АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим земель курортов»
На правах рукописи
Багаутдинова Сания Рустамовна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КУРОРТОВ
Специальность: 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 & Ш 2!!М
005550188
Москва-2014
005550188
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова (юридический факультет)
Научный руководитель: Козырь Ольга Михайловна
кандидат юридических наук, доцент
Боголюбов Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Отдел аграрного, экологического и природоресурсного законодательства, заведующий Отделом
Бажайкин Анатолий Леонидович
кандидат юридических наук, доцент, Удмуртский государственный университет, Институт права, социального управления и безопасности, кафедра гражданского права
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГТОА)».
Официальные оппоненты:
Защита состоится «17» сентября 2014 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 501.001.99 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, строение 13-14, (4 гуманитарный корпус), юридический факультет, ауд. 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812 и на сайте www.law.msu.ru
Автореферат разослан «О0>> июня 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Г1/ \ Кудрявцева Елена Васильевна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В границах территории Российской Федерации имеются все виды природных лечебных ресурсов: от минеральных вод до лечебного климата. На протяжении десятилетий курорты являлись основным местом отдыха и оздоровления населения России. Они до сих пор продолжают выполнять данную функцию, хотя с меньшим успехом в силу сложившейся в стране экономической ситуации.
Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом национальной системы здравоохранения. Существующая в настоящее время система санаторно-курортного лечения, созданная в советский период, является во многом уникальной в мире. Государством принимаются усилия для модернизации отраслей санаторно-курортного лечения, курортного отдыха и туризма, для увеличения популярности отечественных курортов среди населения по сравнению с зарубежными курортами, активного использования курортного лечения в целях оздоровления населения. Санаторно-курортному лечению, играющему особую роль в общегосударственной системе здравоохранения страны, постоянно уделяется внимание в государственных программах по развитию здравоохранения1. Для модернизации курортов Черноморского побережья России как центров оздоровления, курортного отдыха и туризма важнейшую роль сыграло проведение XXII Олимпийских и XI Паралимпийских игр, которое потребовало строительства и обновления многих объектов недвижимости в городе-курорте Сочи.
Курорты отнесены к особо охраняемым территориям. На конец 2012 года в России насчитывалось более 11 тыс. особо охраняемых территорий и объектов, из них по официальным данным 1170 относилось к лечебно-оздоровительным
1 Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 2511-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // СЗ РФ, 2012, № 53 (ч. 2), ст. 8019. Утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 24.04.2014.
местностям и курортам2. Правовой режим курортов позволяет сочетать активное использование природных лечебных ресурсов в целях оздоровления людей, в том числе путем создания развитой инфраструктуры, с охраной окружающей среды. Это делает их одними из наиболее экологически чистых и комфортных мест для отдыха и проживания.
Площадь всех земель особо охраняемых территорий и объектов на 1 января 2013 года составляла 46,1 млн. га, из них площадь земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов исчислялась приблизительно в 32,4 тыс. га (не считая площади всех земель, находящихся в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов)3. Несмотря на то, что земли курортов представляют собой небольшую часть всех земель особо охраняемых территорий и объектов, они играют значительную роль в поддержании здоровья нации и в профилактике заболеваний человека. Возможность осуществлять разностороннее развитие инфраструктуры курортов путем строительства объектов недвижимости различной функциональной направленности обусловливают инвестиционную привлекательность земель курортов и их активное освоение.
Обеспечение рационального использования и охрана земель курортов при их освоении являются одними из наиболее значимых факторов для сохранения качества природных лечебных ресурсов, а также для функционирования существующих и создания новых курортов как особо охраняемых территорий. В целях охраны природных лечебных ресурсов курортов действующим законодательством предусмотрены меры, которые должны ограждать их от негативных явлений как природного, так и антропогенного характера. Специальным механизмом, позволяющим сохранять разумный баланс между охраной курортов и их природных лечебных ресурсов, с одной стороны, и природопользованием и поддержанием на необходимом уровне развития
2 Справочник Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год // https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc ib other Unes activitv/cc ib condition earths Russia/cc ib texts of doc uments
3 См: Там же; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году // https://rosreestr.rU/wps/portal/p/cc ib other lines activitv/cc ib condition earths Russia/cc ib texts of doc uments
инфраструктуры курорта,, с другой, является зонирование территории курорта и установление ограничений : к осуществлению различных видов хозяйственной деятельности на его территории. Таким образом, имеются все необходимые предпосылки для поддержания и развития курортной сферы, для обеспечения потребности населения России в санаторно-курортном лечении и отдыхе, и для охраны природных лечебных ресурсов от загрязнения и истощения.
Однако общей тенденцией в настоящее время является превалирование экономических интересов над интересами охраны окружающей среды. Для особо охраняемых территорий и объектов это проявляется в изменении подхода к строгости режима их охраны. Развитие инфраструктуры курортов и застройка земель в их границах как средство роста экономики ставится на первое место, в то время как охране их природных лечебных ресурсов уделяется все меньше внимания. Нормы, ограничивающие использование земель территорий курортов и земель курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов, часто нарушаются, особенно в населенных пунктах, расположенных в границах курортов. Эти земли вовлекаются в хозяйственный оборот, застраиваются объектами, в том числе не имеющими отношения к курортам или реализуемыми с нарушением требований законодательства в области охраны природных лечебных ресурсов. При этом не учитывается, что такие земли являются частью курорта как особо охраняемой территории и играют важную роль в охране его окружающей среды и, главное, в охране природных лечебных ресурсов. Именно использование земель курортов с нарушением их правового режима в первую очередь приводит к загрязнению природных лечебных ресурсов и, в результате, к деградации курортов как особо охраняемых территорий.
В связи со всем вышеперечисленным анализ правового режима земель курортов, выявление проблем правового регулирования, приводящих к нарушению правового режима курортов и их земель, и поиск их решения в настоящее время являются важными вопросами, связанными с обеспечением общественных интересов в сохранении уникальных природных лечебных ресурсов на землях курортов, а также с обеспечением населения качественной
лечебно-профилактической помощью. Исследование причин нарушения правового режима земель курортов, отсутствия действенного государственного надзора за их использованием, не эффективного применения мер юридической ответственности за нарушение правового режима курортов и порядка использования их земель, поиск решения данных проблем путем предложений по улучшению правового регулирования порядка их использования имеют важное значение не только для обеспечения правового режима курортов и их земель, но и для правового регулирования режима охраны других видов особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий (далее также -ООПТ) и их земель, в современных условиях.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отдельные проблемы правового режима земель курортов были исследованы в рамках работ, посвященных особо охраняемым природным территориям, региону Кавказских Минеральных Вод, правовой охране курортов, правовому режиму земель охранных зон. Некоторые аспекты правового режима курортов и их земель были освещены В.А. Поляковым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая охрана курортов» (1979). Современный правовой режим земель курортов был частично исследован A.C. Кротиком в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (2003), О.В. Садовской в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды» (2003). В диссертации O.A. Золотовой на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим охранных зон» (2013) был освещен вопрос о влиянии охранных зон на правовой режим земель, входящих в них. Некоторые элементы правового режима земель курортов, в особенности оборотоспособность этих земель, были исследованы в ряде научных статей В.П. Камышанского. В рамках предложений о реформировании
законодательства об ООПТ, разработанных в 2009 году Всемирным фондом дикой природы (WWF), был кратко проанализирован правовой режим курортов и их земель.
Учитывая, что курорты являются особо охраняемыми территориями, провести изучение правового режима их земель невозможно без изучения правового режима особо охраняемых территорий и их земель, места курортов в системе особо охраняемых территорий. Ввиду того, что курорты были ранее включены в систему ООПТ в качестве самостоятельной категории ООПТ, определенное внимание было уделено правовому режиму ООПТ и их земель. В этих целях автор обращался к работам A.A. Транина, Ф.Р. Штильмарка, Н.Ф. Реймерса, В.В. Зозули, Д.Ф. Фаткуллиной и других.
Однако отдельно правовой режим земель курортов как с точки зрения их рационального использования, так и их охраны не был исследован ни в одной специальной научной работе, что предопределяет необходимость проведения комплексного анализа правового режима этих земель.
Целью диссертационного исследования является определение понятия правового режима земель курортов, установление элементов правового режима земель курортов, уровня современного регулирования правового режима земель курортов, выявление пробелов законодательства в данной сфере, анализ связанных с этими недостатками теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по совершенствованию правового режима земель курортов в современных условиях.
Для достижения данной цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
- определить содержание понятия «правовой режим земель курортов» и выделить его основные элементы;
- выявить особенности правового режима земель курортов;
- определить содержание установленных ограничений по использованию земель курортов;
- выявить признаки, которым должен отвечать земельный участок в границах курорта для его обязательного или возможного перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов;
- установить перечень видов хозяйственной деятельности, не противоречащих задачам развития курортов, а также перечень видов хозяйственной деятельности, для осуществления которых земельный участок, отнесенный к землям курортов, может быть предоставлен;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования правового режима земель курортов.
Вышеуказанные цель и задачи исследования предопределили предмет исследования. В его рамках анализируются нормы земельного, экологического, градостроительного и иных отраслей законодательства, регулирующие правовой режим земель курортов, правоотношения по использованию и охране данных земель, теоретические и практические проблемы регулирования правового режима земель курортов, возможные способы их решения, а также правоприменительная практика в данной сфере.
Методологическую основу диссертационного исследования составили следующие общенаучные методы и приемы научного познания: анализ, синтез, аналогия, индукция, формализация, логический, системный, сравнительный. Также использовались такие специальные научные методы как технико-юридический и историко-правовой анализ, сравнительно-правовой метод и толкование норм права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного и экологического права советского и российского периодов: Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова., И.В. Павлова, В.В. Петрова. Также были изучены работы В.П. Балезина, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, O.JI. Дубовик, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, A.A. Забелышенского, О.М. Козырь, Т.В. Петровой, A.A. Транина и других.
В работе над диссертацией теоретической базой послужили научные работы признанных специалистов в области общей теории права и гражданского права: С.С. Алексеева, В.П. Камышанского, П.В. Крашенинникова, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.C. Пиголкина, Е.А. Суханова и других.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что были проанализированы нормы, регулирующие правовой режим земель курортов, и изложены проблемы, возникающие при регулировании правоотношений, объектами которых являются земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов и из состава иных категорий земель, расположенные в границах курортов; предложена система признаков, по которым возможно выделение земельных участков в границах курортов в целях их перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов; предложено введение обязательного выделения санаторно-курортных территориальных зон в городах-курортах с правовым режимом земель, идентичным правовому режиму земель курортов, а также введение иных обязательных требований по порядку использования этих земель, направленных на охрану природных лечебных ресурсов и окружающей среды городов-курортов. Положения диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении правового режима земель курортов и правового режима иных видов земель особо охраняемых территорий и объектов. Также выявленные в ходе исследования проблемы могут быть приняты во внимание в процессе нормотворческой деятельности и в правоприменительной практике как органов государственной власти РФ и субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. При изучении курсов земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля данная работа может служить теоретическим материалом для уяснения положений законодательства об особо охраняемых природных объектах и категории земель особо охраняемых территорий и объектов.
Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования, послужили материалы органов государственной власти и местного самоуправления, обобщения прокурорской и судебной практики, изучение документов и сложившейся ситуации непосредственно на курортах, сообщения, доклады и статические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первую комплексную теоретическую работу, посвященную правовому режиму земель курортов. Автором разграничены такие смежные понятия как «курорт», «земли курортов», «земли территорий курортов», «город-курорт», «округ санитарной (горно-санитарной) охраны», «территория курортов»; дано определение термина «правовой режим земель курортов»; дана характеристика особенностей правового режима земель курортов; предложено ввести в обязательном порядке в городах-курортах территориальные зоны, в пределах которых использование земель должно отвечать требованиям, установленным для земель курортов; предложено ввести экономическое стимулирование субъектов хозяйственной деятельности при рациональном использовании земель курортов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Правовой режим земель курортов можно определить как установленные в нормах права: меру возможного и должного поведения субъектов права собственности и иных прав на земельные участки по отношению к землям курортов как к элементу лечебно-оздоровительного природного комплекса; требования к порядку использования и охраны этих земель в соответствии с их видом использования; порядок государственного управления их использованием и охраной; меры юридической ответственности, обеспечивающие исполнение данных требований.
2. Факторами дифференциации правового режима земельных участков земель курортов выступают: цель их использования (отдых, профилактика,
лечение заболеваний человека); принадлежность земельного участка к определенной зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны; вид природного лечебного ресурса.
3. Правовой режим земель городов-курортов и виды их разрешенного использования должны обеспечиваться через введение в градостроительные регламенты в городах-курортах нового вида специальных территориальных зон, устанавливающих только те виды разрешенного использования, которые направлены на обеспечение санаторно-курортного лечения и рациональное использование природных лечебных ресурсов, и не вступают в противоречие с установленными ограничениями.
4. Критериями определения видов разрешенного использования на землях курортов являются:
- связь с санаторно-курортным лечением;
- использование природных лечебных ресурсов в целях санаторно-
курортного лечения;
- прямое указание в законодательстве на те виды деятельности, которые
могут осуществляться на землях курортах.
5. Специальные ограничения в сфере использования земель курортов, устанавливаемые в отношении отдельных земельных участков в силу их включения в границы округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны, с одной стороны, и ограничения в сфере использования земель, устанавливаемые в отношении земельных участков при их отнесении к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, носят различную правовую природу. Содержание ограничений первого рода связано с включением земельных участков в границы округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны как вида охранных зон и определяется содержанием режима конкретной зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Конкретизация данных ограничений зависит от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. Содержание второго вида ограничений
одинаково для всех земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий и объектов, отнесенных к землям курортов.
6. Обязательными отличительными признаками земельных участков, при наличии которых они должны быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, являются: расположение земельного участка в границах курорта и использование этого земельного участка в лечебно-профилактических или оздоровительных целях, прежде всего санаторно-курортными организациями, либо расположение земельного участка в границах курорта и наличие на этом земельном участке природных лечебных ресурсов, кроме случаев, когда природным лечебным ресурсом является лечебный климат.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.
Положения и выводы по теме диссертационного исследования были изложены в форме докладов и сообщений на научно-практических конференциях: на всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» в 2012 г. («Софрино-18»), в 2013 г. («Софрино-19») и в 2014 г. («Софрино-20); на VI Международной научно-практической конференции «Право на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и гарантий» в 2013 г.; на Международной научно-практической конференции «Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход» в 2014 г., а также в научных публикациях автора.
Материалы исследования использовались автором при ведении семинарских занятий на юридическом факультете МГУ им. М.В.Ломоносова в 2010 - 2014 гг., а также на юридическом факультете Государственного университета по землеустройству в 2013 — 2014 гг.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка использованной научной литературы и иных источников, списка использованных нормативных правовых актов и иных официальных документов.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность и степень научной разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, формулируется методологическая, теоретическая и эмпирическая основы работы, раскрывается научная новизна исследования, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации и внедрении полученных в ходе исследования результатов в учебный процесс.
Первая глава «Общая характеристика правового режима земель курортов» состоит из трех параграфов. В данной главе дано понятие земель курортов, рассмотрено соотношение понятия «земли курортов» с другими связанными понятиями, исследован исторический процесс формирования правового режима земель курортов, дана краткая характеристика правового режима этих земель и их особенностей, исследованы проблемы, возникающие при использовании земель курортов, в том числе в городах-курортах.
В первом параграфе первой главы «Понятие «земли курортов» в российском законодательстве» рассматривается понятие «земли курортов», его соотношение с понятиями «курорт», «территория курорта», «округ санитарной (горно-санитарной) охраны», «курортный регион».
Курорт как особо охраняемая территория является природным комплексом, состоящим из природных лечебных и иных ресурсов и объектов, природно-антропогенных и антропогенных объектов. Земля является одним из элементов курорта как природного комплекса. Термин «территория курорта» отражает пространственную сферу, в пределах которой расположены объекты, составляющие в совокупности курорт. Территория курорта включает сушу, водную поверхность, воздушное пространство над ними. Ее границы устанавливаются по границам округа санитарной (горно-санитарной) охраны.
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны является одним из видов охранных зон и выступает в качестве основного механизма охраны природных лечебных ресурсов курортов. Зонирование округа санитарной (горно-санитарной) охраны дает возможность установить дифференцированный правовой режим
земель в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны, что позволяет создать необходимый уровень охраны природных лечебных ресурсов в зависимости от значимости воздействия процессов, которые происходят на определенной территории, на эти ресурсы, и дает возможность осуществлять разнородную по влиянию на окружающую среду хозяйственную деятельность в границах курорта. Земельные участки, включенные в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов не переводятся, однако устанавливаются ограничения по их использованию, зависящие от соответствующей зоны округа санитарной (горносанитарной) охраны. Правовой режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны выступает одной из составляющих правового режима курорта и земель курортов.
Установление округа санитарной (горно-санитарной) охраны и объявление территории курортом в формально-юридическом смысле как особо охраняемой территории, то есть совершение всех предусмотренных для этого законодательством действий, имеют различные правовые последствия. Объявление территории курортом придает этой территории статус особо охраняемой территории, что позволяет, в том числе, перевести земельные участки, используемые для профилактики и лечения заболеваний человека, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Право государственной и муниципальной собственности на земельные участки разграничивается в зависимости от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. От этого зависит, какие органы государственной власти или местного самоуправления будут управомочены на распоряжение землями в границах конкретных курортов.
В ходе проведения анализа законодательства было установлено, что не закреплен точный порядок объявления территории курортом. Территория может быть объявлена курортом, если она соответствует определенным признакам, основными из которых являются наличие природных лечебных ресурсов и развитой инфраструктуры. Однако, учитывая возможность существования курортов федерального, регионального или местного значения, разный уровень
развития регионов РФ, данные признаки не могут дать вполне определенного ответа, с какого момента территория может претендовать на ее признание курортом.
На курорте земельные участки, отнесенные к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, представляют собой наименьшую часть от площади территории курорта. В законодательстве закреплены только два признака земель курортов: наличие на них природных лечебных ресурсов и цель использования этих земель - использование для профилактики и лечения заболеваний человека. На основании этого к признакам земельных участков из состава земель курортов можно отнести нахождение в их границах или в непосредственной близости от них природных лечебных ресурсов, и нахождение этих земельных участков в пользовании у санаторно-курортных организаций или иных субъектов, использующих их в лечебно-профилактических, оздоровительных целях и для организации курортного отдыха. Земельные участки могут быть отнесены к землям курортов только при условии объявления территории курортом и нахождении их в границах курорта.
Обязательный перевод земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов при их предоставлении в пользование в лечебно-оздоровительных целях не предусмотрен в законодательстве. Также в законодательстве отсутствует перечень видов деятельности, которые могут осуществляться на землях курортов, для осуществления которых они могут предоставляться, или для осуществления которых требуется перевод земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Это может иметь негативное влияние на охрану природных лечебных ресурсов и окружающую среду курортов.
Особое место среди курортов занимают города-курорта. Город-курорт можно определить как городское поселение или муниципальное образование, расположенное в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны, земли которых находятся в пользовании у санаторно-курортных организаций, использующих природные лечебные ресурсы, расположенные в данной местности, в качестве основного средства лечения и оздоровления.
Второй параграф первой главы «История развития правового регулирования земель курортов в России» посвящен исследованию законодательного закрепления и развития правового режима земель курортов. Автором выделено пять этапов формирования правового режима земель курортов и сделан вывод о том, что процесс формирования правового режима курортов и их земель происходил постепенно и имел, в основном, преемственный характер. К исторически сложившимся элементам правового режима этих земель можно отнести: охрану природных лечебных ресурсов курортов путем зонирования территории курортов — установления зон округов санитарной и горно-санитарной охраны; традиционно преимущественную государственную или муниципальную собственность на эти земли либо ограничение их в обороте. Регулирование правового режима курортов и их земель в основном осуществляется на федеральном уровне. Анализ регионального законодательства показал, что регионы редко пользуются возможностью внести новшества в правовое регулирование курортов регионального и местного значения и воспроизводят нормы федерального законодательства.
В третьем параграфе первой главы «Понятие и особенности правового режима земель курортов» дано авторское определение правового режима земель курортов как установленные в нормах права: меру возможного и должного поведения субъектов права собственности и иных прав на земельные участки по отношению к землям курортов как к элементу лечебно-оздоровительного природного комплекса; требования к порядку использования и охраны этих земель в соответствии с их видом использования; порядок государственного управления их использованием и охраной; меры юридической ответственности, обеспечивающие исполнение данных требований.
Правовой режим земель курортов как вида категории земель особо охраняемых территорий установлен не достаточно четко и подробно. Основным отличием земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, от земельных участков из состава других категорий земель, является их целевое назначение и запрет изменения целевого назначения этих земель без проведения государственной экологической экспертизы. К
существенным недостаткам регулирования правового режима земель курортов относится отсутствие требования о необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы документации планируемой к осуществлению на землях курортов и на землях в границах курортов деятельности, а также отсутствие требования о переводе земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, используемых в целях и порядке, предусмотренных для земель курортов. Данные пробелы негативным образом сказываются на охране природных лечебных ресурсов курортов.
Правовой режим земельного участка на землях курортов устанавливается исходя из правового режима земель курортов, а также требований и ограничений по использованию земель в соответствующей зоне санитарной (горносанитарной) охраны. Основным средством определения правового режима подобных земельных участков и их разрешенного использования являются требования к использованию земель в соответствующей зоне санитарной (горносанитарной) охране. Основы данных требований установлены в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»4, однако их развитие и конкретизация должны также осуществляться в федеральных и региональных нормативных правовых актах.
Важным недостатком регулирования правового режима земель курортов также является отсутствие перечней видов разрешенного использования, а также запрещенных видов деятельности, как это предусмотрено в отношении земель ООПТ федерального значения. Определение подобных перечней в отношении земель курортов необходимо для их ограждения от нецелевого использования и сохранения курортов как особо охраняемых территорий. Главным критерием при предоставлении земельного участка, отнесенного к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, должно быть его использование в целях,
4 Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ, 1995, № 9, ст. 713.
непосредственно связанных с лечебно-оздоровительной деятельностью и с предоставлением услуг отдыхающим на курорте гражданам.
Для земельных участков в городах-курортах, фактически отвечающих признакам земель курортов, необходимо разработать особое регулирование их правового режима. Такие земли необходимо выделять в отдельные территориальные зоны и утверждать в их отношении специальные градостроительные регламенты в целях регулирования тех видов деятельности, осуществление которых не нанесет вреда природным лечебным ресурсам и окружающей среде города-курорта как особо охраняемой территории.
Вторая глава «Возникновение прав на земли курортов и установление ограничений по их использованию» состоит из двух параграфов и посвящена исследованию проблем, связанных с разграничением права государственной собственности на земли курортов, с особенностями приобретения права собственности и иных прав на земельные участки в границах курортов и на землях курортов, с ограничениями прав по использованию этих земель.
В первом параграфе второй главы «Особенности возникновения права собственности и иных прав на земельные участки на землях курортов» анализируются виды прав, на которых земельные участки, отнесенные к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, и земельные участки в границах курортов могли предоставляться и могут находиться у различных субъектов в настоящее время, рассматриваются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению таких земельных участков на различных правах, а также исследуются последствия исключения курортов из числа ООПТ и земель курортов из земель ООПТ.
Уполномоченный орган по распоряжению всеми земельными участками в границах курортов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется, во-первых, исходя того, за кем (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием) закреплено право собственности на земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и, во-вторых, от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного
значения. Если в первом случае уполномоченный на распоряжение землями курортов орган государственной власти или местного самоуправления может быть определен без затруднений, то во втором случае могут возникнуть сложности из-за ряда факторов: неопределенности самого факта отнесения курорта к курортам федерального, регионального или местного значения, отсутствия отметок в государственном кадастре недвижимости о прохождении границ округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны, не исполнения муниципальными образованиями обязанностей по вынесению на местность границ курортов и иных факторов. Анализ судебной практики по спорам, связанным с рассмотрением вопросов о действительности договоров аренды земельных участков в границах курортов, показал, что часто земельные участки предоставлялись неуполномоченными на это органами.
Ограничение земель в границах ООПТ в обороте, распространявшееся и на земли в границах курортов до их исключения из числа ООПТ, все еще влияет на правовой режим этих земель. Право собственности, возникшее на такие земельные участки до исключения курортов из ООПТ, является ничтожным.
Второй параграф второй главы «Установление ограничений по использованию земель курортов» посвящен анализу ограничений по использованию земель курортов и порядку их установления. Ограничения по использованию земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, устанавливаются, во-первых, в связи с их принадлежностью к данной категории земель, и, во-вторых, в связи с их включением в определенную зону округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта. Кроме того, использование этих земельных участков может быть ограничено путем установления особых условий по их использованию и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, и в связи с наличием особых условий охраны окружающей среды курортов.
Общие требования к использованию земель в границах той или иной зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта определены в федеральном законодательстве. Конкретизация требований по порядку использования земель курортов может быть осуществлена в нормативных
правовых актах субъектов РФ в отношении курортов регионального или местного значения. Объем ограничений по использованию земель курортов зависит от соответствующей зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, от отнесения курорта к курортам федерального, регионального или местного значения и от иных факторов.
Нормы, ограничивающие использование земель курортов, в отдельных случаях не обеспечены каким-либо механизмом принуждения. Так, существует проблема с выведением уже существующих предприятий за границы курортов. Единственной установленной мерой стимулирования к выводу предприятий является применение дополнительного коэффициента при определении платы за негативное воздействие таких предприятий на окружающую среду курорта.
В отношении земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, должен быть установлен запрет на их раздел для предоставления в иных целях, чем санаторно-курортное лечение и отдых. В отношении земельных участков в городах-курортах, используемых санаторно-курортными организациями, в специальных градостроительных регламентах должны быть установлены: предельные размеры земельных участков (исходя из количества отдыхающих, на которых рассчитана санаторно-курортная организация или их совокупность, если несколько санаторно-курортных организаций совместно используют один земельный участок, что позволит регулировать антропогенную нагрузку на такие земельные участки); запрет на раздел таких земельных участков; запрет на их предоставление в иных целях, чем санаторно-курортное лечение и отдых. В границах городов-курортов в отношении земельных участков, используемых санаторно-курортными организациями, а также относящихся к землям общего пользования и используемых в целях курортного отдыха, необходимо установить запрет на сокращение площади зеленых насаждений, требования по дополнительному озеленению и о минимизации площади земель, покрытых асфальтом в целях предотвращения их запечатывания.
Ограничения по использованию земель курортов и земель в границах курортов должны быть отражены в документах территориального планирования
муниципальных образований, на территориях которых расположены курорты. В качестве критериев определения возможности осуществления отдельных видов деятельности можно назвать: связь деятельности с санаторно-курортным лечением; использование природных лечебных ресурсов в целях санаторно-курортного лечения; прямое указание в законодательстве на те виды деятельности, которые могут осуществляться на землях курортах.
Третья глава «Правовое регулирование использования и охраны земель курортов» состоит из трех параграфов. В данной главе описаны правовые меры по охране земель курортов, отдельные функции государственного управления ими и меры ответственности, призванные обеспечивать исполнение требований по использованию и охране земель курортов.
В первом параграфе третьей главы «Правовые требования к использованию и охране земель курортов» в содержание правовой охраны земель курортов диссертантом предлагается включать следующие комплексы норм: нормы земельного законодательства, устанавливающие общие требования к охране земель и регулирующие правовую охрану всех категорий земель; нормы экологического законодательства, устанавливающие ограничения и определенные требования к хозяйственной деятельности, осуществляемой на землях курортов, и налагающие обязанности на собственников и иных субъектов права пользования этими землями; нормы, устанавливающие ответственность за нарушение требований по использованию и охране земель курортов. Правовые требования по использованию и охране земель особо охраняемых территорий и объектов и земель курортов как их вида включают в себя: требования по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием; требования по обеспечению рационального использования земельных участков; требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности, осуществляемой на землях курортов.
Выполнение требования об использовании земель курортов в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием обеспечивается путем осуществления государственного земельного надзора, муниципального и производственного контроля за использованием этих земельных участков.
Рациональное использование земельных участков из состава земель курортов обеспечивается в основном путем зонирования территорий санаторно-курортных организаций, что должно организовать использование их территорий наиболее удобным и рациональным образом. Соблюдение данного требования должно осуществляться на этапе планирования курорта и затем строительства санаторно-курортных объектов, а также при градостроительном зонировании.
Автор приходит к выводу о том, что специальных мер по охране земель курортов не установлено, за исключением запрета на их перевод из категории земель особо охраняемых территорий и объектов в другие категории земель без проведения обязательной государственной экологической экспертизы.
Второй параграф третьей главы «Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов» посвящен функциям государственного управления землями курортов, в число которых включаются следующие: территориальное планирование использования и охраны земель; формирование земельных участков; перевод земель из одной категории в другую; инвентаризация земель; государственный кадастровый учет земельных участков, округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны; ведение государственного реестра курортного фонда; предоставление земельных участков; государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними; кадастровая оценка земель курортов и установление земельного налога; обеспечение охраны земель курортов; мониторинг состояния земель курортов; изъятие земельных участков в случае их нецелевого использования; земельный надзор и контроль, занимающие особое место среди функций государственного управления.
Автором анализируются отдельные функции государственного управления, имеющие особое значение для обеспечения соблюдения правового режима земель курортов и для их охраны. В результате делается вывод о том, что функции государственного управления землями курортов не осуществляются должным образом. Это связано с тем, что курорты рассматриваются органами исполнительной власти как особо охраняемые территории только в отдельных случаях. Качество осуществления функций управления землями курортов
регионального и местного значения во многом зависит от субъектов РФ и муниципальных властей, которые пока не уделяют должного внимания охране курортов и рациональному использованию их ресурсов. Вследствие этого, государственные органы и органы местного самоуправления не могут реализовать на практике баланс публичных и частных интересов при управлении землями курортов и при их использовании.
В третьем параграфе третьей главы «Юридическая ответственность за нарушение правового режима земель курортов» описываются меры юридической ответственности, обеспечивающие исполнение требований по рациональному использованию и охране земель курортов, наиболее распространенные правонарушения в сфере использования и охраны земель курортов, теоретические и практические вопросы, возникающие при привлечении к ответственности за нарушение правового режима земель курортов.
Автором отмечается, что не разработана система мер ответственности, направленных на соблюдение правового режима земель курортов или правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов. Многие правонарушения в области охраны и должного использования земель курортов остаются латентными. Наиболее распространенными нарушениями правового режима земель курортов являются отсутствие оборудованных мест стоянки автотранспорта и несанкционированное размещение различных объектов. Это связано как с тем, что в государственном кадастре недвижимости зачастую отсутствуют данные о прохождении границ округов и зон санитарной (горносанитарной) охраны, о нахождении земельного участка в их границах, так и с невынесением их границ на местность. После исключения курортов из числа ООПТ многие требования по порядку использования земель курортов остались не обеспеченными санкциями.
Проводимая государством политика в отношении данных земель во многом непоследовательна. При осуществлении отдельных функций управления этими землями государственные органы исходят из того, что они являются землями особо охраняемых территорий и объектов, в то время как при осуществлении других функций и при привлечении к юридической ответственности данный
фактор не принимается во внимание, и в целом это приводит к неэффективной охране и нерациональному использованию земель курортов.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы в соответствии с поставленной целью и задачами исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора: Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований:
1. Багаутдинова С.Р. Правовой режим земель курортов // Законодательство. 2012. № 7. С. 39 - 44 (0,5 пл.).
2. Багаутдинова С.Р. Правовой режим земель городов-курортов // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2013. № 5. С. 102 — 110 (0,5 п.л.).
3. Багаутдинова С.Р. Правовой режим земель курортов // Аграрное и земельное право. 2014. № 2. С. 54 - 57 (0,4 п.л.).
Подписано в печать: 05.06.14
Объем: 1,1 п.л. Тираж: 150 экз. Заказ № 533 Отпечатано в типографии «Реглет» г. Москва, Ленинский проспект, д.2 (495) 978-66-63, vvww.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой режим земель курортов»
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В.ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
04201460458 На правах рукописи
Багаутдинова Сания Рустамовна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КУРОРТОВ
Специальность 12.00.06 — земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
кандидат юридических наук Козырь Ольга Михайловна
Москва-2014
Оглавление
Введение........................................................................................................................................................................................................................3
Глава 1. Общая характеристика правового режима земель курортов....................................................12
1.1. Понятие «земли курортов» в российском законодательстве............................................................................12
1.2. История развития правового регулирования земель курортов в России..............................................39
1.3. Понятие и особенности правового режима земель курортов............................................................................57
Глава 2. Возникновение прав на земли курортов и установление ограничений по их
использованию......................................................................................................................................................................................................84
2.1. Особенности возникновения права собственности и иных прав на земельные участки
84
на землях курортов...............................................................................................
2.2. Установление ограничений по использованию земель курортов............................................................102
Глава 3. Правовое регулирование использования и охраны земель курортов..............................121
3.1. Правовые требования к использованию и охране земель курортов........................................................121
3.2. Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов..........................................................................................................................................................................................................................133
3.3. Юридическая ответственность за нарушение правового режима земель курортов....................154
Заключение..............................................................................................................................................................................................................172
Список использованной научной литературы и иных источников..............................................................174
Список использованных нормативных правовых актов и иных официальных
документов....................................................................................................................................................................................................................182
Введение
Актуальность темы исследования. В границах территории Российской Федерации имеются все виды природных лечебных ресурсов: от минеральных вод до лечебного климата. На протяжении десятилетий курорты являлись основным местом отдыха и оздоровления населения России. Они до сих пор продолжают выполнять данную функцию, хотя с меньшим успехом в силу сложившейся в стране экономической ситуации.
Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом национальной системы здравоохранения. Существующая в настоящее время система санаторно-курортного лечения, созданная в советский период, является во многом уникальной в мире. Государством принимаются усилия для модернизации отраслей санаторно-курортного лечения, курортного отдыха и туризма, для увеличения популярности отечественных курортов среди населения по сравнению с зарубежными курортами, активного использования курортного лечения в целях оздоровления населения. Санаторно-курортному лечению, играющему особую роль в общегосударственной системе здравоохранения страны, постоянно уделяется внимание в государственных программах по развитию здравоохранения1. Для модернизации курортов Черноморского побережья России как центров оздоровления, курортного отдыха и туризма важнейшую роль сыграло проведение XXII Олимпийских и XI Паралимпийских игр, которое потребовало строительства и обновления многих объектов недвижимости в городе-курорте Сочи.
Курорты отнесены к особо охраняемым территориям. На конец 2012 года в России насчитывалось более 11 тыс. особо охраняемых территорий и объектов, из них по официальным данным 1170 относилось к лечебно-оздоровительным местностям и курортам2. Правовой режим курортов позволяет сочетать активное использование природных лечебных ресурсов в целях оздоровления людей, в том числе путем создания развитой инфраструктуры, с охраной окружающей среды. Это делает их одними из наиболее экологически чистых и комфортных мест для отдыха и проживания.
1 Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 2511-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // СЗ РФ, 2012, № 53 (ч. 2), ст. 8019. Утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // Официальный интернет-портал правовой информации http://YVWw.pravo.gov.ru. 24.04.2014.
2 Справочник Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год // httpsV/rosreestr.rii/vvps/portal/p/cc ib other Unes activitv/cc ib condition earths Russia/cc ib texts of documents
Площадь всех земель особо охраняемых территорий и объектов на 1 января 2013 года составляла 46,1 млн. га, из них площадь земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов исчислялась приблизительно в 32,4 тыс. га (не считая площади всех земель, находящихся в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов)3. Несмотря на то что земли курортов представляют собой небольшую часть всех земель особо охраняемых территорий и объектов, они играют значительную роль в поддержании здоровья нации и в профилактике заболеваний человека. Возможность осуществлять разностороннее развитие инфраструктуры курортов путем строительства объектов недвижимости различной функциональной направленности обусловливают инвестиционную привлекательность земель курортов и их активное освоение.
Обеспечение рационального использования и охрана земель курортов при их освоении являются одними из наиболее значимых факторов для сохранения качества природных лечебных ресурсов, а также для функционирования существующих и создания новых курортов как особо охраняемых территорий. В целях охраны природных лечебных ресурсов курортов действующим законодательством предусмотрены меры, которые должны ограждать их от негативных явлений как природного, так и антропогенного характера. Специальным механизмом, позволяющим сохранять разумный баланс между охраной курортов и их природных лечебных ресурсов, с одной стороны, и природопользованием и поддержанием на необходимом уровне развития инфраструктуры курорта, с другой, является зонирование территории курорта и установление ограничений к осуществлению различных видов хозяйственной деятельности на его территории. Таким образом, имеются все необходимые предпосылки для поддержания и развития курортной сферы, для обеспечения потребности населения России в санаторно-курортном лечении и отдыхе, и для охраны природных лечебных ресурсов от загрязнения и истощения.
Однако общей тенденцией в настоящее время является превалирование экономических интересов над интересами охраны окружающей среды. Для особо охраняемых территорий и объектов это проявляется в изменении подхода к строгости режима их охраны. Развитие инфраструктуры курортов и застройка земель в их границах как средство роста экономики ставится на первое место, в то время как охране их природных лечебных ресурсов уделяется все меньше внимания. Нормы, ограничивающие использование земель территорий курортов и земель курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов, часто нарушаются, особенно в населенных пунктах, расположенных в границах курортов. Эти земли вовлекаются в
3 См: Там же; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году //
https://rosreestr.rU/vvps/portal/p/cc ib other lines activitv/cc ib condition earths Russia/cc ib texts of documents
хозяйственный оборот, застраиваются объектами, в том числе не имеющими отношения к курортам или реализуемыми с нарушением требований законодательства в области охраны природных лечебных ресурсов. При этом не учитывается, что такие земли являются частью курорта как особо охраняемой территории и играют важную роль в охране его окружающей среды и, главное, в охране природных лечебных ресурсов. Именно использование земель курортов с нарушением их правового режима в первую очередь приводит к загрязнению природных лечебных ресурсов и, в результате, к деградации курортов как особо охраняемых территорий.
В связи со всем вышеперечисленным анализ правового режима земель курортов, выявление проблем правового регулирования, приводящих к нарушению правового режима курортов и их земель, и поиск их решения в настоящее время являются важными вопросами, связанными с обеспечением общественных интересов в сохранении уникальных природных лечебных ресурсов на землях курортов, а также с обеспечением населения качественной лечебно-профилактической помощью. Исследование причин нарушения правового режима земель курортов, отсутствия действенного государственного надзора за их использованием, не эффективного применения мер юридической ответственности за нарушение правового режима курортов и порядка использования их земель, поиск решения данных проблем путем предложений по улучшению правового регулирования порядка их использования имеют важное значение не только для обеспечения правового режима курортов и их земель, но и для правового регулирования режима охраны других видов особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ) и их земель, в современных условиях.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Отдельные проблемы правового режима земель курортов были исследованы в рамках работ, посвященных особо охраняемым природным территориям, региону Кавказских Минеральных Вод, правовой охране курортов, правовому режиму земель охранных зон. Некоторые аспекты правового режима курортов и их земель были освещены В.А. Поляковым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая охрана курортов» (1979). Современный правовой режим земель курортов был частично исследован A.C. Кротиком в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (2003), О.В. Садовской в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды» (2003). В диссертации O.A. Золотовой на
соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим охранных зон» (2013) был освещен вопрос о влиянии охранных зон на правовой режим земель, входящих в них. Некоторые элементы правового режима земель курортов, в особенности оборотоспособность этих земель, были исследованы в ряде научных статей В.П. Камышанского4. В рамках предложений о реформировании законодательства об ООПТ, разработанных в 2009 году Всемирным фондом дикой природы (WWF), был кратко проанализирован правовой режим курортов и их земель 5.
Учитывая, что курорты являются особо охраняемыми территориями, провести изучение правового режима их земель невозможно без изучения правового режима особо охраняемых территорий и их земель в целом, места курортов в системе особо охраняемых территорий. Ввиду того, что курорты были ранее включены в систему ООПТ в качестве самостоятельной категории ООПТ, определенное внимание было уделено правовому режиму ООПТ и их земель. В этих целях автор обращался к работам A.A. Транина6, Ф.Р. Штильмарка7, Н.Ф. Реймерса8, В.В. Зозули9, Д.Ф. Фаткуллиной10 и других.
Однако отдельно правовой режим земель курортов как с точки зрения их рационального использования, так и их охраны не был исследован ни в одной специальной научной работе, что предопределяет необходимость проведения комплексного анализа правового режима этих земель.
Целью диссертационного исследования является определение понятия правового режима земель курортов, установление элементов правового режима земель курортов, уровня современного регулирования правового режима земель курортов, выявление пробелов законодательства в данной сфере, анализ связанных с этими недостатками теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по совершенствованию правового режима земель курортов в современных условиях.
4 В.П. Камышанский. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий // Хозяйство и право. 2008. № 10. С. 63 - 68; Он же. О проблемах оборота земельных участков курортных населенных пунктов // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 82 - 84; Он же. О приватизации земли в городах-курортах // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. № 5. Доступ из: СПС Гарант.
5 Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Кревер О.Н. и др. Основные проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию. (Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Всемирный фонд дикой природы (WWF) - М., 2009.
6 Транин A.A. Охрана окружающей среды / Под ред. О.С. Колбасова. М., 1987. - 127 е.; Он же. Национальные парки России: Новое законодательство - старые проблемы // Государство и право. -1995. - № 5. - С. 67 - 73.
7 Штильмарк Ф. Р. Идея абсолютной заповедности. Помни праотцов - заповедного не тронь! / Сост. В.Е. Борейко. — К. - М.: Киевский эколого-культурный центр, Центр охраны дикой природы, 2005, ил. - 116 с. - (Охрана дикой природы. Вып. 52).
8 Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. М.: Мысль. 1978. — 295 с.
9 Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. - 200 с.
10 Фаткуллина Д.Ф. Правовой режим земель природоохранного назначения. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. -191 с.
Для достижения данной цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
- определить содержание термина «правовой режим земель курортов» и выделить его основные элементы;
- выявить особенности правового режима земель курортов;
- определить содержание установленных ограничений по использованию земель курортов;
- выявить признаки, которым должен отвечать земельный участок в границах курорта для его обязательного или возможного перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов;
- установить перечень видов хозяйственной деятельности, не противоречащих задачам развития курортов, а также перечень видов хозяйственной деятельности, для осуществления которых земельный участок, отнесенный к землям курортов, может быть предоставлен;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования правового режима земель курортов.
Вышеуказанные цель и задачи исследования предопределили предмет исследования. В его рамках анализируются нормы земельного, экологического, градостроительного и иных отраслей законодательства, регулирующие правовой режим земель курортов, правоотношения по использованию и охране данных земель, теоретические и практические проблемы регулирования правового режима земель курортов, возможные способы их решения, а также правоприменительная практика в данной сфере.
Методологическую основу диссертационного исследования составили следующие общенаучные методы и приемы научного познания: анализ, синтез, аналогия, индукция, формализация, логический, системный, сравнительный. Также использовались такие специальные научные методы как технико-юридический и историко-правовой анализ, сравнительно-правовой метод и толкование норм права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного и экологического права советского и российского периодов: Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова., И.В. Павлова, В.В. Петрова. Также были изучены работы В.П. Балезина, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, O.JI. Дубовик, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, A.A. Забелышенского, О.М. Козырь, Т.В. Петровой, A.A. Транина и других.
В работе над диссертацией теоретической базой послужили научные работы признанных специалистов в области общей теории права и гражданского права: С.С. Алексеева, В.П. Камышанского, П.В. Крашенинникова, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.C. Пиголкина, Е.А. Суханова и других.
Теоретиче
