Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуацияхтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Гущин, Василий Васильевич, доктора юридических наук

Введение.4

Глава 1. Сущность общественной безопасности в Российской Федерации.24

1.1. Понятие общественной безопасности в Российской Федерации .24

1.2. Чрезвычайная ситуация как угроза общественной безопасности ^ Российской Федерации.49

Глава 2. Система обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.88

2.1. Правовая основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.88

2.2. Организационная основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.122

Глава 3. Чрезвычайные режимы как способы обеспечения ф общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.150

3.1. Понятие и сущность чрезвычайных режимов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.150

3.2. Виды чрезвычайных режимов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях .166

3.3. Особенности форм и методов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных режимах.231

Глава 4. Организация и функционирование системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.265

4.1.Особенности создания и функционирования системы управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.265

4.2.Планирование мероприятий по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.276

4.3.0бучение сотрудников органов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации к действиям при чрезвычайных ситуациях.293

4.4. Особенности управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.353

4.5 Органы внутренних дел в системе обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.365

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях"

Таким образом, актуальность и своевременность исследования проблемы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях обосновывается следующим.

Во-первых, глобальными тенденциями развития современной цивилизации.

Во-вторых, современным этапом развития России в новых геополитических условиях, который связан с реальными угрозами экономического, политического, социального, природного и иного ( характера.

В-третьих, слабой научно-теоретической разработанностью проблемы обеспечения общественной безопасности, в том числе при чрезвычайных ситуациях.

В-четвертых, научным анализом понятия общественной безопасности, чрезвычайной ситуации, как угрозы общественной безопасности.

В-пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы.

В-шестых, совершенствованием деятельности органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

В этой связи исследование проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в науке административного права вызывается назревшими общественными потребностями. Они органично входят в круг проблем совершенствования российской государственности.

Проблема обеспечения общественной безопасности в отечественной юридической доктрине разработана слабо. Отдельные аспекты административно-правового обеспечения общественной безопасности рассматривались в трудах ученых-юристов: С. К. Вельского, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, Л.Я. Околовича, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, Б.В. Российского, А.В. Сергеева, Г.Г. Сиденко, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и других исследователей. Однако темой монографического исследования она не становилась. Многие сферы административно-правового и организационного характера в области обеспечения общественной безопасности остаются пока за рамками научного анализа. Например, цели, задачи, формы и методы обеспечения общественной безопасности, основные направления функционирования органов обеспечения общественной безопасности, их подготовки также в достаточной мере не исследовались. Чрезвычайные режимы как специальные административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности вообще не подвергались исследованию.

В этой связи задачи административно-правовой науки в этой сфере видятся как развитие трех главных направлений.

Первое - теоретическое обоснование концепции обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, где главное внимание должно быть сосредоточено на соотношении ее элементов, их органической взаимосвязи и взаимозависимости. Причем теоретическая концепция обеспечения общественной безопасности государственности в том случае, если она вскрывает механизм сложившихся взаимосвязей в системе обеспечения общественной безопасности, содержит обоснование объективной потребности государственного регулирования при чрезвычайных ситуациях и определяет место каждого субъекта в общей системе.

Второе - на основе научно-обоснованной концепции общественной безопасности разработка и принятие системы законодательных актов.

Третье - практическое преломление теоретических разработок, прикладное значение которых обусловлено, прежде всего, единством целей, связанных с задачами совершенствования функциональных и организационных структур соответствующих звеньев органов при чрезвычайных ситуациях, представляется, отвечать потребностям совершенствования объективно российской исполнительной власти. Это направление обеспечивается в процессе исследования органов, реализующих задачи в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Все изложенное предопределило и основные проблемы, подлежащие разработке в данном исследовании.

Предлагаемое исследование является первой попыткой разработки концепции обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также проблем практического осуществления данной деятельности при чрезвычайных ситуациях.

Объектом исследования являются общественные отношения в чрезвычайных ситуациях, а также структуры органов исполнительной власти, в том числе и органы обеспечивающие общественную безопасность в данных ситуациях.

Предметом исследования выступают правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Цель исследования состоит в разработке теоретических, правовых и организационных основ обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, выработке соответствующих рекомендаций для органов исполнительной власти, действующих в данной сфере.

Указанная цель исследования обусловила и круг вопросов, подлежащих разрешению: исследование категории общественной безопасности как социально-правового явления, а также чрезвычайной ситуации; анализ практического опыта организации системы правового регулирования данной проблемы и отражение его в научной разработке; разработка механизма организационно-правового обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; выявление и изучение особенностей чрезвычайных режимов как специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности; исследование общих закономерностей организационных основ построения и функционирования органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; уяснение места и роли органов внутренних дел в системе обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в предпринятом исследовании рассматривается в концептуальном, правовом, системно-функциональном, организационно-структурном аспектах, что обеспечивает полноту и всесторонность избранного подхода к решению поставленных проблем.

Методология и методика исследования. Характер рассматриваемых в диссертации проблем в конечном итоге обусловил методологическую основу исследования, стержнем которой явились диалектический и исторический методы, философская теория познания. Вся аналитическая работа в процессе исследования осуществлялась на основе программных документов Федерального Собрания, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на укрепление государственности, законности и правопорядка, на совершенствование соответствующего законодательства.

Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих выводах, изложенных в трудах отечественных и зарубежных ученых-юристов.

Методологическая база исследования существенным образом дополняется специальными методами, применявшимися при решении отдельных частных вопросов. Вместе с историко-правовым, теоретико-правовым, формально-логическим и другими традиционными методами исследования государственного управления и права в диссертации представлен метод системно-функционального анализа явлений управленческого и правового содержания, а также экспертных оценок, анкетирования, интервьюирования. Особой областью их применения являлось изучение как мнения работников органов обеспечения общественной безопасности, так и общественного мнения о их деятельности при чрезвычайных ситуациях, результаты которого были использованы при коррекции теоретических выводов и практических предложений.

Исследованием охвачен значительный круг действующих нормативно-правовых актов, изучена практика деятельности органов исполнительной власти при чрезвычайных ситуациях и многочисленная специальная литература по теории права и государства, конституционному, административному, уголовному, гражданскому и иным отраслям системы российского права.

Таким образом, достаточно широкий набор методов и средств исследования, анализ значительного массива специальной литературы, нормативного материала, репрезентативность данных, полученных в процессе социологических исследований, внедрение результатов в практику правового регулирования обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и организацию деятельности конкретных субъектов обеспечения общественной безопасности служат объективным показателем достоверности выводов, содержащихся в диссертации, и обоснованности предложений автора по совершенствованию системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Представленное к защите диссертационное исследование осуществлялось в рамках научно-исследовательских работ Всероссийского научно-исследовательского института МВД России и кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии Управления МВД России.

Научная новизна исследования характеризуется тем, что диссертация является первой монографической работой, посвященной системному и комплексному анализу правовых и организационных проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях с учетом совокупности оценок и выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства, в том числе - соответствующей переориентации в сфере обеспечения общественной безопасности в сторону общечеловеческого содержания в понятии общественной безопасности.

В работе впервые рассматривается система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, раскрываются цели, задачи, формы и методы этой деятельности.

С позиций общей теории управления и права анализируется и обосновывается система правового регулирования общественных отношений при чрезвычайных ситуациях, система органов обеспечения общественной безопасности и формулируются предложения по их совершенствованию.

В диссертации предпринята попытка рассмотреть чрезвычайные режимы как специальные административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также юридическую природу акта о введении чрезвычайного положения как правовой формы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Автором разработана концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. В научном плане диссертационное исследование направлено на общетеоретическое осмысление концептуальных проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Теоретическая разработка имеет значение для общей теории права, науки управления и других отраслевых наук. Поэтому методологические вопросы обеспечения общественной безопасности выходят за рамки науки административного права и таким новым теоретическим выводом диссертант расширил границы не только науки административного права, но и других отраслевых наук, ибо эта проблема комплексная. В этой связи предлагаемая в работе концепция формирования системы обеспечения общественной безопасности является не только определенным вкладом в теорию административного права, но и представляет собой перспеетивное направление иных отраслей права, и данное обстоятельство следует особо подчеркнуть.

В то же время полученные результаты могут иметь значение как в процессе совершенствования системы обеспечения общественной безопасности в государственном управлении в целом, так и оптимизации обеспечения общественной безопасности органами обеспечения общественной безопасности и в связи с этим -совершенствование процесса подготовки кадров в учебных заведениях, а также организация и проведение научных исследований проблем данной сферы.

Разработанные автором нормативно-правовые акты, рекомендации и предложения внедрены в практику. В частности, это

1 I закон РСФСР "О чрезвычайном положении", статьи в уголовный кодекс РФ о борьбе с терроризмом, примерное положение об органах оперативного управления, наставление по деятельности органов оперативного управления, инструкция о порядке проверок состояния служебно-боевой готовности органов обеспечения общественной безопасности к действиям в экстремальных условиях и система критериев оценки состояния их готовности и другие акты.

Кроме того, были подготовлены и внесены в органы государственной власти предложения о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О чрезвычайном положении", о подготовке проекта Закона РФ "О безопасности воздушного транспорта", в Концепцию системы жизнеобеспечения населения в условиях чрезвычайных ситуаций, в Доктрину общественной безопасности Российской Федерации и другие.

Ряд выводов и предложений, сформулированных в результате изучения деятельности органов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях докладывались в соответствующие инстанции и указанием руководства рекомендованы для практического использования.

Полученные результаты исследований организационно-правовых проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях докладывались диссертантом на научных и научно-практических конференциях и семинарах.

Кроме того, проблемам совершенствования обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях были посвящены лекции, с которыми автор выступал перед научными и практическими работниками органов обеспечения общественной безопасности.

Отмеченное позволяет сделать вывод, что основные результаты данного исследования получили определенную научную и практическую апробацию

Теоретическая концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и вытекающие из нее соответствующие рекомендации диссертанта применяются в качестве методологических основ научных исследований организационно-правовых проблем в рамках научно-исследовательских институтов и реализуются в практической деятельности органов обеспечения общественной безопасности при ликвидации чрезвычайных ситуаций, отражены в конкретных нормах законов Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, приказах и инструкциях Министерств, используются в учебном процессе, а также в материалах, разрабатываемых соответствующими комиссиями в рамках Совета безопасности при Президенте Российской Федерации.

Кроме того, полученные научные результаты опубликованы автором в монографических и периодических изданиях, в ряде учебных пособий и статей.

Всего по теме диссертации опубликовано 45 научных работ общим объемом 50 печатных листов.

На защиту выносятся следующие основные научные положения диссертации, составляющие общую теоретическую концепцию обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях: понятия общественной безопасности и чрезвычайной ситуации как угрозы общественной безопасности; правовая основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и ее совершенствование; организационная основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и ее совершенствование; чрезвычайные режимы как специальные административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности: чрезвычайное положение, режим чрезвычайной ситуации, военное положение; правовая природа акта о введении чрезвычайного положения; меры административного принуждения при чрезвычайных ситуациях и их классификация; особенности организации и функционирования системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях: классификация режимов функционирования системы управления при чрезвычайных ситуациях, планирование мероприятий по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, обучение сотрудников органов обеспечения общественной безопасности к действиям при чрезвычайных ситуациях; особенности компетенции органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; предложения по совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гущин, Василий Васильевич, Москва

Заключение

Концепция общественной безопасности Российской Федерации является составной частью концепции национальной безопасности Российской Федерации - периода становления новой российской государственности, осуществления демократических реформ и формирования новой системы общественных отношений. Концепция закрепляет систему официально принятых в России взглядов на обеспечение общественной безопасности в стране. В диссертации с учетом современных реалий изложены основные понятия: общественной безопасности и чрезвычайной ситуации; раскрываются цели и задачи обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; дается анализ состояния этого вида безопасности в Российской федерации при чрезвычайных ситуациях; указаны приоритетные направления деятельности по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и первоочередные меры по их реализации.

1. Общественная безопасность является одним из видов национальной безопасности, понятие и содержание которой закреплено в Законе Российской Федерации "О безопасности". Обеспечение общественной безопасности является конституционным условием стабильного существования и поступательного развития гражданского общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. В целях обеспечения общественной безопасности Россия будет использовать все имеющиеся в стране возможности, исходя из принципа последовательного нарастания усилий и минимизации применения силы для разрешения возникающих чрезвычайных ситуаций различного характера. С учетом имеющихся потенциальных угроз общественной безопасности законодательная и исполнительная власти Российской Федерации определяют первоочередные и перспективные цели ее обеспечения, исходя из которых разрабатывается стратегия обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Стратегия обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях выступает программным документом Президента и Правительства Российской Федерации и выносится ими на всенародное обсуждение и в Федеральное Собрание Российской Федерации.

Угроза общественной безопасности это совокупность условий и факторов, создающих реальную и потенциальную опасность объектам общественной безопасности. А к объектам общественной ] безопасности относятся: права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, окружающая среда, а также государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности граждан, общества и государства. Именно эти объекты общественной безопасности выступают жизненно важными интересами личности, общества и государства и, по существу, представляют высший уровень интересов. В свою очередь эти интересы представляют собой наиболее важные категории индивидуальной и общественной жизни, отклонение параметров которых от установившегося уровня отрицательно влияют на целостность, системность и прогресс в развитии личности, общества и государства. Поэтому существует объективная потребность в их защите народом, обществом и государством. То есть жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства. Жизненно важные интересы личности, общества и государства должны быть надежно защищены. Под состоянием защищенности понимается отсутствие либо адекватное парирование угроз объектам общественной безопасности. Отсюда целью общественной безопасности является создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности и адекватное парирование угроз этим объектам.

При исследовании общественной безопасности в диссертации эта категория увязывается как с источниками повышенной опасности, так и с имеющими в действительности угрозами общественной безопасности. Причем предлагается дифференцированный подход к анализу существующих в объективной реальности угрозам: в политике, экономике, социальной сфере, экологии, культуре, техногенной сфере и сфере преступности и иных правонарушениях. В то же время с учетом интересов личности, государства и общества исследуются проблемы существующих угроз общественной безопасности в переходный период и на длительную перспективу.

Субъектами общественной безопасности согласно закону РФ "О безопасности" являются государство, граждане, общественные и иные организации и объединения. Основным субъектом, на которого возложено обеспечение общественной безопасности, признается государство.

Проведенный анализ категории общественной безопасности позволяет определить общественную безопасность как социально-правовое явление, под которым понимается совокупность опосредованных источниками повышенной опасности общественных отношений, регулируемых системой юридических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно йажным интересам личности, общества и государства.

2. В то же время развитие человеческого общества представляет собой сложный и противоречивый процесс и в определенные периоды жизнедеятельности общества происходит резкое обострение как противоречий внутри общества, так и противоречий между природой и обществом. В свою очередь, это влечет за собой возникновение социальных, политических и военных конфликтов, экологических катастроф, крупномасштабных аварий, стихийных бедствий, то есть чрезвычайных ситуаций различного характера. И эти чрезвычайные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения и уничтожают значительные материальные и духовные ценности, причиняют вред окружающей среде, то есть чрезвычайным ситуациям характерно нарушение привычных связей и отношений в экономической, социальной и других сферах. И эти отношения содержат потребность в нормальном безопасном функционировании общества при наличии опасности.

Чрезвычайная ситуация в диссертации рассматривается как) производная от категорий «опасность» и «риск» и для ее ; характеристики выделяются критерии: непосредственная причина, j количество пострадавших, в том числе погибших; понесенный материальный, в том числе финансовый ущерб; влияние на функционирование государственных и общественных институтов; непосредственные поражающие факторы, вызывающие смерть или « необратимые последствия для здоровья граждан, собственности и j окружающей природной среде; масштаб распространения j поражающего воздействия; масштаб сил и средств, участвующих в i предотвращении, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций; адекватное реагированием на чрезвычайную ситуацию.

Под адекватностью реагирования понимается невозможность обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях обычными способами, с использованием обычных средств. Возникает необходимость в создании новых организационных структур, новых форм взаимодействия всех сил, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также иного нормативного воздействия, чем то, которые действуют в обычных условиях.

Исходя из этих критериев, чрезвычайную ситуацию можно определить как опосредованную риском совокупность опасных для личности, общества и государства негативных последствий, требующих для своего урегулирования введения специальных правовых режимов на определенной территории.

Чрезвычайные ситуации могут быть классифицированы по различным основаниям.

Чрезвычайные ситуации применительно к данному исследованию рассматриваются как складывающиеся в сфере общественной безопасности. В этой связи они подразделяются на четыре группы, обусловленные следующими факторами.

Во-первых, социально-политическими факторами, связанными с сознательной деятельностью людей. Эти факторы могут носить криминальный характер (массовые беспорядки, терроризм, диверсии, войны и другие), а также некриминальный (массовые политические, спортивные, культурные и иные мероприятия).

Во-вторых, техногенными факторами - промышленные, транспортные аварии, пожары, выбросы вредных веществ и другие.

В-третьих, природными факторами - землетрясения, наводнения и цунами, ураганы, лавины, оползни и сели, природные пожары и другие стихийные бедствия.

В-четвертых, биологическими факторами - эпидемии, эпизоотии и эпифитотии.

2. Состояние готовности Российской Федерации к защите жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства достигается за счет создания системы обеспечения общественной безопасности. В соответствии с Законом Российской Федерации "О безопасности" общественная безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения общественной безопасности, системой мер экономического, политического, правового, организационного и иного характера, адекватных угрозам общественной безопасности.

Главной целью системы обеспечения общественной безопасности является создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Для ее реализации разрабатывается и принимается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности, определяются основные направления деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения общественной безопасности, а также определяются механизмы контроля и надзора за их деятельностью.

Система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях представляет собой составную часть Российской системы обеспечения безопасности, представляющая собой совокупность законов и иных нормативных актов и созданных на их основе институтов и механизмов их взаимодействия в целях предупреждения, предотвращения и устранения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях отличается разнообразием своих звеньев-подсистем. Каждая из этих подсистем, в свою очередь, имеет сложную многоуровневую иерархическую структуру, включающую в себя различные правовые и организационные уровни.

Обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях осуществляется на основе следующих принципов на длительную перспективу: приоритет защиты интересов личности; законность; комплексность охвата различных сфер общественной безопасности; адекватное реагирование на угрозы общественной безопасности; последовательное нарастание усилий при минимизации применения силы в целях разрешения возникающих конфликтов; взаимная ответственность граждан, общества и государства за состояние обеспечения общественной безопасности; взаимодействие всех структур при сочетании централизованного и децентрализованного управления силами и средствами обеспечения общественной безопасности в соответствии с федеративным устройством России и распределением компетенции между Российской Федерацией в целом, ее субъектами и местным самоуправлением; интеграция с международными системами обеспечения национальной безопасности; подконтрольность системы обеспечения общественной безопасности государственным и общественным институтам.

Основными приоритетами обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях можно выделить: обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан; охрану всех форм собственности; обеспечение условий гражданского мира, достижение внутриполитической стабильности, нейтрализация причин и условий, способствующих межнациональным и иным социальным конфликтам; снижение темпов роста преступности, сдерживание ее на социально приемлемом уровне, нейтрализация и устранение факторов, порождающих преступность либо способствующих ее росту, укрепление правопорядка и формирование правовой культуры; создание эффективной системы прогнозирования, предупреждения, реагирования на чрезвычайные ситуации и ликвидации их последствий; нейтрализация факторов, способствующих нанесению ущерба экологической сфере, обеспечение сохранности и улучшение ее качества; создание эффективной системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Задачами системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях являются: проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты жизни и здоровья людей, материальных и культурных ценностей, окружающей среды при их возникновении в мирное время; формирование системы экономических и правовых мер по обеспечению защиты личности, государства и общества; осуществление государственных целевых и научно технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, защиты человека и среды его обитания, повышение устойчивости функционирования объектов народного хозяйства и социальной сферы при возникновении чрезвычайных ситуаций; обеспечение достаточной степени готовности органов и пунктов управления, систем связи и оповещения, сил и средств системы к действиям в чрезвычайных ситуациях, в том числе для реализации режима чрезвычайного положения, проведение работ по их ликвидации; обеспечение и подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, подготовка и повышение квалификации кадров, специалистов; создание и использование чрезвычайных резервных фондов финансовых, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов, необходимых для обеспечения работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; осуществление международного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оказания помощи зарубежным странам в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Деятельность по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях включает совокупность экономических, политических, правовых, организационных и иных мер по: обеспечению нормальных процессов в системе общественных отношений, составляющих общественную безопасность; предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера; адекватной реакции на возникшие чрезвычайные ситуации и нарушение условий общественной безопасности; ликвидации последствий проявления чрезвычайных ситуаций как угроз общественной безопасности.

4. Правовую основу обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях составляет система чрезвычайного законодательства: Конституция; законы Российской федерации, содержащие нормы, направленные на обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; подзаконные акты.

Анализ действующих правовых актов в рассматриваемой сфере свидетельствует о том, что они пока не создают достаточных нормативных предпосылок для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Основные недостатки современной правовой базы обеспечения общественной безопасности сводятся к следующему.

Во-первых, их значительная часть устарела и не отражает сегодняшних потребностей защиты объектов общественной безопасности.

Во-вторых, действующее законодательство не содержит системы норм, обеспечивающих эффективную защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций различного характера.

В-третьих, медленное устранение пробелов в законодательстве приводит к заполнению этих "ниш" подзаконными актами, нередко противоречащих закону и ущемляющих законные права и интересы граждан, государственных и общественных организаций.

В-четвертых, не завершено нормативное обеспечение организации и деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности, что препятствует их эффективной работе.

В этой связи, выработка научно-обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования указанных общественных отношений требует решения существенных и противоречивых проблем: в структуризации самого понятия общественной безопасности и его соотношения с иными категориями и явлениями; в выделении значимых и системообразующих законов концептуального характера; в выявлении "пробелов", несоответствий в законодательстве; в обеспечении целостного восприятия законов, через них - систему управления и ответственность в данной сфере; в показе преемственности и взаимоотношении между отраслями Российского права. Это разрешение могло бы найти в разработке нового законодательного акта - Основ законодательства по обеспечению общественной безопасности. Этот акт должен иметь кодифицированный характер в данной сфере отношений и быть рассчитанным на длительное применение. Преимущества этого предложения выражаются в том, что данный основополагающий закон позволит сконцентрировать правовое обеспечение в государственной политике и стратегии в этой области, придать необходимый статус государственным органам системы обеспечения общественной безопасности, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения и действий в условиях чрезвычайных ситуаций, сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться остальные нормативные акты.

Таким образом, разработка данного закона позволит более точно определить границы правосубъектности в сфере обеспечения общественной безопасности.

5. Организационную основу обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях составляет система субъектов обеспечения общественной безопасности. Субъектами обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях являются государство, негосударственные организации и объединения, а также граждане. Основную ответственность за состояние общественной безопасности несет государство, осуществляющее функции ее обеспечения через органы законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и местном уровнях управления.

На федеральном уровне в систему обеспечения общественной безопасности входят органы управления данной деятельностью: Президент Российской Федерации (которому непосредственно подчинен Совет безопасности Российской Федерации); центральные федеральные органы исполнительной власти, участвующие в обеспечении общественной безопасности, а также надзорные и судебные органы, зарегистрированные на федеральном уровне общественные объединения.

На региональном и местном уровнях в систему обеспечения общественной безопасности входят соответствующие структуры органов власти и управления, общественные объединения, организации, предприятия, учреждения и граждане, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий с учетом разделения компетенции федеральных, региональных и местных субъектов обеспечения общественной безопасности.

В России действенная система субъектов обеспечения общественной безопасности пока еще сформирована не полностью, прежде всего она охватывает не все сферы общественной безопасности. Общественная безопасность на местах обеспечивается, как правило, силами федеральных органов, в то время, как региональные системы соответствующих субъектов находятся в стадии становления. При формировании системы обеспечения общественной безопасности недостаточно учитываются особенности ее функционирования при чрезвычайных ситуациях социального характера. б.При чрезвычайных ситуациях требуется иное нормативное воздействие, чем то, которое действует в обычных условиях.

Поэтому правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как чрезвычайные. Они относятся к административно-правовым: их содержание реализуется посредством юридико-организационного воздействия органов управления; при определении правового положения субъектов используется административно-правовой инструментарий. Но чрезвычайные режимы обладают своей спецификой, возводя на базе режима отрасли административного права собственную регулятивную конструкцию, как бы "выжимая" из административно-правовой ткани все, что касается запретов, властно-принудительной функции. Для стабилизации обстановки требуется беспрекословное выполнение нормативных и индивидуальных указаний, максимальное подчинение воли субъектов общей цели -обеспечению безопасности государства, общества, личности с ограничением ряда институтов демократии.

Чрезвычайные режимы - это специальные правовые режимы деятельности органов власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые используются для урегулирования общественных отношений при чрезвычайных ситуациях.

Выбор того или иного чрезвычайного режима зависит от остроты сложившегося положения, степени кризисности ситуации. Исходя из этого, можно выделить следующие критерии: степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность; временной аспект протекания чрезвычайных процессов; масштабность; комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни; цепной характер негативных последствий.

Оценивая чрезвычайную ситуацию, компетентному органу приходится выбирать тот юридический инструментарий, с помощью которого он обеспечит стабилизацию обстановки, устранение угрозы общественной безопасности, восстановление нормальной жизнедеятельности.

Действующее законодательство выделяет чрезвычайное \ положение, режим чрезвычайной ситуации и военное положение.

Чрезвычайное положение рассматривается как особый правовой режим деятельности органов власти и управления, допускающий ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимый в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами.

Анализ сущности чрезвычайного положения позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, в условиях чрезвычайного положения существенным образом меняется административно-правовое регулирование общественных отношений. Здесь характерно юридическое неравенство сторон. Причем властно-императивные начала меняются. Они реализуются наиболее последовательно и в наиболее "жестких" формах. Иными словами, устанавливается специфическая система прав и обязанностей субъектов общественных отношений.

Во-вторых, для данного чрезвычайного режима характерно установление и применение комплекса мер административного принуждения, существенно ограничивающих права граждан, и применяемых в силу иного основания, которыми выступают последствия чрезвычайных ситуаций. В то же время происходит усиление мер административно-правовой ответственности, которая характеризуется увеличением административных санкций (штраф, арест) за отдельные виды административных правонарушений. Чрезвычайному положению характерно закрепление в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа) и установлением особых административно-процессуальных правил. Так, в административной юрисдикции появляется новый субъект - комендант района чрезвычайного положения, до трех суток сокращен процессуальный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Чрезвычайное положение устанавливает и специальную подведомственность. Например, административный проступок, предусмотренный ст. 160 КоАП РСФСР в условиях чрезвычайного положения рассматривается единолично судьей, либо начальником органа внутренних дел или его заместителями, либо комендантом отдельной местности.

В-третьих, чрезвычайному положению характерно функционирование специальных органов - временных администраций, объединенных штабов и т.д.

Режим чрезвычайной ситуации - это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного положения. Иными словами об особом положении можно говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное положение не объявляется.

Режим чрезвычайной ситуации отличается от иных специальных режимов: во-первых, порядком установления, во-вторых, по степени жесткости и объему правоограничений, в-третьих, по характеру изменения организационно-управленческого механизма.

Военное положение как специальный режим в законодательстве Российской Федерации еще недостаточно регламентировано.

В условиях военного положения происходит расширение полномочий военных властей; переход функций органов государственной власти и управления в области обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности к военным советам фронтов, армий и военных округов, высшему командованию войсковых соединений; возложение на граждан дополнительных обязанностей в области обороны страны (например, введение трудовой повинности), введение некоторых ограничений для населения.

Для ликвидации опасности и упорядочения общественных отношений при чрезвычайных ситуациях применяется специальное юридико-организационное воздействие, реализуемое при помощи чрезвычайных режимов. В зависимости от остроты экстремальной ситуации происходит выбор того или иного чрезвычайного режима, которые различаются по: а) субъектам управленческого воздействия; б) жесткости применяемых мер; в) характеру используемого нормативного материала.

7. Решая вопрос о сущности обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных режимах, необходимо отметить следующее.

Во-первых, обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных режимах есть функция государственного управления, связанная с чрезвычайно сложной совокупностью общественных отношений.

Во-вторых, обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных режимах как функция управления представляет собой деятельность государственно-властную, содержащую элементы распорядительства.

В-третьих, обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных режимах как властная деятельность располагает определенным арсеналом необходимых форм и методов обеспечения общественной безопасности, хотя требует дальнейшего совершенствования, правовой регламентации и механизма реализации.

8. Для обеспечения чрезвычайных режимов наряду с убеждением активно применяется и административное принуждение, которое в данных условиях должно предусматривать весь арсенал мер, закрепленных законодательством. Меры административного принуждения в этих условиях существенно ограничивают права и свободы граждан и организаций и могут применятся не только по основаниям, связанным с противоправным поведением, но и по иным основаниям.

9. В диссертации предпринята попытка определения правовой природы акта о введении чрезвычайного положения как правовой формы обеспечения общественной безопасности.

10. Система управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях (СУЧС) должна охватывать весь круг проблем, касающихся чрезвычайных ситуаций, включая этапы их прогнозирования, предупреждения и подготовки функционирования при чрезвычайных ситуациях, а также ликвидации ее последствий.

СУЧС представляет собой систему, в рамках которой реализуются методы упреждающего выявления возможностей возникновения и признаков развития чрезвычайной ситуации и быстрого реагирования на изменяющуюся чрезвычайную обстановку.

В этой связи СУЧС должна функционировать в следующих четырех режимах: режим повседневной деятельности (стационарное функционирование); режим повышенной готовности (активная подготовка и осуществление превентивных мероприятий); режим чрезвычайной ситуации; режим ликвидации долговременных последствий чрезвычайных ситуаций.

Принципиальным является планирование мероприятий по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Особенностями планирования мероприятий являются: частичная предсказуемость серьезных проблем и возможностей их решения; частичная предсказуемость мест возникновения и сценариев развития чрезвычайной ситуации; слабая предсказуемость масштабов и времени возникновения ЧС; непредсказуемость ряда неблагоприятных событий и ситуаций, обусловленных возникновением и развитием чрезвычайной ситуации, т.е. наличие стратегических неожиданностей.

Эти условия диктуют необходимость преимущественного использования в СУЧС методов планирования и управления, основанных на предвидении проблем, ситуаций и событий, принятии гибких экстренных решений, ориентированных на внешнее окружение системы (природная среда, условия жизнеобеспечения населения и персонала предприятий и организаций, материальные и культурные ценности региона, социально-политическая обстановка и т.д.). Такие методы могут быть эффективно реализованы в рамках современной концепции стратегического и тактического планирования и управления.

Под планированием понимается целенаправленный, организованный и непрерывный процесс выделения различных элементов и аспектов организации, определения их состояния и взаимодействия в данное время, прогнозирования их развития на некоторый период в будущем, а также составления и программирования набора действий и ресурсов для достижения желаемых результатов. Планирование связано, с одной стороны, с предотвращением ошибочных действий, а с другой - с уменьшением числа неиспользованных возможностей. Таким образом, планирование находится во взаимосвязи с прогнозированием и реализацией планов, т.е. они рассматриваются неразрывно, а как взаимосвязанные части единого процесса управления в чрезвычайных ситуациях.

Полный цикл планирования и управления при чрезвычайных ситуациях включает: прогноз (последствий ЧС) путем формирования сценария развития ситуации; формирование целей и критериев управления в этих ситуациях; стратегическое (долгосрочное) планирование превентивных мероприятий; тактическое (текущее) планирование альтернативных действий на возникающие чрезвычайные ситуации; стратегическое и оперативное управление в условиях чрезвычайных ситуаций.

План представляет собой развернутый во времени, сбалансированный по ресурсам, взаимоувязанный с общей целью перечень мероприятий (работ), направленных на достижение общей цели или решение поставленной цели (операции).

Подготовка личного состава органов обеспечения общественной безопасности к действиям в чрезвычайных ситуациях включает в себя и процесс обучения, направленный на формирование и развитие профессионализма, характеризующегося: специальными знаниями о содержании конкретной оперативной служебной деятельности, базирующимися на общих идеологических, правовых, психологических, управленческих, тактических и других знаниях; профессионально-деловыми качествами и наличием опыта практической деятельности, определяющими способность сотрудника к выполнению задач оперативно-служебной деятельности; умением и навыками правильно и быстро решать оперативно-служебные задачи, учитывать факторы оперативной обстановки и эффективно воздействовать на них; нормами поведения, обеспечивающими успех в решении оперативно-служебных задач.

В настоящее время действующая система обучения имеет два направления. С одной стороны обучение осуществляется в специальных высших и средних учебных заведениях, а с другой -непосредственно в процессе оперативно-служебной деятельности.

Практика показывает, что традиционно используемые формы и методы обучения личного состава органов обеспечения общественной безопасности оказываются недостаточными.

Во-первых, в процессе обучения крайне медленно внедряется опыт, накопленный наукой управления, педагогикой, психологией и другими областями знаний. Например, недостаточно внимания уделяется решению сугубо педагогических задач, лежащих в основе дидактики. Имеется в виду целенаправленное формирование единой системы специальных знаний, умений, навыков, необходимых для реализации их в оперативно-служебной деятельности с учетом специфики чрезвычайных ситуаций. Важно также решение такой педагогической задачи, как корректирующее обучение при уже сложившейся, недостаточно или неправильно сформированной системы знаний, умений и навыков с целью адаптации к конкретным условиям оперативно-служебной деятельности в чрезвычайных ситуациях.

Во-вторых, усвоение знаний в учебном процессе не всегда направлено на связи между различными областями знаний: правом, психологией, специальных дисциплин и др., что необходимо для формирования профессионализма в оперативно-служебной деятельности. Полученные знания не всегда адекватны тем практическим задачам, которые приходится решать личному составу органов обеспечения общественной безопасности. Это вызывает необходимость усиления практической направленности обучения, что возможно, путем моделирования в учебном процессе чрезвычайной ситуации для практической отработки умений и навыков сотрудников принимать решения в конфетной оперативной обстановке, при наличии учебных типовых вариантов таких решений.

В-третьих, в обучении необходимо использовать тренировочные объекты применительно к решению задач формирования и развития профессионально значимых личностных качеств сотрудников: их эмоционально-волевой устойчивости, самообладания, решительности и др. Требуется также проведение специальных тренировок, упражнений по использованию средств защиты, накоплению опыта профессионального восприятия, развитию внимания, ориентировке в ЧС и т.д.

В целом для того чтобы обучение личного состава органов обеспечения общественной безопасности, в том числе к действиям в чрезвычайных ситуациях, максимально приблизить к потребностям практики, необходимо активно использовать описанные в литературе принципы построения учебных планов, ориентированных на профессиональное обучение в соответствии с оптимальной моделью деятельности специалиста. В исследованиях, проведенных в нашей стране и за рубежом, научно обоснована практическая целесообразность разработки модели специалиста. Такая модель, представляется, должна быть в органах обеспечения безопасности, в том числе и в условиях ЧС. В этой связи индивидуальная деятельность сотрудника должна приближаться к уровню этой модели.

В органах обеспечения общественной безопасности основными формами обучения сотрудников являются: теоретические занятия; практические занятия; тренировки, учения, игры.

Высшей формой обучения личного состава органов обеспечения общественной безопасности к действиям в чрезвычайных ситуациях является проведение учений (оперативных, тактических, командных), в результате которых отрабатывается деятельность органов обеспечения безопасности не только теоретически, но и практически в условиях реально приближенных к чрезвычайным, проверяется реальность разработанных планов к действиям в этих ситуациях.

7. Органы внутренних дел в системе органов государства, работающих в данных условиях, занимают особое место, обусловленное содержанием задач рассматриваемого периода деятельности. От эффективности их работы в решающей степени зависит непосредственное обеспечение внутренней безопасности. Именно в этих целях и необходимо уточнить компетенцию органов внутренних дел, ибо только наличие уточненных полномочий дает юридически обоснованные гарантии законности реализации практически обоснованных функций служб и подразделений органов внутренних дел. Необходимость ее уточнения можно объяснить следующими обстоятельствами.

Во-первых, появлением новых обязанностей, связанных с последствиями чрезвычайных ситуаций и установлением специального административно-правового режима в зонах бедствия.

Во-вторых, делегированием иных обязанностей как фактов реагирования на быстроизменяющуюся общую оперативную обстановку.

Несомненно, что для успешного выполнения задач, поставленных перед органами внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций, их обязанности и права должны соответствовать основному принципу - новые обязанности корреспондируются новым правам.

Представляется чрезвычайно важным и то обстоятельство, что уточнение компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях необходимо и в системе мер принуждения. Органам внутренних дел разрешены только те методы принудительного воздействия на поведение людей, которые прямо дозволены. Работники органов внутренних дел не могут переступить границ дозволенного в методах и средствах своей деятельности по обеспечению внутренней безопасности. Их круг в этих условиях, на наш взгляд, должен быть расширен, ибо применение их не всегда связано с правонарушениями, а может быть результатом оценки складывающейся обстановки. В то же время сегодня отсутствует правовая основа возможности использования мер принуждения в чрезвычайных ситуациях без объявления чрезвычайного положения.

Усложнение компетенции органов внутренних дел проявляется и во "внутреннем" управлении каждым из них. Это те полномочия, которые реализуются в отношениях внутриорганизационного характера, т.е. с помощью которых осуществляется руководство своей системой и которые не выходят за ее рамки. Полномочия во "внутреннем" управлении обеспечивают готовность и устойчивость функционирования органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях. Эти полномочия приобретают особую актуальность в настоящее время.

В заключение рассмотрения компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях следует отметить, что она определяется путем издания правовых норм. Дополнение компетенции изложенными видами полномочий послужит эффективному функционированию органов внутренних дел для выполнения основных задач в целях обеспечения внутренней безопасности. В то же время точное и четкое определение, формулирование и нормативное закрепление круга подведомственных вопросов, границы деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях имеет важное значение и для совершенствования организации и тактики их деятельности по обеспечению внутренней безопасности в данных ситуациях.

8. Организационно-тактические основы деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях имеют свою специфику. Она обусловлена особенностями оперативной обстановки, ее динамикой, задачами и целями, стоящими перед органами внутренних дел в этот период. В то же время специфика по сути своей отражает и наиболее удачные организационные форму и методы деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. Например, группировки сил органов внутренних дел и внутренних войск, представляющей собой временное организационное формирование, сведенное в определенную систему и развернутую соответствующим образом, предназначенную для выполнения специальных мероприятий по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Кроме того, как показывает опыт деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях, они не всегда адекватно и профессионально реагируют на чрезвычайные ситуации в силу своей неподготовленности к действиям в неординарных условиях. Так, ни один из опрошенных сотрудников ОВД не считает, что личный состав ОВД хорошо подготовлен к действиям в экстремальных условиях. Объясняется это недостаточным правовым урегулированием деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях, незнанием методики анализа и оценки прогнозирования негативных событий, планирования правоохранительных мероприятий, недооценкой взаимодействия органов внутренних дел с иными участниками обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, недостаточным уровнем обучения сотрудников к действиям в чрезвычайных ситуациях, в том числе недостатком учебно-методической литературы, неподготовленностью учебно-материальной базы, отсутствием опыта действий в неординарных условиях, а также недостаточным уровнем тылового и материально-технического обеспечения органов внутренних дел при их функционировании в чрезвычайных ситуациях.

Практически около 70% респондентов с этими причинами связывают повышение эффективности функционирования ОВД в чрезвычайных ситуациях.

В этой связи для эффективной деятельности органов внутренних дел следует признать целесообразным разработку концепции деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях, в которой закрепить официально принятые взгляды на функционирование органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях. В этой концепции наряду с общими положениями и понятиями, состоянием деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях особое место должно быть уделено правовой и организационной программам совершенствования деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях.

Правовая программа совершенствования деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях имеет целью создание нормативной основы (как на уровне законов, так и подзаконных актов, в том числе ведомственных нормативных актов), обеспечивающей оптимальное функционирование системы органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях.

Вторая программа, затрагивающая организационный аспект совершенствования деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях, должна включать в себя задачи, функции, методы и формы деятельности органов внутренних дел.

9. Таким образом, суммируя сказанное, можно констатировать, что основными направлениями обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях являются: разработка и закрепление основ государственной политики в сфере общественной безопасности; совершенствование правовой базы обеспечения общественной безопасности; оптимизация механизма обеспечения общественной безопасности на основе разработки и реализации соответствующих целевых федеральных, региональных и местных программ; обеспечение правовой , социальной и иной защиты лиц, осуществляющих меры по обеспечению общественной безопасности; совершенствование системы контроля и надзора за деятельностью системы обеспечения общественной безопасности.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях»

1. Декларация «О государственном суверенитете Российской Федерации» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 2. Ст. 22.

2. Декларация прав и свобод человека и гражданина IIВедомости, 1991, №52. Ст. 1865.

3. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

4. Гражданский кодекс РФ. Часть вторая. М., 1996.

5. Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» //Ведомости, 1991, № 29. Ст. 1011.

6. Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» //Ведомости, 1992, № 10. Ст. 457,459.

7. Закон Российской Федерации «О безопасности» //Ведомости, 1992, № 15. Ст.769.

8. Закон Российской федерации «О чрезвычайном положении» //Ведомости, 1991, 3 22. Ст.773.

9. Закон Российской федерации «О милиции» //Ведомости, 1991, № 16. Ст. 503.

10. Закон Российской федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» //Ведомости, 1992, № 21. Ст.669.

11. Федерального закона Российской Федерации "Об обороне". -Правовые основы деятельности МВД России. Том 2. М., 1996.

12. Уголовный кодекс РФ: Собрание законодательства Российской Федерации. № 25. 1996. Ст. 2954.

13. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. М. 1996.

14. Кодекс РФ об административных правонарушениях. М.,1995.

15. Закон Российской Федерации "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Сборник законодательства Российской Федерации. 1994, N 35. Ст.3648.

16. Закон Российской Федерации "О государственной тайне" -Правовые основы деятельности МВД России. Том 2. М., 1996.

17. Закон Российской Федерации "О государственной границе" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст.594.

18. Закон СССР "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР" //Ведомости ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 19.

19. Закон Российской Федерации "Об оружии" // Ведомости, 1993. № 24. Ст.806.

20. Сборник законов СССР. 1925, N 25. С.176.

21. Сборник законов СССР. 1938-1967. М.,1968.Т.2.С.663.

22. ПСЗ Российской империи. СПб. 1912. Т.14, прил. 1 кст.1 (прим.2).

23. Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 20.08.92, N 33. Ст. 1915.

24. Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 26.03.92, N 13. Ст.663.

25. Воздушный кодекс Союза ССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1983, N 20. Ст.ЗОЗ.

26. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 15.02.93, N 7. Ст.562.

27. Положение о Министерстве внутренних дел, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 -Правовые основы деятельности МВД России Том 1. М., 1996.

28. Положением о МЧС России, утвержденном Правительством Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 457. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 4. Ст. 361.

29. Положение "О Федеральной пограничной службе Российской Федерации", утвержденной Указом Президента РФ 2 марта 1995 г. № 232 СЗ РФ. 1995. № 10, Ст.863.

30. Распоряжения мэра Москвы от 30.09.93 "О создании аварийных бригад по обеспечению нормального движения транспорта в городе".

31. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 7.

32. Приказ МВД России № 230 от 1 сентября 1994 года "Об утверждении Временного положения об Оперативно-следственной группе МВД России в районах действия режима чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики".

33. Женевские конвенции от 12 августа 1949 года и дополнительные протоколы к ним. МККК. М., 1994.

34. Монографии, учебники, учебные пособия.

35. Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 141.

36. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С.89.

37. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.

38. Алексеев С.С. Правовое государство судьба социализма. М., 1988. С.62.

39. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая.//Под ред. А.П. Коренева. М., 1996. С. 32.

40. Ананов И.П. Министерства в СССР. М., 1960. С.114.

41. Антимонов Б.С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М., 1952. С. 46.

42. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.1995. С 72. 65.

43. Апьгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. М., 1989.

44. Аппарат управления социалистического государства. 4.1. М., 1976. С.300.

45. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С.279.

46. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966. С.16-17.

47. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 118.

48. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.

49. Белякова A.M. Гражданско-правоеая ответственность за причинение вреда. Теория и практика. М., 1986.

50. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. М., 1981. С.15-16.

51. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. 4.2. М., 1952. С.45.

52. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М,, 1975. С.76-77.

53. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1972.

54. Гессен В.М. Исключительное положение СПб. 1908.

55. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 119.

56. Горький М. Несвоевременные мысли. М., 1990. С. 121-122.

57. Гришаев П.И. Преступления против общественной безопасности и порядка. М., 1959. С. 4.

58. Гринберг М.С. Проблемы производственного риска в уголовном праве. М., 1963.

59. Гущин В.В. и другие. Организация деятельности милиции общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. М.,1995.

60. Гущин В.В. Общественная безопасность и чрезвычайные ситуации. М„ 1996.

61. Гущин В.В. и другие. Действия транспортной милиции при ликвидации последствий крушений, аварий и катастроф на железнодорожном транспорте. М., 1992.

62. Гущин В.В. и другие. Участие горрайорганов внутренних дел в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера М., 1994.

63. Даниленко В.Н. Декларация прав и реальность. М., 1989. С. 109.

64. Дейнеко О.А. Методологические проблемы науки управления производством. М., 1970. С.177.

65. Домрин А.Н. Режим чрезвычайного положения, опыт правового регулирования в зарубежных странах. М., 1992. С. 14.

66. Дерюжинский В.О. Полицейское право. СПб. 1903.

67. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М. 1965. С.24.

68. Ефимов М.А. Борьба с преступлениями против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. Минск. 1971. С. 5.

69. Ивановский В.В. Административное право. Казань, 1911.

70. Караханов В.Е. Внутрисистемное управление в МВД, УВД. М., 1982.

71. Кайтуков В.М. Эволюция диктата. Опыты психофизиологии истории. М., 1993.

72. Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С.З

73. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 134-146.

74. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С.32.

75. Козлов Ю.М., Старосцяк Е. Методы и формы деятельности органов государственного управления //Аппарат управления социалистического государства. М.: Юрид. литер., 1976.

76. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М., 1969.

77. Колмыков Ю.Х. Имущественные права советских граждан. Саратов, 1989. С. 118.

78. Краткий психологический словарь. М., 1985. С. 308.

79. Красавчиков О.А. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности. М., 1966.

80. Котик М.А. Психология и безопасность. Таллин, 1981. Ковалевский Ю.Н. Стихийные бедствия и катастрофы. Рига, 1986. С. 134-135.

81. Кальсховел Ф. Ограничение методов и средств ведения войны. МККК. М., 1994. С.207.

82. Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. Учебное пособие. Мм 1987. С. 15.

83. Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения (Особенности. Классификация. Системовыражение), Киев, 1979. С.50.

84. Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. М., 1969. С. 19-20.

85. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1980. С.31-36.

86. Ланге О. Оптимальное решение М., 1967.

87. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С.101-102.

88. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.250.

89. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.9. С.331.

90. Лунев А.Е. О гарантиях прав личности в административно-правовых отношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С.114.

91. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974.

92. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С.90.

93. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С.134.

94. Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10.

95. Матышевский П.С. Ответственность за преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. М., 1964. С. 8 . 75.

96. Манохин В.А., Ткачев B.C. Военные конфликты: теория, история, практика. М., 1994. С.11-13.

97. Марксистско-ленинская общая теория государства и права (основные институты и понятия) / Ред. совет: В.М.Чхиквадзе и др. М., 1970.

98. Методы и формы государственного управления. М.: Юрид. литер., 1977. С.7-22.

99. Международное право в документах. М.,1982. С.386, 403, 450, 508.

100. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967

101. Национальная безопасность России на Востоке: выводы и ответы. М.: Российский центр стратегических и международных исследований. Институт востоковедения РАН, 1994. С.111.

102. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 122.

103. Новичков Н.Н., Снеговский В.Я., Соколов А.Г., Шварев В.Ю. Российские Вооруженные Силы в чеченском конфликте: Анализ. Итоги. Выводы. Париж Москва, Холвег - Инфоглоб - Тривола, 1995. С.42.

104. Нейман Д., Моргенштерн О. Теория игр и экономическое поведение М., 1970.

105. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С.47.

106. Ответственность в системе управления (Вопросы теории и практики) М., 1987.

107. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. П., 1960. С.299-301.

108. Пискотин М.И. Советское административное право. Мм 1981. С. 167.

109. Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С.9.

110. Правовые аспекты чеченского кризиса. Мемориал. М., 1995. С.15.

111. Проблемы теории государства и права. Под ред. Алексеева С.С. М., 1987. С.258-259.

112. Пронина B.C. Конституционный статус органа межотраслевого управления. М., 1981. С.59.

113. Платонов К.К. Краткий словарь системы психологических понятий М., 1984. С.125.

114. Психологический словарь М., 1983. С. 328.

115. Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991. С.87.

116. Порфирьев Б.Н. Государственная система управления в чрезвычайных ситуациях в США: правовая база, организационная структура и механизм функционирования на рубеже 80-90-х годов. М., 1991. С.З.

117. Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С.27.118, Полозов Г.В. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции в период стихийных бедствий. Ташкент: ТВШ МВД СССР, 1973. С.5-8.

118. Поспелов Г.С. О некоторых проблемах системно-программного планирования и управления в народном хозяйстве. М.: ВЦ АН СССР, 1972. С.9, 23.

119. Резвых В.Д., Скляров И.А. Взаимодействие в процессе административно-правового обеспечения режима социалистического хозяйствования. Горький, 1977. С.5.

120. Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974. С.18.

121. Розин Л.М. Вопросы юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. В кн.: Административное право // Под ред. Попова Л.Л.М., 1983. С. 80.

122. Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. Пермь, 1974. С. 17-22.

123. Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960. С. 12.

124. Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С.18,19.

125. Система советского законодательства. М., 1980. С.8-9.

126. Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 126-129.

127. Советское строительство / Под ред. В.М.Манохина. Саратов, 1982. С.85.

128. Свидерский В.И., Зобов Р.А. Новые философские аспекты элементарно-структурных отношений. Л., 1970. С. 13.

129. Советское административное право: Учебник под ред. А.П.Коренева. М., 1986. С.115.

130. Советский энциклопедический словарь. М., 1987. 44.

131. Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз. М., 1995. 76.

132. Степашин С.В., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системах государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб., 1994. С. 254.

133. Строгович М.С. Избранные труды. М., 1991. Т.1. С.269.

134. Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 138-141.

135. Скакунов Э.И. Международно-правовой анализ чеченского кризиса // Этнополис. N 2. М., 1995. С. 189.

136. Словарь иностранных слов М., 1988. С. 260;

137. Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. М., 1891.

138. Тихий В.П. Уголовно-правовая охрана общественной безопасности. Харьков, 1981. С. 23;

139. Учет факторов неопределенности в отраслевом планировании. Новосибирск, 1979.

140. Философский словарь. М., 1989. С. 156.

141. Флейшиц Г.А. Обязательства из причинения вреда и из неосновательного обогащения. 1951. С. 131.

142. Чрезвычайное законодательство ФРГ М., 1969. С.6.

143. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Сов. государство и право. 1965, N 4. С.23.

144. Хозяйственный риск и методы его измерения Л.,1979.

145. Хосбаум Э. Эхо "Марсельезы". М., 1991.

146. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 128.

147. Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972. С.ЗЗ.

148. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С.204;

149. Юридический словарь. М., 1956. Т. 2. С. 19.

150. Юридический конфликт: сферы и механизмы. РАН. Центр конфликтологических исследований. М., 1994. С.149.

151. I. Статьи, лекции, диссертации, авторефераты

152. Агапеев В.Е., Розанцева Д.Н. Риск как основание защиты имущественных интересов граждан участников дорожно-транспортных происшествий. //Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М., 1981.

153. Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988, N 1. С. 14.

154. Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка. //Советское государство и право. 1982. № 3. С. 25.

155. Веремеенко И.И. О классификации мер административного принуждения // Вестник Московского университета.1970. С.75.

156. Власов В.А. Чрезвычайные меры охраны // Административный вестник . М., 1926. № 6. С.6-12.

157. Вот так и живем. Госкомстат о социально-экономическом положении России в 1994 году //Российская газета. 1995, 21 янв.

158. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.: ВНИИСЗ. 1972.

159. Безденежных В.М. Правовые формы деятельности Советской милиции. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: ВШ МООП СССР. 1968.

160. Гущин В.В. Понятие безопасности и ее предметно-объектные сферы. //Сборник научных трудов "Проблемы повышения готовности ОВД к деятельности в чрезвычайных ситуациях". М.,ВНИИ МВД России. 1994. С. 10.

161. Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в советском государстве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М. : ВШ МВД СССР. 1967.

162. Еропкин М.И. Методология исследования общественного порядка в сб.: Проблемы совершенствования административнойдеятельности органов внутренних дел. М., ВНИИ МВД СССР. 1982. № 61. С. 24.

163. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Сб."Вопросы административного права на современном этапе". М., 1963. С.61-62.

164. Казьмин И.Ф., Поленина С.В. "Закон^законах": проблемы издания и содержания //Сов. государство и право. 1989, N 12. С.8.

165. Конин Н.М. Методы государственного хозяйственного управления // Правоведение. 1975, N 5. С.28.

166. Коренев А.П. Общественный порядок и общественная безопасность как социально-правовые категории сферы управления внутренними делами В кн. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1996. С. 22-37.

167. Котюргин С.И. Функциональный аспект классификации мер административного принуждения И Труды Омской ВШ милиции. Вып.24. 1977. С.96-97.

168. Кошеленко С.Н. Учет риска при принятии экономических решений //Проблемы учета и статистики в условиях совершенствования экономики развитого социализма. М., 1981. 82.

169. Клименко А.Ф. // Военная мысль N 10. 1992.

170. Ларичев О.И. Проблемы принятия решений с учетом факторов риска и безопасности // Вестник АН СССР. 1987. № 11.

171. Лунев В.В. Преступность в межнациональных конфликтах //Социологические исследования. № 4, 1995. С. 103.

172. Малков В.Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. (Теоретические и организационно-методические проблемы). Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.: Академия МВД СССР. 1978.

173. Маков Г.Н. Социалистическое правовое государство: проблемы и перспективы // Сов. государство и право. 1989, N 6. С.5.

174. Материалы научно-практической конференции "Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной деятельности". М.: Известия, 1995.

175. Олейник П.А. Личностный подход (Теоретические аспекты и практическая значимость для деятельности органов внутренних дел) // Сов. государство и право. 1980, N 4. С.55-56.

176. Ойгензихт В.А. К вопросу о понятии риска в гражданском праве ( по поводу дискуссии об объективном и субъективном риске) //Актуальные проблемы применения советского законодательства. Душанбе, 1974.

177. Полозов Г.В. Правовые вопросы организации и деятельности милиции в особых условиях, связанных со стихийными бедствиями : Автореферат дисс. канд. юрид. наук Ташкент ТВШ МВД СССР, 1970. С. 22.

178. Петров С.М., Туманов Г.А. Категория интереса в теории советского государственного управления // Сов. государство и право. 1990, N 8. С.18.

179. Петрухин И.Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными ибиологическими факторами. Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С. 120.

180. Пиголкин А.С. Основные черты законодательства развитого социализма // Сов. государство и право. 1981, N 10. С.22.

181. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.П. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1992, N 7. С.76-86.

182. Разомович Н.И. Источники и форма права // Сов. государство и право. 1988, N 3. С.20.

183. Рассудовский В. Вопрос об имущественном риске в гражданском праве //Советская юстиция. 1963. № 18. С. 11.

184. Рудашевкий В.Д. Риск, конфликт и неопределенность в процессе принятия решений ff Вопросы психологии. 1974. № 2.

185. Серегин А. В. Вопросы теории охраны общественного порядка В сб.: Теория и практика совершенствования общественного порядка. Труды Академии МВД СССР. 1985. С. 19-25.

186. Собчак А.А. О некоторых спорных вопросах общей теории правовой ответственности // Правоведение. № 1. 1968. С.55.

187. Сиденко Г.Г. Административно-правовые проблемы охраны общественной безопасности в советском государстве. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: МГУ. 1980.

188. Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968, N 10. С.20-25.

189. Толстик В.А. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы // Государство и право. 1992, N 10. С.20;

190. Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ееVобеспечение в экстремальных условиях. //Советское государство и право. 1989. № 8. С. 21.

191. Boletin oficia! del Estado num.134, de 5 de junio de 1981, De 1 Junio, de los Estados de Alarma, Excepcion jsitia.

192. Daes E-I.A.Freedom of the Individul under Law Uninted N.V.1990. P. 191-204.

193. Hohenemser Ch., Kates R.W., Slovic P. The Nature of Tehnological Hazard // Science. 1983. № 220. Apr. 22. P. 379.

194. Kaplan S., Garric B.J. On the Quantitative Definition of Risk // J. Risk Anal. 1981. № 12. P.12.

195. Report to the presedent s comission on the accident at three Mile Island. Wash., 1979. P. 110-111.

196. Lexa Hilliar. Local Government, Givil Defence and Emergency Planing: Hlading for Disaster ? // The Modern Law Pevew.London. 1986. V.49. N 4. P.476-488. 4. P.476-488.

197. Webster s new world dictionary of the American language. 2nd Colledge ed. Wash., 1972.