АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности правового регулирования пользования недрами при ограниченной хозяйственной деятельности в пределах особо охраняемых природных территорий»
На правах рукописи
Скибин Сергей Сергеевич
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ ПРИ ОГРАНИЧЕННОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРЕДЕЛАХ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 9 ИЮЛ 2015
Москва-2015
005571088
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный университет нефти и газа имени И.М. Губкина».
Научный руководитель Архипов Алексей Валентинович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры природоресурного и экологического права РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина; референт Секретариата Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации A.B. Дворковича
Официальные оппоненты: Пастухова Надежда Борисовна,
доктор юридических наук, профессор, директор Института энергетического права Московского государственного юридического университета им. O.E. Кутафина (МПОА);
Никишин Денис Леонидович,
кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам и лицензированию пользования недрами Федерального бюджетного учреждения «Росгеолэкспертиза».
Ведущая организация: Институт проблем экологии и недропользования
Академии наук Республики Татарстан (обособленное подразделение государственного научного бюджетного учреждения «Академия наук Республики Татарстан»)
Защита состоится 21 сентября 2015 года в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, http://www.izak.ru.
Автореферат разослан «_»_2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, /
кандидат юридических наук /СЙ'^'ч. К.П. Ермакова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В соответствии со статьей 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ1 природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, для реализации которой устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ).
Актуальность исследования определяется тем, что в последнее десятилетие в связи с планами социально-экономического развития регионов и потребностями экономики государства все чаще возникает необходимость осуществления хозяйственной деятельности, в том числе недропользования, в пределах особо охраняемых природных территорий различного уровня, либо в непосредственной близости от них. Статья 8 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 2 определяет, что пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.
Несмотря на это, в отношении большинства категорий ООПТ режим либо недостаточно урегулирован, либо природоохранное законодательство Российской Федерации фактически идёт по запретительному пути всех видов хозяйственной и иной деятельности - особенно в пределах заповедников и национальных парков.
Однако в реальной жизни возникают ситуации, когда отсутствие урегулированного режима становится проблемой, прежде всего для охраны ООПТ, так как пользователь недр после получения соответствующих разрешений от государственных органов приступает к работам, не имея жестких экологических ограничений.
В России существует опыт разработки месторождений полезных ископаемых и строительства трубопроводов в пределах ООПТ, в том числе там, где установлен запретительный режим хозяйственной деятельности. На практике для реализации подобных проектов приходится прибегать к действиям, которые
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2, ст. 133.
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10, ст. 823.
формально не соответствуют целям образования ООПТ: 1) исключение части территории из состава ООПТ, если правовой режим напрямую запрещает или ограничивает возможность пользования недрами в ее пределах; 2) внесение изменений в положения об ООПТ, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, не устанавливая специальных требований и ограничений к работам. Все это является примерами отсутствия системного решения проблемы.
В свою очередь, абсолютный запрет хозяйственной деятельности (за исключением территорий заповедников и национальных парков) не всегда рационален, а иногда и невозможен. К таким случаям можно отнести строительство объектов федерального значения (газо- и нефтепроводы, олимпийские объекты, тоннели и др.), перенос мест строительства которых обойдется дороже, чем использование современных технологий, обеспечивающих безопасность окружающей среды. Такая же ситуация возникает и в случаях, когда в пределах ООПТ расположены значимые по запасам виды полезных ископаемых, разработка которых целесообразна либо с точки зрения высокой рентабельности, либо - особой ценности (дефицитные полезные ископаемые).
В связи с этим проблема отсутствия полностью сформированного режима пользования недрами в пределах ООПТ является актуальной и требует неотложного решения.
Целью исследования является выработка предложений по урегулированию правового режима осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах особо охраняемых природных территорий, на основе анализа отечественного и зарубежного законодательства и правоприменительной практики. Для достижения указанной цели были определены следующие задачи:
• проанализировать нормы действующего российского законодательства, определяющие правовой режим создания и функционирования ООПТ, а также осуществления в их пределах хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами;
• охарактеризовать понятие и категории ООПТ, определенные законодательством Российской Федерации;
• провести сравнительный анализ классификации категорий ООПТ Российской Федерации с классификацией Международного союза охраны природы (далее - МСОП);
• исследовать зарубежный опыт решения вопросов, связанных с правовым регулированием пользования недрами и осуществления иной хозяйственной деятельности в пределах ООПТ;
• рассмотреть правовые аспекты практики осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООПТ;
• исследовать выработанную учеными-правоведами, экологами теоретическую основу правового режима ООПТ;
• разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию правового режима ООПТ с целью создания условий по осуществлению пользования участками недр, расположенными в пределах ООПТ, обеспечивающих соблюдение требований экологической безопасности и принципов рационального пользования недрами.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовой режим ООПТ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООПТ.
Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованная практика судов Российской Федерации, доклады при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Государственные доклады Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации», касающиеся проблем охраны ООПТ и недропользования в их пределах, данные средств массовой информации.
Состояние разработанности темы исследования. Проблемам правового регулирования ООПТ и заповедания советского периода посвящены научные исследования Л.Я. Окороковой «Правовой режим государственных заповедников
в СССР» (1971); В.Г. Емельяновой «Законодательство о заповедниках, заказниках, памятниках природы» (1971); С.А.Деминой «Правовые формы заповедной охраны природы в СССР» (1980); А.Я. Даукштс «Правовая охрана природно-заповедных территорий республик Советской Прибалтики» (1982); И.А. Бриньке «Правовая охрана ландшафта в Латвийской ССР» (1984); Н.Д. Красилич «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда» (1989); С.Н. Скрябина «Правовой режим государственных заказников в СССР» (1989); A.A. Транина «Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы» (1991).
После распада СССР были приняты новые нормативно-правовые акты, регулирующие режим ООПТ, анализу которых посвящены диссертационные исследования С.С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» (1999), Л.П. Дехтеревой «Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий» (2002), A.C. Кротика «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (2003), Н.В. Лагуткиной «Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий (по материалам ДВФО)» (2006), А.Н. Щеколодкина «Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях» (2006), В.В. Зозули «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков» (2006), Б.Д. Ангаева «Эколого-правовое обеспечение охраны Байкальской природной территории» (2008).
Большое внимание уделено работам В.П. Орлова, Т.Е. Голубинской, М.В. Давыдовой «Проблемы правового статуса особо охраняемых природных территорий» и В.А. Кузнецовой «Проблемы правового регулирования пользования недрами в пределах Байкальской природной территории». Центральная проблема, поставленная авторами в обоих исследованиях, посвящена неурегулированности правового режима хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООПТ, а также в границах Байкальской природной территории.
Подробный обзор и анализ всех вышеперечисленных работ делается автором в § 3 главы 1 настоящего исследования.
Теоретической основой исследования являются также труды ученых-юристов в области экологического и природоресурсного права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, Ж.С. Елюбаева, JI.B. Журавлевой, Е.Ю. Изъюрова, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, Л.Я. Окороковой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Д.О. Сивакова, H.A. Сыродоева, A.A. Транина, Э.Ф. Шамсумовой.
При исследовании земельных отношений в пределах ООПТ диссертант обращался к трудам А.П. Анисимова, Е.А. Галиновской, Ю.Г. Жарикова, Э.В. Доржи-Горяевой, O.A. Золотовой, И.А. Иконицкой, H.A. Сыродоева, Е.Л. Мининой, АЛО. Чикильдиной, Л.Б. Шейнина, A.A. Ялбулганова.
Изучались исследования ученых-юристов, разрабатывающих проблемы общей теории права: С.С. Алексеева, Ю.А. Тихомирова, В.В. Лазарева, H.A. Власенко, В.М. Сырых и др.
В исследовании также используются труды ученых-экологов, геологов, биологов, зоологов, географов: C.B. Абрамовой, Н.В. Жеребятьевой, Т.В. Ковалевой, Г.Г. Козменко, Т.В. Поповой, Н.Ф. Реймерса, A.C. Шестакова, Ф.Р. Штильмарка. Анализу экологически безопасного недропользования в пределах ООПТ посвящены диссертационная работа и многочисленные статьи Т.Л. Беспаловой.
Методологической основой исследования являются методы анализа, синтеза, дедукции, индукции, обобщения, аналогии, а также формальнологический, сравнительно-правовой и исторический методы, основанные на современных общих принципах охраны окружающей природной среды, основах экологического законодательства. В процессе формулирования предложений по совершенствованию законодательства в области регулирования режима пользования недрами в пределах особо охраняемых природных территорий применяются методы абстрагирования и моделирования.
Научная новизна настоящей диссертации заключается в проведении комплексного исследования современных проблем правового режима возможных
видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООГГГ. Диссертантом проведен правовой анализ различных видов пользования участками недр в пределах ООПТ как в России, так и за рубежом, и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об ООПТ и о недрах в части создания механизма согласования границ участков недр ООПТ и установления условий, при которых возможно осуществление пользования недрами в пределах таких территорий.
Основные положения, выносимые на защиту. Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:
1. Основываясь на правовом режиме особой охраны ООПТ с учетом практики хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООПТ, считаем необходимым найти грань между охраной ООПТ и допустимой в ее пределах хозяйственной деятельностью.
Полагаем, что в пределах государственных природных заповедников, памятников природы, а также дендрологических парков и садов недопустим любой вид пользования недрами, установленный законодательством Российской Федерации, за исключением образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.
В пределах национальных парков правовой режим пользования недрами должен состоять в запретах: геологического изучения, проводимого методами, допускающими существенное нарушение целостности недр и других природных объектов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Разведка и добыча полезных ископаемых в пределах национальных парков должны быть запрещены, за исключением случаев, когда пользование недрами осуществляется за границей национального парка с помощью горизонтального бурения под особо охраняемыми участками недр.
В пределах государственных природных заказников, природных парков и водно-болотных угодий правовой режим пользования недрами может допускать
геологическое изучение, проводимое методами, не допускающими существенное нарушение целостности недр и других природных объектов, образование особо охраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических материалов. Разведка и добыча полезных ископаемых должны осуществляться только закрытым способом, исключая строительство карьеров, шахт и иных открытых горных выработок. В соответствии с этим, добыча твердых полезных ископаемых (руды, угля и др.) в пределах ООПТ недопустима. Строительство газо- и нефтехранилищ в пределах данных категорий ООПТ нецелесообразно. Важным условием поддержания экологического баланса в этих категориях ООПТ при пользовании недрами должно, по мнению диссертанта, являться функциональное зонирование, которое реализуется через создание зон с различными функциями, задачами и режимом.
2. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» отсутствует правовое закрепление такой категории ООПТ, как водно-болотные угодья с установлением для них соответствующего правового режима.
Данные природные объекты отвечают всем требованиям, предъявляемым к ООПТ, затрагивают интересы всего человечества в целом и регулируются Рамсарской конвенцией, которая не запрещает осуществление хозяйственной деятельности в пределах водно-болотных угодий международного значения, а лишь рекомендует в целях рационального природопользования внедрять соответствующие природоохранные процедуры по снижению негативного воздействия на водно-болотные угодья. При этом в Российской Федерации законодательно не установлены данные процедуры и требования к пользователям недр или иным субъектам, осуществляющим хозяйственную деятельность на территории водно-болотных угодий.
В связи с этим для установления режима особой охраны и урегулирования режима хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, предлагается в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» закрепить водно-болотные угодья в качестве самостоятельной категории ООПТ с установлением для них соответствующего правового режима.
3. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и иные, принятые в соответствии с ним нормативные акты, включают в состав ООГГГ земельные участки, находящиеся на них природные объекты и участок недр.
Учитывая особенности режима ООПТ, предлагаем в целях установления особого статуса участка недр ООПТ ввести в законодательстве новое понятие «особо охраняемые участки недр: участки недр, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, категории которых установлены действующим законодательством Российской Федерации». Особый статус предполагает, что в пределах данных участков недр должны быть запрещены: геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых; разведка и добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
В дополнение предлагаем установить следующий вид пользования недрами: «образование особо охраняемых участков недр, включая образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровителъное и иное ценное значение». Пользователем данных участков недр будет государственное учреждение, на которое возложены полномочия по управлению ООПТ.
4. В законодательстве отсутствует порядок отнесения недр к категории особо охраняемых участков недр, а также порядок установления границы особо охраняемых участков недр как по площади, так и по глубине. Для этого предлагаем установить следующий порядок.
Особую роль в установлении границ участка недр, передаваемого в состав ООПТ, и в установлении режима правомерной хозяйственной деятельности в пределах такого участка недр, связанной с пользованием недрами, должна исполнять комиссия, образованная при Минприроды России. В ее состав будут входить представители Минприроды России, Роснедр, Росприроднадзора, а также специалисты научно-исследовательских организаций и иные эксперты, в том
числе в качестве членов комиссии. Комиссия будет по результатам государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) проекта обоснования границы особо охраняемой природной территории согласовывать данный проект в части установления границ участка недр, относимого к категории особо охраняемых участков недр и передаваемого в состав ООПТ, по площади и глубине, а также устанавливать режим правомерной хозяйственной деятельности в пределах такого участка недр, связанной с пользованием недрами. По результатам согласования Роснедра будут оформлять лицензию на право пользования участком недр с целью образования особо охраняемого участка недр с включением в лицензионное соглашение данных о границах участка и о режиме хозяйственной деятельности в пределах него. Согласование комиссии будет являться также основанием для оформления горного отвода в согласованных границах.
В целях установления границ ООПТ по глубине необходимо дополнить законодательство объектом ГЭЭ, которым являются материалы, обосновывающие придание соответствующего статуса ООПТ материалами, необходимыми для установления границ ООПТ по площади и глубине.
Координаты границ особо охраняемого участка недр, передаваемого ООПТ, по площади устанавливаются в соответствии с координатами границ земельных участков, передаваемых в состав ООПТ.
5. Считаем необходимым установить особый порядок предоставления права пользования недрами, находящихся под особо охраняемыми участками недр, и особые требования к пользователям таких участков недр. Основанием возникновения права пользования такими участками должен быть конкурс на право пользования участком недр, а его условиями должны устанавливаться особые экологические требования для пользователей недр.
Для получения лицензии на право пользования недрами, находящимися под особо охраняемыми участками недр, и допуска к таким работам, пользователи недр должны представить доказательства возможности выполнения жестких экологических требований, например:
• обладать наилучшими доступными технологиями по ведению работ на этом участке;
• заключить договоры о страховании рисков возникновения неблагоприятных последствий для окружающей среды и негативного воздействия на природные ресурсы ООПТ;
• взять обязательства по созданию специального денежного фонда для ликвидации последствий негативного воздействия, для выполнения работ по рекультивации, лесовосстановлению и по восстановлению нарушенного животного мира;
• иные обязательства, которые будут актуальны для конкретной особо охраняемой природной территории.
Практическое значение работы заключается в том, что выработанные на основе проведенного исследования выводы, а также предложенные дополнения и изменения в действующее федеральное законодательство (в случае их применения) будут способствовать;
1) совершенствованию действующего законодательства в части регулирования режима осуществления хозяйственной деятельности, в том числе созданию условия для осуществления права пользования недрами с обеспечением экологической безопасности и соблюдением принципа рационального использования и охраны недр, в пределах ООПТ;
2) формированию прозрачного и эффективного механизма для создания условия пользования участками недр в пределах ООПТ, но расположенных ниже участков недр ООПТ, что позволит ликвидировать коррупциогенные факторы, являющихся следствием осуществления «ручного» управления этими процессами, включая прекращение практики самовольного и не всегда обоснованного изменения границ ООПТ;
3) систематизации и регулирования допуска к осуществлению хозяйственной деятельности в пределах ООПТ.
Выводы, сделанные диссертантом, могут быть также использованы в научной и преподавательской деятельности при чтении общих и специальных курсов по экологическому и природоресурсному праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре природоресурсного и экологического права Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в 11 публикациях диссертанта. Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались в ходе выступлений с докладами и сообщениями на следующих теоретических и практических конференциях:
1. Международная научно-практическая конференция «Современные тенденции в образовании и науке», г. Тамбов, Министерство образования РФ (31 октября 2013 г.);
2. XI Международная научно-практическая конференция «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики», г. Самара, Волжский университет им. В.Н. Татищева (17-20 апреля 2014 г.);
3. Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы развития общества: правовые, экономические и социальные аспекты», г. Волгоград, Региональный центр социально-экономических и политических исследований (27-28 февраля 2014 г.);
4. Межвузовская научно-практическая конференция «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства», г. Москва, РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина (октябрь 2013 г.);
5. Межвузовская научно-практическая конференция «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства», г. Москва, РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина (ноябрь 2014 г.).
Объем и структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, характеризуется степень её научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи, а также методы исследования, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, указываются формы апробации результатов исследования.
Первая глава диссертационного исследования «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» состоит из трех параграфов, в которых раскрываются понятие и сущность особо охраняемых природных территорий, дается характеристика категорий ООПТ, а также исследуется эволюция взглядов в теории правового регулирования режима особо охраняемых природных территорий.
В первом параграфе «Понятие и классификация особо охраняемых природных территорий Российской Федерации и Международного союза охраны природы» характеризуются понятие ООПТ, как определенное законодательством Российской Федерации, так и предлагаемое учеными-юристами. Выделяются признаки особо охраняемых природных территорий, которыми должны обладать ООПТ, и, соответственно, должны учитываться при принятии решений о создании таких территорий. Кроме того, исследуются категории ООПТ, особенности их создания в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Делается вывод о том, что Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также Лечебно-оздоровительные местности и курорты не относятся к ООПТ, а являются особо охраняемыми территориями. В свою очередь понятия «особо охраняемые территории» и «особо охраняемые природные территории» не тождественны, первое понятие более широкое и включает второе.
Обращается внимание на отсутствие правового закрепления в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» такой категории ООПТ,
как водно-болотные угодья, несмотря на то, что данные природные объекты отвечают всем требованиям, предъявляемым к ООПТ.
Проводится сравнительный анализ отечественной классификации особо охраняемых природных территорий с классификацией охраняемых природных территорий, применяемой Международным союзом охраны природы.
Стоит отметить, что в юридической науке сложилось мнение о том, что отечественная классификация ООПТ вполне соответствует общепринятой в мировой практике классификации, что позволяет сравнивать примеры решения вопросов с установлением режима хозяйственной деятельности в пределах ООПТ в зарубежных странах с тем, как это решается в Российской Федерации.
Во втором параграфе «Особенности правового режима особо охраняемых природных территории» рассматривается каждая категория ООПТ на предмет степени заповедности и возможности осуществления в ее пределах хозяйственной деятельности.
Основываясь на общем режиме особой охраны государственных природных заповедников, в том числе биосферных, отмечается, что пользование недрами, а также любая хозяйственная деятельность, связанная с пользованием недрами в пределах данной категории ООПТ, запрещена. Делается вывод о том, что «абсолютный режим» особой охраны для заповедника - единственно верный способ защитить его от любого воздействия человека с целью сохранения данных уголков природы в нетронутом состоянии для будущих поколений.
В соответствии с общим режимом особой охраны национальных парков, в их пределах запрещается любое пользование недрами, а также строительство нефте- и газопроводов и иной деятельности, противоречащей целям и задачам национальных парков.
Режим особой охраны природных парков дозволяет осуществлять хозяйственную деятельность, в том числе недропользование и строительство трубопроводов, если это прямо не запрещено положением о конкретном природном парке.
Пользование недрами, в том числе геологическое изучение и добыча полезных ископаемых, а также строительство трубопроводов общим режимом
особой охраны государственных природных заказников не запрещены. Данная деятельность может быть как запрещена, так и разрешена на территории заказника конкретным положением о нем (не устанавливая при этом специальных требований и ограничений к работам).
Режим памятников природы, а также дендрологических парков и ботанических садов конкретизируется в конкретном положении, где устанавливается перечень запрещенных и разрешенных видов хозяйственной деятельности. Ввиду малого физического размера данных категорий ООПТ и особой ценности, представляется осуществление недропользования в пределах их территории нецелесообразным.
В третьем параграфе «Эволюция взглядов в теории правового регулирования режима особо охраняемых природных территорий» исследуется теоретическая база, на основе которой можно проследить историю развития отечественного природоохранного законодательства при формировании заповедного дела, в том числе правовые подходы, лежащие в основе функционального зонирования национальных и природных парков, а также рассмотреть вопросы обоснования пользования недрами в пределах ООПТ и его влияния на природные комплексы ООПТ. Все это служит достаточной основой для дальнейшего комплексного развития российского законодательства об ООПТ, позволяющего решить вопросы, как обеспечения охраны природных комплексов, так и рационального природопользования через установление экологически оправданного режима осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах данных территорий.
Вторая глава «Анализ практики регулирования хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах особо охраняемых природных территорий» состоит из пяти параграфов, в которых исследуется практика правоприменения в процессе осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах различных категорий ООПТ.
В первом параграфе «Практика хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах природных парков» проводится анализ
прецедентов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах природных парков: 1) разработки Тальникового месторождения, расположенного в пределах природного парка «Кондинские озера»; 2) строительства газопровода «Алтай» в границах природных парков «Зона покоя Укок» и «Уч Энмек». Отмечается, что для реализации данного проекта были внесены соответствующие изменения в положения вышеуказанных ООПТ, не устанавливая при этом соответствующих жестких экологических требований и ограничений.
Автор приходит к выводу, что положительный опыт правового регулирования вопросов обеспечения экологически безопасной добычи полезных ископаемых, полученный в природном парке «Кондинские озера» доказывает возможность осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в границах ООПТ, с минимальным экологическим ущербом для природных экосистем. Данный опыт может быть с успехом использован в пределах различных особо охраняемых природных территорий, в том числе при разработке общего режима осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами.
Во втором параграфе «Практика хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах государственных природных заказников» исследуются прецеденты осуществления хозяйственной деятельности в пределах заказников: 1) строительство газопроводов «Сахалин-Хабаровск-Владивосток» и «Сила Сибири» в пределах заказника «Леопардовый»; 2) разработка Коровинского и Кумжинского месторождений на территории «Нижнепечорского» и «Ненецкого» заказников; 3) освоение месторождений в пределах «Приазовского» заказника; 4) добыча гипса в окрестностях государственного природного заказника «Богдинско-Баскунчакский»; 5) разведка и добыча углеводородного сырья в пределах Капканского нефтяного месторождения, расположенного на землях государственного природного заказника «Капкан Гора»; 6) пользование недрами в пределах заказника «Сэбысь».
Для реализации данных проектов были внесены изменения в положения о соответствующих ООПТ без установления жестких экологических требований и ограничений.
В третьем параграфе «Практика хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах национальных парков» исследуется проблема разработки месторождений и осуществления строительства линейных объектов на территории национальных парков «Бузулукский бор», «Русская Арктика» и «Югыд В а».
В четвертом параграфе «Практика хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах государственных природных заповедников» отмечается, что за последние 15 лет, несмотря на самый жесткий режим охраны, неоднократно фиксировались попытки осуществления хозяйственной деятельности, в том числе недропользования, в пределах государственных природных заповедников. Органы региональной власти, заинтересованные в поступлении денежных средств в бюджет субъекта, нарушая нормы федерального законодательства в области охраны окружающей среды, шли на разные уловки, чтобы начать разработку месторождений полезных ископаемых: изменяли границы заповедника; сокращали размер охранной зоны заповедника; исключали часть территории из заповедника; объявляли о выставлении на аукцион права пользования недрами, находящимися в пределах заповедника.
Таким образом, вопрос разработки месторождений на территории государственных природных заповедников поднимается достаточно часто. Считаем, что данная категория ООПТ имеет самую высокую ценность для настоящего и будущих поколений, которая должна быть сохранена в первозданном состоянии.
В пятом параграфе «Практика хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах водно-болотных угодий международного значения» рассматриваются соответствующие прецеденты: 1) добыча углеводородов на территории Ахтаро-Гривенской системы лиманов Восточного Приазовья, включая государственный заказник «Приазовский»; 2) разработка
месторождений углеводородов в пределах Группы лиманов между рекой Кубань и рекой Протока; 3) разведка и добыча углеводородного сырья в границах Дельты реки Волга, включая государственный биосферный заповедник «Астраханский»; 4) разработка «Каменного месторождения» углеводородов в пределах Верхнего двуобья, включая государственный заказник «Елизаровский»; 5) геологическое изучение участка дна Каспийского моря в пределах «перспективного ВБУ Кизлярский залив Каспийского моря».
Рассмотренные во второй главе диссертации правовые аспекты практики осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООПТ в Российской Федерации, показали отсутствие системного подхода к установлению правового режима пользования недрами и строительства линейных объектов в их пределах. Фактически это приводит к необходимости «ручного управления» данной деятельностью и сказывается на уменьшении размера ООПТ или введении отдельных правовых норм, не учитывающих разные аспекты обеспечения безопасности всех природных объектов ООПТ, вместо установления продуманного правового режима. В связи с этим, возникает необходимость совершенствования законодательства путем закрепления на федеральном уровне в отдельном нормативно-правовом акте общего режима пользования недрами.
Третья глава «Опыт регулирования хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах особо охраняемых природных территорий Австралии» состоит из двух параграфов. В данной главе приводятся примеры пользования недрами в пределах ООПТ в различных странах. Основной упор же делается на исследование правового регулирования данного вопроса в Австралии, ввиду того, что данная страна (Австралийский Союз) имеет схожие черты с Российской Федерацией, которые приводятся в этой главе.
В первом параграфе «Правовое регулирование хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах национального парка «Какаду» проводится правовой анализ хозяйственной деятельности, связанной с добычей урана в пределах национального парка «Какаду», входящего в список природного наследия ЮНЕСКО. Для этого исследуется законодательство
Австралии, регулирующее охрану окружающей среды, вопросы пользования недрами в пределах лицензионного участка «де-факто» находящегося в пределах национального парка. Описываются порядок урегулирования взаимоотношений с коренным населением (аборигенами) по вопросам аренды земельных участков, на которых осуществляются соответствующие работы, а также функции специальных органов, занимающихся контролем за экологически безопасной деятельностью пользователей недр.
Во втором параграфе «Правовое регулирование хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах заповедника «Барроу» исследуется законодательство штата Западная Австралия, регулирующее режим добычи углеводородов, строительство трубопроводов и иных хозяйственных объектов в пределах заповедника «Барроу».
В третьей главе диссертации делается вывод о том, что в соответствии с законодательством Австралии добыча полезных ископаемых в пределах ООПТ (национальные парки, заповедники, объекты всемирного наследия) возможна, при этом во главу угла ставятся различные мероприятия по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, которые недропользователи обязуются выполнять для исключения или минимизации негативного воздействия на окружающую среду.
Зарубежный опыт регулирования осуществления хозяйственной деятельности может лечь в основу разработки подобного режима в Российской Федерации.
В четвертой главе «Предложения по формированию правового режима особо охраняемых участков недр», которая состоит из двух параграфов, диссертант исследует основные проблемы правового регулирования осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах ООПТ, и предлагает правовую модель их решения.
В первом параграфе «Проблемы правового режима хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах особо охраняемых природных территорий» рассмотрены основные проблемы правового режима осуществления хозяйственной деятельности, связанной с
пользованием недрами в пределах ООПТ, среди которых: проблема спонтанного внесения в положения о конкретных ООПТ изменений, разрешающих хозяйственную деятельность без установления конкретных экологических требований и ограничений; изменение границ ООПТ в целях выведения «де-юре» месторождений за их пределы, а также отсутствие закрепленного в законодательстве порядка установления границ участка недр по площади и глубине.
Во втором параграфе «Предложения по совершенствованию правового режима хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах особо охраняемых природных территорий» в целях решения данных проблем и создания условий по осуществлению пользования участками недр, расположенными в пределах ООПТ, обеспечивающих соблюдение требований экологической безопасности и принципов рационального пользования недрами, предлагается научно обоснованный правовой режим осуществления хозяйственной деятельности в пределах ООПТ.
Данный режим будет учитывать, с одной стороны, необходимость обеспечения достижения цели их создания, а с другой - позволит государству осуществлять хозяйственную деятельность в их пределах для экономического развития Российской Федерации в целом, либо одного из ее субъектов. При этом способ ее осуществления не будет препятствовать достижению цели их образования, а в долгосрочной перспективе - и способствовать этому.
В заключении формулируются основные выводы проведенного диссертационного исследования и предложения по совершенствованию правового регулирования осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах особо охраняемых природных территорий.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК РФ для опубликования научных результатов диссертации:
1. Скибин С.С. Недропользование в пределах территорий с ограниченным режимом осуществления хозяйственной деятельности: проблемы совершенствования правового регулирования (на примере особо охраняемых природных территорий) // ТРУДЫ Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина. 2013. № 2. С. 111-118. 0,4 п. л.
2. Скибин С.С. Правовой режим недропользования в пределах водно-болотных угодий международного значения // Электронный научный журнал ИЗВЕСТИЯ Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2013. № 4. URL: http://eizvestia.isea.nj/readei7article.aspx7icH18440. 0,4 п. л.
3. Скибин С.С. Правовой режим недропользования в пределах лесов, расположенных в водоохранных зонах // Электронный научный журнал ИЗВЕСТИЯ Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2014. № 3. URL: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx7icH19123. 0,2 п. л.
4. Скибин С.С. Проблемы формирования правового режима осуществления хозяйственной деятельности в пределах природных парков по проектам, реализуемым в интересах государства// Социально-гуманитарные знания. 2014. № 1.С. 351-361.0,5 п. л.
5. Скибин С.С. Правовое регулирование недропользования в пределах национальных парков // Газовая промышленность. 2014. Спецвыпуск экономика и право в газовой промышленности № 704. С. 102-110. 0,6 п. л.
Публикации в иных изданиях: 1. Скибин С.С. Правовые проблемы недропользования в пределах национальных парков (на примере национального парка «Бузулукский бор») // Нефть, Газ и Право. 2014. № 2. С. 62-66. 0,4 п. л.
2. Скибин С.С. Правовой анализ регулирования недропользования в пределах государственных природных заповедников // Сборник научных статей по итогам Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития общества: правовые, экономические и социальные аспекты». / под ред. д.э.н. проф. И.Е. Вельских. - Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2014. С. 105-111.0,4 п. л.
3. Скибин С.С. Правовое регулирование недропользования в пределах территорий с ограниченным режимом осуществления хозяйственной деятельности // Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции «Современные тенденции в образовании и науке». Часть 13. М-во обр. и науки РФ. Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2013. С. 124127. 0,2 п. л.
4. Скибин С.С. Правовое регулирование недропользования в пределах заказников и природных парков // Сборник тезисов межвузовской научно-практической конференции «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства». М.: ООО «Буки Веди», 2013. С. 22-23. 0,1 п. л.
5. Скибин С.С. Проблемы правового регулирования хозяйственной деятельности в пределах государственных природных заказников // Материалы XI Международной научно-практической конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» // Актуальные проблемы экологии и охраны окружающей среды. - Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2014. С. 216-231. 0,7 п. л.
6. Скибин С.С. Актуальные проблемы недропользования в пределах особо охраняемых природных территорий // Сборник тезисов межвузовской научно-практической конференции «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства». М.: ИКД «Зерцало-М», 2014. С. 33-34. 0,1 п. л.
Общий объем опубликованных работ - 4,0 п.л.
Подписано в печать: 16.07.2015 Объем: 1,2 п.л. Тираж: 200 экз. Заказ № 446 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
