АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим земель историко-культурного назначения в городах федерального значения»
005048167
На правах рукописи
ШИРОКОВ КИРИЛЛ МИХАЙЛОВИЧ
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
12.00.06 - Земельное право; природоресурсное право; экологическое право;
аграрное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2012
1 7 ЯНВ 2013
005048167
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Краснова Ирина Олеговна.
Официальные оппоненты:
Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического, земельного и трудового права Ставропольского государственного университета.
Солдатенков Владимир Викторович, кандидат юридических наук, начальник Управления правового, кадрового обеспечения и муниципальной службы Администрации Можайского муниципального района Московской области.
Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Защита состоится 14 февраля 2013 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д.9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Автореферат разослан <j-?2? >
2012 г.
И.О. Ученого секретаря
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Россия является одной из уникальных стран по количеству памятников, расположенных на ее территории. Только по данным Министерства культуры РФ зарегистрированных памятников насчитывается более 100 тысяч1. При этом 15 памятников являются объектами всемирного культурного наследия2. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
Наше историко-культурное наследие - это духовный, экономический и социальный капитал невозместимой ценности, который, наравне с природными богатствами, является главным основанием для национального самоуважения и признания России мировым сообществом.
Земли историко-культурного наследия представляют собой подкатегорию земель особо охраняемых территорий и являются зоной особо охраняемых территорий в населенных пунктах, в том числе городах федерального значения. Особенностью земель историко-культурного назначения является специфика их правового режима, так как правовой режим земельного участка и расположенного на нем объекта культурного наследия имеют единую природу.
Специфика земель историко-культурного назначения в городах федерального значения предопределяет тесное переплетение земельно-имущественных отношений с законодательством о культуре и законодательством о градостроительной деятельности.
За последние пятнадцать лет градостроительная политика властей Москвы и Санкт-Петербурга нанесла и продолжает наносить непоправимый ущерб облику старинных городов. К сожалению, коммерческие интересы превалируют над здравым смыслом и уважением к старине. Ценность собой представляют не сами
1 Памятники истории и культуры народов Российской Федерации , (объекты: культурного наследия) [Электронный ресурс] URL: http://kultumoe-nasledie.ru (дата обращения 10.04.2012)
Центр всемирного наследия [Электронный ресурс] URL: http://whc-unesco.orp/ru/Itst/ (дата обращения 10.04.2012)
памятники истории и культуры, а земельные участки, на которых они расположены, прежде всего, в центре Москвы и Санкт-Петербурга, поэтому продолжаются процессы разрушения памятников, изменения границ земельных участков в сторону уменьшения, установления зон охраны с режимами охраны, не отвечающими сохранению, как самого объекта культурного наследия, так и градостроительной среды в целом. За последние годы в Москве и Санкт-Петербурге были уничтожены десятки памятников истории и культуры. Среди наиболее значимых утрат в г.Москве можно выделить гостиницу «Москва» на Манежной площади, здание Военторга на ул. Воздвиженка, дом князя П.И. Горчакова в Леонтьевском пер., усадьба Алексеевых на ул.Бахрушина. В Санкт-Петербурге начиная с 2004 г. проводилась плановая инвентаризация объектов культурного наследия Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП Санкт-Петербурга) и ежегодно издавались приказы о лишении охранного статуса ряда исторических зданий (комплекс казарм Преображенского полка, здание начала XIX в. на Галерной улице), впоследствии, на месте которых реализовались проекты по строительству жилых комплексов и деловых центров.
Поэтому, начавшийся процесс приватизации объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге требует пристального контроля за исполнением обязанностей возложенных на собственника по соблюдению правового режима как со стороны государственных органов в области охраны объектов культурного наследия, так и со стороны общественных организаций.
Неразрешенным вопросом в Москве остается процесс разграничения объектов культурного наследия на памятники истории и культуры, относящиеся к федеральной собственности и собственности г. Москвы. В связи с этим, невозможно обеспечить комплексный характер охраны и обеспечения правового режима использования объектов культурного наследия, и земельных участков, на которых они расположены.
В данном контексте, актуальность исследования правового режима земель историко-культурного назначения в Москве и Санкт-Петербурге обусловлена как
4
недостаточной теоретико-методологической базой, так и прикладного характера исследований в области охраны и использования земель историко-культурного назначении. Перечисленное выше и определяет актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Отдельным вопросам правового режима земель историко-культурного назначения уделяли внимание СЛ. Боголюбов, Г.Е. Быстров, Ю.Г. Жариков, И.О. Краснова, A.A. Рождествина, Е.А. Сухова, М.Ю. Тихомирова, Г.В. Чубукова др. Интерес представляет диссертация И JI. Краевой на тему «Организация рационального использования и охраны земель историко-культурного назначения в рыночных условиях: на примере Центрального округа РФ». Большинство научных работ посвящены непосредственно охране и использованию объектов культурного наследия. К примеру, в 2007 г. М.В. Алексеевой была защищена диссертация на тему «Государственное управление в сфере охраны культурного наследия», А.К. Вахитовым на тему «Административно правовая охрана объектов культурного наследия» в 2007 г.. Другая часть исследований посвящена лишь гражданско-правовому изучению объектов культурного наследия, в 2005 г. A.A. Джамбатовым была защищена диссертация по теме ««Гражданско-правовой режим объектов культурного наследия», М.А. Александровой по теме «Гражданско-правовой режим культурных ценностей в Российской Федерации» в 2007 г.
Данная диссертация является одним из первых специальных комплексных исследований правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере использования и охраны земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Предметом диссертационного исследования является федеральное законодательство и законодательство города Москвы и Санкт-Петербурга,
регулирующее вопросы использования земель историко-культурного назначения, судебная практика, а также правовая доктрина.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений о правовом режиме земель историко-культурного назначения посредством анализа современного состояния и тенденций развития правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель и выработка конкретных законодательных предложений.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
- комплексно изучить всю совокупность правовых аспектов проблем правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения;
- сформулировать определение земель историко-культурного назначения, проанализировать состав данной подкатегории земель и выявить особенности ее правового режима;
- проанализировать соотношение понятий «земли историко-культурного назначения» и «территории объектов культурного наследия»;
- провести анализ законодательства в сфере использования и охраны земель историко-культурного назначения; сравнить федеральное законодательство с законодательством Москвы и Санкт-Петербурга в области историко-культурного наследия;
- исследовать особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения;
- выявить особенности права собственности и иных прав на земельные участки, на которых расположены объекты культурного наследия;
- раскрыть юридическое содержание и особенности правового режима зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального значения;
- проанализировать особенности разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального назначения;
- выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о правовом режиме земель населенных пунктов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания, такие, как системный, единство логического и исторического, статистический метод, так и частно-научные правовые методы исследования: технико-юридический, сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования и т.д.
Теоретическую основу исследования составили труды следующих ученых: Н.М. Агаркова, С.С. Алексеева, А.П. Анисимова, JI.E. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского, Г.А. Волкова, Г.В Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, И.И. Евтихиева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, М.И. Палладиной, В.В. Петрова, A.A. Рождествиной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Э.К. Трутнева, Г.Ф. Шершеневича, Ю.Г. Шпаковского, Г.В. Чубукова, A.A. Ялбуганова и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующие отношения в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в данной работе проведено комплексное исследование особенностей правового режима земель историко-культурного назначения. Исследуются особенности законодательного регулирования отношений по использованию и охране земель историко-культурного назначения в Москве и Санкт-Петербурге.
В работе сформулированы теоретические выводы, обладающие научной новизной. В целях повышения эффективности правового регулирования
7
отношений по использованию и охране земель историко-культурного назначения вносятся предложения по совершенствованию законодательства.
Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов регулирования правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения, которые отражают новизну исследования:
1. В целях восполнения пробела федерального законодательства, заключающегося в отсутствии, в настоящее время, легального определения понятия «земель историко-культурного назначения» предлагается следующее авторское определение понятия: земли историко-культурного назначения представляют собой земельные участки (территории), достопримечательные места, на которых расположены объекты культурного наследия, гражданские и военные захоронения, имеющие историко-культурное значение, в границах которых в установленном порядке определены особые правовые режимы охраны и использования в соответствии с требованиями законодательства. Данное определение будет способствовать унификации правового режима земель и расположенных на них памятников.
2. Особенность правового режима земель историко-культурного назначения состоит в том, что функциональным назначением данной подкатегории земель является использование их в качестве пространственного базиса для размещения объектов культурного наследия, или установления зон охраны. Они также выступают в качестве компонентов природного ландшафта, или служат для размещения гражданских или военных захоронений, имеющих историко-культурное значение. Целевое назначение и юридическая судьба земельных участков определяется расположенными в его границах объектами культурного наследия, группой памятников и застройкой формировавшейся на протяжении многих лет, а не другими возможными факторами. Уничтожение или гибель, а также снос объекта культурного наследия влечет утрату соответствующими земельными участками своего историко-культурного назначения.
3. В диссертации доказана двойственность правового режима земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия. Действительно, хотя формально данные земельные участки расположены в иных категориях земель, в том числе, земель населенных пунктов, земель лесного фонда, фактически на них распространяется режим использования земель историко-культурного назначения. При этом устанавливается особый режим использования данных земель, предусмотренный Правилами землепользования и застройки и градостроительными регламентами.
4. В диссертации выявлена определенная несогласованность норм, закрепляющих статус достопримечательных мест: по-разному определено понятие «достопримечательное место». Это, с одной стороны, вносит путаницу в правовое регулирование, с другой стороны, влечет сложность в определении адекватного режима охраны и использования данного термина в региональном законодательстве. Так, в ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ»3 достопримечательное место выступает как вид объекта культурного наследия, а по ЗК РФ достопримечательные места являются отдельным видом подкатегории земель историко-культурного назначения, отличным от земель объектов культурного наследия.
Данная коллизия могла бы быть устранена либо изменением п. 1 ст. 99 ЗК РФ путем включения земель достопримечательных мест в состав земель объектов культурного наследия, либо путем исключения достопримечательного места из перечня объектов культурного наследия, предусмотренного в настоящее время в ст. 3 ФЗ «Об объектах культурного наследия».
5. Состав земель историко-культурного назначения, установленный в ст. 99 ЗК РФ, не передает всего многообразия режимов существующих земельных участков, на которых расположены памятники истории и культуры. Необходимо внести изменения в статью 99 ЗК РФ посредством включения в состав земель объектов культурного наследия территорий памятников садово-паркого искусства и ансамблей, а в состав земель достопримечательных мест -
3 СЗ РФ, 2002, N 26, ст. 2519.
заповедные исторические территории и территории историко-культурных заповедников, в том числе музеев-заповедников.
6. В целях конкретизации статуса земель гражданских и военных захоронений в составе земель историко-культурного назначения необходимо внести изменение в п.1 ст. 99 ЗК РФ и дополнить его следующей формулировкой «к землям историко-культурного назначения относятся земли гражданских и военных захоронений, обладающие историко-культурным значением».
В действующем законодательстве отсутствуют критерии отнесения тех или иных захоронений к историко-мемориальным или признания таковыми, что негативно сказывается на их сохранности. В то же время, в соответствии с 4.1 ст. 4 ФЗ «О погребении и похоронном деле»4, места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение, а в законодательстве о похоронной деятельности Москвы и Санкт-Петербурга выделяется особый вид мест погребения - историко-мемориальные (некрополи).
В диссертации предлагаются следующие критерии отнесения мест погребения к историко-мемориальным захоронениям, а, следовательно, и критерии отнесения их к землям гражданских и военных захоронений:
- социально-значимый вклад в общественную жизнь лиц, похороненных на данных кладбищах (выдающиеся государственные и военные деятели, лица, имеющие особые заслуги перед государством или погибшие при защите Отечества, народные герои, деятели науки, литературы и искусства)
- захоронения должны быть закрытого типа, т.е. на них не должны создаваться новые места для погребения.
7. В законодательстве об объектах культурного наследия наряду с выявленными и зарегистрированными объектами культурного наследия существуют заявленные объекты культурного наследия.
Объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в государственный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление об его обнаружении, относится к заявленным
4 СЗ РФ, 1996, № 3, ст 146
объектам, обладающим историко-культурной ценностью. Правовой статус заявленных объектов и режим использования земельных участков, на которых они расположены, в законодательстве четкого выражения не нашел, что влечет возникновение множества спорных ситуаций с использованием и охраной заявленного объекта культурного наследия, и установление особого правового режима на земельный участок, на котором расположен памятник истории, имеющий историко-культурную ценность.
Для разрешения неопределенности вокруг статуса заявленного объекта, обладающего историко-культурной ценностью, и правового режима земельного участка, на котором он расположен, необходимо внести изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство городов федерального значения и поставить под государственную охрану сам объект, и установить временные ограничения в использовании земельных участков в границах территорий данных объектов, как это установлено для земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения.
8. В законодательстве городов федерального значения широко используется термин «территория объекта культурного наследия», который не отождествляется с понятием земельного участка. Поэтому, в законодательство следует внести уточнение в понимание территории объекта культурного наследия как земельного участка (целого или части), а также нескольких земельных участков, в границах которых расположен объект культурного наследия, связанный с ним исторически и функционально.
9. В целях охраны земель историко-культурного назначения и расположенных в их границах объектов культурного наследия, а также земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, требуется введение единого порядка государственного контроля и мониторинга. В частности, исследования показали, что в настоящее время государственный контроль и мониторинг проводится в отношении объектов культурного наследия отдельно от земельных участков, на которых они
расположены, в то время как такие земельные участки являются неотъемлемой частью самих памятников, без которых они фактически теряют ценность.
10. Учитывая неопределенность в положениях законодательства о границах земель историко-культурного назначения, предлагается установить единый порядок определения границ с учетом сохранности планировочных, объемно-пространственных и архитектурно-художественных характеристик исторического владения, наличия ансамблевых качеств комплекса застройки исторического владения, в структуре которого расположен объект культурного наследия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования выводы направлены на развитие и дополнение понятийного аппарата о правовом режиме земель историко-культурного назначения, дефиниции «земли историко-культурного назначения», унификации терминов «земли историко-культурного назначения» и <сгерритории объектов культурного наследия». Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, в дальнейших научных исследованиях по данной теме, в учебном процессе, при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Земельное право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами на юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля.
Положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности, практике работы органов государственной исполнительной власти в области охраны культурного наследия РФ и субъектов РФ по применению правового режима земель историко-культурного назначения, а также для самих субъектов земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в статьях, опубликованных в различных научных журналах, в том числе рекомендованных ВАК. Кроме того, диссертация являлась предметом обсуждения на кафедре экологического и
12
природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина».
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, списка нормативных правовых актов и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, указывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основы, раскрывается научная новизна диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, содержится информация об апробации полученных результатов исследования.
Глава 1 — «Теоретико-правовые основы правового режима земель историко-культурного назначения» состоит из четырех параграфов и посвящена исследованию таких категорий как «правовой режим земель», «правовой режим земель историко-культурного назначения», рассматриваются сущностные признаки земель историко-культурного назначения в городах федерального значения, анализируется история развития законодательства о землях историко-культурного назначения, а также законодательство, регламентирующее правовой режим земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
В § 1 - «Понятие земель историко-культурного назначения в городах федерального значения и понятие их правового режима» исследуется подкатегория «земли историко-культурного назначения» с выделением признаков, по которым законодатель отделял эти земли от иных земель категории особо охраняемых территорий. Анализ показал, что функциональным назначением земель историко-культурного назначения является использование в качестве пространственного базиса.
Главной особенностью отнесения земельных участков к подкатегории земель историко-культурного назначения заключается в нахождении на нем объекта культурного наследия, ансамбля и т.д., включенного в реестр объектов культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия, объекта археологического наследия, достопримечательного места или размещения гражданских и военных захоронений. При этом, на земельном участке достаточно нахождение одного объекта культурного наследия, чтобы отнести земельный участок к землям историко-культурного назначения, что подтверждается Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 15.07.1998 по делу № А56-2624/985.
Земельные участки объектов культурного наследия могут входить в земли различных категорий. При этом, земельные участки историко-культурного назначения, на которых располагаются объекты культурного наследия в городах федерального значения и других населенных пунктах относятся к зонам особо охраняемых территорий. Использование зон особо охраняемых территорий и входящих в их состав земельных участков, имеющих историко-культурное значение, аналогично использованию земель историко-культурного назначения. Однако, в законодательстве Москвы и Санкт-Петербурга используется термин земли историко-культурного назначения. Можно предположить, что это было сделано для тех целей, что понятие «зоны особо охраняемых территорий» является слишком емким и включает в себя земельные участки с различным целевым использованием и режимами охраны, что создает препятствия в установлении правового режима непосредственно земель историко-культурного назначения.
Рассматривая понятие «земли историко-культурного назначения» диссертантом отмечено, что федеральное законодательство не содержит его легального определения. Притом, что указанная дефиниция широко используется в земельном, градостроительном законодательстве. Кроме того, споры и дискуссии относительно значения данного понятия возникают,
5 СПС Консультант Плюс.
поскольку действующим законодательством наряду с понятием «земли историко-культурного назначения» используется и понятие «территории объектов культурного наследия».
В отличие от законодательства Санкт-Петербурга, в Законе г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» под территорией объекта культурного наследия понимается особо охраняемый земельный участок, исторически и функционально связанный с недвижимым памятником и являющийся его неотъемлемой частью, с учетом современной градостроительной ситуации. Данный термин («территория объекта культурного наследия»), как мы видим в седьмой главе Закона, посвященной землям историко-культурного назначения, отождествляется с термином «земельный участок». Данное отождествление является неверным, так как в границах территории объекта культурного наследия могут быть расположены как один или часть земельного участка, так и несколько земельных участков.
Сама по себе территория объекта культурного наследия не является объектом недвижимого имущества. По общему правилу, под территорией принято понимать ограниченное (т.е. с какими-либо пределами, границами) земельное пространство, то есть земельный участок. Однако, в отличие от Закона г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры», ЗК РФ не отождествляет термины «земельный участок» и «территория». Объектом земельных отношений всегда является какая-либо правовая категория, отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Согласно ст. 6 ЗК РФ, объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и их части. Других объектов земельных отношений кодексом не предусмотрено.
По мнению автора, в законодательство следует внести уточнение в понимание территории объекта культурного наследия как земельного участка (целого или части), а также нескольких земельных участков, в границах которых
расположен объект культурного наследия, связанный с ним исторически и функционально.
В качестве результата проведённого в первом параграфе исследования диссертант сформулировал доктринальное определение земель историко-культурного назначения.
Автором исследуется сущность понятия «правовой режим» в историческом аспекте, а также приводятся доктринальные определения «правового режима земель» многих ученых-юристов советского и российского права.
Правовой режим всех категорий земель в Российской Федерации обладает своей спецификой, обусловленной целевым назначением земель, как главным средством установления правового режима конкретной категории земель.
Отмечено, что в разные периоды времени ученые различных отраслей права, равно как и ученые, изучающие проблемы земельного права, изучали проблемы правовых режимов, при этом единой точки зрения по вопросу сущности данного понятия не сложилось до сих пор.
Правовой режим земельного участка и расположенного на нем объекта культурного наследия имеет консолидированный характер (единую природу), что определяется рядом особенностей, приведенных в диссертации.
Во § 2 - «История развития законодательства о землях историко-культурного назначения» рассматриваются в исторической связи различные аспекты понятия правового режима земель историко-культурного назначения. Анализируется законодательство об охране и использовании объектов культурного наследия, так как специфика правового режима земельных участков, определяется спецификой режима использования расположенного на нем памятника истории и культуры.
В дореволюционное время за императором закреплялось ограниченное право пользования дворцовым имуществом, запрещалось его передавать по завещанию. Устанавливались определенные ограничения в отношении дворянских имений, путем создания особого института заповедных
16
наследственных имений, которые учреждались непосредственно Императором или с его разрешения в целях сохранения нераздельного имущественного комплекса.
Исследования показали, что с 20-х гг. и по конец 50-х гг. был принят ряд постановлений и законов, регламентирующий охрану, использование, учет памятников истории и культуры, но при этом отсутствовало закрепление на законодательном уровне правового режима земельного участка, на котором расположен памятник истории и культуры. Это объясняется тем, что наиболее значимые объекты недвижимости, которые можно было отнести к памятникам истории и культуры, и земельные участки, на которых они расположены, находились в государственной собственности.
Только с момента принятия Постановление Совета Министров РСФСР от 14 октября 1948 года №3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры»6 впервые на законодательном уровне было предусмотрено установление охранных зон вокруг памятников, что означало возникновение и развитие новых правоотношений, связанных с охраной и использованием памятников и близлежащих территорий в целях сохранения исторической застройки и природного ландшафта. Принятие данного постановления позволяет говорить о возникновении и развитии новых правоотношений, связанных с охраной и использованием памятников и близлежащих территорий в целях сохранения исторической застройки и природного ландшафта.
В послевоенное время в связи с многочисленными стройками в крупных городах остро встал вопрос об установления границ территории памятников истории и культуры и определении зон охраны и режима использования памятника, и соответственно земельного участка. Для этих целей Государственным Комитетом Совета Министров СССР 1 декабря 1957 г. были приняты «Правила и нормы планировки и застройки городов». В правилах указывалось, что все памятники культуры (архитектуры, искусства, истории и археологии), имеющие научное, историческое или художественное значение,
6 СП СССР, 1948, N6, ст. 81.
являются неприкосновенным достоянием, состоят под охраной государства и должны учитываться при планировке и застройке городов.
Первым систематизированным нормативно-правовым актом, закрепляющим положения об охране и использования памятников, порядок установления зон охраны памятников и режим использования земельных участков в пределах зон охраны являлся Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»7 1978 г.
В § 3 «Общая характеристика законодательства о землях историко-культурного назначения» проводится анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего правовой режим земель историко-культурного назначения.
Автор подчеркивает необходимость комплексного, взаимодополняющего развития законодательства по всем направлениям, так как отношения по использованию и охране земель историко-культурного назначения в городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга регулируются в рамках земельного законодательства, законодательства о градостроительстве и архитектурной деятельности, законодательства в области использования и охраны памятников истории и культуры.
Согласно ч.1 ст.72 Конституции РФ8 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, особо охраняемыми природными территориями, памятниками истории и культуры относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, вопросы правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной земель историко-культурного назначения в настоящее время находятся в совместном ведении РФ и субъектов.
Исследованные нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга о правовом режиме земель историко-культурного назначения позволяют сделать вывод о том, что в большинстве своем они содержат заимствование норм
7 Свод законов РСФСР, т. 3, с. 498.
8 СЗ РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
вышестоящих нормативных правовых актов. Однако законодательство в области охраны и использования объектов культурного наследия г. Москвы было принято с учетом особенностей в данном субъекте РФ. В частности, Законом г. Москвы от 14 июля 2000 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры»9 приводится определение земель историко-культурного назначения, дается иная классификация памятников истории и культуры, отличная от классификации, приведенной в ФЗ «Об объектах культурного наследия народов РФ». КоАП г. Москвы10 предусматривает санкции в виде штрафов за нарушение установленного режима использования земель историко-культурного назначения во много раз выше, чем в КоАП РФ и носят относительно справедливый характер к причиненному вреду.
Диссертантом отмечается, что в отличие от московского закона, Закон Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 г. № 333-64 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт Петербурге»11 повторяет положения ФЗ от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»12 и главным образом сконцентрирован на полномочиях органов государственной власти Санкт-Петербурга, в части охраны и использовании объектов культурного наследия и земельных участков, на которых они располагается.
Автором анализируется влияние градостроительной политики городов Москвы и Санкт-Петербурга на охрану и использование земель историко-культурного назначения. Исследуется правовая природа принятых Генеральных планов городов федерального значения и Правил землепользования и застройки, их влияние на режим использования земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия и установление градостроительных регламентов для зон охраны объектов культурного наследия.
9 Веспшк Мэрии Москвы, № 27, октябрь, 2000.
10 Вестник Мэра и Правительства Москвы, декабрь 2007 г, № 69.
11 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петсрбурга, 30 июля 2007 г., N 26, стр. 12.
12 С3 РФ, 2002, N 26, ст. 2519.
Среди особенностей законодательства можно выделить и то, что продолжают действовать множество нормативно-правовых актов СССР, затрагивающие одинаковые правовые вопросы. Автор приходит к выводу, что в силу уникальности объектов культурного наследия каждого региона, в особенности в городах федерального значения, обеспечить полное детальное правовое регулирование земельных отношений в этой области на федеральном уровне невозможно. Поэтому важная роль в системе правового регулирования должна принадлежать законодательству субъектов РФ. Соответственно федеральное законодательство должно являться рамочным, а законодательство субъектов РФ носить конкретизирующий характер.
В § 4 - «Состав земель историко-культурного назначения» рассматриваются земельные участки, относящиеся к подкатегории земель историко-культурного назначения.
Диссертантом дается сравнительная характеристика состава земель историко-культурного назначения предусмотренного ЗК РСФСР 1991 г. и ЗК РФ 2001 г. Анализируется состав земель историко-культурного назначения, предусмотренный Законом г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников», а также приводится классификации земель историко-культурного назначения по различным основаниям: по целевому назначению, по значимости, в зависимости от размера территории, в зависимости от местоположения, в зависимости от ограничений хозяйственной деятельности.
ЗК РФ в качестве отдельного вида земель историко-культурного назначения выделяет земли достопримечательных мест, однако с точки зрения ФЗ «Об объектах культурного наследия» достопримечательные места являются видом объектов культурного наследия, наряду с памятниками и ансамблями. Данная коллизия в законодательстве вызывает много вопросов, прежде всего о необходимости существования достопримечательного места в качестве отдельного вида объекта культурного наследия.
По мнению автора, для разрешения данной коллизии необходимо внести изменения в ФЗ «Об объектах культурного наследия» и исключить
20
«достопримечательное место» как вид объекта культурного наследия, оставив только земельно-правовой смысл данного термина, как это сделано в законодательстве г. Москвы.
Одним из видов земель историко-культурного назначения в соответствии с п.1 ст.99 ЗК РФ являются земли военных и гражданских захоронений. В целях конкретизации статуса земель гражданских и военных захоронений в составе земель историко-культурного назначения, автором • предлагается внести изменение в п.1 ст. 99 ЗК РФ и дополнить ее следующей формулировкой: «к землям историко-культурного назначения относятся земли гражданских и военных захоронений, обладающие историко-культурным значением». Однако, отсутствие критериев отнесения или признания тех или иных захоронений историко-мемориальными негативно сказывается на их сохранности. В целях устранения данного недостатка и учитывая моральную и духовно-нравственную значимость военных и гражданских захоронений, автор в своей работе приводит ряд критериев отнесения мест погребения к историко-мемориальным захоронениям, а, следовательно, и отнесение их к землям гражданских и военных захоронений.
Во второй главе - «Общая характеристика прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения» исследуются вопросы, связанные с возникновением и прекращением прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, анализируется содержание прав и ограничения в обороте данных земельных участков.
В §1 - «Особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения» анализируя нормы законодательства, диссертант выделяет следующие основания возникновения прав на земельный участок, отнесенный к землям историко-культурного назначения и объекта культурного наследия, расположенного в его границах: договоры и иные сделки с земельными участками; решения органов государственной власти и органов местного
самоуправления; судебные акты и в результате приобретение права собственности на объект культурного наследия.
Кроме того, в данном параграфе определяются особенности заключения договоров и совершения иных сделок. Среди обязательных условий выделяются следующие: получение охранного обязательства новым собственником или иным лицом, получившим во владение и (или) пользование памятник истории и культуры; определение обременений передаваемого земельного участка и ограничения в его использовании.
Важную роль в Москве и Санкт-Петербурге, в связи с высокой плотностью застройки, имеют судебные решения, устанавливающие публичный или частный сервитут на совместное пользование земельными участками, на которых расположены объекты культурного наследия.
Автором исследуется приобретение права собственности на земельный участок, и расположенный на нем объект культурного наследия, путем приватизации памятников истории и культуры и признания объекта, который представляет собой историко-культурную ценность памятником истории и культуры.
Стоит особо подчеркнуть, что практика приватизации объекта культурного наследия вместе с земельным участком сложилась только в последнее время и только в некоторых регионах, в частности это предусмотрено в Законе г. Москвы от 17 декабря 2008 г. «О приватизации государственного имущества города Москвы»13 и в г. Санкт-Петербурге с момента завершения процесса разграничения объектов культурного наследия на федеральные и региональные.
В ранее действующем федеральном и региональном законодательстве о приватизации отсутствовали нормы, закрепляющие одновременное отчуждение объекта культурного наследия и земельного участка, на котором он расположен и как следствие здания или сооружения, впоследствии признаваемые памятниками истории, предоставлялись в собственность, а земельный участок
13 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2008, N 71.
предоставлялся на праве безвозмездного срочного пользования или на праве аренды.
В связи с принятием ЗК РФ в 2001 г., возникло множество споров по вопросу применения п.1 ст. 36, в которой говорится, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков, по отношению к земельным участкам, на которых расположены объекты культурного наследия.
Так, в п.6 ст. 9 Закона г. Москвы «О приватизации государственного имущества города Москвы» предусмотрено, что в случае принятия уполномоченным органом решения о приватизации объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), расположенного на земельном участке, который (часть которого) находится в границах зоны охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в договоре купли-продажи объекта культурного наследия должны устанавливаться ограничения использования земельного участка, предусмотренные законодательством об объектах культурного наследия. То есть часть земельного участка может быть расположена в охранной зоне и перейти в собственность покупателя, а другая часть, расположенная в зоне регулирования застройки - оставаться в собственности города и сдаваться в аренду. Для памятников с их территориями и зонами охраны это положение требует конкретизации, которой, к сожалению, в законе нет.
Признание объекта, который представляют собой историко-культурную ценность, памятником истории и культуры является одним из способов возникновения права собственности, и представляет собой переоформление прав на ранее существующий земельный участок и расположенные на нем здания или сооружения.
К принудительным способам прекращения права собственности относится изъятие (возмездное или безвозмездное) у собственника бесхозяйственно
23
содержимого объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, а также уничтожение объекта культурного наследия.
Во § 2 - Содержание права собственности и иных прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в городах федерального значения» рассматриваются вопросы, связанные с характером осуществления прав и обязанностей лиц, которые используют земельный участок, а равно и объект культурного наследия расположенный на нем.
Автор обращает внимание на то, что особенности использования земельного участка определяются конкретным целевым назначением участка земли (для размещения объекта культурного наследия, или установления зон охраны, или выступает в качестве компонентов природного ландшафта, или служит для размещен™ гражданских или военных захоронений) в составе данной категории, разрешенным использованием, в том числе правовыми ограничениями, установленными для конкретного объекта культурного наследия и земельного участка, на котором он расположен. Данные особенности предусмотрены в ФЗ «Об объектах культурного наследия», Приказе Минкультуры СССР от 13.05.1986 № 203 «Об утверждении «Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры»14, а конкретизируются в охранном обязательстве объекта культурного наследия.
Содержание прав и ограничений на земельные участки (разрешенное использование), расположенные в зонах охраны объектов культурного наследия предусматриваются в Правилах землепользования и застройки или утвержденных в соответствии с законом градостроительных регламентах. При этом, в отношении земельного участка, находящегося в соответствующей зоне должен устанавливаться такой режим использования, который наименьшим образом влияет на правовой режим земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных на них объектов.
14 СПС Консультант Плюс
В § 3 - «Особенности сделок с объектами культурного наследия и земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения» говорится об обязательных условиях для всех сделок, совершаемых с объектами культурного наследия и земельными участками, на которых они расположены. Такими условиями являются конкретизация сведений, составляющих предмет охраны, и заключение с новым пользователем охранного обязательства. Это положение не нашло прямого отражения в федеральном или региональных законах об объектах культурного наследия, но к такому выводу автор приходит по аналогии заключения договоров купли-продажи, аренды и безвозмездного срочного пользования и определяется особым правовым статусом объекта культурного наследия.
Следует отметить, что в законодательстве нет четкого закрепления, какие виды сделок с объектами культурного наследия и соответственно с земельными участками, на которых они расположены, разрешены, учитывая особую ценность и неповторимость памятников истории и культуры. В ФЗ «Об объектах культурного наследия» содержится, что в отношении данных объектов могут проводиться только сделки направленные на куплю-продажу, аренду и предоставление в безвозмездное срочное пользование памятников истории и культуры. При этом, каких-либо других ограничений в отношении иных сделок не предусмотрено.
Автором выказано предложение, закрепить на законодательном уровне исчерпывающий перечень сделок с объектами культурного наследия и соответственно с земельными участками, на которых они расположены, учитывая особую ценность и неповторимость памятников истории и культуры. При этом, существенным условием всех договоров должно быть содержания сведений об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, а также требований, предъявляемых к сохранению объекта культурного наследия и земельного участка, на котором он расположен.
Глава 3 - «Организационно-правовой механизм по охране и использованию земель историко-культурного назначения» состоит из двух параграфов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления землями историко-культурного назначения и особенности разработки и принятия проектов зон охраны объектов культурного наследия, как одной из основных функций государственного управления в области охраны объектов культурного наследия.
В § 1 -« Правовые основы государственного управления в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения» указывается, что управление в данной сфере является частью организационной системы управления использованием и охраной земель в целом, и его характерная особенность обусловлена спецификой объекта. Объектом в данном случае являются земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в границах территории, на которой находятся памятники истории и культуры, и установленные вокруг них зоны охраны с соответствующими режимами. Многие вопросы, касающиеся управления землями историко-культурного назначения, являются смежными и общими с вопросами управления объектами культурного наследия, а зачастую вытекают из последних.
В работе исследуется процесс реорганизации системы государственных органов федерального и регионального значения в области охраны и использования объектов культурного наследия и земельных участков, на которых они расположены.
Автором проводится анализ наиболее важных полномочий Департамента культурного наследия Москвы (Мосгорнаследие) и Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП Санкт-Петербурга) в области охраны и использования земель историко-культурного назначения.
Во § 2 - «Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия» определена особая значимость данных зон для сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды городов
26
федерального значения. Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия является одной из функций государственного управления в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения.
Для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. Выделяются три зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
В соответствии с п. 10 ст. 85 ЗК РФ земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Для каждой зоны охраны объектов культурного наследия выделяется свой режим использования и градостроительный регламент. Главной особенностью является то, что в охранной зоне запрещено строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; а в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничено строительство, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений.
Анализ правового регулирования видов деятельности, разрешенных к осуществлению на земельных участках, расположенных в границах памятников истории и культуры и их зон охраны, на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, позволяет сделать вывод о том, что следует различать правовые понятия: регенерации памятника истории и
культуры и регенерации историко-градостроительной среды. В первом случае, регенерация представляет собой деятельность, которая осуществляется в отношении самого памятника истории и культуры и направлена на восстановление его утраченных элементов. В отличие от регенерации историко-градостроительной среды представляющей собой деятельность, которая подлежит осуществлению на территории памятника (за исключением самого памятника), а также на территории зон охраны памятников истории и культуры.
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Широков K.M. Проблемы разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального значения // Актуальные проблемы российского права 2011. № 4. С. 149-161. 0,9 п.л.
2. Широков K.M. Особенности института права частной собственности на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в городах федерального значения // Актуальные проблемы российского права. 2012. № 1. С. 117-130. 0,8 пл.
Подписано в печать: 26.12.2012 Объем: 1,0 п. л. Тираж: 150 экз. Заказ № 736 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Широков, Кирилл Михайлович, кандидата юридических наук
Основные обозначения и сокращения:.
Введение.
Глава 1: Теоретико-правовые основы правового режима земель историко-культурного назначения.
§1: Понятие земель историко-культурного назначения в городах федерального значения и понятие их правового режима.
§2: История развития законодательства о землях историко-культурного назначения.
§3: Общая характеристика законодательства о землях историко-культурного назначения.
§4: Состав земель историко-культурного назначения.
Глава 2: Общая характеристика прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения.
§1: Особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения.
§2: Содержание права собственности и иных прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в городах федерального значения.
§3: Особенности сделок с объектами культурного наследия и земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения.
Глава 3: Организационно-правовой механизм по охране и использованию земель историко-культурного назначения.
§1: Правовые основы государственного управления в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения.
§2: Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия.
Список нормативно-правовых актов и использованной литературы
Основные обозначения и сокращения:
1. ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
2. ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации
3. ГК РСФСР - Гражданский кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
4. ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации
5. ЗК РСФСР - Земельный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
6. КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
7. УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
8. СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
9. ФЗ «Об объектах культурного наследия» - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
10. Минкультуры - Министерство культуры РФ
11. Росимущество- Федерального агентства по управлению государственным имуществом РФ
12. Росреестр - Федеральная служба по государственной регистрации, кадастру и картографии РФ
13. Мосгорнаследие - Департамент культурного наследия города Москвы
14. КГИОП - Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга
15. ВООПИиК - Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры
16. ЮНЕСКО (UNESCO — United nations Educational, Scientific and Cultural Organization) — Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой режим земель историко-культурного назначения в городах федерального значения"
Актуальность темы исследования. Россия является одной из уникальных стран по количеству памятников, расположенных на ее территории. Только по данным Министерства культуры РФ зарегистрированных памятников насчитывается более 100 тысяч1. При этом 15 памятников являются объектами всемирного культурного наследия . Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
Наше историко-культурное наследие - это духовный, экономический и социальный капитал невозместимой ценности, который, наравне с природными богатствами, является главным основанием для национального самоуважения и признания России мировым сообществом.
Земли историко-культурного наследия представляют собой подкатегорию земель особо охраняемых территорий и являются зоной особо охраняемых территорий в населенных пунктах, в том числе городах федерального значения. Особенностью земель историко-культурного назначения является специфика их правового режима, так как правовой режим земельного участка и расположенного на нем объекта культурного наследия имеют единую природу.
Специфика земель историко-культурного назначения в городах федерального значения предопределяет тесное переплетение земельно-имущественных отношений с законодательством о культуре и законодательством о градостроительной деятельности.
За последние пятнадцать лет градостроительная политика властей Москвы и Санкт-Петербурга нанесла и продолжает наносить непоправимый ущерб облику старинных городов. К сожалению, коммерческие интересы превалируют над здравым смыслом и уважением к старине. Ценность собой представляют не сами
1 Памятники истории и культуры народов Российской Федерации (объекты культурного наследия) [Электронный ресурс] URL: http://kulturrioe-nasledie.ru (дата обращения 10.04.2012)
2 Центр всемирного наследия [Электронный ресурс] URL: http://whc.unesco.org/ru/list/ (дата обращения 10.04.2012) памятники истории и культуры, а земельные участки, на которых они расположены, прежде всего, в центре Москвы и Санкт-Петербурга, поэтому продолжаются процессы разрушения памятников, изменения границ земельных участков в сторону уменьшения, установления зон охраны с режимами охраны, не отвечающими сохранению, как самого объекта культурного наследия, так и градостроительной среды в целом. За последние годы в Москве и Санкт-Петербурге были уничтожены десятки памятников истории и культуры. Среди наиболее значимых утрат в г.Москве можно выделить гостиницу «Москва» на Манежной площади, здание Военторга на ул. Воздвиженка, дом князя П.И. Горчакова в Леонтьевском пер., усадьба Алексеевых на ул.Бахрушина. В Санкт-Петербурге начиная с 2004 г. проводилась плановая инвентаризация объектов культурного наследия Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП Санкт-Петербурга) и ежегодно издавались приказы о лишении охранного статуса ряда исторических зданий (комплекс казарм Преображенского полка, здание начала XIX в. на Галерной улице), впоследствии, на месте которых реализовались проекты по строительству жилых комплексов и деловых центров.
Поэтому, начавшийся процесс приватизации объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге требует пристального контроля за исполнением обязанностей возложенных на собственника по соблюдению правового режима как со стороны государственных органов в области охраны объектов культурного наследия, так и со стороны общественных организаций.
Неразрешенным вопросом в Москве остается процесс разграничения объектов культурного наследия на памятники истории и культуры, относящиеся к федеральной собственности и собственности г. Москвы. В связи с этим, невозможно обеспечить комплексный характер охраны и обеспечения правового режима использования объектов культурного наследия, и земельных участков, на которых они расположены.
В данном контексте, актуальность исследования правового режима земель историко-культурного назначения в Москве и Санкт-Петербурге обусловлена как недостаточной теоретико-методологической базой, так и прикладного характера исследований в области охраны и использования земель историко-культурного назначении. Перечисленное выше и определяет актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Отдельным вопросам правового режима земель историко-культурного назначения уделяли внимание С.А. Боголюбов, Г.Е. Быстров, Ю.Г. Жариков, И.О. Краснова, A.A. Рождествина, Е.А. Сухова, М.Ю. Тихомирова, Г.В. Чубукова др. Интерес представляет диссертация И.Л. Краевой на тему «Организация рационального использования и охраны земель историко-культурного назначения в рыночных условиях: на примере Центрального округа РФ». Большинство научных работ посвящены непосредственно охране и использованию объектов культурного наследия. К примеру, в 2007 г. М.В. Алексеевой была защищена диссертация на тему «Государственное управление в сфере охраны культурного наследия», А.К. Вахитовым на тему «Административно правовая охрана объектов культурного наследия» в 2007 г. Другая часть исследований посвящена лишь гражданско-правовому изучению объектов культурного наследия, в 2005 г. A.A. Джамбатовым была защищена диссертация по теме ««Гражданско-правовой режим объектов культурного наследия», М.А. Александровой по теме «Гражданско-правовой режим культурных ценностей в Российской Федерации» в 2007 г.
Данная диссертация является одним из первых специальных комплексных исследований правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере использования и охраны земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Предметом диссертационного исследования является федеральное законодательство и законодательство города Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующее вопросы использования земель историко-культурного назначения, судебная практика, а также правовая доктрина.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целыо диссертационного исследования является разработка теоретических положений о правовом режиме земель историко-культурного назначения посредством анализа современного состояния и тенденций развития правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель и выработка конкретных законодательных предложений.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
- комплексно изучить всю совокупность правовых аспектов проблем правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения;
- сформулировать определение земель историко-культурного назначения, проанализировать состав данной подкатегории земель и выявить особенности ее правового режима;
- проанализировать соотношение понятий «земли историко-культурного назначения» и «территории объектов культурного наследия»;
- провести анализ законодательства в сфере использования и охраны земель историко-культурного назначения; сравнить федеральное законодательство с законодательством Москвы и Санкт-Петербурга в области историко-культурного наследия;
- исследовать особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения;
- выявить особенности права собственности и иных прав на земельные участки, на которых расположены объекты культурного наследия;
- раскрыть юридическое содержание и особенности правового режима зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального значения;
- проанализировать особенности разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального назначения;
- выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о правовом режиме земель населенных пунктов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания, такие, как системный, единство логического и исторического, статистический метод, так и частно-научные правовые методы исследования: технико-юридический, сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования и т.д.
Теоретическую основу исследования составили труды следующих ученых: Н.М. Агаркова, С.С. Алексеева, А.П. Анисимова, JT.E. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского, Г.А. Волкова, Г.В Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, М.И. Палладиной, В.В. Петрова, A.A. Рождествиной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Э.К. Трутнева, Г.Ф. Шершеневича, Ю.Г. Шпаковского, Г.В. Чубукова, A.A. Ялбуганова и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующие отношения в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в данной работе проведено комплексное исследование особенностей правового режима земель историко-культурного назначения. Исследуются особенности законодательного регулирования отношений по использованию и охране земель историко-культурного назначения в Москве и Санкт-Петербурге.
В работе сформулированы теоретические выводы, обладающие научной новизной. В целях повышения эффективности правового регулирования отношений по использованию и охране земель историко-культурного назначения вносятся предложения по совершенствованию законодательства.
Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов регулирования правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения, которые отражают новизну исследования:
1. В целях восполнения пробела федерального законодательства, заключающегося в отсутствии, в настоящее время, легального определения понятия «земель историко-культурного назначения» предлагается следующее авторское определение понятия: земли историко-культурного назначения представляют собой земельные участки (территории), достопримечательные места, на которых расположены объекты культурного наследия, гражданские и военные захоронения, имеющие историко-культурное значение, в границах которых в установленном порядке определены особые правовые режимы охраны и использования в соответствии с требованиями законодательства. Данное определение будет способствовать унификации правового режима земель и расположенных на них памятников.
2. Особенность правового режима земель историко-культурного назначения состоит в том, что функциональным назначением данной подкатегории земель является использование их в качестве пространственного базиса для размещения объектов культурного наследия, или установления зон охраны. Они также выступают в качестве компонентов природного ландшафта, или служат для размещения гражданских или военных захоронений, имеющих историко-культурное значение. Целевое назначение и юридическая судьба земельных участков определяется расположенными в его границах объектами культурного наследия, группой памятников и застройкой формировавшейся на протяжении многих лет, а не другими возможными факторами. Уничтожение или гибель, а также снос объекта культурного наследия влечет утрату соответствующими земельными участками своего историко-культурного назначения.
3. В диссертации доказана двойственность правового режима земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия. Действительно, хотя формально данные земельные участки расположены в иных категориях земель, в том числе, земель населенных пунктов, земель лесного фонда, фактически на них распространяется режим использования земель историко-культурного назначения. При этом устанавливается особый режим использования данных земель, предусмотренный Правилами землепользования и застройки и градостроительными регламентами.
4. В диссертации выявлена определенная несогласованность норм, закрепляющих статус достопримечательных мест: по-разному определено понятие «достопримечательное место». Это, с одной стороны, вносит путаницу в правовое регулирование, с другой стороны, влечет сложность в определении адекватного режима охраны и использования данного термина в региональном законодательстве. Так, в ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ» достопримечательное место выступает как вид объекта культурного наследия, а по ЗК РФ достопримечательные места являются отдельным видом подкатегории земель историко-культурного назначения, отличным от земель объектов культурного наследия.
Данная коллизия могла бы быть устранена либо изменением п. 1 ст. 99 ЗК РФ путем включения земель достопримечательных мест в состав земель объектов культурного наследия, либо путем исключения достопримечательного места из перечня объектов культурного наследия, предусмотренного в настоящее время в ст. 3 ФЗ «Об объектах культурного наследия».
5. Состав земель историко-культурного назначения, установленный в ст. 99 ЗК РФ, не передает всего многообразия режимов существующих земельных участков, на которых расположены памятники истории и культуры. Необходимо внести изменения в статью 99 ЗК РФ посредством включения в состав земель объектов культурного наследия территорий памятников садово-паркого искусства и ансамблей, а в состав земель достопримечательных мест
3СЗ РФ, 2002, N26, ст. 2519. заповедные исторические территории и территории историко-культурных заповедников, в том числе музеев-заповедников.
6. В целях конкретизации статуса земель гражданских и военных захоронений в составе земель историко-культурного назначения необходимо внести изменение в п.1 ст. 99 ЗК РФ и дополнить его следующей формулировкой «к землям историко-культурного назначения относятся земли гражданских и военных захоронений, обладающие историко-культурным значением».
В действующем законодательстве отсутствуют критерии отнесения тех или иных захоронений к историко-мемориальным или признания таковыми, что негативно сказывается на их сохранности. В то же время, в соответствии с ч.1 ст. 4 ФЗ «О погребении и похоронном деле»4, места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение, а в законодательстве о похоронной деятельности Москвы и Санкт-Петербурга выделяется особый вид мест погребения - историко-мемориальные (некрополи).
В диссертации предлагаются следующие критерии отнесения мест погребения к историко-мемориальным захоронениям, а, следовательно, и критерии отнесения их к землям гражданских и военных захоронений:
- социально-значимый вклад в общественную жизнь лиц, похороненных на данных кладбищах (выдающиеся государственные и военные деятели, лица, имеющие особые заслуги перед государством или погибшие при защите Отечества, народные герои, деятели науки, литературы и искусства)
- захоронения должны быть закрытого типа, т.е. на них не должны создаваться новые места для погребения.
7. В законодательстве об объектах культурного наследия наряду с выявленными и зарегистрированными объектами культурного наследия существуют заявленные объекты культурного наследия.
Объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в государственный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление об его обнаружении, относится к заявленным
4СЗРФ, 1996, №3, ст. 146 объектам, обладающим историко-культурной ценностью. Правовой статус заявленных объектов и режим использования земельных участков, на которых они расположены в законодательстве четкого выражения не нашел, что влечет возникновение множества спорных ситуаций с использованием и охранной заявленного объекта культурного наследия и установление особого правового режима на земельный участок, на котором расположен памятник истории, имеющий историко-культурную ценность.
Для разрешения неопределенности вокруг статуса заявленного объекта, обладающего историко-культурной ценностью, и правового режима земельного участка, на котором он расположен, необходимо внести изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство городов федерального значения и поставить под государственную охрану сам объект, и установить временные ограничения в использовании земельных участков в границах территорий данных объектов как это установлено для земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения.
8. В законодательстве городов федерального значения широко используется термин «территория объекта культурного наследия», который не отождествляется с понятием земельного участка. Поэтому, в законодательство следует внести уточнение в понимание территории объекта культурного наследия как земельного участка (целого или части), а также нескольких земельных участков, в границах которых расположен объект культурного наследия, связанный с ним исторически и функционально.
9. В целях охраны земель историко-культурного назначения и расположенных в их границах объектов культурного наследия, а также земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, требуется введение единого порядка государственного контроля и мониторинга. В частности, исследования показали, что в настоящее время государственный контроль и мониторинг проводится в отношении объектов культурного наследия отдельно от земельных участков, на которых они расположены, в то время как такие земельные участки являются неотъемлемой частью самих памятников, без которых они фактически теряют ценность.
10. Учитывая неопределенность в положениях законодательства о границах земель историко-культурного назначения, предлагается установить единый порядок определения границ с учетом сохранности планировочных, объемно-пространственных и архитектурно-художественных характеристик исторического владения, наличия ансамблевых качеств комплекса застройки исторического владения, в структуре которого расположен объект культурного наследия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования выводы направлены на развитие и дополнение понятийного аппарата о правовом режиме земель историко-культурного назначения, дефиниции «земли историко-культурного назначения», унификации терминов «земли историко-культурного назначения» и «территории объектов культурного наследия». Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, в дальнейших научных исследованиях по данной теме, в учебном процессе, при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Земельное право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами па юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля.
Положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности, практике работы органов государственной исполнительной власти в области охраны культурного наследия РФ и субъектов РФ по применению правового режима земель историко-культурного назначения, а также для самих субъектов земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в статьях, опубликованных в различных научных журналах, в том числе рекомендованных ВАК. Кроме того, диссертация являлась предметом обсуждения на кафедре экологического и природоресурсного права
ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина».
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, списка нормативных правовых актов и литературы.
