АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX - начале XX века»
САЛЬНИКОВ Андрей Александрович
ПРАВОВОЙ СТАТУС СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX -НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Специальность. 12 00 01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 АВГ 2010
Нижний Новгород-2010
004607597
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Лушин Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Защита состоится « О » октября 2010 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009 01 при Нижегородской академии МВД России по адресу 603144, г Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д 3 Зал ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России
Автореферат разослан « _2010 года
Ученый секретарь
Романовская Вера Борисовна, доктор юридических наук, доцент Колоколов Никита Александрович
Ведущая организация: Ярославский государственный университет
им ПГ Демидова
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Проблема эффективного кадрового обеспечения всегда была и остается актуальной для отечественных органов внутренних дел, будь то Петровское время, связанное с зарождением полицейских структур как властных органов государства, или этап развития буржуазных отношений в Российской империи, приведший к коренной реформе полицейских органов, или период настоящих внутригосударственных перемен в России, имеющих тенденцию к реструктуризации и изменению функций подразделений МВД
Недостатки в деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел постсоветской действительности, стремление как можно быстрее восполнить дефицит сотрудников милиции зачастую приводит к низкой правовой и социальной культуре, невысокому профессионализму, некомпетентности, использованию служебного положения в личных целях, бюрократизму, формализму, волоките, коррумпированности сотрудников правоохранительных органов
Следует отметить, что в 2008 году Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представил данные о том, какие меры по борьбе с преступностью россияне считают наиболее эффективными и что, по их мнению, необходимо для улучшения работы милиции
Респонденты отметили, что для повышения качества правоохранительной деятельности нужны более строгие правила подбора кадров (так считает половина россиян - 49%), укрепление дисциплины и повышение профессионализма сотрудников (33%) При этом треть респондентов (31%) высказались за реформирование всей системы органов внутренних дел1
На необходимость повышения уровня дисциплины и правопорядка в подразделениях МВД России неоднократно указывал и глава Министерства внутренних дел РФ Рашид Нургалиев По его мнению, основные усилия в
1 ТК «Звезда» URL http //www tvzvezda ru/'>id=69543
работе с личным составом следует сосредоточить на предупреждении милицейской преступности, повышении персональной ответственности сотрудников милиции, ужесточении спроса с руководящего состава органов внутренних дел
В связи с этим имеет непреходящее значение опыт кадровой работы полиции пореформенной России, связанный с активными процессами комплектования, правовой и социальной защищенности и профессиональной подготовки сотрудников полиции, который нуждается в глубоком научном анализе и практическом переосмыслении с точки зрения сегодняшнего дня
Радикальное реформирование российского общества во второй половине XIX - начале XX века способствовало четкому определению конкретных правовых основ деятельности полиции Нормативно-правовые источники пореформенного периода содержат рациональные идеи в области кадрового обеспечения органов внутренних дел, основанные, прежде всего, на принципе вольного найма на службу, которые являлись регламентацион-ной базой в установлении порядка и правил поступления на полицейские должности
Усилиями законодательных органов Российской империи, правительства, МВД к концу XIX - началу XX века был создан широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции Он включал нормативно-правовое направление, которое законодательно защищало полицейских на службе, а также материальное и моральное стимулирование, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей, как во время прохождения службы, так и после выхода в отставку Основные положения существовавшей системы преимуществ полицейских служащих нашли развитие в становлении института социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел
Историко-правовое исследование проблем становления и развития социального статуса и материального обеспечения сотрудников полиции в пореформенный период позволит глубже разобраться в недостатках организа-
ции социального обеспечения современной милиции, причинах низкого авторитета в обществе, использовать опыт прошлого для комплексного и систематического повышения правового и социального статуса сотрудника милиции на современном этапе
Таким образом, основным и определяющим фактором, который обусловливает актуальность диссертационного исследования, является современное последовательное реформирование органов внутренних дел с опорой на исторический опыт отношения государства к статусу сотрудников правоохранительных органов
Степень разработанности темы. Современная отечественная истори-ко-правовая наука обладает рядом исследований по организации и деятельности полиции Российской империи Однако специальных юридических исследований, касающихся правовых основ организации и прохождения службы в органах полиции Российской империи XVIII - начала XX века, а также социального статуса сотрудника полиции, пока явно недостаточно
В дореволюционный период изучение вопросов полицейской службы находилось в русле науки полицейского права Отечественная полицеистика до 1917 года достигла значительных успехов Правовые аспекты полицейской деятельности исследовались в трудах государствоведов и полицеистов (С В Ведров, В М Гессен, В Ф Дерюжинский, В В Ивановский, И Т Тарасов и др ), историков права и специалистов по истории Министерства внутренних дел и полицейских учреждений (С А Андрианов, Е Н Анучин, С П Белецкий, Н В Варадинов, И П Высоцкий, П Рудкевич и др), работах руководителей и сотрудников органов внутренних дел (Н И Ареф, Н Т Волков, Б Н Дункель, П П Косаговский, А М Щукин и др )
В 1920-1940-е годы серьезных юридических работ по теме исследования практически не выходило Указанной проблематикой отчасти интересовались, в основном, историки, которые изучали вопросы, связанные с борьбой полиции против революционного движения Главное внимание уделялось истории политической полиции, охранных отделений и жандармерии,
но проблемы деятельности общей полиции, ее организации, прохождения службы в органах полиции в основном не затрагивались исследователями
В 1950-60-х годах интерес советской исторической науки к проблемам истории российской полиции значительно расширился Весомый вклад в их изучение внесли видные историки - Н П Ерошкин, Р С Мулукаев, К Т Федоров, В С Шелкопляс, А Н Ярмыш и др Но их труды были, в основном, посвящены институциональному аспекту деятельности полицейских органов Российской империи (месту в механизме государства, системе полицейских органов, ее становлению и реформированию)
На протяжении двух последних десятилетий проявился устойчивый исследовательский интерес к истории полиции и полицейской службы Проблемы организации полицейских учреждений России, отдельных полицейских структур, функционирования центральных органов и местного аппарата получили освещение в трудах современных юристов (Ю Е Аврутин, А В Борисов, И И Мушкет, М И Сизиков, А Е Скрипилев, Е Б Хохлов и др) Кандидатскими диссертациями юристов (С Е Бойкеева, Ю А Ершов, А О Костылев, А Д Тимошевская, И Л Ченкова, К Л Яковлев и др) и докторскими исследованиями (Ю А Реент, Ю В Тот) в научный оборот были введены многие не известные ранее материалы, раскрыты механизмы подготовки полицейских реформ, затронуты кадровые и социальные проблемы развития общей полиции Российской империи
Таким образомгследует констатировать что обобщающих научных работ, в которых бы комплексно исследовалась проблема правового регулирования службы в органах полиции Российской империи со времени их образования в начале XVIII века до ликвидации в ходе Февральской революции 1917 года, недостаточно, а исследования, посвященные правовому и социальному статусу сотрудника полиции в целом и в пореформенный период в частности, практически отсутствуют, имеются лишь обрывочные, несистематизированные данные по вопросам правовой и социальной защищенности, материального обеспечения чинов полиции
Объектом исследования является правовой статус полицейских в системе органов и государственных служащих общей полиции как части государственного механизма Российской империи, созданной для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности населения
Предмет исследования составляет нормативно-правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи в XIX - начале XX века
Цель диссертационной работы состоит в комплексном историко-правовом исследовании правовых и организационных основ юридического статуса сотрудника российской полиции во второй половине XIX - начале XX века
Для достижения поставленной цели решались следующие исследовательские задачи:
- всесторонне и последовательно рассмотреть предпосылки зарождения и развития института полицейской службы, в том числе оформление правового статуса сотрудников полиции Российской империи,
- обобщить и проанализировать основные направления нормативно-правовой регламентации службы в полицейских учреждениях Российской империи,
- установить особенности полицейской службы в Российской империи в исторически меняющихся условиях, обусловленные формой государства и уровнем развития российского общества,
- выявить степень влияния полицейских реформ середины XIX века на процесс регулирования службы в полицейских органах России и повышение правового и социального статуса сотрудников полиции,
- провести анализ социального положения полицейского, особенностей комплектования, материального и пенсионного обеспечения, присвоения классных чинов по полицейской службе и определить эффективность перечисленных мер в различные периоды истории правоохранительных органов Российской империи,
- исследовать правовой статус, нормативную основу и социальное положение сотрудника полиции Нижегородской губернии в пореформенный период и раскрыть влияние реформ середины XIX века на социальный статус полицейского в Нижегородской губернии,
- сформулировать выводы и предложения о возможности установления отдельных положений законодательства о полиции Российской империи в законодательстве о статусе сотрудников милиции Российской Федерации
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XVIII века - периода формирования регулярной полиции в Российской империи - до 1917 года, когда в связи с революционными событиями регулярная полиция царской России прекратила свое существование Выбор именно таких временных рамок обусловливается тем, что реформы органов полиции второй половины XIX века были детерминированы недостатками нормативно-правового регулирования полицейской службы в предшествующий период, а результаты указанных реформ оказывали влияние на правовой и социальный статусы сотрудника полиции вплоть до 1917 года
Методологической основой исследования является совокупность общих и специальных исторических и правовых методов Базовым стал диалектический метод как всеобщий метод научного познания Из специальных методов познания в ходе исследования использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный, методы статистического анализа и изучения документов
Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных отечественных правоведов и историков, советских и современных российских специалистов в области теории и истории права и государства, государственного и административного права
Источниковой базой исследования являются систематизированное законодательство Российской империи, ведомственные сборники правовых норм, руководства, инструкции, правила, составляющие правовую основу деятельности полиции в XIX - начале XX века
Научная новизна диссертации. В диссертации впервые проведено комплексное историко-правовое исследование проблемы становления и развития правового статуса и социального положения сотрудника полиции Российской империи Ряд архивных материалов, используемых в исследовании, ранее не рассматривался в полном объеме, а часть их, выявленная диссертантом, вводится в научный оборот впервые По-новому охарактеризованы некоторые значимые правовые, социальные и финансовые аспекты организации полицейской службы в Российской империи, проведен анализ штатов органов полиции, в том числе и по Нижегородской губернии, уточнено место органов общей полиции Российской империи в механизме государственного управления страной, выявлены причины неэффективной кадровой работы с органами полиции Российской империи и конкретные методы ее совершенствования
Положения, выносимые на защиту:
1 Под правовым статусом сотрудника полиции мы представляем законодательно установленные государством и соединенные права, обязанности и свободы, связанные с гарантией стабильности государственной и общественной жизни Российской империи
2 Кадровое обеспечение органов полиции Российской империи являлось частью кадровой политики Российского государства в конкретных исторических условиях Полицейский чиновник представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее предписанные законом или иным нормативно-правовым актом действия Все существенные стороны государственно-служебного правоотношения были урегулированы в законах
3 Правовые основы формирования кадрами полицейских органов были закреплены в отраслевых законодательных актах и определяли основные задачи полицейских органов и порядок их кадрового обеспечения Эти крупные законы дополнялись и конкретизировались многочисленными законодательными и подзаконными актами, издаваемыми как отдельно, так и в качестве разделов в нормативных актах общего характера Таким образом, право-
вой статус сотрудников полиции возник с момента официального создания и оформления полиции
4 Прием на службу в полицию устанавливался в положениях, включающих в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний Генеральный регламент, Табель о рангах и другие нормативно-правовые акты (уставы) о гражданской службе отвечали в первую очередь интересам дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору
5 Недостатки и упущения в системе кадрового обеспечения на протяжении всего периода существования Российской империи оставались практически неизменными Наиболее характерными являлись такие недостатки, как сословность и широкое распространение протекционизма при приеме на службу, при производстве в чины, противоречивость законодательства о полиции, отсутствие демократических начал и гласности в формировании кадров полицейских органов, наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе, противоречия между декларируемыми и устанавливаемыми в законах требованиями к полицейским кадрам с реальной практикой их деятельности
6 Все углубляющийся кризис феодально-крепостнической системы, рост социальной напряженности, ухудшение криминогенной обстановки в стране требовали принятия целого комплекса мер, направленных на укрепление полиции и, прежде всего, на качественное улучшение ее кадров Попытка разрешения этой проблемы в первой половине XIX века преимущественно путем увеличения штатной численности полиции не увенчалась успехом Коренному изменению порядка комплектования полиции мешала существовавшая сословная структура общества Качественно новые подходы наметились в ходе реформ 1860 - 1870 годов
7 Стремление правительства Российской империи к укреплению кадров полиции привело к созданию широкого спектра преимуществ социально-
го характера для чинов полиции Он включал нормативно-правовое направление, которое законодательно защищало полицейских на службе, а также материальное и моральное, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку
Социальная поддержка полицейских чиновников исходила не только от государства МВД и полицейские учреждения на местах сами зачастую инициировали создание обществ взаимопомощи классных и нижних чинов, образование ссудосберегательных касс и заемных капиталов
8 Хотя существовавшая система социальной защиты чинов полиции Российской империи имела несовершенство, прежде всего, в организации должного материального обеспечения полицейских и пенсионного содержания отставных чиновников, основные ее положения нашли развитие в становлении института социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел
9 Становление и развитие нижегородской полиции как части российской полиции является противоречивым с одной стороны, несомненные успехи в ее организации и деятельности, с другой - для нижегородской полиции характерна текучесть кадров и достаточно большая самостоятельность в кадровой политике, в деятельности нижегородской полиции присутствовали присущие всей бюрократической системе государственных органов царской России превышения и злоупотребления властью и чиновничий произвол, материальное обеспечение сотрудников полиции, по сравнению с другими государственными служащими, было неудовлетворительным, что явилось основанием для принятия ряда своевременных мер по повышению правового и социального статуса сотрудников полиции
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержание и выводы диссертационного исследования вносят определенный вклад в соответствующие разделы истории отечественного права и государства, исторических разделов административного права, правоохранительных органов
и могут составить базу для дальнейших научных исследований, а также способствовать формированию новых подходов в изучении деятельности российской полиции
Разработанная проблематика позволяет дать объективную оценку как особенности процесса развития, так и состояния современного правового статуса сотрудников ОВД, дополняет и расширяет сферу научных знаний, определяет ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства о правовом статусе полицейских чинов Российской империи
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть учтены или непосредственно использованы в организации должного кадрового обеспечения органов внутренних дел на современном этапе Материалы диссертации могут быть также использованы в процессе совершенствования действующего законодательства, регулирующего социальный и правовой статус сотрудника современной милиции, а также в учебном процессе при подготовке лекций и семинарских занятий, составлении методических и иных материалов по соответствующим разделам дисциплины «История отечественного права и государства», спецкурсов по административному праву, истории правоохранительных органов
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором 4 статьях по теме проведенного исследования общим объемом 1,62 п л, докладывались на ряде научно-практических конференций, в том числе Всероссийской конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Нижний Новгород, 9 декабря 2009 г )
Результаты проведенного исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Нижегородской академии МВД России и используются при изучении курсов «История отечественного государства и права»
Структура диссертации обусловлена объектом и предметом исследования и отвечает поставленным целям и задачам, работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, анализируется степень разработанности избранной темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость, а также приводятся сведения об апробации результатов работы и ее структуре
Первая глава «Российское законодательство, регулирующее правовой статус сотрудника полиции во второй половине XVIII - первой половнне XIX века» состоит из двух параграфов и посвящена системному анализу становления и развития правового статуса в контексте эволюции системы правоохранительных органов
Первый параграф «Становление и развитие правового статуса сотрудника российской полиции в XVIII - начале XIX века» посвящен вопросам становления полицейской службы Российской империи, формированию ее кадрового состава, оформлению нормативно-правовой базы, регулирующей статус полицейских служащих
В результате проведенного исследования автором установлено, что решение о создании регулярной полиции принималось под влиянием серьезных государственно-политических событий, связанных, например, с делом царевича Алексея, что определяло главное содержание ее деятельности -обеспечение общественной безопасности
Место полицейских органов в системе государственной власти не было четко определено в законодательстве того времени Оно определялось постепенно в ходе становления полиции отдельными узаконениями и ее практической деятельностью Ее положение в механизме государства постоянно менялось, но к середине XIX века органы общей полиции окончательно выделились из системы военных органов, в основном определилась их организационная структура, штаты, перечни должностей и внутренняя субординация
Тем не менее, до середины XIX века к компетенции полицейских органов было отнесено значительное число задач, не связанных с выполнением полицейских функций В первое время после образования в ведении полицейских органов были охрана спокойствия, здоровья, личной и имущественной безопасности, надзор за нравственностью, исполнение обязанностей судей, прокуроров и судебных приставов, осуществление надзора за строительной, дорожной и пожарной частями, взимание податей и сборов, исполнение поручений разных ведомств и множество других самых разнообразных дел То есть к обязанностям органов полиции относилось все то, что требовало каких-либо исполнительных действий, принуждения, а это, в свою очередь, не могло не сказаться отрицательным образом на функционировании полиции
Кадровая политика Министерства внутренних дел в первой половине XIX века характеризовалась совершенствованием организационной структуры полицейских органов и, прежде всего, аппарата центрального управления, что отразилось на установлении основ правового статуса членов полиции
Полицейская служба являлась составной частью государственной гражданской службы Все должности разделялись на соответствующие классы При занятии полицейским чиновником новой должности ему присваивался и новый, соответствующий классный чин Служащий полиции представлял собой лицо, занимающее официальную должность и осуществляющее от имени императора предписанные законом либо иным нормативным актом действия
Все существенные стороны государственно-служебного правоотношения были урегулированы в законе жалованье, пенсия, ограничения, поощрения, взыскания и т д
Стабильность государственного строя, невысокий уровень преступности долгое время не вызывали потребности в реорганизации полицейских учреждений Комплектование кадров полиции осуществлялось, в основном, из числа отставных офицеров и нижних военных чинов Были созданы определенные предпосылки для организации профессиональной подготовки кадров полиции Вместе с тем, перегруженность полиции многочисленными обязанностями, несоответствующими ее прямому предназначению, низкая материальная обеспеченность и социальная незащищенность полицейских служащих являлись основными причинами малой привлекательности и отсутствия авторитета полицейской службы среди населения
Основной проблемой функционирования полицейской службы являлась недостаточность кадрового обеспечения полицейских органов, отсутствие системы профессиональной подготовки Уровень образования служащих в органах полиции был крайне низок В этот период полицейские органы по-прежнему комплектовались в значительной степени за счет низших военных чинов, признанных непригодными по ряду причин к прохождению воинской службы Это приводило к несовершенному качеству деятельности полицейских органов Российской империи и не способствовало возрастанию позитивного отношения населения к служащим органов полиции, укреплению авторитета в обществе
Второй параграф «Повышение статуса сотрудников полиции в результате проведения полицейской реформы 1862 года» посвящен изменению правового и социального статуса сотрудника полиции в ходе полицейской реформы 1862 года
Диссертант отмечает, что полицейская реформа была вызвана теми же социально-экономическими и политическими предпосылками, что и другие буржуазные реформы 1860-х годов
В ходе проведения реформы полиции во второй половине XIX века и подготовки к реформе полиции в начале XX века была создана и получила развитие система более качественного подбора и прохождения службы полицейскими Введение принципа вольного найма при комплектовании полиции открывало возможность отбора лиц, наиболее удовлетворявших конкретным условиям вакантной должности и, следовательно, повышало значимость самой полицейской службы и статуса полицейского
В ходе проведенных правительством реформ полиции были выработаны общие требования для кандидатов на замещение полицейских должностей Они нашли отражение в таких законодательных актах, как Свод законов Российской империи и Устав о службе по определению от правительства Некоторые положения этих нормативных актов подверглись изменениям и дополнениям в виде продолжений Таким образом, государственная политика в отношении повышения роли полиции соответственно была тесно связана с повышением правового и социального статуса полицейских
Вместе с тем, результаты полицейской реформы XIX века, направленные, в том числе, на усиление правовой и социальной защищенности чинов полиции, оказались не вполне соответствующими ожиданиям правительства Личный состав полицейских команд по ряду параметров не соответствовал стоящим перед сотрудником полиции задачам, круг полицейских обязанностей оставался неопределенным и многосложным, материальное содержание чинов полиции, несмотря на всевозможные прибавления, мало соответствовало жизненному уровню
Вторая глава «Юридическое и социальное положение полицейского в системе государственного регулирования» состоит из двух параграфов
Параграф первый «Нормативная основа правового статуса полицейского во второй половине XIX - начале XX века» содержит анализ дальнейшего развития нормативной базы в области правового статуса сотрудников российской полиции
Автор отмечает, что законодатель стремился приспособить органы полиции к новым социально-политическим условиям Однако незавершенность проведенных в 1860-х годах реформ в области полицейского устройства, слабая законодательная база, резкое изменение социально-политической обстановки в стране, резкий рост преступности и развитие терроризма неизбежно привели, уже вскоре после этих реформ, к необходимости внесения коррективов в организацию, структуру и компетенцию полицейских органов К основным недостаткам правового урегулирования деятельности и функций полиции в конце XIX века можно отнести следующие
- полицейские учреждения часто выполняли функции, несвойственные органам полиции,
- недостаточно четко определено взаимоотношение государственных полицейских учреждений с ведомственными полицейскими органами,
- с ростом городов и увеличением населения не увеличивались пропорционально полицейский персонал, его денежное содержание, в то же время возрастал поток различных документов, которые должны были составлять полицейские учреждения,
- отсутствие государственной системы профессиональной подготовки кадров для полиции, от полицейских чинов не требовалось специальных знаний в области полицейского права и управления, за исключением урядников в губерниях и полицейских чиновников в столицах, не было испытательного срока при приеме на службу, кроме околоточных надзирателей и городовых столичной полиции, хотя законодательство и оговаривало необходимость четырехмесячного испытания кандидатов на полицейские должности, но на практике это редко применялось,
- не было издано ни одного сборника полицейских законов или практического руководства для полицейских чинов,
- степень власти, круг деятельности и особенно ответственности чинов полиции перед судом и вышестоящим начальством недостаточно урегулированы законом,
- законодательство, регулировавшее организацию, жизнь и деятельность полицейских органов, не соответствовало условиям времени
Таким образом, назрела необходимость проведения новой полицейской реформы В связи с этим вполне закономерно, что в начале XX века в России появляется ряд соответствующих проектов преобразования полицейской системы Однако все проекты новой полицейской реформы не получили своего практического воплощения вплоть до февраля 1917 года, и структура полиции не изменилась
Основной тенденцией развития института полицейской службы во второй половине XIX - начале XX века было его выделение из военной службы и превращение в составную часть гражданской К лицам, желавшим занять должности в органах полиции, предъявлялись общие нормы, регулировавшие порядок поступления на гражданскую службу
Российское законодательство в это время не выделяло службу в органах полиции в самостоятельный вид государственной службы и относило к служащим полиции всех, кто работал в органах МВД и получал жалованье от государства
Введенная в ходе полицейской реформы 1862 года иерархическая система рангов должностей государственной службы требовала от лиц, занимающих эти должности, наличия определенных деловых качеств, навыков и квалификации, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом Хотя назначение на государственные должности по-прежнему в значительной степени зависело от принадлежности лица к тому или иному сословию, прослеживается тенденция к изменению в подходе к комплектованию и прохождению полицейской службы Все чаще продвижение по служебной лестнице обусловливается безупречной службой, выслугой, способностями и образованием
Установленный в ходе реформ порядок приема, перемещения и увольнения со службы чинов полиции в целом отвечал потребностям в пополнении кадрового состава полиции и оставался неизменным вплоть до падения
царского режима Таким образом, правовой статус сотрудника полиции в указанный период времени получает определенное позитивное развитие и признание в обществе
Во втором параграфе «Материальное обеспечение сотрудника полиции» автор акцентирует внимание на вопросах материальной и социальной защищенности чинов полиции
Диссертантом установлено, что процесс реализации полицейской реформы во второй половине XIX - начале XX века сопровождался постоянным совершенствованием системы социальной защищенности полицейских чиновников Коррективы в нее вносили, прежде всего, изменяющиеся условия жизни Для организации стабильного, надежного, профессионального полицейского аппарата необходим был деятельный механизм социальных мер, направленных на обеспечение служебной деятельности полицейских, предоставление преимущественных благ служащим полиции и членам их семей Усилиями законодательных органов Российской империи, правительства, МВД создается широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции, который включал нормативно-правовое направление, законодательно защищавшее полицейских на службе, а также материальное и моральное, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку Вместе с тем, необходимо отметить, что существовавшая система социальной защиты чинов полиции Российской империи имела ряд определенных недостатков
Отпуска, денежное довольствие, пенсионное обеспечение, льготы и компенсации чинов полиции и жандармерии были регламентированы множеством правовых актов, которые были разбросаны по всему Своду законов Многообразие, многоступенчатость и сложность системы социальной защищенности делали ее негибкой и консервативной
Постановка материального обеспечения, награждение, пенсионное обеспечение офицерских и классных чинов полиции попадали в прямую
зависимость от занимаемой должности и выслуги лет, что обесценивало значимость этих институтов, делало ее показателем достигнутого служебного положения, а не результатов практической правоохранительной деятельности Наряду с этим, существовал строжайший запрет для чинов полиции на занятия службой по совместительству, торговлей и промыслами как лично, так и через посредников Запрещалось принимать любые подарки и премии за результаты служебной деятельности от частных лиц и организаций Благополучие полицейского чина всецело зависело от государства
Не всегда положительно решаемые властью бытовые проблемы нижних чинов полиции также не способствовали повышению престижа этой профессии в российском обществе Кроме того, условия службы чинов полиции не всегда соответствовали той нагрузке, которую они выполняли
Низкое денежное содержание, слабая социальная защищенность и зависимость основной массы полицейских служащих от «усмотрения начальства» вызывали протест, выражавшийся в массовом уходе со службы В результате обеспечение надлежащего качественного состава полиции на всем протяжении ее существования оставалось одной из актуальных проблем государственного характера
Третья глава «Правовой статус и социальное положение сотрудника полиции Нижегородской губернии во второй половине XIX - начале XX века» состоит из двух параграфов
Параграф первый «Нормативная основа правового статуса сотрудника полиции Нижегородской губернии» посвящен анализу нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус сотрудников полиции Нижегородской губернии
Автором по итогам проведенной научно-исследовательской работы однозначно установлено, что на всем протяжении XIX века в Нижегородской губернии происходило постоянное совершенствование организационной структуры и законодательного регулирования деятельности полиции Целью
этих реорганизаций было создание такой региональной системы правового регулирования деятельности нижегородской полиции, которая позволяла бы полицейским чинам наиболее эффективно выполнять задачи по защите существовавшего строя и борьбе с преступными посягательствами
Автором выявлена специфика построения полицейской службы Нижегородской губернии, особенно с учетом размещения в регионе Нижегородской ярмарки, а также крупнейшего в Центральной России Волжского транспортного пути Выявлены специфические полномочия сотрудников речной полиции, ярмарочной полиции, организации службы городовых и прочих подразделений нижегородской полиции, проанализированы права и обязанности нижегородских полицейских, выявлен их социально-правовой статус
В ходе исследования проблемы установлено, что процесс становления и преобразования штатов нижегородской полиции шел непрерывно Менялся ее кадровый состав, оклады содержания служащих, добавлялись новые виды профессиональной деятельности и пр Полицию часто подвергали критике за бездействие и несвоевременность раскрытия преступлений, рост преступности и в целом слабое обеспечение общественного порядка Основной причиной этого являлось то, что полицейское управление ни в количественном, ни качественном отношении не отвечало потребностям времени Неопределенность и всеохватность компетенции полиции неизбежно отрицательно сказывались на результатах ее деятельности.
Небольшое жалование полицейских способствовало росту текучести кадров, низкому профессионализму служащих и росту коррупции в их среде, чем можно объяснить неоднократные преобразования штатов и окладов чинов полиции Поиск оптимальных форм организации нижегородской полицейской службы и методов повышения правового статуса полицейских, усиления ее авторитета в губернии продолжался вплоть до февраля-марта 1917 года
Второй параграф «Социальное положение и материальное обеспечение сотрудника нижегородской полиции» содержит анализ проблем ма-
термального и социального обеспечения чинов нижегородской полиции Проблема обеспечения кадрами полицейских учреждений всегда была актуальной для нашего региона Штат нижегородской полиции формировался в основном из представителей среднего сословия, и служба в полиции являлась одной из разновидностей гражданской службы
Для нижегородской полиции характерна текучесть кадров и достаточно большая самостоятельность в кадровой политике Решить данный вопрос в полном объеме было невозможно без постоянной заботы о чинах полиции, об их материальном и социальном положении в обществе Поэтому развитие системы полицейских органов Нижегородской губернии неизменно сопровождалось совершенствованием материального обеспечения и установлением различных преимуществ служебного и социального характера для чиновников полиции и членов их семей К концу XIX века в Нижегородской губернии была сформирована устоявшаяся система преимуществ и льгот для полицейских чиновников, которая получила свое практическое воплощение
Вместе с тем, содержание служащих полиции не соответствовало назначенным суммам в соответствии с нормативными актами
Хотя существовавшая совокупность преимуществ для чинов нижегородской полиции к середине XIX века не могла еще в должной мере обеспечить им достаточно высокого жизненного уровня, в то же время она постоянно претерпевала положительные изменения Социальные блага полицейских, практически отсутствовавшие во время зарождения полицейского ведомства, к середине XIX века уже имели весомое значение для полицейских чиновников и членов их семей, были четко регламентированы как общеимперским, так и региональным, и местным законодательствами
Нами установлено, что на протяжении XVIII - начала XX века в России происходил процесс формирования и совершенствования правового статуса чинов полиции, который до 1917 года не был завершен Несмотря на определенный прогресс в сфере кадровой политики, социальной защищенности и материального обеспечения, правовой статус полицейских Российской импе-
рии не соответствовал сложности и объему стоящих перед правоохранительными органами задач, что, в свою очередь, сказывалось на эффективности их деятельности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью
В заключении диссертации подведены итоги научного исследования, сформулированы выводы и обобщения, вытекающие из содержания работы
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобр-науки России для публикации результатов диссертационных исследований •
1 Сальников А А Законодательное регулирование борьбы с коррупцией в органах полиции Российской империи в XIX - начале XX века // Экономическая безопасность России политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения Вестник Нижегородской академии МВД России 2009 №2(11) 171-174
2 Сальников А А Особенности реформирования органов Российской полиции в период правления императрицы Екатерины II // Следователь 2009 № 8 (136) С 49-52
Иные публикации•
3 Сальников А А Значение полицейской реформы 1862 года для развития правового статуса чинов российской полиции // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей сборник научных трудов / под ред проф В М Баранова и доц М А Пшеничнова - Н Новгород Нижегородская академия МВД России, 2008 Вып 14 С 207-215
4 Сальников А А Дисциплинарная ответственность сотрудников дореволюционной полиции и современной милиции история и современность //
Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей сборник научных трудов / под ред проф В М Баранова и доц М А Пшеничнова Н Новгород Нижегородская академия МВД России, 2009 Вып 15 С 161-168
Общий объем опубликованных работ - 1,62 п л
Корректор Т Р Краснопобова Компьютерная верстка Ю В Староверовой
Тираж 100 экз Заказ № зев
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии
Нижегородской академии МВД России 603144, г Н Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сальников, Андрей Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
ГЛАВА 1. Российское законодательство, регулирующее правовой статус сотрудника полиции во второй половине XVIII — первой половине XIX века.
§ 1. Становление и развитие правового статуса сотрудника российской полиции в XVIII - начале XIX века.
§ 2. Повышение статуса сотрудников полиции в результате проведения полицейской реформы 1862 года.
ГЛАВА 2. Юридическое и социальное положение полицейского в системе государственного регулирования.
§ 1. Нормативная основа правового статуса полицейского во второй половине XIX - начале XX века.
§ 2. Материальное обеспечение сотрудника полиции.
ГЛАВА 3. Правовой статус и социальное положение сотрудника полиции Нижегородской губернии во второй половине XIX — начале XX века.
§ 1. Нормативная основа правового статуса сотрудника полиции Нижегородской губернии.
§ 2. Социальное положение и материальное обеспечение сотрудника нижегородской полиции.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX - начале XX века"
Актуальность исследования. Проблема эффективного кадрового обеспечения всегда была и остается актуальной для отечественных органов внутренних дел, будь то Петровское время, связанное с зарождением полицейских структур как властных органов государства, или этап развития буржуазных отношений в Российской империи, приведший к коренной реформе полицейских органов, или период настоящих внутригосударственных перемен в России, имеющих тенденцию к реструктуризации и изменению функций подразделений МВД.
Недостатки в деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел постсоветской действительности, стремление как можно быстрее восполнить дефицит сотрудников милиции зачастую приводит к низкой правовой и социальной культуре, невысокому профессионализму, некомпетентности, использованию служебного положения в личных целях, бюрократизму, формализму, волоките, коррумпированности сотрудников правоохранительных органов.
Следует отметить, что в 2008 году Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представил данные о том, какие меры по борьбе с преступностью россияне считают наиболее эффективными и что, по их мнению, необходимо для улучшения работы милиции.
Респонденты отметили, что для повышения качества правоохранительной деятельности нужны более строгие правила подбора кадров (так считает половина россиян - 49%), укрепление дисциплины и повышение профессионализма сотрудников (33%). При этом треть респондентов (31%) высказались за реформирование всей системы органов внутренних дел1.
На необходимость повышения уровня дисциплины и правопорядка в подразделениях МВД России неоднократно указывал и глава Министерства внутренних дел РФ Рашид Нургалиев. По его мнению, основные усилия в
1 ТК «Звезда». иКЬ:ЬПр://\утуЛугуегс1а.ги/?1<1=69543 (дата обращения: 20.02.2009). работе с личным составом следует сосредоточить на предупреждении милицейской преступности, повышении персональной ответственности сотрудников милиции, ужесточении спроса с руководящего состава органов внутренних дел.
В связи с этим имеет непреходящее значение опыт кадровой работы полиции пореформенной России, связанный с активными процессами комплектования, правовой и социальной защищенности и профессиональной подготовки сотрудников полиции, который нуждается в глубоком научном анализе и практическом переосмыслении с точки зрения сегодняшнего дня.
Радикальное реформирование российского общества во второй половине XIX — начале XX века способствовало четкому определению конкретных правовых основ деятельности полиции. Нормативно-правовые источники пореформенного периода содержат рациональные идеи в области кадрового обеспечения органов внутренних дел, основанные, прежде всего, на принципе вольного найма на службу, которые являлись регламентационной базой в установлении порядка и правил поступления на полицейские должности.
Усилиями законодательных органов Российской империи, правительства, МВД к концу XIX - началу XX века был создан широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции. Он включал нормативно-правовое направление, которое законодательно защищало полицейских на службе, а также материальное и моральное стимулирование, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей, как во время прохождения службы, так и после выхода в отставку. Основные положения существовавшей системы преимуществ полицейских служащих нашли развитие в становлении института социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел.
Историко-правовое исследование проблем становления и развития социального статуса и материального обеспечения сотрудников полиции в пореформенный период позволит глубже разобраться в недостатках организации социального обеспечения современной милиции, причинах низкого авторитета в обществе, использовать опыт прошлого для комплексного и систематического повышения правового и социального статуса сотрудника милиции на современном этапе.
Таким образом, основным и определяющим фактором, который обусловливает актуальность диссертационного исследования, является современное последовательное реформирование органов внутренних дел с опорой на исторический опыт отношения государства к статусу сотрудников правоохранительных органов.
Степень разработанности темы. Современная отечественная исто-рико-правовая наука обладает рядом исследований по организации и деятельности полиции Российской империи. Однако специальных юридических исследований, касающихся правовых основ организации и прохождения службы в органах полиции Российской империи XVIII — начала XX века, а также социального статуса сотрудника полиции, пока явно недостаточно.
В дореволюционный период изучение вопросов полицейской службы находилось в русле науки полицейского права. Отечественная полицеистика до 1917 года достигла значительных успехов. Правовые аспекты полицейской деятельности исследовались в трудах государствоведов и полицеистов (C.B. Ведров, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов и др.), историков права и специалистов по истории Министерства внутренних дел и полицейских учреждений (С.А. Андрианов, E.H. Анучин, С.П. Белецкий, Н.В. Варадинов, И.П. Высоцкий, П. Рудкевич и др.), работах руководителей и сотрудников органов внутренних дел (Н.И. Ареф, Н.Т. Волков, Б.Ы. Дункель, П.П. Косаговский, A.M. Щукин и др.).
В 1920—1940-е годы серьезных юридических работ по теме исследования практически не выходило. Указанной проблематикой отчасти интересовались, в основном, историки, которые изучали вопросы, связанные с борьбой полиции против революционного движения. Главное внимание уделялось истории политической полиции, охранных отделений и жандармерии, но проблемы деятельности общей полиции, ее организации, прохождения службы в органах полиции в основном не затрагивались исследователями.
В 1950-60-х годах интерес советской исторической науки к проблемам истории российской полиции значительно расширился. Весомый вклад в их изучение внесли видные историки — Н.П. Ерошкин, P.C. Мулукаев, К.Т. Федоров, B.C. Шелкопляс, А.Н. Ярмыш и др. Но их труды были, в основном, посвящены институциональному аспекту деятельности полицейских органов Российской империи (месту в механизме государства, системе полицейских органов, ее становлению и реформированию).
На протяжении двух последних десятилетий проявился устойчивый исследовательский интерес к истории полиции и полицейской службы. Проблемы организации полицейских учреждений России, отдельных полицейских структур, функционирования центральных органов и местного аппарата получили освещение в трудах современных юристов (Ю.Е. Аврутин, A.B. Борисов, И.И. Мушкет, М.И. Сизиков, А.Е. Скрипилев, Е.Б. Хохлов и др.). Кандидатскими диссертациями юристов (С.Е. Бойкеева, Ю.А. Ершов, А.О. Костылев, А.Д. Тимошевская, И.Л. Ченкова, K.JI. Яковлев и др.) и докторскими исследованиями (Ю.А. Реент, Ю.В. Тот) в научный оборот были введены многие не известные ранее материалы, раскрыты механизмы подготовки полицейских реформ, затронуты кадровые и социальные проблемы развития общей полиции Российской империи.
Таким образом, следует констатировать что обобщающих научных работ, в которых бы комплексно исследовалась проблема правового регулирования службы в органах полиции Российской империи со времени их образования в начале XVIII века до ликвидации в ходе Февральской революции 1917 года, недостаточно, а исследования, посвященные правовому и социальному статусу сотрудника полиции в целом и в пореформенный период в частности, практически отсутствуют, имеются лишь обрывочные, несистематизированные данные по вопросам правовой и социальной защищенности, материального обеспечения чинов полиции.
Объектом исследования является правовой статус полицейских в системе органов и государственных служащих общей полиции как части государственного механизма Российской империи, созданной для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности населения.
Предмет исследования составляет нормативно-правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи в XIX - начале XX века.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном историко-правовом исследовании правовых и организационных основ юридического статуса сотрудника российской полиции во второй половине XIX — начале XX века.
Для достижения поставленной цели решались следующие исследовательские задачи: всесторонне и последовательно рассмотреть предпосылки зарождения и развития института полицейской службы, в том числе оформление правового статуса сотрудников полиции Российской империи; обобщить и проанализировать основные направления нормативно-правовой регламентации службы в полицейских учреждениях Российской империи; установить особенности полицейской службы в Российской империи в исторически меняющихся условиях, обусловленные формой государства и уровнем развития российского общества; выявить степень влияния полицейских реформ середины XIX века на процесс регулирования службы в полицейских органах России и повышение правового и социального статуса сотрудников полиции; провести анализ социального положения полицейского, особенностей комплектования, материального и пенсионного обеспечения, присвоения классных чинов по полицейской службе и определить эффективность перечисленных мер в различные периоды истории правоохранительных органов Российской империи; исследовать правовой статус, нормативную основу и социальное положение сотрудника полиции Нижегородской губернии в пореформенный период и раскрыть влияние реформ середины XIX века на социальный статус полицейского в Нижегородской губернии; сформулировать выводы и предложения о возможности установления отдельных положений законодательства о полиции Российской империи в законодательстве о статусе сотрудников милиции Российской Федерации.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XVIII века — периода формирования регулярной полиции в Российской империи - до 1917 года, когда в связи с революционными событиями регулярная полиция царской России прекратила свое существование. Выбор именно таких временных рамок обусловливается тем, что реформы органов полиции второй половины XIX века были детерминированы недостатками нормативно-правового регулирования полицейской службы в предшествующий период, а результаты указанных реформ оказывали влияние на правовой и социальный статусы сотрудника полиции вплоть до 1917 года.
Методологической основой исследования является совокупность общих и специальных исторических и правовых методов. Базовым стал диалектический метод как всеобщий метод научного познания. Из специальных методов познания в ходе исследования использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный, методы статистического анализа и изучения документов.
Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных отечественных правоведов и историков, советских и современных российских специалистов в области теории и истории права и государства, государственного и административного права.
Источниковой базой исследования являются: систематизированное законодательство Российской империи, ведомственные сборники правовых норм, руководства, инструкции, правила, составляющие правовую основу деятельности полиции в XIX — начале XX века.
Научная новизна диссертации. В диссертации впервые проведено комплексное историко-правовое исследование проблемы становления и развития правового статуса и социального положения сотрудника полиции Российской империи. Ряд архивных материалов, используемых в исследовании, ранее не рассматривался в полном объеме, а часть их, выявленная диссертантом, вводится в научный оборот впервые. По-новому охарактеризованы некоторые значимые правовые, социальные и финансовые аспекты организации полицейской службы в Российской империи; проведен анализ штатов органов полиции, в том числе и по Нижегородской губернии, уточнено место органов общей полиции Российской империи в механизме государственного управления страной; выявлены причины неэффективной кадровой работы с органами полиции Российской империи и конкретные методы ее совершенствования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Под правовым статусом сотрудника полиции мы представляем законодательно установленные государством и соединенные права, обязанности и свободы, связанные с гарантией стабильности государственной и общественной жизни Российской империи.
2. Кадровое обеспечение органов полиции Российской империи являлось частью кадровой политики Российского государства в конкретных исторических условиях. Полицейский чиновник представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее предписанные законом или иным нормативно-правовым актом действия. Все существенные стороны государственно-служебного правоотношения были урегулированы в законах.
3. Правовые основы формирования кадрами полицейских органов были закреплены в отраслевых законодательных актах и определяли основные задачи полицейских органов и порядок их кадрового обеспечения. Эти крупные законы дополнялись и конкретизировались многочисленными законодательными и подзаконными актами, издаваемыми как отдельно, так и в качестве разделов в нормативных актах общего характера. Таким образом, правовой статус сотрудников полиции возник с момента официального создания и оформления полиции.
4. Прием на службу в полицию устанавливался в положениях, включающих в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Генеральный регламент, Табель о рангах и другие нормативно-правовые акты (уставы) о гражданской службе отвечали в первую очередь интересам дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.
5. Недостатки и упущения в системе кадрового обеспечения на протяжении всего периода существования Российской империи оставались практически неизменными. Наиболее характерными являлись такие недостатки, как: сословность и широкое распространение протекционизма при приеме на службу, при производстве в чины; противоречивость законодательства о полиции; отсутствие демократических начал и гласности в формировании кадров полицейских органов; наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе; противоречия между декларируемыми и устанавливаемыми в законах требованиями к полицейским кадрам с реальной практикой их деятельности.
6. Все углубляющийся кризис феодально-крепостнической системы, рост социальной напряженности, ухудшение криминогенной обстановки в стране требовали принятия целого комплекса мер, направленных на укрепление полиции и, прежде всего, на качественное улучшение ее кадров. Попытка разрешения этой проблемы в первой половине XIX века преимущественно путем увеличения штатной численности полиции не увенчалась успехом. Коренному изменению порядка комплектования полиции мешала существовавшая сословная структура общества. Качественно новые подходы наметились в ходе реформ 1860 — 1870 годов.
7. Стремление правительства Российской империи к укреплению кадров полиции привело к созданию широкого спектра преимуществ социального характера для чинов полиции. Он включал нормативно-правовое направление, которое законодательно защищало полицейских на службе, а также материальное и моральное, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку.
Социальная поддержка полицейских чиновников исходила не только от государства. МВД и полицейские учреждения на местах сами зачастую инициировали создание обществ взаимопомощи классных и нижних чинов, образование ссудосберегательных касс и заемных капиталов.
8. Хотя существовавшая система социальной защиты чинов полиции Российской империи имела несовершенство, прежде всего, в организации должного материального обеспечения полицейских и пенсионного содержания отставных чиновников, основные ее положения нашли развитие в становлении института социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел.
9. Становление и развитие нижегородской полиции как части российской полиции является противоречивым: с одной стороны, несомненные успехи в ее организации и деятельности, с другой - для нижегородской полиции характерна текучесть кадров и достаточно большая самостоятельность в кадровой политике, в деятельности нижегородской полиции присутствовали присущие всей бюрократической системе государственных органов царской России превышения и злоупотребления властью и чиновничий произвол, материальное обеспечение сотрудников полиции, по сравнению с другими государственными служащими, было неудовлетворительным, что явилось основанием для принятия ряда своевременных мер по повышению правового и социального статуса сотрудников полиции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержание и выводы диссертационного исследования вносят определенный вклад в соответствующие разделы истории отечественного права и государства, исторических разделов административного права, правоохранительных органов и могут составить базу для дальнейших научных исследований, а также способствовать формированию новых подходов в изучении деятельности российской полиции.
Разработанная проблематика позволяет дать объективную оценку как особенности процесса развития, так и состояния современного правового статуса сотрудников ОВД, дополняет и расширяет сферу научных знаний, определяет ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства о правовом статусе полицейских чинов Российской империи.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть учтены или непосредственно использованы в организации должного кадрового обеспечения органов внутренних дел на современном этапе.
Материалы диссертации могут быть также использованы в процессе совершенствования действующего законодательства, регулирующего социальный и правовой статус сотрудника современной милиции, а также в учебном процессе при подготовке лекций и семинарских занятий, составлении методических и иных материалов по соответствующим разделам дисциплины «История отечественного права и государства», спецкурсов по административному праву, истории правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором 4 статьях по теме проведенного исследования общим объемом 1,62 п. л., докладывались на ряде научно-практических конференций, в том числе Всероссийской конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Нижний Новгород, 9 декабря 2009 г.).
Результаты проведенного исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Нижегородской академии МВД России и используются при изучении курсов «История отечественного государства и права».
Структура диссертации обусловлена объектом и предметом исследования и отвечает поставленным целям и задачам; работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Сальников, Андрей Александрович, Нижний Новгород
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование поставленных в диссертации проблем по регламентации правового статуса сотрудника полиции в установленных хронологических рамках позволило получить определенные обоснования, результаты, а также сформулировать ряд теоретических и практических выводов по проблеме.
В ходе проведенного исследования мы установили, что на протяжении всего периода существования полиции Российской империи проблема эффективного комплектования кадров и повышения правового статуса полицейских была одной из самых острых.
Законодательная база правового статуса сотрудников полиции Российской империи, как определено в нашем исследовании, находилась в постоянном развитии. Укрепление правового статуса полицейских чинов неизменно ощущалось как важная потребность правоприменительной практики и обеспечения безопасности государства.
Создание Российского централизованного правового государства обусловило необходимость формирования соответствующей системы полицейских органов и служащих полиции, способных выполнять задачи и функции огромного государства во внутренней политике.
Становление полицейских органов и формирование кадрового состава полиции сопровождались выработкой принципов подбора, подготовки, расстановки, воспитания, правовой и социальной защиты полицейских кадров. Кадровая политика правительства в отношении работников полиции осуществлялась на основе нормативно-правовых актов, регламентировавших гражданскую службу, хотя по своей природе в полицейской службе были элементы военизации.
Следует также отметить, что уровень обеспечения различного вида довольствием служащих полиции был очень низким, работники полиции были перегружены многочисленными обязанностями, непосредственно не относящимися к охране порядка и борьбе с преступностью.
Углубляющийся кризис феодально-крепостнической системы, рост социальной напряженности, ухудшение криминогенной обстановки в стране, требовали принятия целого комплекса мер, направленных на укрепление полиции и, прежде всего, на качественное улучшение кадров. Попытка разрешения этой проблемы в первой половине XIX века преимущественно путем увеличения штатной численности полиции не увенчалась успехом. Коренному изменению порядка комплектования полиции мешала существовавшая сословная структура общества. Качественно новые подходы наметились в ходе государственных реформ 60-70 годов XIX столетия.
Реформа полиции в 1862 году предъявила новые требования к комплектованию полицейских команд. Полиция стала комплектоваться по вольному найму. Новые требования для кандидатов, желавших занять полицейские должности, нашли отражение в.таком законодательном акте, как Устав о службе по определению от правительства. Отдельные положения этого нормативного акта подвергались изменениям и дополнениям в виде продолжений. Помимо этого, комплектование полицейских органов регламентировалось специальными правилами, циркулярами и инструкциями МВД, которые предъявляли круг требований к кандидатам.
Важная роль в деле комплектования полицейских органов принадлежала полицейскому резерву. Образованный первоначально в 1867 году в Санкт-Петербурге, резерв в последующем формировался в крупных городах и служил подготовительной школой для лиц, желавших посвятить себя полицейской деятельности.
Сотрудники полиции имели ряд правовых и социальных гарантий. К ним можно отнести, прежде всего, денежное и иные виды довольствия.
Для служащих полиции были установлены следующие виды довольствия: денежное, вещевое, провиантское, чайное, путевое, а также вооружение, отопление и освещение. Кроме того, для отдельных категорий высших чинов полиции практиковались дополнительные выплаты: на содержание экипажа и наем кучера; фуражные деньги; на секретные (экстренные) расходы; на канцелярские расходы; на наем полицейских для канцелярии; на наем писца; на наем сторожей и др.
Для подавляющего большинства чинов полиции денежное довольствие было невысоким. Средние заработки работников промышленности и сферы обслуживания значительно превышали оклады денежного содержания служащих полиции даже с учетом всех дополнительных видов довольствия (классным чинам, в зависимости от должности, кроме жалованья осуществлялись следующие выплаты: столовые деньги, квартирные деньги, добавочное содержание, разъездные деньги; нижним чинам полагалось вещевое, провиантское, приварочное довольствие).
Отпуска, пенсионное обеспечение и прочие социальные льготы не были гарантированы для всех полицейских, а целиком и полностью зависели от усмотрения непосредственного начальства. Государство дифференцированно подходило к назначению пенсий. При этом учитывались не только продолжительность службы, имевшиеся ранения и заболевания, особые заслуги, но и получаемые доходы, поведение в быту, социальное положение. Низкие размеры пенсий и их прямая зависимость от числа прослуженных лет побуждали чинов полиции возможно более длительный срок находиться на службе, что влекло старение кадров, затрудняло приток молодых, более образованных сотрудников.
Социальная поддержка полицейских чиновников исходила не только от государства. МВД и полицейские учреждения на местах сами зачастую инициировали создание обществ взаимопомощи классных и нижних чинов, образование судо-сберегательных касс и заемных капиталов.
В Российской империи существовала детально регламентированная система присвоения служащим полиции классных чинов, званий, представления к наградам, применения мер воздействия за различные нарушения.
Несмотря на это, состояние дисциплины среди чинов полиции не соответствовало предъявляемым требованиям, а массовые нарушения законности с их стороны вызывали негативную реакцию широких слоев населения.
Таким образом, к началу XX века в российской полиции была в основном создана и получила развитие система кадрового обеспечения. Ее составляющими элементами являлись: подбор, поступление на службу; установление требований к чиновникам; условия и процедура назначения; принятие присяги; испытательный срок при определении на службу; подготовка и повышение квалификации; воспитание; продвижение по службе в зависимости от конкретных условий и факторов, степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств; оценка и аттестация чиновников; правовые и социальные гарантии.
Становление полиции Нижегородской губернии проходило в рамках развития всего полицейского аппарата Российской империи. Ее предназначением было выполнение специфических задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка в губернии, необходимость которых определяло развитие общественной и политической жизни второй половины XIX века.
Принцип единоначалия и территориальная подчиненность всех чинов полиции нижегородскому губернатору оказали существенное влияние на де-централизованность управления подразделениями нижегородской полиции, штатная численность и материально-техническое обеспечение которой зависели от возможностей властей Нижнего Новгорода и определялись численностью городского населения.
Процесс становления и преобразования штатов нижегородской полиции шел непрерывно. Менялся ее кадровый состав, оклады содержания служащих, добавлялись новые виды деятельности и пр. Полицию часто подвергали критике за бездействие и несвоевременность раскрытия преступлений, рост преступности и в целом слабое обеспечение общественного порядка. Основной причиной этого являлось то, что полицейское управление ни в количественном, ни качественном отношении не отвечало потребностям времени. Неопределенность и всеохватность компетенции полиции неизбежно отрицательно сказывались на результатах ее деятельности. Нижегородская полиция занималась практически всем спектром общеуголовных преступлений — насильственные, имущественные, преступления против общественной безопасности, нравственности и здоровья.
Штат нижегородской полиции формировался в основном из представителей среднего сословия, и служба в полиции являлась одной из разновидностей гражданской службы.
Вместе с тем, в деятельности нижегородской полиции присутствовали присущие всей бюрократической системе государственных органов царской России превышения и злоупотребления властью и чиновничий произвол.
Небольшое жалование полицейских способствовало росту текучести кадров, низкому профессионализму служащих и росту коррупции в их среде, чем можно объяснить неоднократные преобразования штатов и окладов чинов полиции. Для нижегородской полиции характерна текучесть кадров и достаточно большая самостоятельность в кадровой политике.
Материальное обеспечение сотрудников полиции, по сравнению с другими государственными служащими, было неудовлетворительным. Содержание в год служащих полиции не соответствовало назначенным суммам в соответствии с нормативными актами.
Таким образом, рассматриваемый период развития нижегородской полиции является противоречивым: с одной стороны, несомненные успехи в ее организации и деятельности, с другой — нарушения законности, обусловленные в основном вышеперечисленными обстоятельствами. Однако в последующем население не простило полиции нарушение основных принципов деятельности. Такие явления не заставили себя ждать как по стране, так и в Нижегородской губернии: в марте 1917 года полиция в России прекратила свое существование.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой статус сотрудника полиции во второй половине XIX - начале XX века»
1. Нормативные материалы и другие официальные документы
2. Алфавит полицейских законов, составленный по позднейшим изданиям со включением продолжения 1893 г. / сост. М.И. Доброленский. СПб., 1894.
3. Всеподданнейший отчет о деятельности Санкт-Петербургской городской полиции за 1867 г. СПб., 1868.
4. Высочайше утвержденное Положение Комитета министров о мерах к сохранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. // ПСЗ 3. Т. I. № 350.
5. Высочайше утвержденное Положение о земской полиции от 3 июня 1837 г. // ПСЗ 2. Т. XII. № 10305.
6. Высочайше утвержденное Положение о корпусе жандармов от 9 сентября 1867 г. // ПСЗ 2. Т. ХЫ1. № 44956.
7. Высочайше утвержденные Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых, от 25 декабря 1862 г. // ПСЗ 2. Т. XXXVIII. № 39087.
8. Высочайше утвержденный наказ чинам и служителям земской полиции от 3 июня 1837 г. // ПСЗ 2. Т. XII. № 10306.
9. Высочайше утвержденный Устав столичного города Москвы от 17 января 1799 г. // ПСЗ 1. Т. XXV. № 18822.
10. Высочайше утвержденный Устав столичного города Санкт-Петербурга от 12 сентября 1798 г. // ПСЗ 1. Т. XXV. № 18663.
11. Городовое положение (изд. 1892 г.). Продолжение 1912 г. Т. II.
12. Для сыска разбойников определять офицеров, драгун и солдат, производя им жалование из взыскиваемых по воровским делам штрафных денег // ПСЗ 1. Т. IX. № 7045.
13. Дополнение к Большому наказу от 28 февраля 1768 г. // ПСЗ 1. Т. XVIII. № 13075.
14. Журнал междуведомственной комиссии по преобразованию полиции в Империи под председательством сенатора А.А. Макарова (по рассмотрению предложений комиссии финансового характера). СПб., 1911.
15. Законопроект о преобразовании полиции в Империи: проект Устава полицейского с постатейными объяснениями. СПб., 1913. Приложение IV. 249 с.
16. Извлечение из отчета министра внутренних дел за 1861, 1862 и 1863 гг. СПб., 1865.242 с.
17. Инструкция городовым Московской полиции. М., 1883.
18. Инструкция городовым Нижегородской городской полиции. Н. Новгород, 1878. 56 с.
19. Инструкция околоточным надзирателям. СПб., 1867. 183 с.
20. Инструкция офицерам полевых и гарнизонных полков, отправленных для искоренения воров и разбойников // ПСЗРИ. Т. V. № 3477.
21. Инструкция чинам полиции при проездах Их Императорских Величеств по городу С.-Петербургу. СПб., 1913.
22. Инструкция чинам сыскных отделений. СПб., 1910.
23. Керстич И.Г. Алфавитный сборник руководящих приказов и циркулярных распоряжений по Московской полиции с 1881 года по 1 сентября 1907 года. М., 1907.
24. Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта Новаго Уложенья от 30 июля 1767 г. // ПСЗ 1. Т. XVIII. № 12949.
25. О беспрепятственном розыске и преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников по всем губерниям, дабы во всех местах такими свободными розысками воровство искоренилось: указ Сената от 12 октября 1711г.// ПСЗ 1. Т. IV. № 2439.
26. О бытии генерал-майору Салтыкову генерал-полицмейстером и о имении ему Главной дирекции над всеми полициями в государстве: именной указ, данный Сенату, от 29 августа 1732 г. // ПСЗ 1. Т. VIII. № 6164.
27. О вегиании воров и разбойников в тех местах, где будут пойманы: указ Сената 14 июля 1711г.// ПСЗ 1. Т. IV. № 2373.
28. О взыскивании штрафа за употребление неуказного числа упряжных лошадей: именной указ, объявленный генерал-полицмейстером Чичериным, от 8 августа 1776 г. // ПСЗ 1. Т. XX. № 14492.
29. О военно-полицейском управлении в царстве Польском: именнойуказ, объявленный в приказе Военного министра от 31 декабря 1863 г. // ПСЗ 2. T. XXXVIII. № 40456.
30. О возложении полицейских должностей в городе Муроме и некоторых других на магистраты // ПСЗРИ. T. XVII. № 12764.
31. О воспрещении кулачного боя // ПСЗРИ. T. XI. — № 8754.
32. О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству: манифест от 18 февраля 1762 г. // ПСЗ 1. T. XV. № 11444.
33. О допросе сыщиками обыскных людей: распоряжение от 9 августа 1718 г. //ПСЗ 1. Т. III. № 1412.
34. О замещении вакансий воинских чинов, назначенных при губернских, провинциальных и воеводских канцеляриях, по апробированным вновь штатами отставными офицерами: указ Сената от 8 марта 1764 г. // ПСЗ 1. T. XVI. № 12077.
35. О определении отставных воинских и статских чиновников в службу по их желанию: указ Сената от 17 октября 1763 г. // ПСЗ 1. T. XVI. № 11951.390 паспортах и ненужном притеснении со стороны полиции // ПСЗРИ. T. XV. № 11521.
36. О подчинении всех полицейских дел ведомству Коменданта: именной указ, данный казанскому военному губернатору, от 18 марта 1797 г. // ПСЗ l.T. XXIV. № 17878.
37. О посылке во все города сысчиков и о непринятии подаваемых на них отводов // ПСЗРИ. Т. III. № 1625, 1644.
38. О правилах производства в статские чины: именной указ, данный Сенату, от 16 декабря 1790 г. // ПСЗ 1. T. XXIII. № 16930.
39. О преобразовании полиции в Империи. СПб., 1913. Приложения IV, V, VI.
40. О присяге на верность службы: именной указ, объявленный из Сената, от 19 июня 1719 года // ПСЗ 1. Т. V. № 3393.
41. О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих: манифест от 25 июля 1810 г. //ПСЗ 1. Т. XXXI. № 24307.
42. О сношении с губернской канцелярией // ПСЗРИ. Т. XV. № 11068.
43. О содержании полицией пожарных инструментов // ПСЗРИ. Т. XIII. № 9743.
44. О содержании при полиции потребного числа трубочистов // ПСЗРИ. Т. X. № 7232, 7405, 8162.
45. О суждении полицейских чиновников в случае преступлений гражданскому правительству: именной указ, объявленный сенатору генерал-прокурором, от 1 августа 1800 г. //ПСЗ 1. Т. XXVII. № 19502.
46. О устройстве 2-й экспедиции Департамента внутренних дел, с приложением штата: высочайше утвержденный доклад министра внутренних дел от 20 апреля 1806 г. // ПСЗ 1. Т. XXIX. № 22102.
47. Об имении в каждой полицейской канцелярии парусных щитов для защиты строений на случай пожара // ПСЗРИ. Т. XV. № 1 ООО 1.
48. Об определении сыщиков для искоренения воров и разбойников в низовых городах: распоряжение Правительствующего сената от 28 августа 1744 г. // ПСЗ 1. Т. XII. № 9020.
49. Об отдаче в рекруты с зачетом приводимых в Главную полицию за буйство людей и крестьян: именной указ, объявленный правящим генерал-полицмейстерскою должностью сенатором Волковым, от 19 апреля 1778 г. // ПСЗ l.T. XX. № 14734.
50. Об отдаче содержания на мостах чистоты и починки в смотрение полицейских канцелярий и отпуске на то потребных денег // ПСЗРИ. Т. II. № 8621.
51. Об отправлении московскому обер-полицмейстеру всех дел и должности его принадлежащих, независимо от Главной полиции: именной указ, данный Сенату, от 4 января 1780 г. // ПСЗ 1. Т. XX. № 14961.
52. Об отпуске фуражных денег в Московскую полицию со справочными ценами: высочайшая резолюция на доклад Сената от 29 апреля 1776 г. // ПСЗ l.T. XX. № 14463.
53. Об отсрочке явки беглым и недорослям: указ из Военной коллегии от 21 августа 1721 г. // ПСЗ 1. Т. VI. № 3816.
54. Об употреблении полицией колодников для чистки улиц // ПСЗРИ. Т. XII. № 8916, 8926.
55. Об усилении состава полиции в городе Москве: высочайше утвержденное Положение Комитета министров от 14 ноября 1887 г. // ПСЗ 1. Т. VII. №4801.
56. Об ускорении решения дел, содержащихся в тюрьмах колодников: указ Сената от 14 июня 1711г.// ПСЗ 1. Т. VII. № 5.
57. Об устройстве полиции в губернских городах и в особенности пожарной части: именной указ, объявленный Упр-м Министерством полиции всем гражданам губерний, от 10 января 1818 г.// ПСЗ 1. Т. XXXV. № 27221.
58. Об учреждении в 46 губерниях Европейской России полицейской стражи: высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 5 мая 1903 г. // ПСЗ 3. Т. XXIII. № 22906.
59. Об учреэ!сдении министерств: манифест от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ 1. T.XXVII. № 20406.
60. Отбирание у сысчиков воинских команд // ПСЗРИ. Т. XV. № 11552.
61. Отчет Министерства внутренних дел за 1803 г. СПб., 1804.
62. Отчет начальника Нижегородской речной полиции по хозяйственной части за 1891 г. Н. Новгород, 1892.
63. Отчет о деятельности сыскного отделения Киевской городской полиции за 1906 год. Киев, 1907.
64. Положение об офицерском заемном капитале Отдельного корпуса жандармов. Б.м., 1909.
65. Попов В.М. Алфавит полицейских законов, разъяснений и циркуляров: сборник необходимых чинам полиции извлечений из действующего
66. Свода законов со всеми позднейшими приложениями и дополнениями. СПб., 1914. 860 с.
67. Правила для сысчиков, отправленных в Н. Новгород для искоренения воров и разбойников // ПСЗ. Т. I. № 220.
68. Правила об устройстве речной полиции. Н. Новгород, 1873.
69. Правила об учреждении Нижегородской речной полиции. Н. Новгород, 1906.
70. Правила приема в государственную гражданскую службу и производства в первый классный чин / сост. Д.В. Чичинадзе. СПб., 1897.
71. Правила речной полиции в г. Нижнем Новгороде. Н. Новгород, 1878.
