АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой парламентский обычай как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности»
На правах рукописи
Джимбинова Ирина Евгеньевна
Правовой парламентский обычай как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности: российский и зарубежный опыт
Специальность: 12.00.01 теория права и государства; история права и государства; история правовых учений 12.00.02 конституционное право; муниципальное право
1 д ЯНВ 2012
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005008258
Москва 2012
005008258
Диссертационное исследование выполнено и рекомендовано к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Бошно Светлана Владимировна.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Арзамасов Юрий Геннадьевич,
кандидат юридических наук Миронова Ирина Николаевна.
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Волгоградский государственный университет", кафедра конституционного и муниципального права.
Защита диссертации состоится «16» февраля 2012 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д-504.001.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, д. 84,1-ый учебный корпус, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан « января 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Е.Ю. Догадайло
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена ведущей позицией, которую занимает парламент в системе государственной власти современных государств. В Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отмечает, что эффективность развития законодательства, а так же парламентаризма в целом и других институтов демократии в нашей стране зависит, в том числе от того, насколько конструктивным и качественным будет взаимодействие всех ветвей государственной власти, и в частности взаимодействия двух важнейших политических институтов - Президента и Парламента'.
Система нормативно-правовых актов, обеспечивающих качество парламентской деятельности, находится в процессе развития и совершенствования. Об этом свидетельствуют неоднократные попытки принять федеральные законы, регулирующие работу парламента, что, в свою очередь, говорит о существовании ряда процедурных моментов, нуждающихся в поддержке со стороны законодательства, о наличии пробелов в законодательной системе, регулирующей процесс принятия законов. В этих условиях обращение к альтернативным источникам регулирования парламентской деятельности представляется наиболее оптимальным и своевременным. Тем более, что практическая работа парламента подтверждает факт существования обычая, как источника регулирования парламентской деятельности. Но его теоретическое изучение не получило широкого распространения вследствие недостатка интереса к данной проблематике со стороны научного сообщества. Именно поэтому изучение парламентских обычаев на современном этапе развития и совершенствования парламентской работы является актуальным и своевременным. Оно позволит обеспечить работу парламента как в практическом, так и в теоретическом аспекте, расширить и дополнить систему источников нормативно-правового обеспечения парламентской деятельности.
Официальный сайт Президента Российской Федерации ДА. Медведева / Встреча с руководством палат Федерального Собрания 17 января 2011 года, Московская область Горки URL'
1й1р://президент.рф/%О0°/оВ2%О1«Ь8В%О1%81%О1%82%О1%83%О0%ВР%О0%ВВ%О0%В5%О0%Во'
%D0%B8%D] %SF/10087
Обычаи являются неотъемлемым элементом правосознания, правовой культуры и правового пространства в целом, они органически дополняют позитивное право, не становясь ему в противовес.
В парламенте как законы, так и обычаи являются источниками нормативно-правового регулирования парламентской деятельности. В различных странах влияние обычая на парламентский процесс различно. Однако в любой стране не трудно найти примеры применения обычных норм в процессе законодательной деятельности. Ряд таких примеров
рассмотрен в данной работе.
Степень научной разработанности темы. Правовой обычай как источник права является предметом не одного научного исследования, но с позиции парламентского права, как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности правовой обычай не был
исследован надлежащим образом.
В дореволюционной России вопросами обычая как источника права занимались такие выдающиеся ученые, как И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Я.М. Магазинер, Д.И. Мейер, C.B. Пахман, Л.И. Петражицкий,
Г.Ф. Шершеневич и другие.
Среди отечественных авторов, занимавшихся проблемами источников государственного права, можно выделить С.А. Голунского, О.С. Иоффе, С.Ф. Кечекьяна, O.E. Кутафина, H.H. Разумовича, М.С. Строговича, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Шебанова.
Вопросы источников парламентского права затронуты в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, A.C. Автономов, A.A. Белкин, О.Н.Булаков, A.B. Выстропова, И.В. Гранкин, С.А. Карапетян, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, А.П. Любимов, А.Х Саидов, А.Л. Сивков, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева.
Источники конституционного права зарубежных стран являются предметом исследования таких авторов, как М.В. Баглай, Д.А. Керимов, A.A. Мишин, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, В.М. Шаповал.
Обычай как источник современного российского права исследован в работах Ю.Г. Арзамасова, C.B. Бошно, Н.И. Кочетыговой, И.Б. Ломакиной, О.В. Маловой, М.Н. Марченко, И.Н. Мироновой, A.M. Сагидова и других.
Парламентскому праву и его источникам посвящены работы ряда зарубежных авторов таких, как А. Адонис, Д. Битам (David Beetham), Ричард А. Бакер (Richard A. Baker), Р. Блекберн, Р. Давид, Жоффе-Спинози К., Э. Мэй, М. Ориу, В. Рейнхард, Генри М. Роберт и других.
Теоретической основой диссертационного исследования являются основные фундаментальные положения, выработанные юридической наукой н отраженные в трудах ученых по общей теории права и государства, конституционному праву Российской Федерации: С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильва, А.Б. Венгерова, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, С.И. Носова, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.Н Хропанкжа, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, И .С. Яценко и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с легитимацией и использованием в законодательных (представительных) органах государственной власти парламентского обычая, как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Предмет исследования составляют нормы права, объективированные в таком источнике парламентского права как обычай и регулирующие отношения, связанные с осуществлением парламентом своих функций, посредством реализации предоставленных ему полномочий.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании места и роли обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах.
Для достижения поставленной цели автор ставит следующие задачи:
- установление понятия, сущности и основных форм парламентской деятельности;
- определение понятия, признаков парламентского обычая и его видов;
- исследование места и роли правового обычая в системе нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента в современных государствах;
- анализ конституционно-правовых особенностей становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности;
- изучение парламентских обычаев устройства и организации парламентов современных демократических государств;
исследование парламентских обычаев в основных и сопутствующих формах парламентской деятельности в современных демократических государствах;
- выявление тенденций развития парламентских обычаев на современном этапе.
Методологической основой диссертационного исследования являются наряду с общетеоретическими методами (анализ, синтез), частнонаучные и иные специальные методы исследования, включая методы конкретно-исторического и формально-юридического анализа.
При исследовании парламентских обычаев существующих в российском парламенте, а также в парламентах зарубежных государств основным используемым методом стал сравнительно-правовой подход к изучаемым объектам. С помощью исторического метода были выявлены особенности становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Указанные методы позволили провести комплексное изучение парламентских обычаев и выявить тенденции их развития на современном этапе деятельности парламентов современных демократических государств.
Нормативная и источниковедческая база диссертационного исследования состоит из: общепринятых принципов и норм международного права, Конституции Российской Федерации 1993 года, конституций ее субъектов, федеральных конституционных и федеральных законов, иных законов, регулирующих отношения в сфере парламентской деятельности.
Были изучены Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, стенограммы и протоколы пленарных заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В работе так же использованы регламенты парламентов субъектов Российской Федерации (в частности Регламент Белгородской областной Думы, Регламент Хабаровской областной Думы, Регламент Новгородской областной Думы, Регламент Государственного Совета Республики Татарстан), законы, регулирующие деятельность региональных парламентов (например, Закон Республики Калмыкия «О народном Хурале
(парламенте) Республики Калмыкия», Закон «О народном Хурале Республики Бурятия»), а гак же ряд иных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих работу высшего органа законодательной (представительной) власти субъектов (таких, как Положение о комиссии Государственной Думы Астраханской области по Регламенту и депутатской этике, Положение о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия) и другие.
Автором были исследованы конституции ряда зарубежных государств таких, как Франция, Германия, США и иных, а так же регламенты палат парламентов этих государств, стенограммы и протоколы их пленарных заседаний. Изучен Регламент Европейского парламента и протоколы пленарных заседаний Европейского парламента.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного конституционно-правового исследования парламентского обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности, понимаемого как неписаное правило поведения субъектов парламентской деятельности, согласно которому осуществляется внутреннее устройство и организация парламента, а также реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций. Научная новизна заключается также в выявлении основных признаков парламентского обычая, отличающих его от иных источников права, а также от иных обычаев, определении его места и роли в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности, а также тенденций его дальнейшего развития в современных условиях функционирования парламента как законодательного (представительного) органа государственной власти.
На защиту выносятся следующие выводы н положения, содержащие элементы научной новизны:
Диссертант, понимая под парламентской деятельностью осуществление высшим законодательным (представительным) органом государственной власти своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий, считает, что обычай является источником ее регулирования.
На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих парламентскую деятельность, а также парламентской практики диссертант
приходит к выводу, что парламентский обычай представляет собой неписаное правило поведения многократного применения, адресованное субъектам парламентской деятельности, регулирующее общественные отношения, связанные с осуществлением органом законодательной власти своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий в целях их упорядочения и восполнения пробелов в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Согласно парламентским обычаям осуществляется внутреннее устройство и организация парламента, а так же реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций.
Правовой парламентский обычай в системе нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента встречается во всех парламентах современных государств. Он играет вспомогательную роль в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности как в отношении внутреннего устройства и организации парламента, так и в осуществлении парламентом своих функций и полномочий.
- К признакам парламентского обычая, отличающим его от иных обычаев, относятся такие признаки как:
- объект регулирования (парламентские обычаи регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций);
- субъекты применения (субъектами применения парламентских обычаев являются члены парламента, работники аппарата парламента, а так же иные участники парламентской деятельности, в том числе эксперты, разработчики законопроектов, лоббисты, участники парламентских слушаний и другие);
- место формирования (парламентские обычаи возникают и формируются в сфере парламентской деятельности и связаны с осуществлением парламентом своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий).
К признакам парламентского обычая, отличающим его от иных источников парламентского права, относятся такие признаки как:
- неписаный характер (парламентские обычаи, как правило, не имеют письменного закрепления);
- неопределенность момента возникновения (не представляется возможным установить точную дату возникновения парламентского обычая);
- парламентский обычай создается стихийно (факт возникновения парламентского обычая не представляет собой преднамеренного, заранее определенного действия);
- использование и охрана парламентского обычая происходит в силу привычки, установки психики и сознания субъектов парламентской деятельности на совершение определенных необходимых действий, сопровождается социальным давлением, ожиданием использования обычая со стороны окружающих;
- длительность или частота применения (парламентский обычай может существовать гораздо более длительный период времени, чем любой нормативно-правовой акт).
Специфика парламентской деятельности предполагает определенный инструментарий легитимации обычаев:
совершение конклюдентных действий субъектами парламентской деятельности;
включение в текст нормативного правового акта, регулирующего парламентскую деятельность, отсылки к парламентскому обычаю, как к регулятору отношений в сфере парламентской деятельности. При этом может осуществляться как общая отсылка к обычаю, так и отсылка к конкретному обычаю, регулирующему данный вид правоотношений. - Исследование и анализ парламентских обычаев позволяет произвести их классификацию по предмету правового регулирования:
а) обычаи, регулирующие отношения, связанные с осуществлением субъектами парламентской деятельности своих функций в различных формах парламентской деятельности: -обычаи в основных формах парламентской деятельности (пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий);
- обычаи в сопутствующих формах парламентской деятельности (правительственный час, парламентские расследования, депутатский запрос и другие).
Правовые парламентские обычаи в различных формах парламентской деятельности чаще всего регулируют отношения, связанные с осуществлением парламентом законодательной функции, как-наиболее многогранной по количеству процедурных правил. Парламентские обычаи регулируют также ряд вопросов, касающихся положения парламентария по отношению к иным членам парламента, формирования и состава комитетов и комиссий парламента, голосования, кадровых вопросов, вопросов, связанных с осуществлением парламентом функции международного сотрудничества, ратификации международных соглашений и других.
б) обычаи, регулирующие устройство и внутреннюю организацию парламента.
Парламентские обычаи внутренней организации и устройства парламента регулируют такие вопросы, как внешний облик парламентского здания, его внутреннее устройство, наименование должностных лиц парламента, порядок открытия сессий парламента и ряд других.
Парламентские обычаи условно можно также разделить на сложившиеся (возникшие давно и применяющиеся в настоящий период) и формирующиеся, собственные (применяющиеся в парламенте только одного конкретного государства, например, обычай парламента США, согласно которому традиционным парламентским блюдом считается гороховый суп) и заимствованные (обычаи, которые один парламент перенял у другого), позитивные (способствующие развитию конструктивных отношений внутри парламента, например, торжественное открытие и закрытие парламентских сессий, фотографирование по окончании сессий парламента, награждение памятными знаками, принятие присяги, торжественные обещания членов парламента, создание различных парламентских клубов и объединений и другие), и негативные (способствующие формированию неблагоприятной обстановки внутри самого парламента, а также создающие негативное мнение в глазах населения страны, например, отказ от голосования, некорректные действия в отношении своих коллег, употребление ненормативной лексики и другие).
- В современных условиях функционирования парламента как института законодательной (представительной) власти большинства демократических государств можно выделить ряд характерных тенденций:
и
- в развитии системы источников парламентского права наблюдается тенденция включения норм, содержащихся в обычае, в регламенты палат парламента или иной нормативный правовой акт, регулирующий деятельность парламента. При этом, однако, происходит утрата его основных свойств таких, как неписаный характер, соблюдение в силу внутреннего убеждения индивидов. Поэтому вместе с внесением обычая в текст нормативного правового акта он перестает считаться правовым парламентским обычаем, а становится нормой правового акта, о которой можно сказать, что данная правовая норма выросла из нормы, содержащейся изначально в правовом парламентском обычае;
- государства с непродолжительной историей существования органов законодательного (представительного) характера строят источниковедческую базу регулирования своей деятельности на основе заимствованных из других парламентов парламентских обычаев. Так, например, деятельность Европейского парламента строится на основе норм, регулирующих деятельность парламентов стран-членов Европейского союза, которые имеют как писаный характер и закреплены в регламенте Евроиарламенга, так и неписанный характер (парламентские обычаи);
- среди субъектов парламентской деятельности, которым адресованы парламентские обычаи, основным собирателем и хранителем парламентских обычаев выступают работники аппаратов палат парламента, поскольку их деятельность, как правило, не связана с определенным созывом или со сроком полномочий парламентариев. Их усилия направлены на достижение слаженной и упорядоченной работы парламента в целом и каждого члена парламента в отдельности. Обладая достаточными знаниями и опытом парламентской работы, они становятся тем самым звеном, которое накапливает и передает от созыва к созыву обычаи парламентского производства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты и выводы, сделанные по итогам работы, могут быть использованы в практической деятельности
Федерального Собрания Российской Федерации - парламента Российской Федерации, парламентов субъектов Российской Федерации.
Выводы, сделанные по итогам настоящей работы, могут быть полезны при проведении научно-исследовательской деятельности, связанной с изучением работы парламента и развитием парламентаризма.
Полученные в ходе диссертационного исследования теоретические положения могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Парламентское право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Результаты и выводы, сделанные но итогам диссертационного исследования, отражены в публикациях автора.
Основные положения диссертационного исследования легли в основу выступления автора на ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (Москва, 2007), VIII ежегодной международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, 2007), X ежегодной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, 2009), XI ежегодной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (Москва, 2010).
Ряд положений диссертационного исследования был использован при подготовке к проведению заседаний Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.
Структура работы обусловлена целью диссертационного исследования и направлена на решение поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, дается характеристика степени ее научной разработанности, указывается объект и предмет, цели и задачи, а также методы диссертационного исследования, формулируются положения, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны, рассматривается теоретическая и практическая значимость результатов проведенного исследования.
В первой главе «Парламентский обычай: теоретико-методологические подходы к выявлению понятия и содержания» определено понятие парламентской деятельности, а также выявлена ее сущность и основные формы (§1), дано определение парламентского обычая, его основных признаков и видов, а также способов легитимации (§2), определены место и роль парламентского обычая в системе источников нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента в современных демократических государствах (§3).
Для комплексного изучения и объективной оценки парламентского обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности рассмотрены общетеоретические вопросы, относящиеся к изучаемому объекту, уточнено понятие и сущность парламентской деятельности, определены ее формы.
Понятие и сущность парламентской деятельности раскрывается посредством определения его основных функций и полномочий.
Анализ нормативных правовых актов, научной литературы и практики парламентской деятельности позволяет выделить следующие функции парламента: законодательная, представительная, контрольная, кадровая и функция осуществления международного сотрудничества. Данные функции осуществляются парламентом в различных формах, которые также можно разделить на основные и сопутствующие формы работы парламента.
Диссертант, к основным формам относит формы парламентской деятельности, которые характерны для осуществления большинства парламентских функций (пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий парламента), а к сопутствующим формам парламентской деятельности, которые характеризуют, как правило, одно или несколько направлений работы парламента. Так, вопросы к членам правительства во
время проведения «правительственного часа» характерны для реализации контрольной функции парламента. Внесение законопроектов в Государственную Думу характерно для реализации законодательной функции парламента. Формирование парламентских делегаций для посещения парламентов иностранных государств характерно для реализации функции международного сотрудничества.
Таким образом, парламентская деятельность - это деятельность органа законодательной (представительной) власти, направленная на осуществление им своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий.
В исследовании источников парламентского права основной акцент был сделан на изучение обычая, как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Автор разделяет мнение о том, что спецификой парламентского права является существование большого числа неписаных правил (Б.Н. Топорнин). Это парламентские традиции и обычаи, которые складываются годами, десятилетиями, а то и столетиями и имеют очень высокий престиж в системе применяемых норм.
Парламентские обычаи являются источниками нормативно-правового регулирования деятельности парламентов современных демократических государств наряду с иными источниками парламентского права. Однако можно выделить ряд признаков, согласно которым парламентские обычаи представляют собой обособленный вид источников парламентского права и непосредственно парламентской деятельности. Прежде всего, парламентские обычаи отличает их неписаный характер. Большинство парламентских обычаев нигде не зафиксированы, за исключением случаев составления сборников обычаев парламентского производства таких, как «Правила парламентской процедуры» Г.М. Роберта или «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях парламента».
К иным отличительным признакам парламентских обычаев относится неопределенность момента 1« возникновения (не представляется возможным установить конкретное время возникновения парламентского обычая); стихийность возникновения (факт возникновения парламентского обычая не представляет собой преднамеренного, заранее определенного действия); использование и охрана парламентского обычая в силу привычки (индивид поступает именно таким образом без
внутренней оценки характера своих действий); признак длительности или частоты применения парламентского обычая (парламентский обычай может существовать гораздо более длительный период времени, чем любой нормативно-правовой акт).
Автор, проанализировав основные признаки правовых обычаев, приходит к выводу о том, что они, в основном, совпадают с признаками парламентских обычаев. Однако парламентские обычаи обладают рядом специфических признаков, на основании которых их можно выделить в отдельную группу правовых обычаев.
Так, основным отличительным признаком парламентских обычаев является место их формирования. Парламентские обычаи формируются в замкнутой локальной среде, в сфере парламентской деятельности. Объектом их регулирования являются парламентские процедуры, парламентская деятельность. Субъектами применения и использования обычаев выступают члены парламента, а также работники аппарата парламента. Основным собирателем и хранителем парламентских обычаев являются работники аппарата парламента.
Автором диссертационного исследования, на основании изучения существующих средств и способов легитимации обычаев были выявлены характерные для парламентских обычаев способы: совершение конклюдентных действий субъектами парламентской деятельности, а также включение в текст нормативно-правового акта, регулирующего парламентскую деятельность отсылки к парламентскому обычаю, как к регулятору отношений в сфере парламентской деятельности. Более всего в парламентской деятельности применяется именно первый способ легитимации парламентских обычаев.
Второй способ легитимации можно разделить также на два вида. К первому виду относится указание в нормативно-правовом акте общей отсылки к обычаю, а второй вид - указание в нормативно-правовом акте отсылки к конкретному обычаю. Однако автор отмечает, что последние два вида характерны для легитимации парламентских обычаев в зарубежных государствах, тогда как в Российской Федерации можно встретить лишь общую отсылку к обычаю, как к источнику, регулирующему данный вид отношений.
Исследуя практику легитимации парламентских обычаев, автор отмечает, что тенденцией современного периода развития системы источников нормативно-правового регулирования парламентской
деятельности и в частности парламентских обычаев является включение нормы обычая в регламенты палат парламента или иной нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность парламента. При этом, однако, происходит утрата его основных свойств таких, как неписаный характер, соблюдение в силу внутреннего убеждения индивидов, а не в силу государственного принуждения. Поэтому вместе с внесением обычая в текст нормативно-правового акта он перестает считаться правовым парламентским обычаем, а становиться нормой правового акта, о которой можно сказать, что данная правовая норма выросла из нормы, содержащейся изначально в правовом парламентском обычае.
Таким образом, вышеизложенное позволило автору сформулировать определение парламентского обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности. Парламентский обычай представляет собой неписаное правило поведения субъектов парламентской деятельности, сложившееся в силу объективных причин, являющееся регулятором отношений в сфере парламентской деятельности. Парламентскими обычаями регулируется внутреннее устройство и организация парламента, а также реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций.
Парламентские обычаи относятся к источникам парламентского права рекомендательного характера (Т.Я. Хабриева, КМ. Степанов); диссертант уточняет, что обычаи играют вспомогательную роль в процессе нормативно-правового регулирования парламентской деятельности. Парламентские обычая являются альтернативными источниками нормативно-правового регулирования парламентской деятельности (А.Л. Сивков). Большая часть парламентских обычаев получает свое внешнее выражение в регламентах палат парламента.
Парламентские обычаи условно можно разделить на позитивные и негативные, сложившиеся и формирующиеся, парламентские обычаи внутренней организации и устройства парламента и парламентские обычаи различных форм парламентской деятельности, а также собственные и заимствованные парламентские обычаи.
Рассматривая иные источники права, которые на первый взгляд кажутся тождественными обычаю - «традиция», «обыкновение», «заведенный порядок» - автор столкнулся с отсутствием единообразного
понимания этих понятий в юридической науке. В настоящей работе для обозначения неписаных правил парламентской деятельности автор предлагает использовать именно термин «обычай», а иные категории применять в других областях научного знания.
На сегодняшний день крайне неблагоприятным остается факт отсутствия единой терминологии, что приводит к определенным теоретическим и практическим противоречиям. Эта проблема является одной из наиболее острых, поскольку юрист в своей деятельности должен оперировать единообразно понимаемыми терминами и категориями.
Помимо развития собственной российской юридической терминологии в настоящее время происходит заимствование иностранных терминов. Этот процесс, зачастую, вносит еще большую путаницу в теоретическую и практическую юридическую деятельность. При современном уровне развития международно-правовых отношений совсем отказаться от заимствования не представляется возможным, однако злоупотребление иностранными терминами в российской практической деятельности может создавать определенные трудности.
Еще в 2005 году Президент России В.В. Путин на встрече с Верховным комиссаром ООН по правам человека Л. Арбур подчеркнул «необходимость проведения совместной работы по выработке стандартов и единого понятийного аппарата»2, в том числе, по мнению автора, в сфере парламентской деятельности.
Сегодня на фоне активизации процессов международного сотрудничества, в том числе развития межпарламентских отношений, это стало особенно необходимо.
Таким образом, автор диссертационного исследования приходит к выводу, что в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности обычай, понимаемый как неписаное правило поведения субъектов парламентской деятельности играет важную роль как в вопросах организации и устройства парламента, так и в вопросах, связанных с осуществлением парламентом своих функций.
Вторая глава «Конституцнонно-правовой анализ парламентских обычаев в организации, устройстве н основных формах парламентской деятельности» посвящена анализу конституционно-правовых особенностей становления обычая как источника нормативно-
2 Путин В.В. Встреча с Верховным комиссаром ООН по правам человека Л. Арбур 10 февраля 2005 г. ияЬ:11йр://агсЫуе.кгет1т.п1'аррсага'2005/02/10/1434_1уреб3377_83886.8Ыга1
правового регулирования парламентской деятельности (§1), изучению парламентских обычаев устройства и организации парламентов современных демократических государств (§2), а также парламентских обычаев в основных и сопутствующих формах парламентской деятельности (§3).
В целях изучения конституционно-правовых особенностей становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности автор изучил научную и историческую литературу, описывающую деятельность различных представительных учреждений от времен античности до настоящего времени. Исследование места и роли обычая в работе органов законодательного (представительного) характера позволяет сделать вывод о том, что обычаи применялись как источник регулирования их деятельности. Так, еще первые представительные органы власти в Древнем Риме и Древней Греции использовали обычай наряду с иными источниками.
Тоже можно сказать и о первых европейских парламентах, и о российских представительных учреждениях в различные эпохи со времен вечевых собраний на Руси и до настоящего времени, включая земские соборы, Боярскую думу, Государственный Совет и Государственную Думу, а также верховные советы, хотя представительный характер многих из них вызывает острые дискуссии в научной среде.
Сегодня работа парламента регулируется главным образом нормативно-правовыми актами, среди которых основное место занимают конституции государств, законы и регламенты. Однако пристальное изучение всего массива норм, которыми руководствуется парламент в своей практической деятельности, позволяет с уверенностью утверждать, что и сегодня обычаи являются неотъемлемым элементом системы источников регулирующих парламентскую деятельность. Данное утверждение актуально как в отношении Федерального Собрания Российской Федерации, парламентов субъектов Российской Федерации, так и в отношении парламентов большинства современных демократических государств, в частности таких стран как Англия, Германия, Франция, США и других.
Изучив существующие парламентские обычаи, диссертант приходит к выводу о том, что все парламентские обычаи в зависимости от предмета правового регулирования можно разделить на две группы: а) обычаи устройства парламента, его организации, структуры, формы; б) обычаи
непосредственно парламентского производства (обычаи законодательного процесса, обычаи взаимодействия парламента с иными органами государственной власти).
Согласно парламентским обычаям организации и устройства парламента большинство современных парламентов находятся в главном городе государства, имеют красивый внешний вид и свою историю. Открытие и закрытие сессий и пленарных заседаний парламента, внутреннее устройство залов, порядок рассаживания депутатов в зале пленарных заседаний, парламентская терминология и основные принципы деятельности парламента - вот неполный перечень парламентских обычаев, составляющих данную группу. Каждый парламент в современных демократических государствах имеет свою историю и свои парламентские обычаи его организации и устройства. Данная группа обычаев отличается тем, что они не относятся ни к одной из функций, осуществляемой парламентом. Многие обычаи данной группы являются заимствованными из парламентской практики иных государств и имеют многовековую историю своего развития.
Автор отмечает, что в зарубежных странах обычаи парламентской деятельности более многочисленны и разнообразны, чем в российском парламенте. Отчасти это объясняется более продолжительной историей существования парламента в зарубежных государствах, нежели в России. Однако процесс формирования собственных обычаев российской парламентской деятельности идет и сегодня. А сравнительно молодой Европейский парламент, еще не сумевший накопить собственную базу парламентских обычаев, пользуется в основном обычаями, заимствованными из практики работы парламентов стран-членов
Европейского Союза.
Парламентские обычаи, связанные с осуществлением парламентом своих основных функций таких, как законодательная, представительная, контрольная, кадровая, функция международного сотрудничества можно разделить на обычаи в основных и сопутствующих формах парламентской деятельности. Более всего парламентские обычаи регулируют именно законодательную деятельность парламента. Это связано как с тем, что именно данная функция является основной для парламента и занимает большую часть времени, так и с большим количеством применяемых в данном виде деятельности норм и правил.
Парламентские обычаи данной группы регулируют работу комитетов и комиссий парламента, в Великобритании права и обязанности спикера парламента, очередность выступления парламентариев и длительность произносимых ими речей, в США ряд вопросов взаимоотношений между парламентом и правительством, формирование и состав комитетов и комиссий, взаимоотношения парламентариев с электоратом и иные вопросы деятельности парламента.
В результате исследования обычаев парламентской деятельности диссертантом также выявлены парламентские обычаи как позитивного, так и негативного характера.
К числу обычаев парламентской деятельности позитивного характера автор относит такие обычаи, как фотографирование депутатов по окончании сессии парламента, награждение памятными знаками и грамотами парламентариев и работников аппарата палат парламента; поздравление парламентариев с днями рождениями в конце каждого пленарного заседания, создание различного рода парламентских клубов и объединений и ряд других. Такие обычаи способствуют поддержанию доброжелательной и приятной атмосферы в парламентской работе, что в свою очередь оказывает позитивное влияние на весь законодательный процесс.
Негативные парламентские обычаи такие, как отказ от голосования, употребление парламентариями грубых выражений по отношению к своим коллегам, драки и потасовки в высшем законодательном органе государственной власти не создают благоприятного впечатления ни в глазах населения своей страны, ни среди зарубежных коллег. К обычаям данной группы также можно отнести формирующийся обычай, безусловно негативного характера, передавать свой мандат другому члену партии. С такими обычаями необходимо бороться, их надо пресекать и предотвращать, вести профилактическую работу и прежде всего на основе позитивных обычаев и правил парламентской деятельности. Так же способствовать их искоренению и проводить должную профилактику могут комиссии по этике, создаваемые в каждой палате парламента. На сегодняшний день такая комиссия существует в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 31 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) и в ряде региональных парламентов (п. «з», ст. 22 Регламента Белгородской областной Думы, Положение о комиссии Государственной Думы
Астраханской области по Регламенту и депутатской этике, ст. 5 Регламента Хабаровской областной Думы).
Помимо этого автором были выделены собственные и заимствованные парламентские обычаи. Так, к собственным парламентским обычаям можно отнести такие, которые характеризуют именно конкретный парламент. Например, обычай подавать традиционный гороховый суп является обычаем, который характерен только для парламента США. Заимствованные парламентские обычаи это такие обычаи, которые были переняты в качестве источника нормативно-правового регулирования одним парламентом у другого. Боле всего заимствованных обычаев можно увидеть в сравнительно молодых парламентах, которые строят свою работу на основе уже хорошо отработанной практики парламентской деятельности, взятой из парламентов других государств.
Диссертант также разделяет парламентские обычаи на сложившиеся и формирующиеся. Сложившиеся парламентские обычаи имеют многовековую историю и часто трудно установить, когда именно впервые появился тот или иной обычай. Формирующиеся парламентские обычаи это обычаи, возникшие сравнительно недавно, например, в период работы данного созыва парламента, или данной сессии парламента, или еще находящиеся в процессе формирования. Так, в парламенте Российской Федерации к современным формирующимся обычаям можно отнести обычай проведения в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дней субъектов Российской Федерации, обычай награждения памятными знаками и грамотами каждого члена парламента по окончании его полномочий.
Диссертант полагает, что основным собирателем и хранителем парламентских обычаев выступают работники аппаратов палат парламента, поскольку их деятельность, как правило, не связана с определенным созывом или со сроком полномочий парламентариев. Они осуществляют работу, цель которой состоит в слаженной и упорядоченной работе парламента в целом. Обладая достаточными знаниями и опытом парламентской работы, они становятся тем самым звеном, которое накапливает и передает от созыва к созыву обычаи парламентского производства.
Изучение работы зарубежных парламентов и проведение сравнительно-правового анализа их деятельности позволяет автору сделать
вывод о том, что порядок законодательного процесса в большинстве стран имеет схожие черты. Внесение законопроекта в соответствующую палату парламента, рассмотрение законопроекта в трех чтениях, работа комитетов и комиссий над законопроектом, голосование по законопроекту, опубликование закона - вот неполный перечень основных стадий законодательного процесса.
Иные вопросы парламентской деятельности решаются в разных странах по-разному. Однако есть общая тенденция: члены парламента уважают и соблюдают общепринятые в стране и мире этические нормы, которые сложились на основе обычаев и традиций.
Организация и деятельность парламента каждой из стран зависит от традиций данного государства и общества, от уровня экономического и политического развития государства и ряда иных факторов.
Особым наднациональным парламентским органом является Европейский парламент. Его деятельность во многом схожа с деятельностью большинства мировых парламентов. Ряд парламентских процедур осуществляется на основе сложившихся в национальных парламентах стран-членов Европейского Союза обычаев. Многие традиции и обычаи парламентской процедуры нашли свое отражение в регламенте Европарламента. Это и продолжительность сессионной работы парламента (п.1 ст. 9 Регламента Европейского парламента), и порядок рассаживания депутатов Европарламента в зале заседаний, обычай открывать первое заседание старейшим по возрасту депутатом (ст. II Регламента Европейского парламента) и другие. Таким образом, большинство парламентских обычаев используемых в Евроларламенте являются заимствованными из парламентов стран членов Европейского Союза.
В заключении диссертации отражены основные итоги проведенного исследования, сформулированы выводы и предложения.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Джимбинова И.Е. Парламентский обычай в современной российской парламентской практике // Государственная служба. - 2011. -№2(70).-с. 115-117.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях и сборниках:
2. Джимбинова И.Е. Парламентские обычаи: теоретическая база и перспективы развития // Государственное строительство и право. Выпуск 23, 2008 / под общ. ред. Г.В. Мальцева / отв. ред. О.Н. Доронина; Издательство Московского гуманитарного университета. - М., 2008. - 196 с. С. 62-68.
3. Джимбинова И.Е. Обычай в истории развития представительных учреждений от времен античности до наших дней // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. В 2 томах. Том 1. М.: ООО «Издательство «Юрист», 2011. - ! 148 с. С. 149-154.
24
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Джимбиновой Ирины Евгеньевны
Тема диссертационного исследования
«ПРАВОВОЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙОБЫЧАЙ КАК ИСТОЧНИК НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Бошно Светлана Владимировна
Изготовление оригинал-макета Джимбпнова И.Е.
Подписано в печать «26» 12.2011. Тираж 80 экз. Усл.п.л. 1,2
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отпечатано ОГТМТ РАГС. Заказ № 280 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой парламентский обычай как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности»
61 12-12/440
Федеральное государственное оюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
« РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Правовой парламентский обычай как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности: российский и зарубежный опыт
12.00.01- теория права и государства; история права и государства;
история правовых учений 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Джимбинова Ирина Евгеньевна
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор
Бошно С.В.
Москва 2012
Оглавление
Введение_с. 3
Глава I. Парламентский обычай: теоретико-методологические подходы к выявлению понятия и содержания_с. 15
§ 1. Понятие, сущность и основные формы парламентской деятельности
_с. 15
§ 2. Понятие, признаки парламентского обычая и его основные виды_с. 32
§ 3. Правовой обычай в системе нормативно правового регулирования организации и деятельности парламента в современных демократических государствах_с. 58
Глава II. Конституционно-правовой анализ парламентских обычаев в организации, устройстве и основных формах парламентской деятельности_ с. 89
§ 1. Конституционно-правовые особенности становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской
деятельности_с. 89
§ 2. Парламентские обычаи устройства и организации парламентов
современных демократических государств_с. 108
§ 3. Парламентский обычай в основных и сопутствующих формах парламентской деятельности__с. 120
Заключение____с 143
Список использованных источников и литературы
с. 155
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена ведущей позицией, которую занимает парламент в системе государственной власти современных государств. В Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отмечает, что эффективность развития законодательства, а так же парламентаризма в целом и других институтов демократии в нашей стране зависит, в том числе от того, насколько конструктивным и качественным будет взаимодействие всех ветвей государственной власти, и в частности взаимодействия двух важнейших политических институтов - Президента и Парламента1.
Система нормативно-правовых актов, обеспечивающих качество парламентской деятельности, находится в процессе развития и совершенствования. Об этом свидетельствуют неоднократные попытки принять федеральные законы, регулирующие работу парламента, что, в свою очередь, говорит о существовании ряда процедурных моментов, нуждающихся в поддержке со стороны законодательства, о наличии пробелов в законодательной системе, регулирующей процесс принятия законов. В этих условиях обращение к альтернативным источникам регулирования парламентской деятельности представляется наиболее оптимальным и своевременным. Тем более, что практическая работа парламента подтверждает факт существования обычая, как источника регулирования парламентской деятельности. Но его теоретическое изучение не получило широкого распространения вследствие недостатка интереса к данной проблематике со стороны научного сообщества. Именно поэтому изучение парламентских обычаев на современном этапе развития и совершенствования парламентской работы является актуальным и
1 Официальный сайт Президента Российской Федерации Д.А. Медведева / Встреча с руководством палат Федерального Собрания 17 января 2011 года, Московская область, Горки. URL: Ь«р://президент.рф/%Б0%В2%01 %8B%D 1 %81 %D 1 %82%D 1 %83%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D 0%B8%D1 %8F/10087
своевременным. Оно позволит обеспечить работу парламента как в практическом, так и в теоретическом аспекте, расширить и дополнить систему источников нормативно-правового обеспечения парламентской деятельности.
Обычаи являются неотъемлемым элементом правосознания, правовой культуры и правового пространства в целом, они органически дополняют позитивное право, не становясь ему в противовес.
В парламенте как законы, так и обычаи являются источниками нормативно-правового регулирования парламентской деятельности. В различных странах влияние обычая на парламентский процесс различно. Однако в любой стране не трудно найти примеры применения обычных норм в процессе законодательной деятельности. Ряд таких примеров рассмотрен в данной работе.
Степень научной разработанности темы. Правовой обычай как источник права является предметом не одного научного исследования, но с позиции парламентского права, как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности правовой обычай не был исследован надлежащим образом.
В дореволюционной России вопросами обычая как источника права занимались такие выдающиеся ученые, как И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Я.М. Магазинер, Д.И. Мейер, C.B. Пахман, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и другие.
Среди отечественных авторов, занимавшихся проблемами источников государственного права, можно выделить С.А. Голунского, О.С. Иоффе, С.Ф. Кечекьяна, O.E. Кутафина, H.H. Разумовича, М.С. Строговича, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Шебанова.
Вопросы источников парламентского права затронуты в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, A.C. Автономов, А.А.Белкин, О.Н.Булаков, A.B. Выстропова, И.В. Гранкин, С.А. Карапетян, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, А.П. Любимов, А.Х Саидов, А.Л. Сивков, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева.
Источники конституционного права зарубежных стран являются предметом исследования таких авторов, как М.В. Баглай, Д.А. Керимов, A.A. Мишин, БА. Страшун, В.Е. Чиркин, В.М. Шаповал.
Обычай как источник современного российского права исследован в работах Ю.Г. Арзамасова, C.B. Бошно, Н.И. Кочетыговой, И.Б. Ломакиной, О.В. Маловой, М.Н. Марченко, И.Н. Мироновой, A.M. Сагидова и других.
Парламентскому праву и его источникам посвящены работы ряда зарубежных авторов таких, как А. Адонис, Д. Битам (David Beetham), Ричард
A. Бакер (Richard A. Baker), Р. Блекберн, Р. Давид, Жоффе-Спинози К., Э. Мэй, М. Ориу, В. Рейнхард, Генри М. Роберт и других.
Теоретической основой диссертационного исследования являются основные фундаментальные положения, выработанные юридической наукой и отраженные в трудах ученых по общей теории права и государства, конституционному праву Российской Федерации: С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильва, А.Б. Венгерова, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, АД. Керимова, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина,
B.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца,
C.И. Носова, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.Н Хропанюка, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с легитимацией и использованием в законодательных (представительных) органах государственной власти парламентского обычая, как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Предмет исследования составляют нормы права, объективированные в таком источнике парламентского права как обычай и регулирующие отношения, связанные с осуществлением парламентом своих функций, посредством реализации предоставленных ему полномочий.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании места и роли обычая как источника нормативно-правового
регулирования парламентской деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах.
Для достижения поставленной цели автор ставит следующие задачи:
- установление понятия, сущности и основных форм парламентской деятельности;
- определение понятия, признаков парламентского обычая и его видов;
- исследование места и роли правового обычая в системе нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента в современных государствах;
- анализ конституционно-правовых особенностей становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности;
- изучение парламентских обычаев устройства и организации парламентов современных демократических государств;
- исследование парламентских обычаев в основных и сопутствующих формах парламентской деятельности в современных демократических государствах;
- выявление тенденций развития парламентских обычаев на современном этапе.
Методологической основой диссертационного исследования
являются наряду с общетеоретическими методами (анализ, синтез), частнонаучные и иные специальные методы исследования, включая методы конкретно-исторического и формально-юридического анализа.
При исследовании парламентских обычаев существующих в российском парламенте, а также в парламентах зарубежных государств основным используемым методом стал сравнительно-правовой подход к изучаемым объектам. С помощью исторического метода были выявлены особенности становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Указанные методы позволили провести комплексное изучение парламентских обычаев и выявить тенденции их развития на современном этапе деятельности парламентов современных демократических государств.
Нормативная и источниковедческая база диссертационного исследования состоит из: общепринятых принципов и норм международного права, Конституции Российской Федерации 1993 года, конституций ее субъектов, федеральных конституционных и федеральных законов, иных законов, регулирующих отношения в сфере парламентской деятельности.
Были изучены Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, стенограммы и протоколы пленарных заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В работе так же использованы регламенты парламентов субъектов Российской Федерации (в частности Регламент Белгородской областной Думы, Регламент Хабаровской областной Думы, Регламент Новгородской областной Думы, Регламент Государственного Совета Республики Татарстан), законы, регулирующие деятельность региональных парламентов (например, Закон Республики Калмыкия «О народном Хурале (парламенте) Республики Калмыкия», Закон «О народном Хурале Республики Бурятия»), а так же ряд иных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих работу высшего органа законодательной (представительной) власти субъектов (таких, как Положение о комиссии Государственной Думы Астраханской области по Регламенту и депутатской этике, Положение о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия) и другие.
Автором были исследованы конституции ряда зарубежных государств таких, как Франция, Германия, США и иных, а так же регламенты палат парламентов этих государств, стенограммы и протоколы их пленарных заседаний. Изучен Регламент Европейского парламента и протоколы пленарных заседаний Европейского парламента.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного конституционно-правового исследования парламентского обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности, понимаемого как неписаное правило поведения субъектов парламентской деятельности, согласно которому осуществляется внутреннее устройство и организация парламента, а также реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций. Научная новизна заключается также в выявлении основных признаков парламентского обычая, отличающих его от иных источников права, а также от иных обычаев, определении его места и роли в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности, а также тенденций его дальнейшего развития в современных условиях функционирования парламента как законодательного (представительного) органа государственной власти.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащие элементы научной новизны:
Диссертант, понимая под парламентской деятельностью осуществление высшим законодательным (представительным) органом государственной власти своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий, считает, что обычай является источником ее регулирования.
На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих парламентскую деятельность, а также парламентской практики диссертант приходит к выводу, что парламентский обычай представляет собой неписаное правило поведения многократного применения, адресованное субъектам парламентской деятельности, регулирующее общественные отношения, связанные с осуществлением органом законодательной власти своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий в
целях их упорядочения и восполнения пробелов в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Согласно парламентским обычаям осуществляется внутреннее устройство и организация парламента, а так же реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций.
Правовой парламентский обычай в системе нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента встречается во всех парламентах современных государств. Он играет вспомогательную роль в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности как в отношении внутреннего устройства и организации парламента, так и в осуществлении парламентом своих функций и полномочий.
- К признакам парламентского обычая, отличающим его от иных обычаев, относятся такие признаки как:
- объект регулирования (парламентские обычаи регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций);
- субъекты применения (субъектами применения парламентских обычаев являются члены парламента, работники аппарата парламента, а так же иные участники парламентской деятельности, в том числе эксперты, разработчики законопроектов, лоббисты, участники парламентских слушаний и другие);
- место формирования (парламентские обычаи возникают и формируются в сфере парламентской деятельности и связаны с осуществлением парламентом своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий).
К признакам парламентского обычая, отличающим его от иных источников парламентского права, относятся такие признаки как:
- неписаный характер (парламентские обычаи, как правило, не имеют письменного закрепления);
- неопределенность момента возникновения (не представляется возможным установить точную дату возникновения парламентского обычая);
- парламентский обычай создается стихийно (факт возникновения парламентского обычая не представляет собой преднамеренного, заранее определенного действия);
- использование и охрана парламентского обычая происходит в силу привычки, установки психики и сознания субъектов парламентской деятельности на совершение определенных необходимых действий, сопровождается социальным давлением, ожиданием использования обычая со стороны окружающих;
- длительность или частота применения (парламентский обычай может существовать гораздо более длительный период времени, чем любой нормативно-правовой акт).
- Специфика парламентской деятельности предполагает определенный инструментарий легитимации обычаев:
- совершение конклюдентных действий субъектами парламентской деятельности;
- включение в текст нормативного правового акта, регулирующего парламентскую деятельность, отсылки к парламентскому обычаю, как к регулятору отношений в сфере парламентской деятельности. При этом может осуществляться как общая отсылка к обычаю, так и отсылка к конкретному обычаю, регулирующему данный вид правоотношений.
- Исследование и анализ парламентских обычаев позволяет произвести их классификацию по предмету правового регулирования:
а) обычаи, регулирующие отношения, связанные с осуществлением субъектами парламентской деятельности своих функций в различных формах парламентской деятельности:
-обычаи в основных формах парламентской деятельности (пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий); - обычаи в сопутствующих формах парламентской деятельности (правительственный час, парламентские расследования, депутатский запрос и другие).
Правовые парламентские обычаи в различных формах парламентской деятельности чаще всего регулируют отношения, связанные с осуществлением парламентом законодательной функции, как наиболее многогранной по количеству процедурных правил. Парламентские о
