АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
ЗОЗУЛЯ Вадим Владимирович
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДНЫХ ЗАПОВЕДНИКОВ И НАЦИНАЛЬНЫХ ПАРКОВ
Специальность: 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
Автореферат диссертации па соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2006
Диссертация выполнена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права Российской Академии наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Бринчук Михаил Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Волков Геннадий Александрович
кандидат юридических наук Шуплецова Юлия Игоревна
Ведущая организация: юридический институт Московского
государственного университета путей сообщений
Защита состоится «29» ноября 2006 г, в «15» часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Российской Академии наук (119841, г. Москва, ул. Знаменка, д.10).
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Института государства и права Российской Академии наук.
Автореферат разослан «29» октября 2006 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор юридических наук / В.В. Устюкова
Актуальность темы исследования. В процессе своего развития человечество поставило под угрозу существование естественных экологических систем и природных комплексов, которые являются необходимым условием сохранения биологического разнообразия и экологического баланса планеты. Этот факт ставит под сомнение дальнейшее существование самого человечества.
Традиционно в России государственные природные заповедники и отчасти национальные* парки рассматриваются как наиболее строгие по режиму охраны виды особо охраняемых природных территорий. В границах таких особо охраняемых природных территорий заключены самые ценные природные комплексы и системы нашей страны.
Развитие и совершенствование строгих форм особо охраняемых природных территорий является существенным фактором сохранения экологических систем в естественном состоянии, снижения процесса сокращения биологического разнообразия, поддержания экологического баланса планеты.
В части 4 указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 особо охраняемым природным территориям отводится важная роль в сохранении, защите и восстановлении экосистемы Земли. В части 6 указа Президента Российской Федерации от 10 января 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»2 отмечена необходимость продолжить усилия по развитию и. совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий в рамках перехода мирового сообщества к устойчивому развитию. В части 1 Экологической доктрины Российской Федерации3 указано, что сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Таким образом, в названных актах подчеркивается важность развития особо охраняемых природных территорий. Однако, анализ действующего законодательства,
* В диссертации национальные парки рассматриваются только в части правового регулирования отношений охраны и использования их заповедных зон, так как заповедные зоны национальных парков имеют идентичное с заповедниками значение и режим охраны.
1 САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.
1СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
3 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации». // Российская газета. 2002. № 176.
определяющего правовой режим государственных природных заповедников (далее - заповедники) и национальных парков, позволяет говорить о том, что оно не достигло того уровня, при котором охрана заповедуемой природы могла бы осуществляться эффективно.
Между тем вопросы правового режима заповедников и национальных парков имеют существенное значение для обеспечения сохранения в их границах природы в естественном состоянии. Таким образом, на современном этапе развития вопросы правового режима заповедников и национальных парков являются весьма актуальными.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовой режим государственных природных заповедников и заповедных зон национальных парков.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию правового режима заповедников и заповедных зон национальных парков.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- исследовать динамику развития заповедного дела и правовых норм, регулирующих правовой режим заповедников и национальных парков, в историческом контексте;
- определить ключевые понятия заповедного дела;
- проанализировать законодательство государств-участников СНГ и международно-правовые акты в сфере особо охраняемых природных территорий;
- проанализировать нормы действующего законодательства Российской Федерации, определяющих правовой режим заповедников и национальных парков и нормы, способствующие его обеспечению.
Методология и методика. Методологическая основа диссертации базируется на диалектическом и системном подходе к анализу и оценке правового регулирования отношений в сфере заповедников и национальных парков. В работе использовались такие методы исследования как сравнительно-правовой, исторический, социологический, системный, анализа и синтеза.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А.Волкова, А.К. Голиченкова,
O.JI. Дубовик, H.A. Духно, O.C. Колбасова, О.И. Крассова, B.B. Петрова, В.Б. Степаницкого, A.C. Шестакова, Ю.И.Шуплецовой и других, которые содержат концептуальные положения в сфере заповедного дела, конкретные предложения, касающиеся отношений в области правового режима заповедников и национальных парков.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция РФ, федеральное законодательство, регулирующее отношения в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, нормативные акты органов исполнительной власти разных уровней, а также законодательство Украины, Казахстана, Узбекистана, Республик Беларусь, международные конвенции и соглашения.
Эмпирическую основу составляют: опубликованная практика арбитражных судов Российской Федерации, данные средств массовой информации, касающиеся проблем особо охраняемых природных территорий.
Состояние разработанности темы исследования. С момента принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ4 по настоящее время исследования, посвященные правовым проблемам особо охраняемых природных территорий, проводились применительно ко всем категориям особо охраняемых природных территорий. Они имеют комплексный характер и затрагивают наиболее общие вопросы. Отдельных работ посвященных правовому режиму заповедников и национальных парков, после принятия указанного Закона не проводилось.
Исследования, посвященные правовому режиму государственных заповедников и национальных парков, проводились в СССР: в 1971 году были защищены кандидатские диссертации «Правовой режим государственных заповедников» (Л.Я. Окорокова) и «Законодательство о заповедниках, заказниках и памятниках природы» (В.Г. Емельянова); в 1980 г. «Правовые формы охраны природно-заповедного фонда» (С.А. Демина); в 1989 г. «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда» (Н.Д. Красилич). В 1991г. издана монографическая работа А. А. Транина «Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы», в которой исследовались теоретические и
4 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
практические правовые вопросы развития особо охраняемых природных территорий, роли и значения национальных парков в развитии государственных заповедников и др.
D 1999 г. защищена кандидатская диссертация С.С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» (1999 г.), в которой исследовались общие вопросы правового регулирования всех особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального и местного значения), правовой режим заповедников и национальных парков в работе раскрыт лишь в общих чертах.
В 2003 году A.C. Кротик защитил кандидатскую диссертацию «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения». Диссертантом рассматривались вопросы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Применительно к правовому режиму заповедников и национальных парков диссертант осветил вопросы резервирования земель и иных природных ресурсов при создании особо охраняемых природных территорий, а также вопросы создания их охранных зон.
В 2006 г. защищена кандидатская диссертация А.Н. Щеколодкиным на тему "Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях». Как видно из ее названия, в ней исследовались лишь вопросы охраны и использования животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях.
Особо следует отметить научное творчество выдающегося специалиста заповедного дела Феликса Робертовича Штильмарка. В его монографии «Историография отечественных заповедников (1895-1995)», проводится комплексное исследование развития заповедного дела в России. В докторской диссертации «Эволюция представлений о заповедности» (1997 г.) им исследованы причины эволюции понятия заповедности, ее последствия и перспективы развития заповедников. В многочисленных статьях, посвященных заповедникам, исследуются проблемы этих особо охраняемых природных территорий и пути их решения.
Научная новизна заключается в том, что в данном исследовании проведен комплексный анализ современных проблем правового режима заповедников и национальных парков, его роли в правовом механизме охраны природы рассматриваемых территорий, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территорий.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Основным элементом концептуальных основ заповедного дела является предотвращение на заповедуемой территории хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает естественные природные процессы. Действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях не в полной мере учитывает эти требования, что на практике приводит к размыванию понятия заповедности, конвергенции одних категорий особо охраняемых природных территорий в другие, формальному отношению к режиму заповедников как наиболее строгой формы территориальной охраны природы, и в конечном итоге к снижению эффективности деятельности по сохранению особо ценных природных комплексов и объектов.
2. Необходимым условием совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях является закрепление в нем базовых понятий заповедного дела («заповедный режим», «правовой режим»). Последующее развитие законодательства должно осуществляться на основе этих основных понятий. Под правовым режимом заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство, в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов. Заповедный режим нами рассматривается, как совокупность правил поведения, запрещающих нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников и заповедных зон национальных парков.
3. При установлении правового режима заповедников и национальных парков важным моментом является статус соответствующей особо охраняемой
природной территории. Законодательством об особо охраняемых природных территориях заповедники и национальные парки определяются как учреждения (юридические лица), а не как вид особо охраняемой природной территории (часть природной среды). Это в свою очередь нарушает логику построения отношений по поводу действий, которые запрещаются на территории заповедников, и препятствует достижению целей этих особо охраняемых природных территорий, препятствует созданию новых заповедников, позволяет проводить в них деятельность, вмешивающуюся в ход природных процессов. Таким образом, признание рассматриваемых категорий особо охраняемых природных территорий частью природной среды позволит устранить имеющиеся проблемы. Осуществление охраны, проведение научных наблюдений и т. д. целесообразно возложить на специально создаваемые природоохранные организации.
4. Особая значимость природных комплексов и объектов заповедников и национальных парков порождает необходимость наделять такие территории особым бессрочным статусом. История развития заповедного дела показывает, что именно на таких позициях развивалось российское законодательство, однако в настоящее время законодатель не придерживается такой позиции. Вместе с тем, появившаяся тенденция установления в законодательстве возможности изменения границ, ликвидации, понижения статуса особо охраняемой природной территории, грозит потерей ею ценных природных свойств, провоцирует действия по уничтожению природы заповедников и национальных парков, повышает уровень коррупционности в этой сфере и т.п.
Закрепление в законодательстве обязанности за органом, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории, проводить восстановительные работы нарушенных объектов природы в долгосрочном порядке, позволит решить указанные проблемы.
5. Законодательство об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет на такие виды деятельности, которые противоречат задачам заповедников, игнорируя при этом их цели. Таким образом, цели заповедников начинают носить номинальный характер. Нормы, устанавливающие режим охраны, фокусируются на задачах, тем самым функционирование заповедников зачастую становится бессмысленным для сохранения естественного хода
природных процессов. В связи с этим выявляется необходимость закрепления в законодательстве формулировок, ограничивающих задачи рамками целей. Целью заповедников целесообразно признать сохранение естественного хода природных процессов, а изучение естественного хода природных процессов, необходимо рассматривать как задачу.
На практике приоритет задач над целями приводит к узаконенному проведению таких мероприятий в заповедниках, которые им не присущи (туризм, рекреация, рафтинг*, и пр.), нанося огромный вред природе этих особо охраняемых природных территорий, а также способствует выделению участков частичного хозяйственного использования на территориях заповедников, что приводит к фрагментарной охране природы.
6. Главными проблемами реализации правового режима заповедников является недостаток кадрового состава, существующие методы природоохранных мероприятий, недостаточность финансирования и др. Государство не учитывает реальные возможности решения подобных проблем, которые не будут требовать дополнительных расходов федерального бюджета. Это - использование института альтернативной гражданской службы в охране особо охраняемых природных территорий, а также внедрение наилучших существующих технологий, оказывающих наименьший вред окружающей среде при осуществлении природоохранных и научно-исследовательских мероприятий. Для привлечения альтернативной гражданской службы в сферу особо охраняемых природных территорий в законодательстве целесообразно установить отдельную категорию видов работ, профессий и должностей, которые по срокам прохождения приравниваются к срокам прохождения военной службы. В их числе должна быть предусмотрена должность инспектора по охране территорий заповедников и национальных парков. Это поможет решить проблему недостатка кадрового состава, призванного обеспечивать правовой режим этих территорий.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейших
* Рйфтинг — сплав по горным порожистым рекам на рафте. надувном судне без каркаса.
научных исследований и совершенствования правового режима заповедников и национальных парков и учтены соответствующими органами государственной власти в процессе нормотворчества в целях совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях, а также использоваться в учебном процессе при изучении курса «Экологическое право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались диссертантом в докладах на заседании Центра.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемых нормативных актов и библиографии.
Содержание работы
Во Введении обосновывается актуальность и научная новизна избранной темы диссертации, определяется ее предмет, цели и задачи, отражается степень научной разработанности темы, изложены теоретические и методологические основы диссертационной работы, освещается ее практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов работы, излагается структура диссертации.
Первая глава диссертации «Общая характеристика правовых форм заповедной охраны природы» состоит из двух параграфов.
В параграфе «Развитие законодательства о заповедных формах охраны природы» освещены основные этапы становления заповедного дела в России, обосновывается значимость правовых форм заповедной охраны природы, выявляется в какой степени институт частной собственности повлиял на образование первых российских заповедников, и как он может помочь развитию заповедной охраны природы в России в современных условиях, определяются основные принципы концептуальных основ заповедного дела, обосновывается необходимость закрепления их в законодательстве. Выделяются концептуальные основы заповедного дела:
а) предотвращение на заповедной территории хозяйственной и иной деятельности, которая нарушала бы естественные природные процессы, происходящие на этой территории;
б) сохранение ее как эталона;
в) наблюдение за естественным ходом природных процессов и явлений;
г) сопоставление процессов на эталонных и хозяйственных территориях.
В целях совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях, при проведении анализа развития законодательства о правовых формах заповедной охраны природы, выявляются противоречия и ошибки, сказывающиеся на дальнейшем функционировании заповедников и национальных парков. К числу таких ошибок и противоречий относится:
1. Деление заповедников на охотничьи и научные.
2. Деление заповедников на «полные» и «частичные».
3. Содержание в действующем законодательстве на разных этапах взаимоисключающих положений, в которых одни нормы запрещали в заповедниках хозяйственную деятельность, а другие допускали ее и др.
При закреплении в законодательстве таких формулировок в дальнейшем происходили масштабные вмешательства со стороны человека в естественный ход природных процессов заповедников (интродукция растений, проведение туристических мероприятий, акклиматизации и реакклиматизации «хозяйственно-полезных животных» и др.).
Указывается, что на практике принципы заповедного дела были реализованы в дореволюционной России на основе естественнонаучных методов без соответствующего нормативного обеспечения. Первые природные заповедники в России возникают по инициативе научной общественности в основном на землях, находящихся в частной собственности. Законом режим этих территорий не регулировался, и собственники поддерживали заповедный режим на основе естественно-научных представлений о заповедовании.
Наиболее полное воплощение основ заповедного дела пришлось на 80-е начало 90-х гг. XX века. Начиная с 90-х гг., законодатель меняет приоритеты концептуальных основ заповедной охраны природы, разработанных русскими учеными. Это выражается в придании государственным природным заповедникам
статуса эколого-просветительских учреждений и, соответственно, возложение на них множества не присущих им задач. Кроме того, действующее законодательство допускает выделять в заповедниках участки частичного хозяйственного использования и осуществлять на них различные формы хозяйственной деятельности.
В параграфе «Правовые понятия в заповедном деле» проводится анализ основных правовых понятий заповедного дела, исследуется их роль и степень развитости в теории и на практике. Выясняется, что некоторые существующие позиции, трактующие понятия «заповедование» (абсолютное, смешанное, относительное), «заповедник», «природно-заповедный фонд», «правовые формы заповедной охраны природы» и др., зачастую необоснованы и противоречат отечественным позициям заповедного дела. Внедрение подобных формулировок в законодательство привело к развитию процесса конвергенции заповедников и национальных парков, а также ослаблению эффективности сохранения природных комплексов и объектов предназначенных для заповедования. Для устранения подобных противоречий и сохранения ценных природных комплексов и объектов предлагается и обосновывается необходимость закрепления в законодательстве указанных понятий. Под заповедованием предлагается понимать установление запрета компетентными субъектами права на прямое и непосредственное использование природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное значение и расположенных в границах заповедника, в целях сохранения его природы в естественном состоянии. Установление такого запрета происходит в определенном законом порядке путем утверждения индивидуального положения о соответствующей категории особо охраняемой природной территории.
Так как действующим законодательством дается понятие заповедника как государственного учреждения, а не как одного из видов особо охраняемой природной территории, предлагается под государственным природным заповедником понимать учрежденную в соответствии с законом особо охраняемую природную территорию, в пространственно-территориальной границе которой осуществляется заповедование, (т. е. запрещается прямое и непосредственное использование) всех природных комплексов, объектов (земля,
воды, недра, растения, животные, атмосферный воздух и др.) и воздушного пространства над ними, в целях сохранения их в естественном состоянии. В границы заповедников включаются природные комплексы и объекты, имеющие особое, главным образом, природоохранное, экологическое значение.
Заповедная зона национального парка определяется как часть особо охраняемой природной территории, в пространственно-территориальной границе которой заповедуются все природные комплексы и объекты.
Статьей 6 Закона об особо охраняемых природных территориях для заповедников установлены две цели — сохранение и изучение естественного хода природных процессов, явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. В диссертации обосновывается, что возложение на заповедники двух целей может повлечь за собой различные толкования и столкновение целей между собой.
Под правовым режимом государственных природных заповедников в диссертации предлагается понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство, в пределах заповедников, а также правовые основы собственности и целевого назначения этих комплексов и объектов. Заповедный режим - совокупность правил поведения, запрещающих нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников. Понятие «заповедный режим» не является синонимом понятия правового режима заповедников. Заповедный режим выступает как центральная часть (ядро) правового режима заповедников и имеет, прежде всего, практическое значение. В законодательстве об особо охраняемых природных территориях целесообразно закрепить понятия «заповедный режим» и «правовой режим государственных природных заповедников» в целях предотвращения ослабления правового режима заповедников и национальных парков. Кроме того, необходимо закрепить, что статусом государственного природного заповедника может обладать только та особо охраняемая природная территория, на которую накладывается заповедный режим.
Вторая глава диссертационного исследования «Особенности правового регулирования охраны, использования и управления государственных природных заповедников и национальных парков» состоит из четырех параграфов.
В параграфе «Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков» рассматриваются вопросы регулирования общественных отношений в сфере использования, охраны и функционирования заповедников и национальных парков. Излагается и анализируется нормативная база, регулирующая соответствующие отношения, приводятся обоснования (таблицы) рассмотрения заповедников и национальных парков как видов особо охраняемых природных территорий. Выявляются многочисленные противоречия и пробелы действующего специального и отраслевого законодательства, освещаются вопросы правового регулирования собственности, изъятия природных ресурсов и недвижимости. В частности, отмечается, что при определении границ и природной составляющей любой категории особо охраняемой природной территории решающее значение имеет ее понятие. В законодательстве определение понятия «особо охраняемая природная территория» не дает ясного представления о том, каковы ее пространственно-территориальные границы и берутся ли под охрану, например, недра, а также водные объекты и находящаяся в них фауна и флора.
При исследовании вопросов изъятия природных ресурсов заповедников и изъятия из оборота земельных участков, а также перевода земель из одной категории в другую, выяснено, что земельное законодательство не содержит запрета на изъятие земель особо охраняемых природных территорий для государственных нужд и допускает перевод их земель в иную категорию. Такая позиция существенно ослабляет правовой режим заповедников и национальных парков. В Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»5 следует внести положение, в соответствии с которым при рассмотрении вопроса о переводе земель особо охраняемых природных территорий, или их участков в другую категорию, устанавливалась бы обязательность предварительного проведения
5 СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276. 14
всех необходимых природовосстановительных мероприятий, имеющих долгосрочный характер, на соответствующих особо охраняемых природных территориях.
В диссертационном исследовании указывается, что отраслевое законодательство не обеспечивает в полной мере правовой режим заповедников и национальных парков, Водный кодекс РФ не устанавливает статус и принадлежность водных объектов, заключенных в границы заповедников и национальных парков, Закон о животном мире не запрещает изъятие из оборота объектов животного мира, находящихся на территориях заповедников и национальных парков. Такая же позиция в отношении недр отражена в горном законодательстве. Так как отношения по поводу особо охраняемых природных территорий регулируются как специальным, так и отраслевым законодательством, во избежание конфликтов между законодательством в базовые отраслевые и специальные законы предлагается добавить норму, в соответствии с которой в случае возникновения указанных конфликтов применяются нормы, максимально отражающие интересы сохранения в естественном состоянии природы заповедников и национальных парков. Кроме того, нормы Закона об особо охраняемых природных территориях запрещают на территории заповедников осуществлять деятельность, которая противоречит задачам, а не целям. На практике это приводит к навязыванию заповедникам таких задач, которые идут в разрез с целями их создания. Для устранения этого недостатка в диссертации обосновывается необходимость закрепления в Законе об особо охраняемых природных территориях нормы, в соответствии с которой деятельность, запрещенная на территории заповедников, не должна противоречить целям заповедников, а научно-исследовательские и эколого-просветительские мероприятия, проводимые в заповедниках и национальных парках, не должны проводиться способами, нарушающими естественный ход природных процессов в заповедниках и национальных парках.
В отношении природоохранных мероприятий, осуществляемых в заповедниках и национальных парках, отмечено, что некоторые из них, например, применение вертолетной техники, оказывают сильное негативное воздействие на природу особо охраняемых природных территорий. Более того, эти мероприятия
дорогостоящи. Согласно одному из основных принципов охраны окружающей среды хозяйственная, и иная деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, путем использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Применение беспилотной авиации поможет снизить экономические затраты и негативное воздействие на природу заповедников.
Законом об особо охраняемых природных территориях предусмотрено выделение участков частичного хозяйственного использования на территориях заповедников, на которых допускается деятельность, направленная на обеспечение функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Выделение таких участков на территориях заповедников приводит к нарушению естественного хода природных процессов и к фрагментарной охране природы. Такие участки могут выделяться в охранных зонах заповедников, но не в самих заповедниках, В этой части в Закон об особо охраняемых природных территориях следует внести изменения.
В диссертации подчеркивается, что перечень действий, которые запрещены на территории заповедников, закреплены в индивидуальных положениях, а не в Законе об особо охраняемых природных территориях, это приводит к злоупотреблениям в отношении дозволительных мероприятий, проводящихся на территориях заповедников. Закрытый перечень запретов и дозволений следует закрепить в базовом законе.
Касаясь вопроса правового режима заповедных зон национальных парков, отмечается, что если по природной значимости и режиму охраны заповедные зоны национальных парков от заповедников не отличаются, то правовой режим значительно отличается. Это касается вопросов учреждения, изъятия природных ресурсов национальных парков и др. Для устранения такого различия в Законе об особо охраняемых природных территориях целесообразно закрепить норму, в соответствии с которой на заповедные зоны национальных парков
распространяется статус и правовой режим заповедников при условии, что на территории заповедников участки частичного хозяйственного использования выделяться не могут.
Параграф «Компетенция специальных органов государственной власти в области государственных природных заповедников и национальных парков» посвящен исследованию вопросов государственного управления в области организации и функционирования заповедников и национальных парков. С учетом основной идеи административной реформы и действующего законодательства обосновывается целесообразность формирования состава органов и их компетенции следующим образом:
а) нормативно-правовое обеспечение осуществляет природоохранное, а не природоресурсное ведомство.
б) для выполнения контрольно-надзорных функций целесообразно создать в структуре Росприроднадзора полноценный отдел особо охраняемых природных территорий и возложить на Службу соответствующие приоритетные задачи в сфере особо охраняемых природных территорий.
в) для осуществления управления природоохранной, научно-исследовательской, эколого-просветительской деятельностью заповедников и национальных парков необходимо создание Федерального агентства особо охраняемых природных территорий.
В параграфе «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков по законодательству государств-участников Содружества Независимых Государств» анализируются нормы Законов об особо охраняемых природных территориях Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Украины, регулирующие отношения в области государственных природных заповедников и национальных парков. Выделяются преимущества и недостатки этого законодательства в сравнении с российским. Указано, что понятие «заповедный режим», предусматривающее запрет на особо охраняемой природной территории или на специально выделенных участках любой хозяйственной деятельности, а также иной деятельности, нарушающей естественное состояние окружающей среды, закрепляется в законодательстве некоторых государств. Оно выделено в отдельную категорию. Обосновывается, что закрепление таких положений в
российском Законе позволит избежать расширительного толкования деятельности, которая может осуществляться на территории рассматриваемых особо охраняемых природных территориях и обеспечит более последовательный подход к построению отношений в сфере функционирования и охраны заповедников и национальных парков.
К положительным характеристикам опыта государств-участников СНГ в развитии законодательства об особо охраняемых природных территориях, которые могут быть заимствованы российским законодателем, относятся следующие:
а) Мероприятия, которые могут осуществляться на территориях заповедников и национальных парков в противопожарных, научно-исследовательских и иных целях, не должны оказывать негативного влияния на природу этих особо охраняемых природных территорий.
б) Необходимым условием для эффективной охраны заповедников и национальных парков России является разработка и включение в Закон об особо охраняемых природных территориях положений о выполнении восстановительных мероприятий. Выполнение таких мероприятий - задачи и обязанность заповедников и национальных парков.
в) По законодательству государств-участников СНГ участки частичного хозяйственного использования выведены за границы заповедников и национальных парков в охранные зоны.
г) Перечень действий, которые запрещаются или ограничиваются в заповедниках и национальных парках, содержатся в головных законах, а не в подзаконных актах.
д) Практика государств-участников СНГ по созданию заповедников — сепортеров6, которые предназначены для восстановления и изучения нарушенных антропогенной деятельностью уникальных природных комплексов, не способных к естественной регенерации.
е) Условия и цель проведения рубок подробно регулируются законодательством. Лесной кодекс РФ не содержит таких условий, поэтому в
6 Заповедник-сепортер - особо охраняемая природная территория с заповедным режимом охраны. 18
индивидуальных положениях содержатся формулировки, позволяющие осуществлять неограниченное лесопользование.
Опыт государств-участников СНГ окажется полезным и в вопросах установления целей особо охраняемых природных территорий, которые являются основой построения законодательства этой сферы (так, целью особо охраняемых природных территорий являются не научные исследования, а сохранение определенных участков природы), а также вопросов лова рыбы, охоты, режима охранных зон и других рассмотренных в данном параграфе.
Параграф «Международно-правовые основы территориальной охраны природы» посвящен анализу положений международных конвенций и договоров, регулирующих отношения в сфере особо охраняемых природных территорий. Рассмотрены Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, Договор Об Антарктике, Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике, включающий разделы: «Арбитраж», «Оценка воздействия на окружающую природную среду», «Сохранение Арктической флоры и фауны», «Удаление и управление ликвидацией отходов», «Предотвращение загрязнения морской среды» и «Охрана и управление районами».
Указывается, что, несмотря на некоторые успехи международного сообщества в сфере правовой охраны дикой природы, нормы международного экологического права зачастую не отвечают реалиям времени и недостаточно полно учитывают интересы сохранения дикой природы. Наиболее строгими по установлению режима охраны являются положения документов по охране Антарктики и Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц. Например, термин «международный ресурс», закрепленный в Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, предполагает возникновение права сторон на возмещение ущерба, причиненного соответствующим ресурсам. Однако, о влиянии иных международных документов, обязывающих государства
создавать особо охраняемые природные территории на своей территории, можно говорить достаточно условно. В этой связи указывается на необходимость принятия документа императивного характера, международного уровня, в котором определялись бы критерии создания, режим, статус особо охраняемых природных территорий, обязанность государств по созданию таких территорий, а также предусматривалась бы жесткая ответственность за несоблюдение положений такого документа.
Касаясь государственных природных биосферных заповедников, в диссертации отмечено, что они оказались загруженными несвойственными для отечественных заповедников задачами, в частности, по апробированию и внедрению методов рационального природопользования. При этом отмечается, если концепция биосферных резерватов в рамках программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера» была определенным образом адаптирована к условиям страны и статус «международного биосферного резервата», как правило, присуждался наиболее значимым и «элитным» заповедникам, то в 1992 г., на 4-м Всемирном конгрессе по национальным паркам и охраняемым территориям (Венесуэла, Каракас), произошла своего рода эволюция для многих биосферных резерватов, так как наметились смещения акцентов от выполнения ими преимущественно природоохранных задач и переход к более широкой интеграции в различных сферах7. Реорганизовать биосферный заповедник в национальный парк стало гораздо легче, нежели обычный заповедник. Для того чтобы избежать реорганизации и ослабления правового режима биосферных заповедников, следует внести в Закон об особо охраняемых природных территориях нормы, запрещающие понижать статус заповедников, а также детально разработать положения, касающиеся статуса и функционирования биосферных полигонов.
Третья глава «Правовые проблемы государственных природных заповедников и национальных парков и возможности их устранения» состоит из четырех параграфов.
В параграфе «Решения органов государственной власти и судебно-арбитражная практика в сфере государственных природных заповедников и национальных парков» рассматриваются случаи принятия органами
7 Охраняемые природные территории: материалы к созданию концепции системы охраняемых территорий в России. М., 1999. С. 129-130.
20
государственной власти незаконных решений, реализация которых нанесла ущерб природе заповедников и национальных парков, а также решения арбитражных судов по таким делам. Приводится таблица эмпирических данных по нарушению режима охраны заповедников и национальных парков. Дается краткий анализ последнего проекта Федерального закона о внесении изменений в Закон об особо охраняемых природных территориях.
Отмечается, что попытки изъятия земельных участков заповедников и национальных парков часто происходят по инициативе региональных органов исполнительной власти, однако на уровне окружных и высших судебных органов нормативные акты субъектов РФ, изменяющие статус или режим особо охраняемых природных территорий, в основном признаются недействительными. Со стороны представительных органов власти РФ выявляются действия, направленные на изменение законодательства об особо охраняемых природных территорий в сторону ослабления режима заповедников и национальных парков.
Параграф «Аналитический обзор индивидуальных положений государственных природных заповедников и национальных парков» посвящен исследованию норм индивидуальных положений о государственных природных заповедниках и национальных парках и дана оценка на предмет соответствия этих норм федеральному законодательству, а также определяется связь между закреплением в индивидуальных положениях формулировок, позволяющих осуществлять в заповедниках и национальных парках интенсивную хозяйственную деятельность и пробелами федерального законодательства, которое не регламентирует подобное использование.
В диссертации отмечено, что проекты индивидуальных положений заповедников и национальных парков не проходят государственную экологическую экспертизу, что является нарушением ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ8.
При исследовании вопросов лесопользования на территории заповедников подчеркивается, что лесным законодательством разрешается проведение прочих рубок на территориях заповедников, хотя при прочих рубках в соответствии с Лесным кодексом РФ допускается осуществлять практически неограниченное
8 С3 РФ. 1995. №48. Ст. 4556.
лесопользование. Для устранения этого недостатка в законодательстве следует установить запрет проведения рубок на всей территории заповедников. Допуск к рубкам осуществляется в исключительных случаях, когда для сохранения природы заповедников нет иного выхода, при этом законодательством должен быть установлен закрытый перечень таких случаев.
В параграфе «Потенциальные возможности альтернативной гражданской службы в обеспечении правового режима государственных природных заповедников» рассматривается возможность прохождения альтернативной гражданской службы на базе заповедников, исследуются вопросы о возможности правового обеспечения прохождения этой службы. Обосновывается необходимость привлечения альтернативной гражданской службы в сферу особо охраняемых природных территорий. Особо отмечено о существовании дефицита в рабочей силы в заповедниках.
Предполагается, что срок прохождения альтернативной гражданской службы должен зависеть от вида работы, профессии, должности, на которых могут быть заняты проходящие службу граждане. Для этого в законодательстве об альтернативной гражданской службе необходимо установить отдельную категорию видов работ, профессий и должностей, которые по срокам прохождения приравниваются к срокам прохождения военной службы. Касаясь вопросов места прохождения альтернативной гражданской службы, подчеркивается, что по действующему законодательству граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают. Это не оправдано по нескольким причинам. Во-первых, служба становится более затратной. Во-вторых, во многих случаях привлечение к службе местных жителей принесет гораздо большую эффективность и безопасность при ее выполнении. В контексте несения альтернативной гражданской службы в заповедниках это касается знаний о местности, нравах местных жителей, климатической адаптации и др. С другой стороны, неместные граждане могут помочь решить проблемы кордонов заповедников, которые зачастую не функционируют по причине нехватки кадров и угрозы для жизни и здоровья инспекторам и членам их семей со стороны криминала. Проходя альтернативную гражданскую службу на
кордонах заповедников, граждане из числа неместных обладают меньшей уязвимостью и большей мобильностью.
В параграфе «Предложения по совершенствованию законодательства о государственных природных заповедниках и национальных парках» подводится итог диссертациониого исследования и излагаются конкретные предложения по совершенствованию законодательства о заповедниках и национальных парках, в том числе предлагается внести изменения и дополнения в Закон об особо охраняемых природных территориях, касающиеся понятий «заповедный режим», «государственный природный заповедник», «особо охраняемые природные территории», а также нормы, касающиеся охраны воздушного пространства заповедников и национальных парков, целей заповедников.
Понятие особо охраняемых природных территорий определяется следующим образом: особо охраняемые природные территории это - участки планетарной поверхности, воздушного пространства над ними и подземного пространства под ним и расположенные в них природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, эстетическое, оздоровительное значение. Данная формулировка позволит рассматривать заповедники и национальные парки как неделимые части природы, заключенные в определенных пространственных границах, простирающихся над и под планетарной поверхностью. Все, что заключено в этих границах будет составлять особо охраняемую природную территорию.
Целью заповедников следует признавать исключительно сохранение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Изучение заповедуемой природы целесообразней отнести к задачам заповедников, закрепив ее в статье 7 Закона. Это позволит избежать столкновения целей между собой и усилить правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков. В диссертации предлагается также внести изменения в лесное, земельное, водное законодательство в части норм, конкретизирующих правовой режим охраны земель, лесов, вод заповедников и др.
Основные положения диссертации опубликованы в работах: 1. Зозуля В.В. Актуальные правовые проблемы государственных природных заповедников // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. Материалы Международной научно-практической конференции 6-7 октября 2004 г. - Уфа: РИО БашГУ, 2005. С. 181-185.
2. Зозуля В.В. Возможности правового обеспечения альтернативной гражданской службы в государственных природных заповедниках // Вестник Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. М„ 2005. № 4. С. 25-29.
3. Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и заповедных зон национальных парков // «Черные дыры» в российском законодательстве. Юридический журнал. М., 2006. № 4. С. 493-500.
Заказ № 211/10/06 Подписано в печать 24.10.2006 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,5
ООО "Цифровичок", тел. (495) 797-75-76; (495) 778-22-20 www.cfr.ru; e-mail: info@cfr.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Зозуля, Вадим Владимирович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Общая характеристика правовых форм заповедной охраны природы.
§1. Развитие законодательства о заповедной охране природы.
§2. Правовые понятия в заповедном деле.
Глава 2. Особенности правового регулирования охраны, использования и управления государственных природных заповедников и национальных парков.
§ 1. Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков.
§ 2. Компетенция специальных органов государственной власти в области государственных природных заповедников и национальных парков.
§ 3. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков по законодательству государств-участников Содружества
Независимых Государств.
§ 4. Международно-правовые основы территориальной охраны природы.
Глава 3. Правовые проблемы государственных природных заповедников и национальных парков и возможности их устранения.
§ 1. Решения органов государственной власти и судебно-арбитражная практика в сфере государственных природных заповедников и национальных парков.
§2. Аналитический обзор индивидуальных положений государственных природных заповедников и национальных парков.
§3. Потенциальные возможности альтернативной гражданской службы в обеспечении правового режима государственных природных заповедников.
§4. Предложения по совершенствованию законодательства о государственных природных заповедниках и национальных парках
Список использованных нормативных актов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков"
Актуальность темы исследования. В процессе своего развития человечество поставило под угрозу существование естественных экологических систем и природных комплексов, которые являются необходимым условием сохранения биологического разнообразия и экологического баланса планеты. Этот факт ставит под сомнение дальнейшее существование самого человечества.
Традиционно в России государственные природные заповедники и отчасти национальные* парки рассматриваются как наиболее строгие по режиму охраны виды особо охраняемых природных территорий. В границах таких особо охраняемых природных территорий заключены самые ценные природные комплексы и системы нашей страны.
Развитие и совершенствование строгих форм особо охраняемых природных территорий является существенным фактором сохранения экологических систем в естественном состоянии, снижения процесса сокращения биологического разнообразия, поддержания экологического баланса планеты.
В части 4 указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 особо охраняемым природным территориям отводится важная роль в сохранении, защите и восстановлении экосистемы Земли. В части 6 указа Президента Российской Федерации от 10 января 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»2 отмечена необходимость продолжить усилия по развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий в рамках перехода мирового сообщества к устойчивому В диссертации национальные парки рассматриваются только в части правового регулирования отношений охраны и использования их заповедных зон, так как заповедные зоны национальных парков имеют идентичное с заповедниками значение и режим охраны
1 САПП РФ 1994 №6. Ст. 436.
2СЗРФ 1996 № 15 Ст. 1572 развитию. В части 1 Экологической доктрины Российской Федерации3 указано, что сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Таким образом, в названных актах подчеркивается важность развития особо охраняемых природных территорий. Однако, анализ действующего законодательства, определяющего правовой режим государственных природных заповедников (далее - заповедники) и национальных парков, позволяет говорить о том, что оно не достигло того уровня, при котором охрана заповедуемой природы могла бы осуществляться эффективно.
Между тем вопросы правового режима заповедников и национальных парков имеют существенное значение для обеспечения сохранения в их границах природы в естественном состоянии. Таким образом, на современном этапе развития вопросы правового режима заповедников и национальных парков являются весьма актуальными.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовой режим государственных природных заповедников и заповедных зон национальных парков.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию правового режима заповедников и заповедных зон национальных парков.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- исследовать динамику развития заповедного дела и правовых норм, регулирующих правовой режим заповедников и национальных парков, в историческом контексте;
- определить ключевые понятия заповедного дела;
- проанализировать законодательство государств-участников СНГ и международно-правовые акты в сфере особо охраняемых природных территорий;
3 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации» //Российская газета 2002. №176
- проанализировать нормы действующего законодательства Российской Федерации, определяющих правовой режим заповедников и национальных парков и нормы, способствующие его обеспечению.
Методология и методика. Методологическая основа диссертации базируется на диалектическом и системном подходе к анализу и оценке правового регулирования отношений в сфере заповедников и национальных парков. В работе использовались такие методы исследования как сравнительно-правовой, исторический, социологический, системный, анализа и синтеза.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А.Волкова, А.К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, Н.А. Духно, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, В.Б. Степаницкого, А.С. Шестакова, Ю.И.Шуплецовой и других, которые содержат концептуальные положения в сфере заповедного дела, конкретные предложения, касающиеся отношений в области правового режима заповедников и национальных парков.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция РФ, федеральное законодательство, регулирующее отношения в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, нормативные акты органов исполнительной власти разных уровней, а также законодательство Украины, Казахстана, Узбекистана, Республик Беларусь, международные конвенции и соглашения.
Эмпирическую основу составляют: опубликованная практика арбитражных судов Российской Федерации, данные средств массовой информации, касающиеся проблем особо охраняемых природных территорий.
Состояние разработанности темы исследования. С момента принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ4 по настоящее время исследования, посвященные правовым проблемам особо охраняемых природных территорий, проводились применительно ко всем категориям особо охраняемых природных территорий.
4 СЗ РФ. 1995. № 12 Ст 1024
Они имеют комплексный характер и затрагивают наиболее общие вопросы. Отдельных работ посвященных правовому режиму заповедников и национальных парков, после принятия указанного Закона не проводилось.
Исследования, посвященные правовому режиму государственных заповедников и национальных парков, проводились в СССР: в 1971 году были защищены кандидатские диссертации «Правовой режим государственных заповедников» (Л.Я. Окорокова) и «Законодательство о заповедниках, заказниках и памятниках природы» (В.Г. Емельянова); в 1980 г. «Правовые формы охраны природно-заповедного фонда» (С.А. Демина); в 1989 г. «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда» (Н.Д. Красилич). В 1991г. издана монографическая работа А.А. Транина «Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы», в которой исследовались теоретические и практические правовые вопросы развития особо охраняемых природных территорий, роли и значения национальных парков в развитии государственных заповедников и др.
В 1999 г. защищена кандидатская диссертация С.С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» (1999 г.), в которой исследовались общие вопросы правового регулирования всех особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального и местного значения), правовой режим заповедников и национальных парков в работе раскрыт лишь в общих чертах.
В 2003 году А.С. Кротик защитил кандидатскую диссертацию «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения». Диссертантом рассматривались вопросы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Применительно к правовому режиму заповедников и национальных парков диссертант осветил вопросы резервирования земель и иных природных ресурсов при создании особо охраняемых природных территорий, а также вопросы создания их охранных зон.
В 2006 г. защищена кандидатская диссертация А.Н. Щеколодкиным на тему "Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях». Как видно из ее названия, в ней исследовались лишь вопросы охраны и использования животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях.
Особо следует отметить научное творчество выдающегося специалиста заповедного дела Феликса Робертовича Штильмарка. В его монографии «Историография отечественных заповедников (1895-1995)», проводится комплексное исследование развития заповедного дела в России. В докторской диссертации «Эволюция представлений о заповедности» (1997 г.) им исследованы причины эволюции понятия заповедности, ее последствия и перспективы развития заповедников. В многочисленных статьях, посвященных заповедникам, исследуются проблемы этих особо охраняемых природных территорий и пути их решения.
Научная новизна заключается в том, что в данном исследовании проведен комплексный анализ современных проблем правового режима заповедников и национальных парков, его роли в правовом механизме охраны природы рассматриваемых территорий, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территорий.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Основным элементом концептуальных основ заповедного дела является предотвращение на заповедуемой территории хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает естественные природные процессы. Действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях не в полной мере учитывает эти требования, что на практике приводит к размыванию понятия заповедности, конвергенции одних категорий особо охраняемых природных территорий в другие, формальному отношению к режиму заповедников как наиболее строгой формы территориальной охраны природы, и в конечном итоге к снижению эффективности деятельности по сохранению особо ценных природных комплексов и объектов.
2. Необходимым условием совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях является закрепление в нем базовых понятий заповедного дела («заповедный режим», «правовой режим»). Последующее развитие законодательства должно осуществляться на основе этих основных понятий. Под правовым режимом заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство, в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов. Заповедный режим нами рассматривается, как совокупность правил поведения, запрещающих нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников и заповедных зон национальных парков.
3. При установлении правового режима заповедников и национальных парков важным моментом является статус соответствующей особо охраняемой природной территории. Законодательством об особо охраняемых природных территориях заповедники и национальные парки определяются как учреждения (юридические лица), а не как вид особо охраняемой природной территории (часть природной среды). Это в свою очередь нарушает логику построения отношений по поводу действий, которые запрещаются на территории заповедников, и препятствует достижению целей этих особо охраняемых природных территорий, препятствует созданию новых заповедников, позволяет проводить в них деятельность, вмешивающуюся в ход природных процессов. Таким образом, признание рассматриваемых категорий особо охраняемых природных территорий частью природной среды позволит устранить имеющиеся проблемы. Осуществление охраны, проведение научных наблюдений и т. д. целесообразно возложить на специально создаваемые природоохранные организации.
4. Особая значимость природных комплексов и объектов заповедников и национальных парков порождает необходимость наделять такие территории особым бессрочным статусом. История развития заповедного дела показывает, что именно на таких позициях развивалось российское законодательство, однако в настоящее время законодатель не придерживается такой позиции. Вместе с тем, появившаяся тенденция установления в законодательстве возможности изменения границ, ликвидации, понижения статуса особо охраняемой природной территории, грозит потерей ею ценных природных свойств, провоцирует действия по уничтожению природы заповедников и национальных парков, повышает уровень коррупционности в этой сфере и т.п.
Закрепление в законодательстве обязанности за органом, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории, проводить восстановительные работы нарушенных объектов природы в долгосрочном порядке, позволит решить указанные проблемы.
5. Законодательство об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет на такие виды деятельности, которые противоречат задачам заповедников, игнорируя при этом их цели. Таким образом, цели заповедников начинают носить номинальный характер. Нормы, устанавливающие режим охраны, фокусируются на задачах, тем самым функционирование заповедников зачастую становится бессмысленным для сохранения естественного хода природных процессов. В связи с этим выявляется необходимость закрепления в законодательстве формулировок, ограничивающих задачи рамками целей. Целью заповедников целесообразно признать сохранение естественного хода природных процессов, а изучение естественного хода природных процессов, необходимо рассматривать как задачу.
На практике приоритет задач над целями приводит к узаконенному проведению таких мероприятий в заповедниках, которые им не присущи туризм, рекреация, рафтииг*, и пр.), нанося огромный вред природе этих особо охраняемых природных территорий, а также способствует выделению участков частичного хозяйственного использования на территориях заповедников, что приводит к фрагментарной охране природы.
6. Главными проблемами реализации правового режима заповедников является недостаток кадрового состава, существующие методы природоохранных мероприятий, недостаточность финансирования и др. Государство не учитывает реальные возможности решения подобных проблем, которые не будут требовать дополнительных расходов федерального бюджета. Это - использование института альтернативной гражданской службы в охране особо охраняемых природных территорий, а также внедрение наилучших существующих технологий, оказывающих наименьший вред окружающей среде при осуществлении природоохранных и научно-исследовательских мероприятий. Для привлечения альтернативной гражданской службы в сферу особо охраняемых природных территорий в законодательстве целесообразно установить отдельную категорию видов работ, профессий и должностей, которые по срокам прохождения приравниваются к срокам прохождения военной службы. В их числе должна быть предусмотрена должность инспектора по охране территорий заповедников и национальных парков. Это поможет решить проблему недостатка кадрового состава, призванного обеспечивать правовой режим этих территорий.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейших научных исследований и совершенствования правового режима заповедников и национальных парков и учтены соответствующими органами государственной власти в процессе нормотворчества в целях совершенствования законодательства об особо охраняемых природных Рйфтинг — сплав по горным порожистом рекам на рафте, надувном судне без каркаса территориях, а также использоваться в учебном процессе при изучении курса «Экологическое право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались диссертантом в докладах на заседании Центра.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемых нормативных актов и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Зозуля, Вадим Владимирович, Москва
В заключение рассматриваемого вопроса необходимо сделать следующие выводы:
Под правовым режимом государственных природных заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, и воздушное пространство, в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов.
Заповедный режим выступает как центральная часть (ядро) правового режима заповедников и имеет, прежде всего, практическое значение. В законодательстве об особо охраняемых природных территориях следует закрепить положения содержащие понятия «заповедный режим» и «правовой режим» заповедников в целях предотвращения ослабления их правового режима заповедников и национальных парков. Статусом заповедников может обладать только та особо охраняемая природная территория, на которую накладывается заповедный режим.
В действующем законодательстве дается понятие природного заповедника как государственного учреждения, а не как одного из видов особо охраняемой природной территории. Такой подход нелогичен и неоправдан, так как заповедник является, прежде всего, частью природной среды, а не юридическим лицом.
Термин заповедование отсутствует в законодательстве. В теории существуют различные точки зрения. С классической позиции заповедование является изъятием определенной природной территории из хозяйственного и иного использования в целях сохранения естественного хода природных процессов. Однако, некоторые теоретики, отходя от классического понимания, дробят его на виды, что приводит к размыванию понятия заповедование. Это приводит к развитию процесса конвергенции природных заповедников и других особо охраняемых природных территорий.
В Законе об особо охраняемых природных территориях целесообразно четко обозначить приоритетную цель, которую преследуют заповедники. Приоритетной целью должно являться сохранение природы заповедников в неприкосновенном виде. Научные исследования и природоохранные мероприятия должны служить задачами для достижения цели и не могут противоречить ей. Деятельность, которая запрещается в заповедниках, должна противоречить цели, а не задачам. В свою очередь задачи не могут умалять цели заповедников.
Глава 2. Особенности правового регулирования охраны, использования и управления государственных природных заповедников и национальных парков
§ 1. Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков
Отношения по охране и использованию рассматриваемых категорий особо охраняемых природных территорий регулируются как специальным, так и отраслевым законодательством.
Согласно п. 2 ст. 1 Закона об особо охраняемых природных территориях отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Пункт 1 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях устанавливает различные категории особо охраняемых природных территорий, на основе учета их режима и статуса находящихся на них природоохранных учреждений. К числу таких категорий относятся государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки и др. Все они являются особо охраняемыми природными территориями и все без исключения относятся к объектам общенационального достояния.
Как уже отмечалось, государственные природные заповедники, в соответствии с действующим законодательством, рассматриваются не только как особо охраняемые природные территории, но и как государственное природоохранное, научно-исследовательское и эколого-просветительское учреждение. Такое противоестественное положение вещей отражается и на правовом режиме заповедника. Так, в законодательстве до сих пор нет четкой регламентации порядка и критериев осуществления деятельности «заповедников-учреждений» на территории «заповедников-территорий». Здесь как бы априори считается, что они суть едины и запреты в законе должны направляться лишь на лиц, не имеющих отношения к заповеднику. В представленной ниже таблице проводятся сравнения текста действующего Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации при изменении слова заповедник на учреждение. В правой колонке вместо слова «заповедник» вставлено слово учреждение, соответственно имеется в виду, что это «учреждение», осуществляющее охрану территорий заповедников.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков»
1. Арсеньев В. А. Акклиматизационная работа в заповедниках. Научно-методические записки Главного управления по заповедникам при Совете Министров РСФСР. 1948. №10.-34 с.
2. Батюк Г. П. Закон принят, но вопросы остались. // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 1.-43с.
3. Бородин А. М., Сыроечковский Е. Е. Заповедники СССР. М.: Лесн. пром-сть. 1983.-248 с.
4. Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юрист. 2004. 670 с.
5. Будет ли в России агентство по ООПТ? Право-природе. Выпуск 82, апрель 2004 г. // http: www.biodivercity.ru
6. Вайнер Д. Р. Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М.,1991. 400 с.
7. Волков Г.А. Принципы земельного права. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2005. 49 с.
8. Виноградов А.В. Интродукция социально-экологическое преступление. Охрана дикой природы. №2(32). М. 2005.
9. Большой энциклопедический словарь (А-Я). / Под ред. A.M. Прохорова. М. 1997.- 1434 с.
10. Водно-болотные угодья России. Том 1. Водно-болотные угодья международного значения. Под общ. ред. В. Г. Кривенко. М.: Wetlands International Global Series No. 3, 1988.
11. Дежкин В. В., Снакин В. В. Заповедное дело. М.: НИА-Природа. 2003. -306 с.
12. Дежкин В. В. Концепция развития сети особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации. «Теория и практика заповедного дела». М. 1993.-253 с.
13. Демина С. А. Правовые формы заповедной охраны природы в СССР. М.: ВЮЗИ. 1984.-26 с.
14. Демина С. А. Правовые формы заповедной охраны природы в СССР. Дисс. на соискание канд. юрид. наук. М., 1980. 197 с.
15. Докучаев В.В. Соч., Т. 8. М-Л., 1961.-403 с.
16. Докучаев В. В. Соч., Т. 7. М-Л. 1953. 253 с.
17. Докучаев В.В. Труды экспедиции, снаряженной Лесным Департаментом под руководством проф. Докучаева. СПб. 1895. 189 с.
18. Дитмар Б. П. Охрана природы в России (исторический обзор). // Охрана природы. 1928. № 5.
19. Емельянова В. Г. Законодательство о заповедниках, заказниках и памятниках природы. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1971. 188 с.
20. Заповедники СССР. Заповедники Кавказа. Под общей ред. Е. Е. Соколова, Е. Е. Сыроечковского. М.: Мысль. 1990. 365 с.
21. Зеленый мир. 2000. № 21-22.
22. Зеленый мир. 2002. №17-18.
23. Зеленый мир. 2004, № 11-12.
24. Крассов О. И. Экологическое право. М., 2001. 653 с.
25. Крассов О. И. Правовой режим земель как правовая категория. // Экологическое право России. Под ред. А. К. Голиченкова. Сб. материалов научно-практических конференций. Вып. 2-й. 142 с.
26. Комментарий к Земельному кодексу РФ. / Под. ред. Боголюбова С. А. М.: Проспект. 2002. 592 с.
27. Красилич Н. Ф. Организационно- правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда. Дисс. . канд. юрид. наук. Киев. 1988. 199 с.
28. Красилич Н. Ф. Организационно- правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда. Автореф. дис. канд. юрид. Наук. Киев. 1988. 18 с.
29. Краснитский А. М. Проблемы заповедного дела. М.: Лесн. пром-сть. 1983.- 191 с.
30. Лазарев С. В. «Социальная адаптация в условиях социально-экологического кризиса» // Автореф. канд. соц. наук. М. 2003. 24 с.
31. Кутепов Н. И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1898. 72 с.
32. Кожевников Г. А. О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы. Труды Всероссийского Юбилейного Акклиматизационного съезда 1908 г. в Москве. В. 1, М., 1909. 68 с.
33. Кожевников Г. А. Значение Косинского заповедника. Труды Косинской биологической станции. № 2, 1925.
34. Кротик А. С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003. 218 с.
35. Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. «Охрана природы России: от Горбачева до Путина». М.: КМК. 2003. 416 с.
36. Летопись природы 1992 г. Саяно-Шушенский биосферный заповедник. Шушенское. 1993.-378 с.
37. Лэйрд Д. Международный конгресс по биосферным заповедникам. ЮНИТЕРРА. 1984, май. 112 с.
38. Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве. // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 32-36.
39. Моисеева Н. Н. Быть или не быть. человечеству. М., 1999. 288 с.
40. Окорокова Л. Я. Правовой режим заповедников. // Советское государство и право. № 7. 1974. С. 40-43.
41. Окорокова Л. Я. Правовой режим государственных природных заповедников в СССР. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1971. 173 с.
42. Отчет ООН «О социальном развитии за 2001 год». 23 июля 2002 г. // http://www.un.org/russian/documen/centre/
43. Отчет ООН «О социальном развитии» за 1998 год». 4 сентября 1999г. // http://www.un.org/russian/documen/centre/
44. Отчет Фонда ООН в области народонаселения «Состояние мирового населения на 2001 год». 15 августа 2003 r.//http: www.unfpa.org/about/report/2001/index.htm
45. Отчет Всемирной организации здравоохранения на 2000 год. 15 декабря 2002 г. //http://www.who.int/whr/2002/OverviewRuss.pdf
46. Охрана природы. Справочник. / Под ред. К. П. Митрюшкина. М.:Агропромиздат. 1987.-271 с.
47. Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. // Под ред. А. С. Шестакова. М., 2003. 352 с.
48. Охраняемые природные территории: материалы к созданию концепции системы охраняемых территорий в России. М., 1999. 246 с.
49. Петров В. В. Правовые проблемы экологии. Сб. научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М., 1980. 88 с.
50. Петров В. В. Экологическое право. М., 1995. 557 с.
51. Положение беженцев в мире, 2000 год: Пятьдесят лет гуманитарной деятельности. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. М., ИнтердиалектЬ, 2000. 362 с.
52. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях». // В. Б. Степаницкий. М., 2001. 232 с.
53. Программ Юнеско «Человек и биосфера».// http: www.unesco.org/mab
54. Родзевич Н.Н., Пашканг К.В. // Охрана и преобразование природы: Учебное пособие для студентов географических специальностей институтов. М.: Просвещение, 1986. 287 с.
55. Реймерс Н. Ф. Штильмарк Ф. Р. Особо охраняемые природные территории. М., 1978. 89 с.
56. Реймерс Н. Ф. Охрана природы и окружающей человека среды. Словарь-справочник. М.: Просвещение. 1992. 317 с.
57. Реймерс Н. Ф., Яблоков А. В. Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы. М.: Наука. 1982. 145 с.
58. Подъяпольский Н. Н. Владимир Ильич и охрана природы. Ж. «Охрана природы». № 2. 1929. 54 с.
59. Семенов-Тян-Шанский А. П. Наши ближайшие задачи на Дальнем Востоке. СПб, 1908.
60. Сборник руководящих документов по заповедному делу. Сост. В. Б. Степаницкий. М., 2000. 703 с.
61. Советский энциклопедический словарь. / Гл. ред. A.M. Прохоров. М., 1986.- 1599 с.
62. Степаницкий В.Б. Заповедники и национальные парки России: государство и управление. 15 декабря 2004г. // http:www/biodat.ru
63. Степаницкий В. Б., Крейндлин М. JI. Государственные природные заповедники и национальные парки России: угрозы, неудачи, упущенные возможности. М., 2004. 48 с.
64. Стручков А.К. «Люди и звери». 23 октября 2001 r.//http:www.biodiversity/ru/programs/saigak/publications/ecostan.html
65. Толковый словарь по охране природы» под ред. Снакина В. В. М.: «Экология». 1995.- 189 с.
66. Транин А. А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы. М.: Наука. 1991.-294 с.
67. Чернушенко С. С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий. Дисс. . канд. юрид. наук. Саратов. 1999. 193 с.
68. Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы. Дисс. . канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2001.-213 с.
69. Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев. 1989. 231 с.
70. Штильмарк Ф. Р. Заповедники и заказники. М. 1984. 144 с.
71. Штильмарк Ф. Р. Историография отечественных заповедников (18951995). М.: Логата. 1996. 339 с.
72. Штильмарк Ф.Р. Идея абсолютной заповедности. К.-М. 2005. 116 с.
73. Штильмарк Ф.Р. Лукоморье где оно? : (Пробл. экологии и заповед. дела с 20-х гг. до сегодняшних дней). М.: Мысль. 1993. - 330 с.
74. Штильмарк Ф. Р. Природные заповедники России как социально-общественный феномен. // Современные проблемы географии и природопользования. Вып. 5-6. - Барнаул. 2001. - С. 202-207.
75. Штильмарк Ф. Р. Принципы заповедности (теоретические, правовые и практические аспекты). // Географическое размещение заповедников в РСФСР и организация их деятельности. Сборник научных трудов. М.: ЦНИЛ Главохоты РСФСР. 1981.-С. 60-76.
76. Штильмарк Ф. Р. Определение и смысл заповедности. // Организация заповедного дела. Алма-ата: Кайнар. 1985. 67 с.
77. Штильмарк Ф. Р. Анализ эволюции системы государственных заповедников Российской Федерации. Дисс. док. биолог, наук. М. 1997.-27 с.
78. Штильмарк Ф. Р. Принципы заповедности и развитие системы биосферных заповедников. // Всесоюзное совещание: Биосферные заповедники. Современное состояние и перспективы развития. Тезисы докладов. 1981. Пущино. С. 24-26.
79. Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000. 28 с.
80. Экологическое право России. Сборник нормативных правовых актов и документов. / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Городец. 2004. 577 с.
81. Юридическая энциклопедия. Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2001. -812 с.170. «Awake». February 22, 2003. Semimontly Russian. // Taunus. Verantwortiche Redaktion: Ramon Templeton, Selters/ Taunus. 2003.
82. Gore Albert (1992) «Earth in the Balance Ecology and the Human Spirit». Boston: Mifflin. 407 p.
83. Inglehart R. World Values Surveys. 18.05.2000r.// http://www.worldvaluessurvey.org/
84. K. Bishop, M. Green, A. Fhillips. Models of national parks. Scottish Natural Heritage. UK. 1998.-68 P.
