АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы деятельности полиции Эстонской Республики и её роль в обеспечении общественной безопасности»
На правах рукописи
Машугина Евгения Викторовна
ПВШОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОЛИЦИИ ЭСТОНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ЕЁ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2015
Работа выполнена в федеральном государственном казённом учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации, ФГКУ «ВНИИ МВД России», главный научный сотрудник Степаненко Юрий Викторович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
ФКУ ЛИИ ФСИН России, начальник Быков Андрей Викторович
кандидат юридических наук,
ГУПЭ МВД России, оперуполномоченный
по особо важным делам Отдела
межведомственного взаимодействия
Управления «А»
Кацуба Владимир Иванович
Ведущая организация: Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего образования «Российский университет дружбы народов»
Защита диссертации состоится «21» апреля 2015 г. в 16°° часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», по адресу: 123995, г. Москва, Г-69, ГСП-5, ул. Поварская, д. 25, стр. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД России».
Автореферат разослан «27» февраля 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Р.В. Кулешов
российская государственная
библиотека
2015_
3
Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Вопрос о необходимости реформирования системы органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе милиции, неоднократно поднимался на протяжении двух последних десятилетий. Структура Министерства внутренних дел страны в течение этого периода претерпевала различные изменения. Коренные же преобразования в данной сфере произошли в 2011 году, когда вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3 - ФЗ «О полиции», ставший отправной точкой на пути к построению принципиально нового правоохранительного органа -современной и эффективной полиции.
Очевидно, что такие коренные изменения не могли произойти в одночасье, в связи с чем поиск оптимальных путей развития российской правоохранительной системы продолжается. Российские ученые-правоведы сосредоточились на формировании подходящих административно-правовых механизмов государственного управления всей системой обеспечения правопорядка, в том числе деятельностью полиции, которые бы соответствовали историческим традициям, современным реалиям и потребностям общества.
Со своей стороны современные реалии характеризуются такими явлениями, как глобализация, нарастание «общего» в мировых системах, в том числе и в правовой, что также вызывает потребность в создании современного механизма обеспечения безопасности общества. Нельзя не принимать во внимание и серьезные изменения во внешнеполитической обстановке, произошедшие за последние годы. В этой связи представляют особый интерес для изучения тенденции развития и совершенствования правоохранительных органов, в частности полиции, в зарубежных странах.
По мнению автора, представляется наиболее актуальным и показательным опыт реформирования полиции в Эстонской Республике, который интересен по следующим причинам:
во-первых, в силу своей успешности, поскольку полиция Эстонии является демократической невоенизированной структурой, считающейся образцовой в Европе и пользующейся доверием и поддержкой более чем у 80% населения1;
во-вторых, Эстонская Республика ранее входила в состав СССР и милиция (полиция) относилась к единой правоохранительной структуре, правопреемницей которой сейчас является российская полиция. Переход же от советской милиции к национальной полиции Эстонии, как и смена прежней идеологии полицейской (милицейской) деятельности, при которой милиция функционировала и воспринималась обществом как репрессивно-карательный орган, в Эстонии был проведен более чем на два десятка лет раньше, чем в России2.
В ходе реформирования своей правоохранительной системы Эстония ставила аналогичные цели и сталкивалась с такими же проблемами, которые сейчас возникают у российских реформаторов. Считаем справедливым мнение о том, что опыт реформирования полиции Эстонии признается одним из наиболее удачных в сравнении с опытом стран бывшего СССР (на первом месте стоит опыт реформирования полиции Грузии). Но в отличие от Грузии, где реформа прошла фактически в один прием по американскому шаблону, в Эстонии полиция видоизменялась и совершенствовалась постепенно, с учетом
1 См.: Мишина Е.А, Демешева Ю.В. Некоторые особенности конституционного развития постсоветской Эстонии // Судьбы конституционализма в России и современном мире Вып 7 М.: Юрист, 2012. С. 279-295.
2 См.: Пискунов С А. От защиты общественных отношений к защите чести, достоинства, прав и свобод каждого человека и гражданина новое назначение российской полиции // Российский следователь. 2013. № 12. С. 40 - 43.
изменяющихся потребностей государства и общества, накапливая большой опыт в сфере совершенствования деятельности органов внутренних дел1.
В то же время полицейская система Эстонии, несмотря на историческую и географическую близость с Россией, наличие ряда договоров и соглашений между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о взаимодействии в деле обеспечения охраны правопорядка, ежегодное расширение двусторонних связей по различным направлениям полицейской деятельности (особенно на приграничных территориях), до сих пор является недостаточно изученной. Немаловажным является и тот факт, что модель эстонской полицейской системы, как и в России, является централизованной, что само по себе упрощает возможность заимствования положительного опыта как в организационном плане, так и в правовом.
Перечисленные факты дают основания полагать, что изучение с помощью научных средств и методов опыта построения современной полицейской системы Эстонской Республики позволит сформировать теоретическое представление о путях дальнейшего развития российской полиции и выработать предложения о соответствующих нормотворческих и организационных мерах.
Состояние научной разработанности темы. Научные работы, посвященные изучению мировых полицейских систем, начали появляться в России еще с конца XX века. В советский период, несмотря на условия цензуры предметом научных исследований российских ученых являлись как основы функционирования основных сил обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств - полиции и жандармерии (Б.С. Крылов, В.М. Гиленсен, Г.И. Мачковский, так и отдельные аспекты их деятельности (Я.М. Бельсон).
В постсоветское время динамика проведения подобных исследований значительно возросла. Изучению общей характеристики мировых
' По мнению автора, с 1991 года по настоящее время осуществлено три этапа рсформиронания эстонской полиции.
правоохранительных систем посвящены научные труды A.B. Быкова, Д.В. Васильева, A.B. Губанова, A.A. Касаткиной, Т.В. Кикоть-Глуходедовой и др.: отдельным аспектам деятельности зарубежных полицейских органов -труды В.В. Бобырева, H.H. Грибовской, Г.И Маяковского, И.А. Смородинсковой и других ученых.
Несмотря на положительную динамику проведения исследований по изучению зарубежной правоохранительной практики, работ, посвященных правовому регулированию и организации деятельности полиции или жандармерии отдельно взятых государств, немного. К ним относятся научные труды Е.О. Бондарь, A.A. Костина, Р.В. Кулешова, С.Н. Шишкарева, Д. Д. Шалягина и др.
К тому же исследованию на монографическом уровне подвергались в основном правоохранительные органы крупных государств, играющих ключевую роль в мировой политике (США, Великобритании, Германии, Франции. Испании, Италии). Деятельность правоохранительных органов стран постсоветского пространства, в том числе полиции Эстонской Республики, в российской юридической науке не была предметом специального исследования.
Целью диссертационного исследования является выявление достоинств и недостатков эстонской полицейской системы на основе исследования правовых и организационных основ ее деятельности и разработка научно обоснованных рекомендаций по использованию положительного опыта Эстонии в сфере развития и функционирования полиции для совершенствования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе российской полиции.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих основных задач:
1) определение места и роли Министерства внутренних дел Эстонской Республики и полиции, организационно входящей в его структуру, в системе обеспечения общественной безопасности государства;
2) осуществление историко-правового анализа воссоздания и развития полицейских органов Эстонской Республики в период перехода от «советской милиции» к демократической невоенизированной полиции европейского образца (с 1991 года по настоящее время); определение основных этапов ее становления и развития, выявление достоинств и недостатков, изучение особенности организации и нормативного правового регулирования деятельности эстонской полиции на каждом из этапов развития (реформирования);
3) изучение организационных форм деятельности эстонской полиции, уточнение компетенции их структурных подразделений в современных условиях. Раскрытие основных задач и функций полиции Эстонии по обеспечению общесгвенной безопасности в стране и выявление специфики её деятельности по сравнению с аналогичной деятельностью полиции Российской Федерации;
4) изучение основ и специфики кадровой политики в полицейских органах Эстонии;
5) рассмотрение основных направлений международного сотрудничества полиции Эстонской Республики:
6) разработка комплекса мер по совершенствованию деятельности полиции Российской Федерации (на основе проведенного анализа) по следующим направлениям:
обеспечение эффективной и своевременной реализации «новой» для российской полиции идеологии - «служение человеку и обществу» и совершенствование механизмов реализации основных принципов ее деятельности;
совершенствование деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности;
повышение эффективности кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации;
повышение уровня взаимодействия внутри полицейских подразделений (коллективов), сотрудничества полиции с гражданским обществом и совершенствование международного сотрудничества.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности полицейских органов Эстонской Республики как субъекта государственного управления, а также в процессе деятельности по обеспечению общественной безопасности в стране.
Предмет исследования: полицейская система Эстонии, этапы ее становления, принципы организации и нормативная правовая база деятельности эстонской полиции, ее роль в обеспечении общественной безопасности в стране, а также научные труды, посвященные данной проблематике.
Практическая значимость исследования обусловлена его ориентированием на совершенствование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, повышение эффективности работы по обеспечении! общественной безопасности в Российской Федерации. Кроме того, материалы исследования могут найти применение в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при проведении занятий по административному праву, административной деятельности по;тции, а также в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы научного познания. Для получения достоверных результатов автором также применялся метод контент-анализа законов и подзаконных актов Эстонской Республики и Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды в области философии, общей теории государства и права, конституционного и административного права, социологии и науки управления, в том числе труды Ю.Е. Аврутина, А.П. Алёхина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, A.B. Быкова, A.B. Губанова, A.C. Дугенца, А.Б. Зсленцова, В.Я. Кикотя, Р.В. Кулешова, JT.JT. Попова, С.А. Старостина, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, А.П. Шергина и других ученых.
Нормативную правовую базу исследования составили международные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность полиции в Эстонской Республике и в Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования образовали статистические и фактографические данные об уровне защищенности населения от противоправных (преступных) посягательств в различные периоды развития полицейских органов в Эстонской Республике и в Российской Федерации, включая советский период.
Научная новизна диссертации заключается в разработке оптимальных и концептуально новых подходов к развитию и совершенствованию деятельности полиции Российской Федерации с учетом положительного опыта развития полиции Эстонской Республики.
В диссертационной работе исследуются различные аспекты становления и развития эстонской полицейской системы, правовые и организационные основы ее деятельности, а также место и роль полиции, структурно входящей в Министерство внутренних дел Эстонской Республики, в системе обеспечения общественной безопасности страны. Подробно анализируется организационная структура и нормативная правовая база деятельности эстонской полиции, вопросы кадровой политики и организации международного сотрудничества с правоохранительными органами других государств.
Значительное место в исследовании уделено анализу результатов постсоветского реформирования полицейской системы Эстонии. Научные обобщения, сделанные автором в ходе исследования, позволили сформулировать ряд предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части регулирования организации и деятельности полиции.
В более конкретной форме научную новизну диссертационного исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Основываясь на результатах рассмотрения теоретических и прикладных проблем становления, развития и функционирования современной эстонской полиции, автор приводит необходимую аргументацию в пользу ее определяющей роли в системе обеспечения общественной безопасности; высокой эффективности и исключительно положительного восприятия ее деятельности обществом, что дает основания считать полицейский опыт Эстонии положительным.
Также автор предлагает признать наиболее актуальными и приемлемыми для применения в деятельности по совершенствованию органов внутренних дел Российской Федерации (полиции) меры, принятые эстонским руководством на втором этапе постсоветского реформирования ее национальных полицейских органов (всего автор выделяет три таких этапа)1.
1 Первый этап (1991 - 2004 гг.) - воссоздание национальных полицейских органов, создание Департамента полиции Эстонской Республики
Второй этап (2004 - 2009 гг) - приведение нормативного правового регулирования полицейской деятельности и структуры полицейских органов Эстонии в соответствие с требованиями Европейского Союза.
Третий этап (2009 год - по настоящее время) - укрупнение полицейского аппарата путем объединения ранее самостоятельно действующих правоохранительных органов Эстонской Республики, а именно: Департамента полиции. Департамента пограничной охраны. Департамента гражданства и миграции - создание Департамента полиции и пограничной охраны.
2. Особенность мер. принятых на втором этапе реформирования полиции Эстонии, заключается в их ориентированности на повышение уровня общественного доверия к полиции и поддержки граждан. Указанные меры реализуются в трех основных направлениях полицейской деятельности, а именно:
1) «близость к людям» — разработка и совершенствование комплекса мер. направленного на обеспечение оперативного реагирования сотрудников полиции на вызовы, заявления и сообщения:
2) «открытость полиции» — разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на привлечение граждан к работе полиции, а также мер по осуществлению общественного контроля за деятельностью полиции;
3) «высокая дисциплина и отсутствие коррупции» - разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на укрепление дисциплины и минимизацию коррупционной уязвимости в полицейских органах.
3. В целях повышения эффективности полицейской деятельности в Российской Федерации, основным критерием оценки которой, так же как и в полиции Эстонской Республики, является общественное мнение,1 полагаем целесообразным внести следующие предложения по совершенствованию ее нормативно-правового регулирования:
1) на уровне правительственных актов, определяющих цели, задачи и ресурсные показатели мероприятий по обеспечению общественной безопасности, в том числе по основным направлениям деятельности полиции, необходимо отражать меры, аналогичные тем, которые были приняты в Эстонии (по реализации концепции общественного мнения о полиции по направлениям: «близость к людям», «открытость полиции», «высокая
1 См.: Приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» II СПС КонсультантПлюс, 2014.
дисциплина и отсутствие коррупции»). Внедрение указанного предложения позволит обеспечить надлежащий контроль за соблюдением нового для деятельности российской полиции принципа «обеспечение общественного доверия и поддержки граждан» и будет способствовать повышению оценки эффективности полицейской деятельности, отражаемой мнением населения;
2) представляется необходимым внести изменения в статью 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» «Общественное доверие и поддержка граждан», изложив её в следующей редакции: «Полиция при осуществлении своей деятельности, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации, руководствуется законом, смыслом и содержанием которого являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Полиция, соблюдая предусмотренные законом принципы, действует обоснованно и понятно, стремясь обеспечить общественное доверие к себе и поддержку граждан». Тем самым принцип обеспечения общественного доверия и поддержки граждан будет признан одним из важнейших идеологических принципов полицейской деятельности в Российской Федерации, отражающим ее ориентированносгь на беспрекословное соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина и включающим в себя принцип законности и иные вьггекающие из него основополагающие принципы (гуманизм, беспристрастность и др.).
Одновременно предлагается исключить из указанной статьи частные меры обеспечения принципа общественного доверия и поддержки граждан, чтобы не ограничивать его непосредственную реализацию теми мерами, которые предусмотрены в настоящее время, поскольку они не являются исчерпывающими и достаточными, а также с целью предотвращения необоснованного увеличения объема закона (возможного включения в статью иных обеспечивающих мер), что приведет к неудобству его восприятия и использования.
Пункты 3 и 4 рассматриваемой статьи считаем целесообразным отнести к статье 5 Федерального закона «О полиции» «Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина». В свою очередь, пункты 5, 6, 7, 8 данной статьи полагаем возможным отнести к статье 8 «Открытость и публичность», так как они в основном посвящены правовому регулированию общественного контроля за деятельностью полиции.
4. В результате исследования появились достаточные основания считать некоторые особенности нормативного правового регулирования деятельности полиции Эстонской Республики приемлемыми для имплементации в законодательство Российской Федерации, а именно:
1) компактность эстонского полицейского законодательства, позволяющая снизить риски возможных противоречий норм в многочисленных нормативных правовых актах и исключить возможность их различного толкования. Так, несмотря на наличие у МВД Эстонии полномочий, аналогичных полномочиям МВД России, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, полицейская деятельность в Эстонии в основном регламентируется на законодательном уровне. Ряд вопросов полицейской деятельности, которые в Российской Федерации регулируются подзаконными нормативными правовыми актами (некоторые вопросы кадровой политики, международного сотрудничества и др.), в Эстонии регулируются одним законом - законом Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране»1. Указанный закон исчерпывающим образом определяет сущность полиции. Аналогичные вопросы полицейской деятельности в Российской Федерации регламентируются тремя федеральными законами - от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции»2, от 30 ноября 2011 года № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений
' Далее - «основной полицейский закон Эстонии».
1 Далее - «Закон о полиции Российской Федерации».
в отдельные законодательные акты Российской Федерации»' и от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На наш взгляд, включение в Закон о полиции Российской Федерации норм, регламентирующих различные аспекты полицейской деятельности, которые в настоящее время содержатся в иных законах и подзаконных нормативно-правовых актах, позволит сделать российское законодательство о полиции более компактным и удобным в практическом применении:
2) значительная проработанность законодательных норм в части предупреждения случаев злоупотребления служебным положением (коррупции) и минимизации возможности субъективного подхода к вопросам, касающимся прохождения службы в полиции, что создает необходимые условия для повышения эффективности деятельности сотрудников полиции.
5. В целях реализации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, которая предполагает необходимость совершенствования российского законодательства в части, касающейся прохождения правоохранительной службы, а также развития международного сотрудничества в правоохранительной сфере2, предлагается имплементировать в законодательство Российской Федерации отдельные положения основного полицейского закона Эстонии, регулирующие вопросы прохождения службы в полиции в области обеспечения общественной безопасности.
В частности, предлагается:
I) внести изменения в статью 22 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, предусмотрев в качестве одного из общих
1 Далее - «Закон о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
2 См : Раздел V Механизмы реализации Концепции //Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв Президентом Российской Федерации 20 ноября 2013 года № 11р-2685). Документ опубликован не был. // СПС КонсультантПлюс, 2013.
требований к контракту на прохождение службы в полиции (в органах внутренних дел) возможность его заключения на неопределенный срок. Принятие данной меры позволит, на наш взгляд, минимизировать возможность принятия в отношении сотрудников полиции субъективных кадровых решений. В свою очередь, для должностей высшего начальствующего состава целесообразно предусмотреть возможность заключения срочного контракта, период действия которого должен быть рассчитан исходя из существующих потребностей и реалий российской правоохранительной службы, по аналогии с полицейским законодательством Эстонии, где для должностей высшего начальствующего состава полиции он составляет 5 лет и не более двух сроков подряд. В случае служебной необходимости по решению Президента Российской Федерации, руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя для сотрудника, замещающего одну и ту же должность высшего начальствующего состава свыше предусмотренного законом срока, должна быть предусмотрена возможность перезаключения контракта. Данная норма будет иметь значение для осуществления эффективной ротации руководящих кадров и обеспечения постоянного обновления руководителей из числа перспективных офицеров полиции, что является одной из основных задач функционирования федерального кадрового резерва, созданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 7 января 2010 года № ПР-32. В случае пересмотра положений статей 20, 21. 22, 23 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в соответствии с предложенной нормой необходимо будет также исключить пункт 12 из статьи 30 указанного Закона;
2) внести изменения в Закон о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, предусмотрев установление обязательных временных рамок прохождения службы в полицейских органах (органах внутренних дел) на определенной должности, которые, наряду с квалификационными
требованиями и требованиями к стажу службы, являлись бы одним из условий для дальнейшего перемещения сотрудников полиции на вышестоящую должность. Принятие данной нормы создаст дополнительные условия для замещения полицейских должностей (должностей ОВД) опытными специалистами и будет способствовать минимизации возможности принятия субъективных кадровых решений;
3) внести изменения в Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции», предусмотрев в нем нормы, регламентирующие права и обязанности сотрудников полиции, назначенных (нанятых) на должности в международные правоохранительные организации, в том числе для участия в международных гражданских миссиях, требующих полицейской квалификации и сотрудников полиции, осуществляющих трансграничное преследование. Принятие данных норм будет способствовать разрешению проблемных вопросов организации исполнения международных договоров и налаживанию более тесного международного сотрудничества в области правосудия, свободы и безопасности.
6. Специфическое территориальное построение префектур эстонской полиции, организационная модель которого заимствована у полиции Норвегии, заключающееся в несовпадении границ и зон юрисдикции полицейских префектур с границами и зонами юрисдикции эстонских уездов (маакондов), является составной частью блока антикоррупционных мер по снижению уровня коррупционной уязвимости полицейских органов. Таким путем ограничивается возможность негативного авторитетного влияния руководителей территориальных органов власти на деятельность эстонских полицейских органов и наоборот. Иными словами, создается препятствие для устранения одной из причин коррупции - зависимости стандартов и принципов, лежащих в основе работы полицейского аппарата, от политики правящей элиты.
7. Повышение эффективности деятельности эстонской полиции по линии раскрытия и расследования преступлений и других правонарушений достигнуто
путем введения не делимого на какие-либо уровни руководства оперативной и следственной работой. Ввиду этого в Эстонии отсутствует такое понятие как «следственный аппарат». Следователи и оперуполномоченные в рамках одного подразделения подчиняются одному руководителю. Данное объединение исключает возникновение проблем, связанных с объективными недостатками, возникающими при взаимодействии отдельных подразделений, суть которых сводится к разным критериям оценки работы следователя и оперативного работника. Использование данного опыта, конечно, повлечет за собой необходимость очередной реформы российской правоохранительной системы. Вместе с тем объединение следователей и оперативных работников под одним руководством и, как следствие. ликвидация (реорганизация) правоохранительных органов, дублирующих функции друг друга, не только приведет, по нашему мнению, к устранению внутриведомственных конфликтов, но и к преодолению организационных проблем, имеющих место в совместной работе указанных сотрудников.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 9 опубликованных автором работах -7 научных статьях, 4 из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, и двух научных докладах. Также основные положения диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской деятельности ФГКУ «ВНИИ МВД России»; в учебном процессе ФГКОУ ВПО ВосточноСибирский институт МВД России, а также в практической деятельности МУ МВД России «Раменское», что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались и были одобрены на заседаниях НИЦ № 4 ФГКУ «ВНИИ МВД России» по исследованию проблем административной деятельности. Отдельные положения диссертации обсуждались 18 марта 2010 года на научно-
практической конференции молодых ученых «Актуальные вопросы права и безопасности на современном этапе» (Иркутск) и 23 апреля 2010 года на II международной научно-практической конференции «Роль и место органов внутренних дел в демократическом правовом государстве» (Украина. Одесса).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Глава первая - «Правовые и организационные основы деятельности Министерства внутренних дел Эстонской Республики1 в сфере обеспечения общественной безопасности» — имеет не только практическое, но и методологическое значение для всего исследования и включает параграфы: «Место и роль Министерства внутренних дел Эстонской Республики в системе обеспечения общественной безопасности», «Генезис правовых и организационных основ формирования современной полиции Эстонской Республики», «Основы правового регулирования деятельности полиции Эстонской Республики».
В первой главе диссертационного исследования проанализирована эволюция эстонской полицейской системы, современные политические, экономические, а также социальные условия ее функционирования. Проведен историко-правовой анализ воссоздания и развития полицейских органов Эстонской Республики в период перехода от «советской милиции» к демократической невоенизированной полиции европейского образца. Разработана авторская классификация этапов полицейского реформирования в Эстонии и выявлены основные достижения эстонских реформаторов в данной области.
' Далее - МВД Эстонии.
Отдельное внимание в исследовании обращено на меры, принятые эстонским руководством на втором этапе реформ. Помимо приведения национального законодательства в соответствие с требованиями Европейского Союза и повышения расходов на обеспечение деятельности полиции', основные усилия реформаторов на указанном этапе были направлены на максимальное сближение полиции с обществом и переориентирование идеологических приоритетов полицейской деятельности. Указанное переориентирование осуществлялось по трем основным направлениям:
«близость к людям» - разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на обеспечение оперативного реагирования сотрудников полиции на вызовы;
«открытость полиции» - разработка и совершенствование комплекса мер. направленного на привлечение граждан к работе полиции, а также совершенствование мер по осуществлению общественного контроля за деятельностью полиции;
«высокая дисциплина и отсутствие коррупции» - разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на укрепление дисциплины и минимизацию коррупционной уязвимости в полицейских органах.
В процессе исследования автор пришел к выводу о том, что именно данные меры являются наиболее эффективными для налаживания совершенно нового диалога полиции с обществом, основанного на доверии и взаимопомощи. Как представляется, российские правоохранители в настоящее время наиболее остро нуждаются именно в доверительных отношениях с населением страны. В этой связи совершенствование деятельности российской
1 Затраты на одного сотрудника полиции Эстонии в год составляют 77414 долларов США Для сравнения, в России этот показатель равен 23875 долларов США. См.: Данные исследования Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. URL: htlp:pravo.iWslore/doc/pm_4_chis_i_finan_FinaI pdf (дата обращения: 20.02.2013).
полиции путем имплементации аналогичных мер в Российской Федерации является наиболее актуальным.
Исследование генезиса организационных основ формирования современной полиции Эстонской Республики показало, что на протяжении всех этапов реформирования полицейская система Эстонии оставалась централизованной, называемой некоторыми отечественными исследователями континенгальной (всего в мире выделяют три модели: фрагментарную (децентрализованную), централизованную и интегрированную (смешанную).' К отличительным особенностям эстонской централизованной полицейской системы автор в первую очередь относит ее высокий уровень централизации, при которой все полицейские подразделения подчинены исключительно центральной государственной власти. Это отличает ее даже от централизованных полицейских моделей Франции, Италии, Испании, Португалии и других государств, где действует несколько самостоятельных правоохранительных полицейских организаций различной подчинённости. Еще одной немаловажной особенностью эстонской централизованной полицейской системы является отсутствие «горизонтального» подчинения внутри полицейских органов (в ходе полицейских реформ в эстонской полиции были фактически ликвидированы штабные подразделения).
В процессе исследовании отдельное внимание было обращено на правоохранительную систему Эстонии в целом, раскрыты ее характеристики, выявлена роль МВД и полиции в системе обеспечения общественной безопасности и в системе органов власти, подробно проанализированы основополагающие документы, определяющие ее сущность.
1 См Быков А.В Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности: Дис.: ... канд. юрид. наук. М., 1998. С И; Шишкарев С.Н. Указ соч. С. 14; Быков А В., Губанов А В., Капкин АВ, Попов И М., Внугренние войска (структуры им подобные) в системе внутренней безопасности зарубежных государств (1945-1997 гг.). М , 1998. С 13.
Автор установил, что МВД Эстонии обладает определяющим большинством правоохранительных функций по сравнению с другими (немногочисленными) органами исполнительной власти государства, а также по сравнению с юрисдикцией МВД России. В свою очередь МВД Эстонии, в административном управлении которого находится не только полиция, но и органы государственной безопасности (Полиция безопасности), спасательные органы (Спасательный департамент и Центр тревоги) и др., делегирует именно полиции статус основного органа, осуществляющего деятельность по обеспечению общественной безопасности в стране. При этом эстонская и российская полиция, являющиеся основными силами государства по обеспечению общественной безопасности, имеют существенные различия в «правоохранительном статусе», которые заключаются в разных объемах их правоохранительных функций.
Функции эстонской полиции охватывают все сферы (области) деятельности, предусмотренные российской Концепцией общественной безопасности': противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, в первую очередь терроризму, экстремизму, коррупции, незаконной миграции; защита населения от чрезвычайных ситуаций: расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. В компетенцию российской полиции некоторые из указанных областей напрямую не входят (противодействие незаконной миграции, защита от чрезвычайных ситуаций и др.). Представляется, что именно полифункциональность эстонской полиции усиливает ее и без того главенствующую роль в системе обеспечения общественной безопасности.
Изучение эстонского законодательства о полиции и его сравнительно-
1 См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв Президентом Российской Федерации 20 ноября 2013 года № Г1р-2685) Документ опубликован не был И СПС КонсультантПлюс, 2013
правовой анализ с российским полицейским законодательством позволил выявить ряд отличительных особенностей, которые, на наш взгляд, в значительной мере влияют на повышение эффективности полицейской деятельности в Эстонии и могут рассматриваться в качестве «упущений» в отечественном полицейском праве. К одной из таких особенностей относится компактность эстонского полицейского законодательства, позволяющая снизить риски его неоднозначного толкования.
Так, нормы, содержащиеся в законе Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране»1 регулируют вопросы, которые охватываются, как минимум, тремя российскими законами:
Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции»:
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о службе);
Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Более того, ряд вопросов, регламентирующих полицейскую деятельность в нашей стране, содержащихся в подзаконных нормативных актах (некоторые вопросы прохождения службы в полиции, вопросы международного сотрудничества полиции и др.), также охватываются Основным полицейским законом Эстонии.
В совокупности указанный нормативный правовой акт Эстонской Республики определяет место полиции в общей структуре государственного управления, ее задачи и компетенцию, принципы организации и функционирования, порядок прохождения службы в полиции, порядок
' Далее - «основной полицейский закон Эстонии»
взаимодействия с иными государственными органами, стратегические и тактические методы и формы работы, взаимоотношения с физическими и юридическими лицами, международными организациями.
Исследование эстонского полицейского законодательства показало, что законодатель предоставляет полиции широкие полномочия по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности в стране, вменяет всем юридическим и физическим лицам обязанность беспрекословно исполнять приказы полиции, наделяет полицию широкими полномочиями в сфере осуществления ее задач, включая применение силовых и конспиративных методов. Наряду с этим эстонский законодатель определяет сущность полиции как организации, оказывающей гражданам услуги, вменяя ей в обязанность оказывать услуги гражданам но вопросам, в том числе напрямую не связанным с охраной правопорядка и обеспечением общественной безопасности. Обновленный нормативно-правовой инструментарий, регламентирующий деятельность национальной полиции Эстонии, позволяет эффективно отвечать на угрозы общественной безопасности и обеспечивает стабильно положительное восприятие полицейской деятельности со стороны эстонского общества.
ГЛАВА 2 - «Основы организации и управления деятельностью полиции Эстонской Республики» - включает параграфы: «Система организации и управления деятельностью полиции Эстонской Республики». «Принципы комплектования кадров и прохождения службы в полиции Эстонской Республики», «Правовые и организационные вопросы международного сотрудничества полиции Эстонской Республики».
Во второй главе диссертации исследованы основы организации и управления деятельностью полиции; проанализированы основные направления всех структурных подразделений Департамента полиции и пограничной охраны; выявлены специфика их организационного построения, достоинства и
недостатки; проведен сравнительный анализ их деятельности с аналогичной деятельностью российской полиции.
Проведенный анализ показал, что правоохранительная деятельность в Эстонии является основной (доминирующей) функцией полиции. Объем полномочий эстонской полиции является самым большим как в сравнении с правоохранительными функциями иных государственных органов Эстонии, так и в сравнении с объемом полномочий российской полиции. Деятельность всех полицейских подразделений Эстонии направляет и координирует Департамент полиции и пограничной охраны1, структурно входящий в Министерство внутренних дел Эстонской Республики, который отвечает также за внедрение новых методов работы, оказание технологической помощи и международное полицейское сотрудничество. Автор отмечает, что фактически полицейский департамент - это министерство в министерстве, с широкими управленческими и контрольными функциями, с правом формирования политики безопасности в сфере полицейской деятельности. Департамент полиции возглавляет Генеральный директор полиции и пограничной охраны2, который является самым высокопоставленным полицейским страны.
Входящие в состав полицейского департамента управления (отделы, центры и бюро), при всей своей разности по отношению с полицейскими управлениями в нашей стране, ведут работу по тем же направлениям деятельности, что и российская полиция (борьба с преступлениями против личности, против собственности; борьба с «отмыванием» денег и финансированием терроризма; противодействие коррупции, борьба с преступлениями в ГГ сфере (в том числе киберпреступностью); охрана общественного порядка и др.). Разность же заключается в приоритетах
1 Далее - «Департамент полиции»
2 Далее - «Генеральный директор полиции».
развития и совершенствования полиции и определении основных источников угроз общественной безопасности.
Авторский анализ организационной структуры полиции Эстонии позволил определить, что главным полицейским подразделением в составе Департамента полиции является Отдел (управление) охраны правопорядка и криминальный отдел. Указанный отдел ведет работу по двум линиям:
1. По криминальной линии: борьба с уголовной преступностью, расследование уголовных преступлений и досудебное расследование уголовных дел в особых случаях (особо тяжкие преступления, преступления, имеющие широкий общественный резонанс или серьезные последствия): борьба с международной и организованной преступностью, защита свидетелей, борьба с отмыванием денег и финансовым терроризмом: решение задач национального блока Бюро Интерпола и Европола, международное полицейское сотрудничество в рамках Шенгенских конвенций, обмен информацией и внесение информации в Шенгенскую информационную систему; обеспечение персональной охраны Президента Республики. Председателя Парламента, Премьер-министра и лиц, определенных Правительством Республики.
2. По линии охраны правопорядка: обеспечение общественного порядка (включая надзор за дорожным движением), профилактика, пресечение и расследование правонарушений, анализ и обобщение данных о криминогенной ситуации, выдача лицензий и иных документов, организация труда в тюрьмах, организация спасательных работ, определенных Правительством Республики, охрана государственных объектов.
Помимо приведенного выше объединенного отдела, правоохранительными функциями, аналогичными функциям российской полиции, обладают полицейские префектуры (территориальные полицейские органы Эстонии), которые практически копируют отделы полицейского департамента, но обладают юрисдикцией исключительно на территории.
определенной границами конкретной префектуры. Префектурой полиции руководит префект полиции, который обладает всеми необходимыми полномочиями для осуществления полицейской и административной власти на подведомственной территории.
В диссертационном исследовании отмечается, что несмотря на полифункциональность эстонской полиции, она также как российская полиция осуществляет свою деятельность в четырех основных формах (регламент'арной, исполнительной, оперативно-розыскной и следственной). Но в отличие от российской полиции, деятельность эстонской полиции в оперативно-розыскной и следственной форме протекает неотделимо друг от друга. В эстонской полиции не существует такого понятия как «следственный аппарат». Следователи и оперативные сотрудники работают в рамках одних полицейских подразделений, которые поделены по отраслевому принципу и подчиняются единому руководителю. Более того, в деятельности эстонских следователей и оперативных работников отсутствует стадия «возбуждения уголовного дела».
Существующий подход к объединению оперативных и следственных полномочий у эстонских полицейских имеет ряд преимуществ по отношению к модели, действующей в настоящее время в отечественной полицейской системе.
Основным показателем повышения эффективной деятельности эстонской полиции, помимо высокого уровня доверия и поддержки со стороны населения (84%)' и сокращения числа убийств с 365 в 1994 году до 80 в 2010 году2, является повышение процента раскрываемости преступлений с 20% (1986-1989 гг.) до 30% (2005-2009 гг.). Учитывая тот факт, что численность полиции по сравнению с девяностыми годами была сокращена вдвое (с 7312 сотрудников полиции, проходивших службу в 1993 году, до 3288 полицейских в
1 См.: Коммерсантъ Власть. № 15 (969) 2012. URL: hltp://www.lcommersanl ш /doc/1916117/print (дата обращения: 20 02 2013).
2 Там же.
2009 году),1 можно сделать вывод о том, что эффективность полицейской работы повысилась значительно.
Что касается вопросов подготовки кадров и комплектования личного состава полиции Эстонии, то данное направление обеспечения полицейской деятельности считается основным и первостепенным. Вследствие проведенных реформ в стране значительно вырос престиж полицейской службы, и в настоящее время кадровые подразделения полиции имеют возможность не набирать, а отбирать кандидатов.
В ходе исследования основ кадровой политики автор отмечает детальную (основательную) «проработанность» правовых норм на предмет недопущения случаев злоупотребления служебным положением (коррупции) в полицейских органах Эстонии. Были выявлены ее специфические особенности, наиболее значимой из которых является установление на законодательном уровне строгих критериев оценки кандидатов на службу и кандидатов на замещение вышестоящих полицейских должностей, что способствует противодействию «протекции» в вопросах прохождения полицейской службы и замещению должностей полиции квалифицированными и опытными специалистами.
Наряду с кадровой политикой руководство МВД Эстонии и руководство Департамента полиции и пограничной охраны придает большое значение международной составляющей своей деятельности. Сотрудничество с МВД России в двустороннем формате является одним из приоритетов. Каждые два года обновляются дополнения к действующим Соглашениям, происходят обмены визитами руководящего состава министерств и полиции Эстонии и органов внутренних дел Российской Федерации, организовываются взаимные краткосрочные стажировки сотрудников эстонской полиции и сотрудников
1 См.: Справочно-прааоаая система FIpaeoRU. URL: http://pravo.ru/review/open review/ view/36860/ (дата обращения: 07 09 2013); Международный русскоязычный полицейский ВЕБ форум URL: hltp://police-liie ru/index.php?lhreads/%D0%92 (дата обращения: 07.09 2013)
МВД России. Департаментом полиции и пофаничной охраны Эстонии подписаны программы мероприятий по сотрудничеству в борьбе с преступностью с ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а также с УМВД России по Псковской области, которые предусматривают прямое взаимодействие с приграничными полицейскими префектурами полиции Эстонии.
С учетом опыта организации деятельности и функционирования полиции Эстонской Республики автором предложены конкретные меры по совершенствованию отечественного законодательства, а также направления по повышению эффективности деятельности российской полиции.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на решение исследованных в диссертации проблем.
Основные положения диссертации отражены в 9 работах автора, общий объём которых составляет 2,9 н.л.
Статьи в журналах, включённых в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Машугина Е.В. Реформирование полицейской системы Эстонии // Административное право и процесс - 2013. № 4. -0,3 пл.
2. Машугина Е.В. Пути совершенствования кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации (на примере опыта Эстонской Республики) // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 4. - 0,44 п.л.
3. Машугина Е.В., Разоренов К.И. О реализации принципа «общественное доверие и поддержка граждан» в деятельности российской полиции (на примере опыта Эстонской Республики) // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2014. № 4. - 0,56 п.л./0,16 п.л.
4. Машугина Е.В., Фирсова Е.В. О разработке нового идеологического подхода к повышению эффективности деятельности полиции // Научный портал
МВД России - 2015. - № 1. - 0.35 п.л./0,15 п.л.
Публикации в иных изданиях:
5. Прокудина Е.В. Организация полицейской системы Эстонии // Административное право и процесс. 2009. № 7. - 0.25 п.л.
6. Прокудина Е.В. Международное сотрудничество полиции Эстонии. Взаимодействие с органами внутренних дел Российской Федерации // Полиция и борьба с преступностью за рубежом. 2009. № 8. - 0,25 п.л.
7. Прокудина Е.В. О полицейской системе Эстонии // Материалы II Международной научно-практической конференции: Роль и место органов внутренних дел в демократическом правовом государстве. Украина, Одесса. 2010.-0,25 п.л.
8. Прокудина Е.В. Положительный опыт организации полицейских систем в современную эпоху // Материалы научно-практической конференции: Современность в творчестве вузовской молодежи. Иркутск. 2010 - 0,25 п.л.
9. Машугина Е.В. О степени эффективности некоторых антикоррупционных мер зарубежных государств (на примере Эстонии) //Поволжский педагогический поиск. 2013. № 4 - 0,25 п.л.
Подписано в печать «__»_2015 г. Формат 60x84 1/16 Заказ №
_Авт л. 1.1
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
15--3750
2012476622
2012476622
