АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда»
ОРДЕНОВ ЛЕНИНА И ДРУЖБЫ НАРОДОВ АКАДЕМИЯ НАУК УКРАИНСКОЙ ССР ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
КРАСИЛ ИЧ Наталия Дмитриевна
УДК 502.7:351.853.2
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОХРАНЫ ПРИРОДНО-ЗАПОВЕДНОГО ФОНДА
12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Киев - 1988
Диссертация выполнена в отделе правовых проблем сельокого хозяйства и охраны окружающей среды Института государства и права АН КСР
Научный руководитель
Официальные оппоненты.
Ведущая организация
'('С а-
- Ю.С.Шемтученко
доктор юридических наук, • профессор
- В.0.Петров
доктор юридических наук, профессор В.ф.Погорелко, кандидат юридических наук доцент
- Государственный комитет Украинокой ССР по охрано природы
в час.
Г-ЙД г,
Защита состоится на заседании специализированного'совет« Д 016.29.01 по защите диссертаций на соискание у.ченой степени доктора наук при Иястнтуте государства и права АН УсСР'по адресу: 252001, Киев, I, ул.Героев Революции, 4
и диссертацией ложно ознакомиться в оиблиотеке Института государства и нрава АН УССР
Автореферат разослан "Лг" 19811 г.
Ученый секретарь специализированного совета
кандидат юридических наук И.А .Тимченко
; 1 ОЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
1- " V:
-- Актуальность темы. Курс партии на перестройку экономического я социального развития обусловливает необходимость интенсификации мер природоохранительного характера. В улучшении жизни советского Народа, отмечается в Программе партии, все большее значение приобретает гармоническое взаимодействие общества и природы,.человека я окружавшей среды. Главные задачи в этой области на ближайшую перспективу определены в Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1986-1990 годи и на период до 2000 года. Ими предусмотрено повышение эффективности мер по охране земли, ее недр, атмосферного воздуха, водоемов, животного и растительного мира, улучшение рационального использования п воспроизводства природных ресурсов, а также расширение сети заповедников, национальных парков и других особо охраняемых.природных территорий.
В деле охраны окружавшей среди и рационального использования природных ресурсов важное место занимают особо охраняемые природные территория. Их сеть в нашей стране постоянно расширяется.
Ускорение научно-технического прогресса вносит много нового во взаимоотношения общества д природы, усиливает преобразующее влияние хозяйственной деятельности на окружавшую среду. В связи с этим возрастает значение заповедных объектов и комплексов в осуше-ствлешш не только экологических, но и экономических задач. Система объектов природно-заповедного фонда сейчас становится неотъемлемой частью народного хозяйства, без которой неизбежны деградация природных ресурсов, потеря надежности в работа природных систем л,' в конечном счете, их превращение в экономические и экологические пустыни. Нужны, следовательно, дополнительные меры, направленные но только на расширение сети особо охраняемых природных территорий, но и на их охрану в условиях усиливающихся антропогенных нагрузок.
Выбор темы данного диссертационного исследования продиктован, однако, не только актуальностью проблемы, но и недостаточным уровнем оо разработанности в юридической литературе.
Степень разработанности темы. За последние годы различные аспекты охраны природных объектов и комплексов подвергались исследованию в работах К.И.Бергхольцаса, В.Г.Емельяновой, Н.Д.Казанцева, О.С.Колбасова, С.Н.Кравченко, Н.И.Краснова, А.Е.Лунева, В.Л.Мун- ' тяна, Л.Я.Окороковой, В.В.-Петрова, Б.Г.Розовского, Я.Я.Страутмани-са, Ю.Н.Тютекинл, Ю.С.Шешученко и др. Анализу правового режима этих объектов и комплексов поевяыен ряд кандидатских диссертаций
/И.А.Бринъке, С.А.Деминой, Ю.А.Жураева, В.Г.Емелъяновои, Л.Я.Окороковой/. При всем этом многие вопроси правовой охраны особо охраняемых природных объектов и комплексов остаются недостаточно теоретически разработанными. Ото касается прекце всего управления охраной прироцно-заповедного фонда как единого целого.
Неполнота теоретических разработок вопросов проблемы является одной из причин несовершенства правового регулирования и государственного управления охраной прироцно-заповедного фонда в СССР, Щ союзном уровне (Тактически отсутствует законодательство, регулирующее соответствующие общественные отношения. Проблемным является вопрос о системе государственных органов, обеспечивающих охрану прироцно-заповедного (Хонда. Не решены должным образом и вопросы юридической ответственности за нарушения резшма охраны объектов и комплексов указанного фонда.
Таким образом, необходимость данного диссертационного исследования продиктована нерешенностью актуальных теоретических я практических вопросов охраны прироцно-заповедного фонда, прежде всего - вопросов государственного управления в рассматриваемой сфере общественных отношений. Организация эффективного государственного управления является, по мнению диссертанта, тем стержневым моментом, с которым, главным образом, связано решение проблем правовой охраны этого фонда.
Поедмеу, цели g задачи послах овашм. Предметом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в связи с охраной прироцно-заповедного фонда в современных условиях, правовые нормы, регулирующие данные правоотношения, практика га; пргаде-неняя.
Основная цель работы - исследование системы правового регулирования и государственного управления охраной природно-заповедно-го фонда, обзор ее современного состояния и выявление резервов и конкретнюс направлений дальнейшего совершенствования.
Одной из целей диссертационного исслеьования явилась разработк правовых мер, направленных на достижение экологически оптимального функционирования объектов и комплексов прироцно-заповедного фонда в условиях научно-технического прогресса. Однако нельзя упускать из виду, что эта цель является частью многомерной цели обеспечения бла голриятного качества окружающей среды. С указанными обстоятельствами связана относительная самостоятельность исследуемого систешюго образования, являющегося подсистемой государственного управления качеством окружающей среды.
- 5 -
Разработка вопросов совершенствования государственного управления в области охраны природно-заповедного Ленда предполагает рассмотрение ряда условий: изучение состояния общественных отношений по охране природно-заповедного фонда гак объекта управления; изучение состояния системы управления в данной области, а также путей ее приведения в соответствие с изменениями в.объекте управления; оценка механизма управления и нормативной базы в рассматриваемой области. Созданио цельного представления о возможностях организационно-правового воздействия на процесс совершенствования систеш государственного управления охраной природно-заповедного фонда в значительной мере зависит от уяснения сущности этих условий.
Таким образом, среди элементов государственного управления охраной природно-заповедного фонда, обеспечивающих его•оптимизацию, выделяются три ватлейших: правовое регулирование охранн природно-заповедного фонда; организационное обеспечение соблюдения законодательства о заповедной охране природы; юридическая ответственность. От "работоспособности" калшого из этих элементов зависит эффективность функционирования всего механизма, приводящего в действие систему государственного управления охраной природно-заповедного фонда.
Основные задачи диссертационного исследования:
- определение юридического понятия природно-заповедного фонда, его роли и моста в реяении обшлх проблем охраш окружавшей среды;
- анализ практики развития и эффективности применения правовых норм в области охраны заповедных объектов и комплексов;
- анализ и оценка эффективности правового регулирования и государственного управления в данной области;
- разработка предложений по совершенствований законодательства и государственного управления в данной области.
?.!ето"олотпг»чсода тоопе?лстппт'-;«т основа исследования. Г.'ото— дологическую базу исследования составляет диалектический метод по-знашя.диссертациошюе исследование базируется на положениях марксистско-ленинского учения о государстве, праве, социальном управлении, взаимодействии общества и природа. Программы«КПСС, Конституции СССР и лснституцпй союзных республик, решений и других материалов партийных съездов' и Пленумов ЦК КПСС, решений лартии-и правительства по вопросим охраны окручгаюшей среды.
В процессе псгасдокпнп»! в качестве частнонаучннх исполБзова'г-л::сь спс'О', гол>р.тч'с.:г.:Л, гхпп.с:И-:«тциош1»й, срявдателыю-пра-
• _ 6 -вовой. функциональный методы.
Теоретические выводы, положения и нрактичесгле предложения диссертационного исследования основываются на анализе действующего союзного и республиканского законодательства, ведомственных и локальных актов, методических документов.
Диссертационное исследование выполнено в основном на материалах практики органов системы Государственного комитета УССР по охране природы, Министерства лесного хозяйства УССР, Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности УССР, Академии наук УССР, исполкомов местных Советов народных депутатов ряда областей Украинской ССР, Украинского общества охраны природы. Привлекались также материалы практики в области охраны заповедных объектов и комплексов государственных органов РСйСР, Литовской ССР, Латвийской ССР, других союзных республик.
При проведении диссертационного исследования автор опирался на работы специалистов в области теории государства я права, государственного права и управления, административного права, права окружающей среди и других отраслей права, а так'хе на соответствующие научные труды в области философди, географии и биологии.
Научная новизна диссертационного исследования - в новом ре. шении ряда теоретических и практических вопросов п области, охраны природно-заповедного фонда, в теоретическом обосновании единства правового регулирования соответствующих отношений в комплексе правоотношений в области охрани окружающей среды.
На зашиту выносятся следующие теоретические положения, выводы и практические предаодашш, получешше в процессе диссертационного исследования:
- вывод о четырех основных группах особо охраняемых природных территорий: средозашитше и ресурсоохранше территории, рекреационные территории, природно-культурные объекты и комплексы; объекты и комплексы природно-заповедного фонда;
- определение природно-заповедного фонда как совокупности уникальных или типичных природных комплексов и объектов естественного происхождения, экологическое, научное, народнохозяйственное значение которых обусловливает необходимость установления для них специального реясшла заповэдности и правовой охраны:
- предложения о структуре и составных элементах природно-за-поведного фонда страны - государственные заповедники,'биосферные заповедники, заказники, природные национальные парки, памятники природы; заповедные урочища /УССР/, территории охраняемого ланд-
шафта /ЛатССР/ и др.;
- вывод о том, что низкая эффективность заповедной охраш природы обусловлена теоретической неразработанностью соответствующих вопросов, ведомственной разобщенностью заповедных объектов и ком- .
' плексов, неурегулированностью в нормативном порядке соответствующих общественных отношений в области заповедной охраны природы;
- предложение о целесообразности разработки и принятия Закона СССР об охране государственного природно-заповэдного фонда;
- предложение о целесообразности разработки и принятия республиканских законов об охране природно-заповедного фонда, отражающих национальные особенности развития заповедного дела, местные условия и специфику охрана природы республики;
- вывод о целесообразности изменения порядка принятия положений о конкретных заповедных объектах и комплексах: положения о заповедных объектах и комплексах республиканского значения целесообразно утверждать Советами Министров союзных республик, а местного значения - исполкомами местных Советов народных депутатов, то есть теми же органами, по решению которых они создаются;
- вывод о целесообразности выделения в земельных кодексах союзных республик специального раздела - "Земли государственного природно-запоэедного фонда";
- предложение о целесообразности принятая Указа Президиума Верховного Совета СССР "Об административной ответственности за нарушения режима охраны и использования объектов и комплексов природно-заповедного фонда", в котором были бы конкретно сформулированы составы административных проступков, связанных с нарушением заповедного режима;
- вывод о целесообразности разработки и принятия Положения о -службе охраш государственных заповедников и Положения о службе охраш государственных природных национальных парков, в которых, в частности, следовало бы определить и закрепить правовой статус служб охраны этих категорий природно-заповедного фонда;
- вывод о целесообразности предоставления права соответствующим должностным лицам служб'охраны заповедников и природных национальных парков самостоятельно, без обращения -в--адаинистратив- • ные комиссии, налагать- штрафы в административном' порядке на лиц» виновных в нарушении правил охраны заповедников и природных национальных парков.
Практическая значение диссертационного исследования зашила-
_ о -
ется и том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы нормотворчоскими органами при разработке ряда нормативных актов в области заповедной охраны природы, а также при внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, для совершенствования структуры, компетенции, форм и методов деятельности органов, осуществляющих Функции управления охраной пряродно-заловедного фонда; в учебном процесса в ходе изучения соответствующих разделов правовой охраны окружающей среды и курса административного права.
Содержание диссертационного исследования отражено в научных статьях, его основные положения докладывались на научных и научно-практических конференциях, излотш в рядо.научных записок, направленных Институтом государства и права АН УССР в Президиум Верховного Совета УССР, Совет ¡,!лшютров УССР, Государственный комитет УССР по охрана природы, Президиум Ail УССР.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
СО^РШИЕ РАБОТУ
Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ой разработанности в научной литературе, определяются предмет, цели и задача'исследования, изложена мотодологическая я теоретическая основа исследования, сформулированы основные положения, выносимые на зашиту, определено практическое значение исследования,
В первой глава - "Общая характеристику нонродно-заповедного Фонда СССР и организационно-правовые основы ого развития" - исследованы юридическое понятно нриродно-заповедного фонда, его структура, основные признаки, а также вопросы правового регулирования и управления охраной природно-заповодного фонда в их историческом развитии.
Из числа природных территории, относящихся к разряду "особо охраняемых", выделено четыре основные группы: территории, выполняющие главным образом функции охраш/ природных ресурсов - леса первой группы, не входящие в природно-заловедщш фонд, охотничьи хозяйства, плантации лекарственных растений, водоохранные зоны я др.; рекреационные территории, предназначенные для удовлетворения культурно-оздоровительных потребностей общества; природно-культурные объекты я комплексы - ботанические сады, дендрологи-
чвокив парки, зоологические сади, парки-памятники садово-паркового искусства и др.; объекты и комплексы природно-заповедного фонда.
В диссертации содертатся авторские аргументы в поддержку позиции ученых, считавших, что к на стоялому времени слотиитсь объек-тшзные предпосылки для закрепления правового статуса природно-заповедного фонда, (Тпктически слоившегося и функционирующего в масштабах страны. Основополагающим началом, позволяющим выдолить определенную группу особо охраняемых природ!Шх территорий в природ-НО-яаПОТ>г>гт!ПШ <Гонд является принцип Г>ППГ)-П'1""0',Т".
•Термин "природно-заповедный фонд" употребляется в законодательстве Украинской ССР, Молдавской ССР, Киргизской ССР. Вместе с тем в нем не содертится определения понятия "природно-заповедннй фонд", хотя соответствующие акты определяют структуру этой группы особо охраняемых природных территорий.
Будучи разновидностью особо охраняемых территорий, природно-заповедный фонд обладает рядом отличительных признаков, на основании анализа которых и дано авторское понятие природно-заповедного фонда: природно-заповедный фонд - это совокупность уникальных или типичных природных комплексов и объектов естественного происхождения в ненарушенном или малонарушонном состоянии, представлявших собой эталоны природы, экологическое, научное, народнохозяйственное значение которых обусловливает необходимость для них специального режима заповедности и правовой охраны.
Природно-ззповедному фонду присуши следующие признаки: право государственной собственности та объекты и комплексы,-входящие в ' природно-заповедннй фонд; общность метода регулирования режима охраны заповедных объектов и комплексов; однородность задач и функций, выполняемых соответствующими объектами и комплексами; уникальность составных частей природно-заповедного фонда; их естественное происхождение.
В диссертации анализируются теоретические предпосылки формирования природно-заповедного фонда, основания и характер дифференциации особо охраняемых природных территорий, составляющих природно-заповедннй фонд.
Вопрос о структуре природно-заповедного фонда. По нему отсутствует единство мнений в научной литературе, нет здесь четкости и в законодательстве. В работе сделан вывод, что основанием для включения объектов и комплексов в пряродно-заповодшй фонд является наличие следугаш-х признаков: природное происхогхдэниа объекта или гчгплэкоп; п>: титеплость яга унат'лыдаоть для определенной
географической природной зоны; природоохранительный статус, то есть наличие заповедного режима /абсолютного или относительного/; специальное целевое назначение.
К настоящему времени сложились следующие основше формы при-родно-заповодного фонда: заповедишш, биосферные заповедники, за-казш!ки, природные национальные парки, памятники-природа. Следует о-плотить, что в некоторых союзных республиках существуют и другие формы, отражающие национальные пути развития заповедного дела, например, заповедные урочища /Украинская ССР/, территории охраняемого ландшафта /Латвийская ССР/ и другие.
Объективная оценка современного состояния правовой охраны природно-заповедног9 фонда невозможна без определения основных этапов его становления и £;азвития. Более того, историческая преемственность основных юридических <1орм заповедной охраны природы позволяет, прогнозировать направление дальнейшего развития данной проблемы с учетом максимального использования ценного исторического опыта, а также избежания применения в будущем не оправдавших себя организационно-правовых форм заповедности.
По мере увеличения антропогенного давления на природу росло понимание необходимости принятия специальных мер по ее охране. С первых лет- Советской власти серьезное внимание уделялось вопросам заповедной охраны природы. В 1917-1930 гг-. были заложены основы будущей географической сети заповедных территорий страны, произошло становление заповедников как специфических научных учреждений, были приняты основше нормативные акты, определившие пути развития заповедного дела.
Последующий период /до начала 60-х годов/ характеризуется преобладанием утилитарного подхода к заповедному делу, когда утвердилось представление о практическом использовании заповедных территорий, что противоречило задаче сохранения заповедных территорий как эталонов природы, ставило под угрозу целостность и устойчивость заповедных экосистем. Соответствующие изменения произошли в государственном управлении и нормативном регулировании этих вопросов. Именно в этот период количество заповедников в стране было значительно сокращено. Сама возможность постановки вопроса о ликвидации многих заповедников была обусловлена рядом причин, из которых, по мнению автора, можно выделить три наиболее существенные. Первая заключалась в принятии поспешных решений, основанных на опйбочном принципе поисков резервов природных ресурсов за счет заповедных территорий. Вторая причина состояла в
том, что заповедники не составляли единой системы научных учреждений. Функции по управлению заповедниками были рассредоточены . между различным! ведомствами, осуществляющими эксплуатацию природных ресурсов, что не способствовало'эффективности решения проблемы заповедного дела. Третья причина была обусловлена расходами на содержание заповедников.
В течение последующего десятилетия /начиная с середины 60-х годов/ произошел пересмотр хозяйственного подхода к развитию и перспективам заповедного дела с учетом классических представлений и особенностей эколого-экономической ситуации. Деятельность заповедных объектов и комплексов была сосредоточат главным образом в направлении познания закономерностей природных процессов во всем их многообразии и естественной взаимосвязи. Это нашло отражение как в организации заповедных объектов и комплексов,- так и в развитии республиканского законодательства.
Заповедное дело в стране развивалось, хотя и со спадами, но. неукоснительно и последовательно в главном - создание широкой сети заповедных объектов и комплексов. Получила развитие теория заповедного дела, явившаяся научной базой становления единого государственного природно-заповедного фонда.
Во второй главе - "Дравовоа регулирование 'природно-заповедного (Тюнпа и пути его совершенствования" - рассмотрены особенности правового режима отдельных объектов природно-заповедного фонда, . в частности, заповедников, биосферных заповедников, заказников, памятников природы, природных национальных парков и некоторых других организационно-правовых форм природно-заповедного фонда» а также дается анализ действующей системы правового обеспечения охраны природно-заповедного фонда и перспективы ее дальнейшего развития. Правовое регулирование соответствующих общественных отношений рассматривается не только как форма, но и как непременный важнейший элемент управленческого воздействия государства на про- . цесс обеспечения охраны, восстановления и улучшения природко-за-■ поведного фонда.
Под правовым режимом природно-заповедного фонда понимается порядок организации, охраны и управления определенными объектами, регулируемый нормами права. Общими требованиями для правового ре-:шла всех форм природно-заповедного фонда является запрет хозяйственной деятельности, рекреационного использования, а также любого вмешательства, несовместимого с целями и задачами охраны за-
поведных объектов и комплексов.
Анализируя правовой режим основных организационно-правовых форм заповедной охраш природы, а также отдельных заповедных объектов и комплексов, в работе сделан вывод о том, что разобщенность заповедных объектов и комплексов и недостаточная урвгулпрованность в нормативном порядке соответствующих общественных отношений обусловливает, с одной стороны, различия в правовом режиме однотипных организационно-правовых форм, а с другой - возможность использования их в целях, не связанных с заповедной охраной природы.
Рассматривая деятельность государственных органов по организации заповедных объектов и комплексов, в диссертации отмечается, что на практике в осуществлении данной задачи есть определенные трудности, связанные с порядком отвода земельных участков. Современное земельное законодательство недостаточно полно регламентирует земельные отношения, связанные с созданием и деятельностью природно-заповедного фонда. При организации заповедных объектов и комплексов одной из трудностей является отсутствие особой категории земель природно-заповедного фонда. Сделан вывод, что в настоящее время экологическое, экономическое и социальное значение заповедных объектов и комплексов столь велико, что земли государственного природно-заповедного фонда целесообразно выделить в самостоятельную категорию в земельных кодексах союзных республик. Порядок изъятия и отвода земель в эту категорию должен отличаться от шна принятого с учетом государственных интересов, в целом, а не только конкретных местных условий. Кроме того, выделение такой категория земель пресекло бы многие нарушения заповедного режима со стороны хозяйственников. В законодательстве следовало бы закрепить два первоначальных признага земель природно-заповедного фонда -предоставление для обеспечения экологического равновесия и предназначение для использования в непроизводственной сфере, то есть в экологических, научных и культурно-просветительных целях.
В положениях о конкретных заповедных объектах и комплексах имеется много недостатков, упущений. Это связано с тем, что данные положения пригашались в разное время й различными органами. По мнению автора, данный порядок не в полно" мере отвечает требованиям заповедной охраны природы, когда положение о конкретном объекте пля комплексе разрабатывается и утверждается тем же органом, в ведении которого находится оу.гпняомШ объект. Как показывает практика, в этих случаях I одснэти-ешгяй подход иерпдко превалирует над о^а8П>судп;>'.,ТЕ'?нк5!*.г' кг^ггчоозсгриг.толкшш ро.зтят-'Л.
В этой связи было бы целесообразно изменить порядок утверждения данных положений. Так, положения о'конкретных заповедниках, природных национальных парках, заказниках республиканского значения следовало бы утверждать Советами Министров союзных республик, а положения о заказниках местного значения - исполкомами Советов народных депутатов, то есть органам!, по решению которых организуются данные заповедные объекты и комплексы.
Современная структура природно-заповедного фонда, как управляемого объекта, нуждается в дальнейшем совершенствовании. В частности, в настоящее время, когда сеть заповедных объектов и комплексов постоянно увеличивается, требуется организация их единой структуры в масштабах всей страны. Одним из путей совершенствования охраны природно-заповедного фонда, по мнению автора, /шляется закрепление классификации заповедных категорий, установление единого правового режима соответствующих объектов и комплексов на союзном уровне.
В современных условиях охрана природно-заповедного <}онда, как и охрана окручаюией среды в целом, невозможна без надлежаще поставленного и непрерывно '{уншшонлрувгаего государственного управления. В системе государственного управления в данной области нормативному регулированию прягоштит важнейшая роль. Отношения в области охраны природно-заповедного фонда в большинстве своем носят специфический характер. Правовое регулирование организации и функционирования природно-заповедного фонда в настоящее время осуществляется двумя способами: отраслевым природоресурсовым законодательством регламентируется охрана отдельных компонентов природ-но-заповедного фонда; специальными актами-/Типовыми положениями и различными республиканскими актами/ регулируется правовой режим отдельных категорий природно-заповедного фонда.
Принятие Типовых положений о государственных заповедниках, заказниках, памятниках природы, природных национальных парках явилось важной ступенью в развитии заповедного дела в СССР. Однако эти положения определяют правовой статус только отдельных категорий природно-заповедного фонда. В них не отражены вопросы управления всей системой н^лродно-заповедного фонда я отдельных его категорий, принципы их охраны, недостаточно полно регулируется порядок образования заповедных объектов и комплексов и т.д. Кроме того, принятие Типовых положений, по мнению автора, является паллиативной мерой, поскольку эти акты относятся к категории ведомственных и по своей юридической силе не способны окапывать существенно-
го влияния на республиканское законодательство. Они не решают важнейших проблем, касающихся государственного управления природно-заповедным фондом и правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Система законодательства об охране природио-заповедного фонда должна охватывать правовым регулированием всю сферу заповедной охраны природы и по содержанию нормативных предписаний включать три группы нормативных актов: общесоюзный закон об охране природ-но-заповедного фонда, аналогичные законы союзных республик, а также положения о конкретных заповедных объектах и комплексах.
В диссертации дополнительно аргументируется мнение ученых о целесообразности разработки и принятия Закона СССР об охране государственного природно-заповедного фонда. В работа излагается структура данного закона, а также ряд его основных полскений. '
Многие вопросы в области охраны природио-заповедного фонда требуют нормативного регулирования и на республиканском уровне. В этой связи на основе анализа соответствующего республиканского законодательства, в частности, законодательства Украинской ССР, в диссертации обосновывается предложение о необходимости принятия нл основе союзного закона республиканских законов об охране природно-заповедного фонда, в которых, наряду с общими вопросами охраны за поведных объектов и комплексов, должны бы быть отражены местные условия и особенности заповедной охраны природы в республике. Кроме того, было бы желательно внести соответствующие изменения и дополнения в республиканские законы об охрана природы.
В третьей главе - "Государственное управление охраной природ ро-заповедного (бонда и пути его совершенствования" - исследованы вопросы механизма государственного управления в соответствующей области, его оптимизации, а также вопросы административной ответственности за нарушения правил охраны объектов и комплексов природно-заповедного фонда, повышение ее эффективности.
Основной задачей в области охраны природно-заповедного фонда является максимальное ограничение, а в идеале - полное устранение вредного воздействия хозяйственной деятельности' Человека на заповедные объекты и комплексы. Государственное управление в данной ос ласти представляет собой основанную на природоохранительном законодательстве исполнительную и распорядитэльную'дэятелънооть соответствующих государственных органов по организации и охране запо-вейшх объектов и комплексов. < . .
В диссертации исследованы принципы и цели государственного управления в области охраны природно-заповедного фонда, особенности управления и система методов в механизме управления этой сферой, система органов управления и их основные функции.При нс-следовашш этих вопросов диссертант отмечает, что сложившаяся на сегодня система органов управления охраной природно-заповедного фонда недостаточно совершенна. Ввиду этого она не может выполнять в полном объеме задачи заповедной охраны природны. До настоящего времени но существует государственного органа, который взял бы на себя управление этой областью во всем объеме.
Трудности решения многих проблем заповедной охраны природы во многом предопределяются ведомственной разобщенностью. Она ослабляет контроль в соответствующей области, координацию научных исследований, затрудняет планирование и финансирование различных категорий природно-заповедного фонда. Кроме тоиь многие ведомства соединяют функции по управлению заповедными объектами и комплексами с функциями эксплуатация природных ресурсов, что нередко приводит к нарушениям заповедного регкима, связанным с выполнением чисто ведомственных задач. Так, во многих заповедниках и национальных парках планируется заготовка сена, лекарственных растений, древесины а т.д.
Такое положение дел отрицательно сказывается и на результатах научно-исследовательской работы. Ведомственная разобщенность мешает проведению научной работы в заповедниках я природных национальных партах по единому плану, вызывает дублирование исследований, приводит к различному материально-техническому обеспечению и др. Научная работа часто направляется на удовлетворение ведом-ствешшх задач, иногда не связанных с интересами охраны природы. Это мешает тагске осуществлению широкомасштабного сбора информации, ее централизованному хранении и обработке с помошью ЭВМ. В этой связи целесообразно било бы руководство научными исследованиями в заповедниках и природных национальных партах полностью возло-;шть на Академию наук СССР и академии наук союзных республик.
Требует своего решения и проблема подготовки кадров, поскольку сейчас л страна нет ни одного учреждения, которое бы готовило кадры для управления природно-заповедным фондом,
Таким образом, единая по своему содержанию функция по организация охраны природно-заповедного фонда раздроблена между различными несоподчинвнншли органа!«!. Исходя из принципа интеграции и диффоренциацш! в государственном управлении, а также с целью
обеспечения единого порядка охраны и использования природно-за-поведного фонда на территории всей страны, диссертант поддерживает и дополнительно обосновывает высказанную в научной литературе точку зрения о целесообразности консолидация всей системы специализированных органов в этой области в рамках Государственного комитета СССР по охране окружающей среда, необходимость в создании которого назрела. В качестве структурного подразделения этого комитета следовало бы образовать Управление по охране при-родно-заповедного фонда, возложив та него ответственность за ведение заповедного дела в стране. Этому управлению через систему его республиканских органов - управлений по охране пряродно-за-поведного фонда целесообразно подчинить все заповедники, биосферные заповедники, природные национальные парки, заказники,памятники природы и'другие формы заповедной охраны природы.Целесообразно, чтобы республиканские управления выполняли обязанности оперативного управления указанными объектами в полном объеме, в том числе и по финансовому и материально-техническому обеспечен^1
В системе методов управления охраной природно-заповедного фонда большое значение имеет применение административной ответственности. В этой связи в работе подробно исследуется содержание административного правбнарушения под углом зрения предмета исследования.
Анализируя соответствующую систему норм, регулирующих административную ответственность за нарушение режима природно-заповедного фонда, в диссертация сделан вывод, что в настоящее время она лишена внутренней согласованности и завершенности. Ее совершенствование охватывает как стадию нормотворчества, так и стадию правоприменения.
В союзных республиках вопрос об административной ответственности за соответствующие правонарушения решен неоднозначно. Во-первых, в некоторых республиканских кодексах об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушения правил охраны заповедных объектов и комплексов. Но соответствующие статьи носят обитай характер и под эти нормы подпадает значительное число адмигшетративннх проступков, за совершение которых применяется одна мора взыскания - штраф. Кроме того, размер штрафа за однопорядковие правонарушения в. разни х республиках неодинаков.
*" Во-вторых, в некоторых республиканских кодексах об адкхнистратив-■ ных правонарушениях не предуокртрпч» отнэтетвонюоти зз простоям?
в области природно-заповедного фонда. При этом направленность данных административно-наказуемых правонарушений определяется косвенно, через охрану от посягательств на отдельные природные объекты. В этих случаях не учитывается особая ценность заповедных объектов и комплексов и на практике такой порядок не может обеспечить надлежащую их охрану.
По мнению автора, различный подход к вопросам административно-правовой охраны природно-заповедного фонда в разных союзных республиках связан с тем, что данные вопроси не урегулированы в союзном законодательстве. В связи с этим диссертант поддерживает и дополнительно обосновывает высказанное ранее предложение о целесообразности принятия Указа Президиума Верховного Совета "Об административной ответственности за нарушение редана охраны и использования комплексов и объектов природно-заповедного фонда". В работе сформулированы предложения по составах правонарушений, которые необходимо включить в данный Указ. Отмечается также необходимость внесения дополнений в республиканские кодексы* об административных правонарушениях в соответствии о положениями предлагаемого Указа.
Эффективность административных взысканий за нарутешм правового режима природно-заповедного фонда в значительной мере зависит от деятельности специальных служб охраны. В этой связи обосновывается предложение о целесообразности разработки и принятия Положения о службе охраны государственных заповедников и Положения о службе охраны государственных природных национальных парков. В частности, в этих положениях необходимо определить основные задачи слуг.б, права и обязанности инспекторов, формы и методы их деятельности, решить вопросы поощрения работников служб охраны за выявленные ими нарушения и т.д.
В целях повышения эффективности административной ответственности в области охраны природно-заповедного фонда, по мнению дис- -оортанта, необходимо предоставить соответствующим должностным лицам служб охраны заповедников и природных национальных парков право самостоятельно, без обращения в административные комиссии, налагать штрафн в административном порядке на лиц, виновных в нарушении правил охраны заповедников и природных национальных парков.
. Совершенствование института административной ответственности з области охраны природно-заповедного фонда способствовало бы по-аишвнию эффективности управления в данной области.
В заключении диссертации подведены итоги исследования, резюмируются- основные выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию охраны природно-заповедного фонда.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Материальная ответственность за нарушения заповедного режима // Тезисы докладов к республиканскому семинару-совещанию работников заповедных учреждений по развитию заповедного дела в УССР. - Аскания-Нова, 1979.
2. Правовая охрана иных природных ресурсов в сельском и лесном хозяйстве // Справочник по охране природы в сельском и лесном хозяйстве. - Киев, 1981 /на укр.яз./.
3. Национальные парки как организационно-правовая форма охраны природы // Охрана окружающей среды: управление, право. - Киев, 1982.
4. Ответственность за нарушения правового режима заповедников // Радянське право, 1982, № 2 /на укр.яз./.
5. Совершенствование организационных форм участия общественности в природоохранительной деятельности местных Советов // Эффективность реализации законов по охране природы /материалы конференции/. - Вильнюс, /983.
6. Организационно-правовые формы природоохранительной деятельности местных органов власти и управления // Советы народных депутатов и охрана окружающей среды. - Киев, 1984. .
7. Совершенствование правовой охраны природно-заповедного фонда // Радянське право, 1985, Л 6 /на укр.яз./.
8. Охрана природного ландшафта от подтопления /соавтор Н.Р.Малышева/ // Радянське право, 1987, № 3 /на укр.яз./.
9. Оптимизация государственного управления национальными парками /соавтор Н.Р.Малышева/ // Человек - среда - рекреация /тезисы докладов научного симпозиума/. - Рига, 1987.
