АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти»
на правах рукописи
Завалунов Артур Завалунович
Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти
12 00 14—административное право, информационное право, финансовое право
5 у он тг]
Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2009
003482661
Работа выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии им О.Е Кутафина
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация
Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович
доктор юридических наук, профессор
Россннский Борис Вульфович
кандидат юридических наук Побежимова Нелли Ивановна
Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации
Защита состоится 25 ноября 2009 г в 14 00 на заседании диссертационного совета Д 212 123.02 при Московской государственной юридической академии им О Е Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии им О.Е Кутафина
Автореферат разослан_октября 2009 года
Ученый секретарь диссертационного совета заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования.
На современном этапе развития России с изменением характера экономических отношений, становлением правового государства неизмеримо возросло значение функций государственного контроля, который выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления
Актуальность и необходимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сейчас в период глобального экономического кризиса, проводимой в нашей стране административной реформе, качественного изменения в порядке осуществления государственного контроля, создана целая система органов исполнительной власти, наделенных этими полномочиями, как на федеральном, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации, что требует глубокого научного осмысления
Вместе с тем деятельность этих контрольных органов нуждается в совершенствовании и серьезной корректировке. В частности, материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в работе контролирующих органов имеют место недостатки при сборе информации, анализе, реализации информации о правонарушениях Уровень информационного обмена данными между различными проверяющими органами о состоянии законности в сферах их компетенции крайне низкий Функции многочисленных государственных контролирующих органов подчас дублируются Ими нередко проводится большое количество проверок одних и тех же предприятий и организаций. В акте проверяющего органа зачастую документируются нарушения законов, выявленные предыдущей проверкой, проведенной иным государственным контролирующим органом. В результате намеченные цели и задачи не достигаются, а недостатки остаются неустраненными Тем самым дискредитируется сама идея государственного контроля, а в проверяемых организациях создается
атмосфера нервозности и напряженности.
. Значение государственного контроля обусловлено тем, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, во-вторых, обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам управления государством
Особое значение проблемы государственного контроля имеет для современного этапа развития российской государственности, когда продолжает совершенствоваться система государственного управления От эффективности системы государственного контроля как от управленческой структуры во многом зависит эффективность функционирования государства
Сейчас постоянный контроль со стороны государства должен быть установлен за проведением мероприятий, связанных с преодолением глобального финансового и экономического кризиса, а также с реализацией приоритетных национальных проектов, в рамках которых значительные денежные суммы из федерального бюджета направляются в банковскую сферу, предприятиям, а также на реализацию социальных программ Требуется скоординировать усилия всех контролирующих органов, установить жесткий контроль за тем, чтобы во всех случаях нецелевого расходования бюджетных средств ущерб возмещался виновными лицами в полном объеме Для этого необходимо, чтобы система государственных контролирующих органов стала единой, непременно включающей в себя контролирующие подразделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Процесс совершенствования государственного контроля должен сопровождаться созданием высокотехнологичных информационных ресурсов Кроме того, остро стоит проблема координации действий всех
государственных контролирующих органов
В этой связи ослабление государственно-властного характера деятельности органов государственного контроля является весьма опасным Причем систему жесткого контроля не могут заменить даже точечные контрольно-управленческие действия руководства страны
Отсутствие контроля оборачивается на практике тем, что отношения по "вертикали" в системе органов исполнительной власти - между вышестоящими и нижестоящими исполнительными звеньями трансформируются в договорные отношения либо в так называемые отношения - связи по координации и методической помощи В результате отношения "власть - подчинение" размываются, исполнительная дисциплина в государственном аппарате подрывается
В целом правовые и организационные вопросы государственного контроля многоплановы В современных условиях формирование и совершенствование контроля не только исключительно важная, но и относительно новая и интересная для теории проблема
Огромное и постоянное внимание совершенствованию государственного контроля уделяется в ежегодных президентских посланиях Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г шла речь о большой роли государственного контроля в сфере борьбы с коррупцией Данная проблема стала одной из главных в ходе проводимой в стране административной реформы.1
Сегодня наша страна остро нуждается в эффективном государственном контроле за исполнением решений государственной власти
В связи с этим необходимо организовать работу контрольных органов, так, чтобы восстановить управляемость в системе исполнительной власти на всех уровнях федеральном, региональном и местного самоуправления.
1 См, Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (Под ред Нарышкина С Е, Хабриевой T Я) M, 2006 С 45-49
В настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность контрольных органов и их подразделений Поэтому нередко допускаются параллелизм и дублирование целей, задач, функций, и, как следствие, недостаточно высокая эффективность работы органов контроля и нерациональное расходование ресурсов2 Осложняет ситуацию и то обстоятельство, что в Конституции Российской Федерации вопросы президентского, парламентского, правительственного и судебного контроля не нашли достаточно полного отражения
Вопрос о необходимости усиления государственного контроля в последние время выдвинулся в число самых актуальных и жизненно важных Ряд ученых при этом подчеркивают, что деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку, прежде всего законов государства и указов Президента Российской Федерации. Это связано с особым статусом и положением Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, его функциями и полномочиями в сфере исполнительной власти.
Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться соответствующими органами власти, должностными лицами При этом все решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных должностных лиц Контроль исполнения решений — одна из важнейших функций государственного управления От систематичности и целенаправленности контроля за исполнением управленческих решений (распорядительных документов) зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления.
2 См Материалы совещания по вопросам совершенствования системы государственного контроля в Российской Федерации // Президентский контроль 2007 № 11 С 6
Однако несмотря на большой объем научной литературы по государственному контролю многие аспекты государственного контроля в сфере исполнительной власти остаются недостаточно изученными. Политические, экономические и социальные преобразования в Российской Федерации, происходящие в последние годы, повлекли за собой качественные изменения в системе, направлениях деятельности и формах государственного контроля. Переход к рыночной экономике, в частности, сопровождался ликвидацией прежней централизованной системы органов государственного контроля вообще и в экономической сфере, в частности.
В этой связи приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость вопрос о сущности государственного контроля в сфере исполнительной власти, выяснение его роли и назначения в современных условиях.
Актуальными становятся углубленное изучение организационно-правовых проблем системы государственного контроля в сфере исполнительной власти, выявление возможностей и пределов контрольных функций органов исполнительной власти, нахождение наиболее эффективных форм и методов их реализации Возникают вопросы и о том, какие направления государственного контроля в сфере исполнительной власти должны развиваться в первую очередь, на основе каких принципов, с использованием каких наиболее эффективных форм контроля за социально-экономическим развитием страны в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики
Данное исследование, по мнению автора, восполнит образовавшийся пробел в анализе теоретических аспектов государственного контроля в сфере исполнительной власти
В связи с этим особое внимание приобретает попытка осмыслить понятие, цели, функции и формы государственного контроля в сфере
исполнительной власти В современных условиях данная проблематика не была предметом самостоятельного диссертационного исследования Автором ставится задачи выявить специфические особенности и роль государственного контроля в сфере исполнительной власти
Иными словами возникли задачи повышения эффективности системы государственного контроля за исполнением нормативных правовых актов; правовой регламентации контрольного процесса, координации взаимодействия специализированных государственных контрольных систем и органов общей, отраслевой и функциональной компетенций, использования новейших форм и методов государственного контроля
Степень научной разработанности темы исследования. Большое внимание различным аспектам государственного контроля уделяется в отечественной научной литературе. Они освещаются, в частности, в трудах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, ДН Бахрах, И.В. Бутусова, Р Ф Васильев, В Г Вишняков, В. Воронов, А А Джагарян, С.А. Денисов, A.B. Ерицян, И П. Ильинский, А Ю Кабалкин, Н М Казанцев, В М Корельский, Е А Кочергин, В А Кряжков, О Е Кутафин, В И Лукьяненко, Г В Мальцев, Н И Матузов, К В. Марков, А Ф Ноздрачев, А А Мишин, Д.М. Овсянко, Г И Петров, JI Л. Попов, В С Пронина, ВС Репин, В А Ржевский, НГ. Салищева, MJI Слепцов, MC. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, ИВ. Черноголовкин, И.Б Шахов, ЕВ Шоринаидр.
Однако следует отметить, что применительно к современным условиям самостоятельное комплексное исследование государственного контроля в сфере исполнительной власти до настоящего времени не проводилось, а административно-правовые механизмы такого контроля не стали предметом детального научного анализа.
Объест и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля в сфере исполнительной власти
Предметом исследования являются научно-теоретические и практические аспекты применения видов, форм и методов государственного контроля в сфере исполнительной власти
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики его применения провести комплексное исследование проблем государственного контроля в сфере исполнительной власти, разработать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере и практики ее применения.
Указанная цель работы обусловила постановку следующих задач1
- раскрыть сущность и особенности государственного контроля в сфере исполнительной власти,
- исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть их признаки и особенности, выявить их соотношение;
- раскрыть правовые основы государственного контроля его место в механизме государственного управления,
- выявить место государственного контроля в осуществления государственного администрирования и функционирования институтов исполнительной власти;
- определить основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти,
- исследовать содержание контрольной деятельности органов исполнительной власти,
- раскрыть формы и методы государственного контроля в сфере исполнительной власти,
- выработать практические рекомендации по совершенствованию форм и.методов государственного контроля в сфере исполнительной власти и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой диссертационной работы явился метод системного исследования, который позволил получить научные результаты и внести практические предложения. Автор предлагает свою концепцию государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу исследования избранной проблематики и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились-формально-логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический и другие методы исследования.
Теоретико-правовая основа диссертационного исследования. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу работ по административному праву и к источникам иных отраслей науки Изучена специальная научная литература в области истории, социологии, теории государства и права, конституционного, трудового и административного права, а также работы, посвященные механизмам контрольной деятельности, что позволило автору рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне
В работе рассмотрены современные научные подходы и характеристики как контрольной деятельности государства в целом, так и отдельных видов контроля, получившие свое отражение в работах О В Брежнева, Н.В Габараевой, А А Джагаряна, К В. Маркова и других
В ходе работы над диссертацией были проанализированы Конституция Российской Федерации, международные правовые акты в сфере контрольной деятельности, Федеральный конституционный закон
"О Правительстве Российской Федерации", федеральные законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О валютном регулировании и валютном контроле" и другие
Кроме того, были проанализированы правовые акты, изданные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, и ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации определяется тем, что в данной работе впервые в современных условиях предпринята попытка комплексно исследовать проблемы государственного контроля в сфере исполнительной власти В основе исследования лежит анализ действующих нормативно-правовых актов, выявление противоречий между действующими нормативно-правовыми актами в сфере государственного контроля, а также анализ дальнейшей перспективы развития законодательства, определяющего государственный контроль в сфере исполнительной власти.
В работе с новых методологических позиций раскрыты понятие государственного контроля в сфере исполнительной власти и его виды; выявлены и проанализированы механизмы контрольной деятельности органов исполнительной власти, раскрыты сущность и особенности административно-правовых форм государственного контроля в сфере исполнительной власти, проанализирована практика осуществления государственного контроля в данной сфере
Теоретические выводы и предложения могут быть полезны в дальнейшем исследовании государственного контроля в сфере исполнительной власти Основные положения, выносимые на защиту: 1 Научная концепция государственного контроля в сфере исполнительной власти, включающая в себя определение государственного
контроля в сфере исполнительной власти, а также характеристику его системы
Контроль в сфере исполнительной власти предусматривает две взаимодействующие подсистемы1 субъекты контроля и объекты контроля, то есть контролирующая и контролируемая подсистемы
К полномочиям контролирующих органов, осуществляющих государственный контроль в сфере исполнительной власти, можно отнести такие полномочия как. разработка и реализация единой государственной политики в области государственного контроля в соответствующих сферах деятельности, организация и осуществление федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности; принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля, организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности
Контролируемая подсистема органов исполнительной власти включает в себя Правительство Российской Федерации, федеральные и региональные органы исполнительной власти
2 Определение сущности и особенностей государственного контроля в сфере исполнительной власти
Сущность и особенности контроля в сфере исполнительной власти, прежде всего, определяются тем, что его объектом будет являться система отношений исполнительной власти Эти отношения образуют область государственного управления, в рамках которой органы исполнительной власти реализуют задачи, определенные законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции
3 Содержание надведомственного и внутриведомственного контроля в сфере исполнительной власти
Надведомственным государственным контролем в сфере исполнитель-
ной власти будут являться следующие виды контроля- президентский контроль, парламентский контроль, судебный контроль, контроль Счетной палаты Российской Федерации, контроль Уполномоченного по правам человека
Особенности данного контроля состоят в следующем
а) данный контроль предполагает совершение определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой
Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма,
б) данный контроль предусматривает возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой;
в) данный контроль включает возможность применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной ответственности)
Внутриведомственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности
4. Вывод о том, что государственный контроль в сфере исполнительной власти является не только средством обеспечения законности и целесообразности, защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов граждан.
5 Основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти, общий контроль за организацией деятельности органов исполнительной власти, бюджетный и финансовый контроль, контроль в кадровой сфере и за исполнением законодательства о государственной службе, контроль за законностью актов органов исполнительной власти; контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнитель-
ной власти
6 Выделение и научный анализ процедур контрольной деятельности в сфере исполнительной власти, подготовку к контрольному мероприятию, непосредственное проведение контрольного мероприятия, в ходе которого выявляются отклонения в деятельности органа исполнительной власти, анализируются и определяются причины их возникновения, устанавливаются (прогнозируются) последствия совершенных и допущенных нарушений; определение мер реагирования, направленных на обеспечение устранения отклонений, а также их предупреждение в будущем; контроль за реализацией принятых решений по результатам проведенной проверки
7. Классификация форм государственного контроля в сфере исполнительной власти1 1) проверка, 2) инспектирование, 3) ревизия 4) экспертиза 5) мониторинг
8. Подготовка примерного проекта указа Президента Российской Федерации, определяющего порядок организации президентского и правительственного контроля в сфере исполнительной власти
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Настоящее исследование содержит положения, касающиеся государственного контроля в сфере исполнительной власти
Автором сформулированы такие теоретические понятия как. "государственный контроль в сфере исполнительной власти", "основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти", определены их сущность и особенности, что может быть положено в основу дальнейших научных исследований в данной сфере
В работе также проанализировано содержание форм государственного контроля в сфере исполнительной власти и механизм их применения, и имеющих важное практическое значение.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Данное диссертационное исследование выполнено на кафедре административного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права и научных докладах Отдельные положения диссертационного исследования, использовались при подготовке научно-практических семинаров по проблемам государственного контроля По теме диссертации опубликованы несколько научных статей, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России Структура диссертации.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы, целью и задачами диссертационного исследования Диссертационную работу составляют введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, библиографии и приложение
II. Основное содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрывается методологическая основа исследования, отмечается теоретическая и практическая значимость диссертации, ее научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается информация по апробации результатов исследования
Первая глава диссертации - "Понятие и сущность государственного контроля в сфере исполнительной власти" посвящена рассмотрению теоретических, законодательных и практических проблем государственного контроля в сфере исполнительной власти
В первом параграфе - "Понятие и юридическая природа государственного контроля" автором отмечается, что в государственно-правовом значении контроль следует рассматривать с одной стороны как специфическую правовую форму деятельности государственных органов, а с другой - как организационно-правовой способ обеспечения законности в
сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении).
Сущность государственного контроля проявляется в том, что субъект государственного контроля наблюдает за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица. Контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий К объектам контроля он относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий
Государственный контроль, являясь функцией государственного управления, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством, обществом, личностью. Именно он чаще всего рассматривается в качестве средства обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения результативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление
Способность государственного контроля существенно влиять на эффективность деятельности органов исполнительной власти делает его неотъемлемой частью системы государственного управления
Содержание государственного контроля, по мнению автора, включает в себя наблюдение за деятельностью подконтрольных объектов с целью получения необходимой информации в пределах, предусмотренных законом и иными нормативными правовыми актами. Полученная информация может быть использована в целях выявления негативных либо позитивных тенденций в деятельности подконтрольных субъектов и причин,
порождающих эти тенденции, прогнозирования дальнейшей деятельности подконтрольных субъектов. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или затрат финансовых или иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности
К числу основных задач государственного контроля автор относит следующие- проверку исполнения федеральных, в том числе конституционных, законов Российской Федерации и других нормативных правовых актов, относящихся к важнейшим сферам государственной деятельности, ведомственных нормативных актов и решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих государственное управление;
- выявление отклонений от принятых стандартов норм и правил, а также оценка законности, целесообразности, и эффективности расходования государственных средств;
- анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок;
- предупреждение и пресечение нарушений, в том числе служебной дисциплины; изучение причин, а также разработка мер по их устранению и недопущению,
- обеспечение прав и свобод граждан и организаций в подконтрольной
сфере
Во втором параграфе - "Виды государственного контроля в Российской Федерации" автор отмечает, что в теории административного права существуют различные классификации государственного контроля
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный контроль, в Российской Федерации можно выделить следующие виды государственного контроля- президентский контроль, контроль, осуществляемый
представительными (законодательными) органами; контроль Счетной палаты, контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судебный контроль; контроль Уполномоченного по правам человека
Все указанные виды контроля непосредственно действуют в сфере исполнительной власти
Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента России как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти Президентский контроль - вид общего надведомственного государственного контроля, осуществляемый Президентом лично, а также через уполномоченные органы, по проверке соблюдения и исполнения федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента, постановлений, распоряжений и поручений Правительства, принятых в их исполнение, соответствующих программ.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти предопределены той ролью, которую он играет в ее организации и функционировании Объектами президентского контроля здесь являются органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня Общая контрольная компетенция вытекает из ряда конституционных норм, закрепляющих исключительные правомочия Президента Российской Федерации (п. "а", "б", "в", "д" Статьи 83, ч 3 Статьи 115 Конституции Российской Федерации).
Кроме того, органы, чья деятельность находится под президентским контролем, определены в Указе Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г, утвердившем Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации К ним отнесены "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностные лица, а также организации" Аналогичные перечни содержались и в более ранних Положениях о
контрольных структурах в аппарате Президента Российской Федерации.
Таким образом, .особенность президентского контроля заключается в подконтрольности ему всей системы исполнительной власти
Контроль представительных (законодательных) органов является самостоятельным видом общего внешнего государственного контроля
Содержание данного вида государственного контроля включает в себя следующие характеризующие и определяющие его понятие составляющие, 1) контроль при принятии законов; 2) контроль в деятельности парламентских фракций, групп, комитетов и комиссий, 3) финансовый контроль 4) контроль при реализации кадровых полномочий, а также иные формы контроля приедставительных органов, предусмотренные законодательством и регламентами палат Федерального Собрания
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции Российской Федерации и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют внутриведомственный контроль. Он осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют надотраслевой (межведомственный) контроль по конкретным порученным им вопросам (статистика, бухгалтерская деятельность, стандартизация и другие) в отношении неподчиненных им органов
Судебный контроль - это форма государственной юрисдикционной деятельности 1) по проверке и оценке конституционности и законности актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и иных органов, реализующих полномочия публично-властного характера и их должностных лиц; 2) разрешению социально-правового спора (конфликта), 3) способ защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина и юридических лиц Судебный контроль имеет самостоятельную правовую цель - обеспечение реализации прав и свобод и предполагает реализацию властных полномочий для ее достижения Применение судебного контроля как юрисдикционной формы защиты нарушенного права Основано на принципе диспозитивности
Основная задача контроля Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - юридическая защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентских, судебных, административных, т е традиционных способов контроля и надзора за деятельностью органов власти В его компетенцию входит рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие)- государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе
В третьем параграфе - "Сущность и особенности государственного контроля в сфере исполнительной власти" - автором делается вывод о том, что сущность и особенности контроля в данной сфере определяются, прежде всего, тем, что его объектом являестся система отношений
исполнительной власти Эти отношения образуют область государственного управления, в рамках которой органы исполнительной власти реализуют задачи, определенные законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции.
С учетом изложенного контроль в сфере исполнительной власти можно определить как основанную на законе деятельность государственных органов, наделенных контрольными полномочиями, направленную на выявление нарушений законодательства, законности и целесообразности принятых решений в сфере деятельности органов исполнительной власти и принятия мер, направленных на их устранение.
При осуществлении контроля в сфере исполнительной власти возникают отношения государственно-властного характера с участием государственных органов, наделенных контрольными полномочиями, и органов исполнительной власти, в которых могут быть использованы меры принудительного характера Указанные меры включают в себя в отношении органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих, допустивших нарушения закона и дисциплины возложение обязанности по устранению последствий этого нарушения и по восстановлению нарушенного права; принуждение к надлежащему исполнению своих обязанностей; возложение обязанности прекратить неправомерное или нецелесообразное поведение, применение мер юридической ответственности
Сущность контроля проявляется в определенных общих началах, основных правилах, исходных положениях, которые именуются принципами В то же время принципы контроля является конкретизацией характерных особенностей, места и роли контроля в системе управления, он основывается на закономерностях управления и контроля и служит предметным и индивидуальным выражением контрольного действия.
Особенности контроля в сфере исполнительной власти автор рассмотривает в конкретике двух взаимодействующих подсистем субъектов
контроля и объектов контроля - контролирующей и контролируемой подсистем
Во-первых, эти особенности связаны со спецификой компетенции субъектов государственного контроля в сфере исполнительной власти
Во-вторых, особенности государственного контроля в сфере исполнительной власти проявляются в том, что в этой сфере важной формой контрольной деятельности будет "проверка исполнения"
В-третьих, особенностью контрольной деятельности в сфере исполнительной власти является наличие внешнего и внутреннего контроля М С Студеникина, с чем можно согласиться, называет "внутренний" контроль внутриведомственным, а "внешний" - надведомственным Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов3
В-четвертых, в сфере исполнительной власти важную роль играет контроль юридических служб
Контроль юридической службы в органах исполнительной власти является частью всестороннего (общего) внутриведомственного контроля и представляет собой многообразную, осуществляемую в определенных формах и специфическими методами повседневную организующую деятельность юридической службы как функционального подразделения органа исполнительной власти, направленную на обеспечение законности в их деятельности и использование правовых средств для укрепления дисциплины, обеспечения сохранности государственной собственности, защиты прав и законных интересов граждан. Правовой основой такого контроля являются нормативные правовые акты, регламентирующие правовое положение и организацию деятельности как юридической службы в целом, так и отдельных ее структурных подразделений.
3 Студеникина М С Государственный контроль в сфере управления М Юридическая литература, 1974 С 5-8
Во второй главе диссертации - "Система государственного контроля в сфере исполнительной власти" рассматриваются вопросы, связанные с организацией государственного контроля в сфере исполнительной власти
В первом параграфе - "Основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти" автор выделяет: общий контроль за организацией деятельности органов исполнительной власти, включая состояние исполнительской дисциплины; контроль в финансовой и бюджетной сферах; контроль в кадровой сфере и за исполнением законодательства о государственной службе; контроль за законностью актов органов исполнительной власти, контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти
Общий контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации Ведущая роль в осуществлении данного вида контроля принадлежит Президенту Российской Федерации.
Автором выделяются следующие формы непосредственного контроля, которые может использовать Президент Российской Федерации при осуществлении общего контроля личное посещение тех или иных организаций, рассмотрение докладов министров и других руководителей, федеральных и региональных органов исполнительной власти о состоянии работы, а также по соблюдению законности и прав человека и др.
Необходимым условием эффективности финансовых отношений в деятельности органов исполнительной власти выступает контроль в финансовой сфере.
Этот контроль, прежде всего, охватывает финансовую деятельность органов исполнительной власти, но он в определенной форме (путем проверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполне-
ния ими государственных заказов и т п) также касается подведомственных органам исполнительной власти органов и организаций.
Следующим направлением государственного контроля в сфере исполнительной власти является контроль в кадровой сфере, за исполнением законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией
Автор отмечает, что важнейшей правовой формой непосредственного контроля со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по кадровым вопросам является право назначения на должности в федеральные органы исполнительной власти, увольнение руководителей от должности и привлечение к дисциплинарной ответственности В отношении определенных лиц это право Президента Российской Федерации закреплены как в самой Конституции Российской Федерации, так и ряде федеральных конституционных и федеральных законах, а также указах Президента Российской Федерации Любому назначению на должность (освобождению от должности) предшествует использование различных организационных форм и процедур предварительное ознакомление Президента Российской Федерации со справочно-аналитическим материалом об общем положении дел и имеющихся недостатках, всестороннее изучение данных о кандидатах на должности, заслушивание мнений специалистов, личные беседы с претендентами и т д.
В сфере исполнительной власти также осуществляется контроль за исполнением законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией
Прежде всего, это контроль за исполнением законов и указов Президента Российской Федерации по вопросам государственной гражданской службы. При этом стоит отметить, что президентскими указами регламентируются целый ряд вопросов организации и прохождения государственной службы, материального и социального обеспечение федеральных государственных служащих и т д
Важным направлением контрольной деятельности в сфере исполнительной власти является контроль за законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти.
Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации наделены весьма широкими полномочиями в области контроля за законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти
Правовой основой этой деятельности, прежде всего, является Конституция Российской Федерации
Можно выделить несколько направлений контрольной деятельности в области нормотворчества органов исполнительной власти1 в отношении нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, в отношении нормативных правовых актов органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации При этом используется различный механизм обеспечения - право отмены нормативных правовых актов, приостановления их действия.
Наиболее разносторонне контрольные полномочия предоставлены Президенту Российской Федерации в отношении нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Это позволяет ряду ученых говорить о так называемых контрольных полномочиях Президента Российской Федерации в отношении Правительства Российской Федерации Они вытекают из конституционных полномочий главы государства
Широкими правами по контролю за законностью актов исполнительных органов субъектов Российской Федерации Президент Российской Федерации наделен в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Одним из важных направлений государственного контроля в сфере исполнительной власти является контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти Предметом данного
контроля является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе - "Процедуры и формы государственного контроля в сфере исполнительной власти" - автором отмечается, что задачи государственного контроля в сфере исполнительной власти связаны с проверкой состояния законности, а также с проверкой целесообразности результатов исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти по реализации ими требований нормативных правовых актов Важную роль в осуществлении контроля в сфере исполнительной власти играют процедуры контрольной деятельности, которые определяют его этапы (стадии).
Автором выделяются следующие процедуры контрольной деятельности подготовку к контрольному мероприятию, непосредственное проведение контрольного мероприятия, в ходе которого выявляются отклонения в деятельности органа исполнительной власти, анализируются и определяются причины их возникновения, устанавливаются (прогнозируются) последствия совершенных и допущенных нарушений; определение мер реагирования, направленных на обеспечение устранения отклонений, а также их предупреждение в будущем; контроль за реализацией принятых решений по результатам проведенной проверки
Большое значение в осуществлении контроля в сфере исполнительной власти имеют формы государственного контроля, то есть способы осуществления контрольной деятельности, ее практическая реализация, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномочий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для достижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности контрольной деятельности
Формы, применяемые при проведении контроля в сфере исполнительной власти, могут быть различными К ним автор относит 1) проверку, 2) инспектирование, 3) ревизию 4) экспертизу 5) мониторинг. У всех перечисленных форм контроля есть свои особенности, которые сказываются при проведении различных контрольных мероприятий.
В третьем параграфе - "Актуальные проблемы совершенствования контрольной деятельности в сфере исполнительной власти" отмечается, что проблемы развития и совершенствования государственного контроля в Российской Федерации наиболее актуальны сейчас, в период преодоления кризисных явлений в российской экономике Кроме того, проводимая в нашей стране административная реформа внесла качественные изменения в порядок осуществления государственного контроля в сфере исполнительной власти, что обусловлено новой организацией структуры органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации
Анализ состояния законности показывает, что наиболее остро нуждаются в контроле такие области правоотношений, как финансовая, кредитно-банковская, управление и распоряжение государственной собственностью, налоги, бюджет Именно эти сферы в силу их прямого воздействия на социально-экономические основы государства должны стать объектами особого внимания контролирующих органов
Автором обоснованы следующие предложения.
о подготовке проекта указа Президента Российской Федерации, определяющего порядок организации президентского и правительственного контроля в сфере исполнительной власти
о принятии Правительством Российской Федерации регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля в сфере исполнительной власти, а также показателей и методики проведения мониторинга эффективности федерального государственного
контроля в сфере исполнительной власти;
о выработке критериев эффективности государственного контроля в сфере исполнительной власти,
об оптимизации функций и полномочий органов, осуществляющих контроль в сфере исполнительной власти уточнение конкретных полномочий данных органов, что позволяет также устанавливать ответственность подконтрольных органов за исполнение решений, а также укрепление финансовой и организационной базы контрольных органов исполнительной власти для эффективного выполнения контрольных функций,
об улучшения координации действий всех государственных контролирующих органов и их информационного обеспечения,
о кадровой политике в контрольных органах По мнению автора, в контрольных органах должен быть создан своего рода дополнительный кадровый фильтр в виде экспертной группы, в которую должны входить наиболее опытные и уважаемые сотрудники В их задачу входит проведение собеседований с новобранцами с целью определения их профессиональных и личностных качеств. Особенно строгий контроль должен осуществляться в отношении тех, кто претендует на инспекторские должности,
о развитии правового и методического блоков системы государственного контроля в сфере исполнительной власти,
о разработке стандартов контрольной деятельности органов исполнительной власти.
В заключении автором излагаются основные теоретические выводы и предложения по результатам диссертационного исследования проблем государственного контроля в сфере исполнительной власти.
В приложении автором дается проект указа Президента Российской Федерации об организации контроля деятельности органов исполнительной власти
Основные научные положения диссертации опубликованы автором в следующих изданиях:
В соответствии с решением Президиума Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации, все перечисленные издания включены в Перечень ведущих отечественных рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук
1 Завалунов А 3 Роль социального контроля в борьбе с коррупцией / А.З. Завалунов/ Этносоциум и межнациональная культура - М, 2008. - № 9. - (0,25 п л).
2 Завалунов А 3 Виды государственного контроля в сфере исполнительной власти /А 3 Завалунов/ Административное и муниципальное право - М, 2009 -№6 -(0,35пл)
3 Завалунов А 3. Система государственного контроля в сфере исполнительной власти» /А.З. Завалунов/ Актуальные проблемы Российского права - М, 2009 - № 2 (11) - (0,3 п.л.).
4 Завалунов А.З. Понятие и сущность государственного контроля в сфере исполнительной власти /А 3 Завалунов/ Право и государство' теория и практика - М, 2009 - № 3 (51) - (0,34 п л)
5 Завалунов А 3 Механизм реализации социального контроля /А 3 Завалунов/ Этносоциум и межнациональная культура - М., 2007. - № 6 -(0,4 п л)
6. Завалунов А 3 Трансформация традиционных механизмов социального контроля /АЗ Завалунов/ Этносоциум и межнациональная культура - М, 2007 - № 6 - (0,35 п л.).
Напечатано с готового оригинал-макета
Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01 12 99 г Подписано к печати 21 10 2009 г Формат 60x90 1/16 Услпечл 1,25 Тираж 180 экз Заказ 575 Тел 939-3890 Тел./факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им MB Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Завалунов, Артур Завалунович, кандидата юридических наук
1. Введение-------------------------------------------------------------------------------стр.
2. Глава I. Понятие и сущность государственного контроля в сфере исполнительной власти---------------------------------------------------------------стр.
3. § 1. Понятие и юридическая природа государственного контроля------стр.
4. § 2. Виды государственного контроля в Российской Федерации---------стр.
5. § 3. Сущность и особенности государственного контроля в сфере исполнительной власти-----------------------------------------------------------—стр.
6. Глава II. Система государственного контроля в сфере исполнительной власти------------------------------------------------------------------------------------стр.
7. § 1. Основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти---------------------------------------------------------------стр.
8. § 2. Процедуры и формы государственного контроля в сфере исполнительной власти-------------------------------------------------------------стр.
9. § 3. Актуальные проблемы совершенствования контрольной деятельности в сфере исполнительной власти-----------------------------------------------------стр.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти"
Актуальность темы исследования.
На современном этапе развития России с изменением характера экономических отношений, созданием конкурентоспособной экономики, становлением правового государства неизмеримо возросло значение функций государствен- * ного контроля, который выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления и важным направлением политики.
Проблемы развития и совершенствования государственного контроля в Российской Федерации наиболее актуальны сейчас, в период интенсивного экономического развития государства. Проводимая в нашей стране административная реформа внесла качественные изменения в порядок осуществления государственного контроля, создав целую систему органов исполнительной власти, наделенных этими полномочиями как на федеральном уровне, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации.
Вместе с тем их деятельность нуждается в совершенствовании и серьезной корректировке. В частности, материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в работе контролирующих органов имеют место недостатки при сборе информации, анализе, реализации информации о правонарушениях. Уровень информационного обмена данными между различными проверяющими органами о состоянии законности в сферах их компетенции крайне низкий. Функции многочисленных государственных контролирующих органов нередко дублируются. Ими порой проводится большое количество проверок одних и тех же предприятий и организаций. В акте проверяющего органа зачастую до- -кументируются нарушения законов, выявленные предыдущей проверкой, проведенной иным исполнительным государственным контролирующим органом. В результате намеченные цели и задачи не достигаются, а недостатки так и остаются неустраненными. Тем самым дискредитируется сама идея государственного контроля, а в проверяемых организациях создается атмосфера нервозности и напряженности.1
Значение государственного контроля обусловлено тем, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организациями, учреждениями, гражданами и, во-вторых, обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам управления государством.
Особое значение проблема государственного контроля имеет для современного этапа развития российской государственности, когда продолжает совершенствоваться система государственного управления. От эффективности системы государственного контроля как от управленческой структуры во многом зависит эффективность функционирования государства.
На сегодняшний день постоянный контроль со стороны государства должен быть установлен за проведением мероприятий, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов, преодолением глобального финансового и экономического кризиса, в рамках которых значительные денежные суммы из федерального бюджета направляются в банковскую сферу, предприятиям, а также на реализацию социальных программ. Требуется скоординировать усилия всех контролирующих органов, установить жесткий контроль за тем, чтобы во всех случаях нецелевого расходования бюджетных средств ущерб возмещался виновными лицами в полном объеме. Для этого необходимо, чтобы система государственных контролирующих органов стала единой, непременно включающей в себя контролирующие подразделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Процесс совершенствования государственного контроля должен сопровождаться созданием высокотехнологичных информационных ресурсов. Кроме того, остро стоит проблема координации действий всех государственных кон
1 1 См. Материалы совещания по вопросам совершенствования системы государственного контроля в Российской Федерации // Президентский контроль. 2007. № 11. С. 6 - 7. третирующих органов. В данном направлении мы предприняли ряд конкретных мер, направленных на согласование действий прокуроров и контролирующих органов. В качестве положительного примера такого сотрудничества можно привести взаимоотношения Генеральной прокуратуры и Счетной палаты, в процессе которого на постоянной основе осуществляется обмен информацией о состоянии законности в различных отраслях экономики, планирование и проведение проверок на объектах, представляющих взаимный интерес. Сейчас ведется работа по созданию единой базы материалов, направленных Счетной палатой в органы прокуратуры и принятых по ним решений. Так, только за 2006 -2007 годы по результатам рассмотрения материалов Счетной палаты было возбуждено более 130 уголовных дел.
В этой связи ослабление государственно-властного характера деятельности органов государственного контроля является опасным. Абсолютизация принципа подчинения непосредственно только закону оборачивается на практике тем, что отношения по "вертикали" в системе органов исполнительной власти - между вышестоящими и нижестоящими исполнительными звеньями -трансформируются в договорные отношения либо в так называемые "властеот-ношения" (отношения равных) - связи по координации и методической помощи. В результате отношения "власть - подчинение" размываются, исполнительная дисциплина в государственном аппарате подрывается.
В целом правовые и организационные вопросы государственного контроля многоплановы. В современных условиях формирование и совершенствование контроля не только исключительно важная, но и довольно новая для теории проблема.
Огромное и постоянное внимание совершенствованию государственного контроля уделяется в ежегодных президентских посланиях. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. шла речь о большой роли государственного контроля в сфере борьбы с коррупцией.2 Данная проблема стала одной из главных в ходе проводимой в стране административной реформы.3
Сегодня наша страна остро нуждается в эффективном государственном контроле за исполнением решений государственной власти. В связи с этим необходимо организовать работу контрольных органов, так, чтобы восстановить управляемость в системе исполнительной власти на всех уровнях: федеральном, региональном и местного самоуправления.
В настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность контрольных органов и их подразделений. Поэтому нередко допускаются параллелизм и дублирование целей, задач, функций, и, как следствие, недостаточно высокая эффективность работы органов контроля и нерациональное расходование ресурсов.4 Осложняет ситуацию и то обстоятельство, что в Конституции Российской Федерации вопросы президентского, парламентского, правительственного и судебного контроля не нашли достаточно полного отражения.
Вопрос о необходимости усиления государственного контроля в последние время выдвинулся в число самых актуальных и жизненно важных. Ряд ученых при этом подчеркивают, что деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку, прежде всего законов государства и указов Президента Российской Федерации. Это связано с особым статусом и положением Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, его функциями и полномочиями в сфере исполнительной власти.
Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться соответствующими органами власти, должностными лицами. При этом все решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обязатель
2 См., Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г
3 См., Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я.).М, 2006. С. 45-49.
4 См. Материалы совещания по вопросам совершенствования системы государственного контроля в Российской Федерации //Президентский контроль. 2007. № 11. С. 6. ны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных должностных лиц. Контроль исполнения решений ■— одна из важнейших функций государственного управления. От систематичности и целенаправленности контроля за исполнением управленческих решений (распорядительных документов) зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления.
Однако несмотря на большой объем научной литературы по государственному контролю многие аспекты государственного контроля в сфере исполнительной власти остаются недостаточно изученными. Политические, экономические и социальные преобразования в Российской Федерации, происходящие в последние годы, повлекли за собой качественные изменения в системе, направлениях деятельности и формах государственного контроля. Переход к рыночной экономике, в частности, сопровождался ликвидацией прежней централизованной сисч. темы органов государственного контроля в экономической сфере.
В этой связи приобретает особую теоретическую и практическую значимость вопрос о сущности государственного контроля в сфере исполнительной власти, выяснение его роли и назначения в современных условиях. Актуальными становятся углубленное изучение организационно-правовых проблем системы государственного контроля в сфере исполнительной власти, выявление возможностей и пределов контрольных функций органов исполнительной власти, нахождение наиболее эффективных форм и методов их реализации. Возникают вопросы и о том, какие направления государственного контроля в сфере исполнительной власти должны развиваться в первую очередь, на основе каких принципов, с использованием каких наиболее эффективных форм контроля за социально-экономическим развитием страны в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.
Данное исследование ставит цель восполнить образовавшийся пробел в анализе теоретических аспектов государственного контроля в сфере исполнительной власти В связи с этим особое внимание приобретает попытка осмыслить понятие, цели, функции именно государственного контроля в сфере исполнительной власти. До последнего времени данная проблематика не была предметом самостоятельного диссертационного исследования. Автором ставится задачи выявить специфические особенности и роль государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Внимание к вопросам государственного контроля в сфере исполнительной власти повышается в связи с мерами по укреплению "вертикали" исполнительной власти, необходимостью соблюдения ею законов и других правовых актов. В практике реализации этих актов накопилось немало проблем: повышение эффективности системы государственного контроля за исполнением нормативных правовых актов; правовая регламентация контрольного процесса; координация взаимодействия специализированных государственных контрольных систем и органов общей, отраслевой и функциональной компетенций; использование новейших форм и методов государственного контроля.
Вышеизложенные аспекты и проблемы административно-правовой борьбы с коррупцией предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Большое внимание различным аспектам государственного контроля уделяется в современной отечественной научной литературе. Они освещаются, в частности, в трудах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.В. Бутусова, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В. Воронов, A.A. Джагарян, С.А. Денисов, A.B. Ерицян, И.П. Ильинский, А.Ю. Кабалкин, Н.М. Казанцев, В.М. Корель-ский, Е.А. Кочергин, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, В.И. Лукьяненко, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, К.В. Марков, А.Ф. Ноздрачев, A.A. Мишин, Д.М. Ов-сянко, Г.И. Петров, JI.JI. Попов, B.C. Пронина, B.C. Репин, В.А. Ржевский, Н.Г.
Салищева, М.Л. Слепцов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.В. Черного-ловкин; И.Б. Шахов и др.
Однако следует отметить, что применительно к современным условиям самостоятельное комплексное исследование государственного контроля в сфере исполнительной власти до настоящего времени не проводилось, а административно-правовые механизмы такого контроля не стали предметом детального научного анализа.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Предметом исследования являются научно-теоретические и практические аспекты применения видов, форм и методов государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики его применения провести комплексное исследование проблем государственного контроля в сфере исполнительной власти, разработать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере и практики ее применения.
Указанная цель работы обусловила постановку следующих задач:
- раскрыть сущность и особенности государственного контроля в сфере исполнительной власти;
- исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть их признаки и особенности, выявить их соотношение;
- раскрыть правовые основы государственного контроля его место в механизме государственного управления;
- выявить место государственного контроля в осуществления государственного администрирования и функционирования институтов исполнительной власти;
- определить основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти
- раскрыть формы и методы государственного контроля в сфере исполнительной власти
- исследовать содержание контрольной деятельности органов исполнительной власти.
- выработать практические рекомендации по совершенствованию форм и методов государственного контроля в сфере исполнительной власти и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой диссертационной работы явился метод системного исследования, который позволил получить научные результаты и внести практические предложения. Автор предлагает свою концепцию государственного контроля в сфере исполнительной власти. Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу исследования избранной проблематики и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формально-логический, исторический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.
Теоретико-правовая основа диссертационного исследования. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу работ по административному праву и к источникам иных отраслей науки. Изучена специальная научная литература в области истории, социологии, теории государства и права, конституционного, трудового и административного права, а также работы, посвященные механизмам контрольной деятельности, что позволило автору рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне. В работе рассмотрены современные научные подходы и характеристики как контрольной деятельности государства в целом, так и отдельных видов контроля, получившие свое отражение в работах О.В. Брежнева, Н.В. Габараевой, A.A. Джагаряна, К.В. Маркова и других.
В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты в сфере контрольной деятельности, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", федеральные законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О валютном регулировании и валютном контроле" и другие. Кроме того, были проанализированы правовые акты, изданные Президентом РФ и Правительством РФ, и ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.
Научная .новизна исследования. Научная новизна диссертации определяется тем, что в данной работе впервые предпринята попытка комплексно исследовать проблемы государственного контроля в сфере исполнительной власти. В основе исследования лежит анализ действующих нормативно-правовых актов, их классификация, выявление противоречий между действующими нормативно-правовыми актами в сфере государственного контроля, а также анализ дальнейшей перспективы развития законодательства, определяющего государственный контроль в сфере исполнительной власти.
В работе с новых методологических позиций раскрыты понятие государственного контроля в сфере исполнительной власти и его виды; выявлены и проанализированы механизмы контрольной деятельности органов исполнительной власти; раскрыты сущность и особенности административно-правовых форм государственного контроля в сфере исполнительной власти; проанализирована практика осуществления государственного контроля в данной сфере.
Теоретические выводы и предложения могут быть полезны в дальнейшем исследовании государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Научная концепция государственного контроля в сфере исполнительной власти, включающая в себя определение государственного контроля в сфере исполнительной власти, а также характеристику его системы.
Контроль в сфере исполнительной власти предусматривает две взаимодействующие подсистемы: субъекты контроля и объекты контроля, то есть контролирующая и контролируемая подсистемы.
К полномочиям контролирующих органов, осуществляющих государственный контроль в сфере исполнительной власти, можно отнести такие полномочия как: разработка и реализация единой государственной политики в области государственного контроля в соответствующих сферах деятельности; организация и осуществление федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности; принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля; организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности.
Контролируемая подсистема органов исполнительной власти включает в себя Правительство Российской Федерации, федеральные и региональные органы исполнительной власти.
2. Определение сущности и особенностей государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Сущность и особенности контроля в сфере исполнительной власти, прежде всего, определяются тем, что его объектом будет являться система отношений исполнительной власти. Эти отношения образуют область государственного управления, в рамках которой органы исполнительной власти реализуют задачи, определенные законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции.
3. Содержание надведомственного и внутриведомственного контроля в сфере исполнительной власти.
Надведомственным государственным контролем- в сфере исполнительной власти будут являться следующие виды контроля: президентский контроль, парламентский контроль, правительственный контроль, судебный контроль, контроль Счетной палаты Российской Федерации, контроль Уполномоченного по правам человека.
Особенности данного контроля могут быть сведены к следующему: а) данный контроль предполагает совершение определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма; б) данный контроль предусматривает возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой; в) данный контроль включает возможность применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной ответственности).
Внутриведомственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.
4. Вывод о том, что государственный контроль в сфере исполнительной власти является не только средством обеспечения законности и целесообразности, защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов граждан.
5. Основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти: общий контроль за организацией деятельности органов исполнительной власти; бюджетный и финансовый контроль, контроль в кадровой сфере и за исполнением законодательства о государственной службе; контроль за законностью актов органов исполнительной власти; контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти.
6. Классификация форм государственного контроля в сфере исполнительной власти: проверка деятельности органа исполнительной власти, проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ревизия, инспектирование и экспертиза.
7. Предложение о подготовке нормативного правового акта Президента Российской Федерации, определяющего государственные органы, осуществляющие президентский и правительственный контроль в сфере исполнительной власти, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности.
Предложение о принятии Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля в сфере исполнительной власти, а также показателей и методики проведения мониторинга эффективности федерального и регионального государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Настоящее исследование содержит положения, касающиеся государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Автором сформулированы такие теоретические понятия как: "государственный контроль в сфере исполнительной власти", "основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти", определены их сущность и особенности, что может быть положено в основу дальнейших научных исследований в данной сфере. В работе также проанализировано содержание форм государственного контроля в сфере исполнительной власти и механизм их применения.
Апробация результатов исследования. Данное диссертационное исследование выполнено на кафедре административного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина. Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права и научных докладах. Отдельные положения диссертационного исследования, использовались при подготовке научно-практических семинаров по проблемам государственного контроля. По теме диссертации опубликованы несколько научных статей, в том числе в ряде изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Завалунов, Артур Завалунович, Москва
Заключение
Проведенное диссертационное исследование административно-правовых проблем контроля в сфере исполнительной власти позволило автору выявить некоторые проблемы исследуемой темы и сформулировать предложения, как теоретического, так и практического характера.
1. В государственно-правовом значении контроль следует рассматривать с одной стороны как специфическую правовую форму деятельности государственных органов, а с другой - как организационно-правовой способ обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении).
Сущность государственного контроля проявляется в том, что он наблюдает за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица. Контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий. К объектам контроля он относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий.
2. Государственный контроль, являясь функцией государственного управления, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством, обществом, личностью. Именно он чаще всего рассматривается в качестве средства обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения результативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление. Способность государственного контроля существенно влиять на эффективность деятельности органов исполнительной власти, таким образом, делает его неотъемлемой частью системы государственного управления.
Содержание государственного контроля включает в себя наблюдение за деятельностью подконтрольных объектов с целью получения необходимой информации в пределах, предусмотренных законом и иными нормативными правовыми актами. Полученная информация может быть использована в целях выявления негативных либо позитивных тенденций в деятельности подконтрольных субъектов и причин, порождающих эти тенденции, прогнозирования дальнейшей деятельности подконтрольных субъектов. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или затрат финансовых или иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности.
К числу основных задач государственного контроля следует отнести:
- проверку исполнения федеральных, в том числе конституционных, законов Российской Федерации и других нормативных правовых актов, относящихся к важнейшим сферам государственной деятельности, ведомственных нормативных актов и решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих государственное управление;
- выявление отклонений от принятых стандартов норм и правил, нарушений законности, а также оценка законности и эффективности расходовании государственных средств;
- анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок;
- предупреждение и пресечение нарушений, в том числе служебной дисциплины; изучение причин, а также разработка мер по их устранению и недопущению.
3. В теории административного права существуют различные классификации государственного контроля.
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный контроль, в Российской Федерации можно выделить следующие виды контроля: президентский контроль; контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами; контроль Счетной палаты; контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; судебный контроль; контроль Уполномоченного по правам человека. Все указанные виды контроля непосредственно действуют в сфере исполнительной власти.
4. Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента России как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президентский контроль - вид общего надведомственного , государственного контроля, осуществляемый Президентом лично, а также через уполномоченные органы, по проверке соблюдения и исполнения федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента, постановлений, распоряжений и поручений Правительства, принятых в их исполнение, соответствующих программ.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти предопределены той ролью, которую он играет в ее организации и функционировании. Объектами президентского контроля здесь являются органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Общая контрольная компетенция вытекает из ряда конституционных норм, закрепляющих исключительные правомочия Президента Российской Федерации (п. "а", "б", "в", "д" ст. 83, ч. 3 ст. 115 и др.). Кроме того, органы, чья деятельность находится под президентским контролем, определены в Указе Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г., утвердившем Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации. К ним отнесены "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностные лица, а также организации". Аналогичные перечни содержались И в более ранних Положениях о контрольных структурах в аппарате Президента Российской Федерации. Таким образом, особенность президентского контроля заключается в подконтрольности ему всей системы исполнительной власти.
5. Контроль представительных (законодательных) органов является самостоятельным видом общего внешнего государственного контроля. Содержание данного вида государственного контроля включает в себя следующие характеризующие и определяющие его понятие составляющие; 1) контроль при принятии законов; 2) контроль в деятельности парламентских фракций, групп, комитетов и комиссий; 3) финансовый контроль 4) контроль при реализации кадровых полномочий, а также иные формы контроля приедставительных органов, предусмотренные законодательством и регламентами палат Федерального Собрания.
6. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.
7. Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции Российской Федерации и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют отраслевой контроль. Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.'
8. Судебный контроль — это форма государственной юрисдикционной деятельности по проверке и оценке конституционности и законности актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и иных органов, реализующих полномочия публично-властного характера и их должностных лиц и разрешению социально-правового спора (конфликта) и способ защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина и юридических лиц. Судебный контроль имеет самостоятельную правовую цель — обеспечение реализации прав и свобод и предполагает реализацию властных полномочий для ее достижения. Применение судебного контроля как юрисдикционной формы защиты нарушенного права основано на принципе диспозитивности.
9. Основная задача контроля Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — юридическая защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентских, судебных, административных, т. е. традиционных способов контроля ля и надзора за деятельностью органов власти. В его компетенцию входит рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие): 1) государственных органов, 2) органов местного самоуправления, 3) должностных лиц, 4) государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
10. Сущность и особенности контроля в сфере исполнительной власти, прежде всего, определяются тем, что его объектом будет являться система отношений исполнительной власти. Эти отношения образуют область государственного управления, в рамках которой органы исполнительной власти реализуют задачи, определенные законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции.
К полномочиям контролирующих органов, осуществляющих государственный контроль в сфере исполнительной власти, можно отнести такие полномочия как:
1) разработка и реализация единой государственной политики в области государственного контроля;
2) организация и осуществление федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности;
3) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля;
4) организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля;
5) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий.
11. Надведомственным государственным контролем в сфере исполнительной власти будут являться следующие виды контроля: президентский контроль, парламентский контроль, правительственный контроль, судебный контроль, контроль счетной палаты Российской Федерации, контроль Уполномоченного по правам человека.
Особенности данного контроля могут быть сведены к следующему: а) данный контроль предполагает совершение определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;
6) данный контроль предусматривает возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой; в) данный контроль включает возможность применения соответствующих юридических средств воздействия (например, "дисциплинарной или административной ответственности).
12. Можно выделить следующие основные направления государственного контроля в сфере исполнительной власти: общий контроль за организацией деятельности органов исполнительной власти; контроль в финансовой и бюджетной сферах; контроль в кадровой сфере и за исполнением законодательства о государственной службе; контроль за законностью актов органов исполнительной власти; контроль (надзор) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти.
13. Автором выделяются следующие процедуры контрольной деятельности в сфере исполнительной власти: подготовку к контрольному мероприятию; непосредственное проведение контрольного мероприятия, в ходе которого выявляются отклонения в деятельности органа исполнительной власти, анализируются и определяются причины их возникновения, устанавливаются (прогнозируются) последствия совершенных и допущенных нарушений; определение мер реагирования, направленных на обеспечение устранения отклонений, а также их предупреждение в будущем; контроль за реализацией принятых решений по результатам проведенной проверки.
14. Большое значение в осуществлении контроля в сфере исполнительной власти имеют формы государственного контроля, то есть способы осуществления контрольной деятельности, её практическая реализация, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномочий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для достижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности контрольной деятельности.
Формы, применяемые при проведении контроля в сфере исполнительной
154 власти, могут быть различными. К формам контроля в данной сфере автор относит 1) проверку, 2) инспектирование, 3) ревизию 4) экспертизу 5) мониторинг. У всех перечисленных форм контроля есть свои особенности, которые сказываются при проведении различных контрольных мероприятий.
15. По итогам диссертационного исследования автором внесены следующие предложения: о подготовке нормативного правового акта Президента Российской Федерации, определяющего государственные органы, осуществляющие президентский и правительственный контроль в сфере исполнительной власти, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности; о принятии Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля в сфере исполнительной власти, (надзора), а также показателей и методики проведения мониторинга эффективности федерального государственного контроля в сфере исполнительной власти; о выработке критериев эффективности государственного контроля в сфере исполнительной власти; об оптимизации функций и полномочий органов, осуществляющих контроль в сфере исполнительной власти: уточнение конкретных полномочий данных органов, что позволяет также устанавливать ответственность подконтрольных органов за исполнение решений, а также укрепление финансовой и организационной базы контрольных органов исполнительной власти для эффективного выполнения контрольных функций; об улучшения координации действий всех государственных контролирующих органов их информационного обеспечения; о кадровой политике в контрольных органах. По мнению автора, в контрольных органах должен быть создан своего рода дополнительный кадровый фильтр в виде экспертной группы, в которую должны входить наиболее опытные и уважаемые сотрудники. В их задачу входит проведение собеседований с новобранцами с целью определения их профессиональных и личностных качеств. Особо строгий контроль будет осуществляться в отношении тех, кто претендует на инспекторские должности.; о развитии правового и методического блоков системы государственного контроля в сфере исполнительной власти о разработке стандартов контрольной деятельности органов исполнительной власти.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти»
1. Нормативные правовые документы, акты прокуратуры и судебных органов
2. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
3. Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г. Федеральный закон о ратификации от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ. // Российская газета. 2006.21 марта.
4. Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №52. Ст. 5712
5. Гражданский кодекс РФ. (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 1.
7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 3.
8. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №146- ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.
9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. № 31. Ст. 3823.
10. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
11. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
12. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
13. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 167.
14. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 "О валютном регулировании и валютном контроле" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 50. Ст. 4859.
15. Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 "Об экспортном контроле" // Собрании законодательства Российской Федерации. 1999. № 30. Ст. 3774.
16. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
17. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" № 1026-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
18. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.
19. Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 "О мерах по противодействию коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ст. 6249.
20. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая. № 100.
21. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.
22. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 "О Федеральной программе реформирования государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.2002. № 47. Ст. 4664.
23. Указ Президента ' Российской Федерации от 11 августа * 2003 г. № 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 33. Ст. 3254.
24. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 "Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1395.
25. Указ Президента Российской Федерации № 1536 6 ноября 1996 г. «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №46. Ст.5241
26. Указ Президента Российской Федерации №849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20. Ст. 2112
27. Указ Президента Российской Федерации №1149 от 21 июня 2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №26. Ст. 2748
28. Указ Президента Российской Федерации № 490 от 6 апреля 2004 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1395
29. Указ Президента Российской Федерации N 727 от 8 июня 2004 г. «Обутверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2393
30. Указ Президента Российской Федерации №729 от 8 июня 2004 г. «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №24. Ст.2395
31. Указ Президента Российской Федерации N 791 от 21 июня 2004 г. «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» // Собрание законодательства Российской Федерации.2004. N 26. Ст. 2650 —
32. Указ Президента Российской Федерации N 1102 от 24 августа 2004 г. «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3609
33. Указ Президента Российской Федерации № 799 от 25 июня 2004 г. «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N26. Ст. 2652
34. Указ Президента Российской Федерации № 873 от 26 июля 2005 г. «О статс-секретарях заместителях руководителей федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства Российской Федерации.2005. №31. Ст. 3203
35. Указ Президента Российской Федерации № 825 от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2007 № 27. Ст. 3256
36. Распоряжение Президента Российской Федерации № 160 от 5 мая 1998 г. «О порядке подготовки проектов постановлений и распоряжений- « Лолепашш»// Собрание законодательства Правительства Российской Федерации»;/
37. Российской Федерации. 1996. №.19. Ст. 2117 '
38. Постановление Правительства Российской Федерации » 30 от 1 ик>ВД2004 г «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
39. Аппарате Правительства Российской Федерации»// Собрание законодательства
40. Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305
41. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 г. №264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»// Собрание законодательств
42. Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2317
43. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 28-П ОТ П декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи Щ Конституции Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской
44. Федерации. 1998. № 52. Ст. 6447
45. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 2-П от 2701 1999 «по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства
46. Российской Федерации. 1999. N 6. Ст. 866
47. Распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 г. «О Типовом положении о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации»// Президентский контроль. 2005. №10. С. 3-5
48. Основные положения планирования работы в Контрольном управлении Президента Российской Федерации и проведения проверок// Президентский контроль. 1994. №5. С.63-65.
49. Правила проведения проверок Контрольным управлением Президента Российской Федерации// Президентский контроль. 1995. № 2. С. 77-80
50. Методические рекомендации по осуществлению упреждающего контроля за исполнением поручений главы государства// Президентский контроль. 1997. №3. С. 76-78.
51. Правила организации и проведения контрольных проверок Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации// Президентский контроль. 1997. № 4. С. 3-9
52. Порядок организации контроля и проверки исполнения указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации в Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации// Президентский контроль. 1999. № 7. С. 38-40
53. Постановления Пленума ВАС Российской Федерации "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Ко АП РФ" от 27.01.2003 N 2.
54. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10. 02. 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе".
55. Приказ Минюста России "Об утверждении Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации" №217 от 14.07.99г.
56. Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 6 января 1999 г. N 1/7 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами".
57. Приказ МВД России "Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел РФ сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях" от 13.03.2003 N 158.
58. Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 18 февраля 1998 г. (утв. Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, 7, 17, 11, 14 марта 1998 г.)
59. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1996 г. N 49/7 "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе"
60. Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Право. 1995. № 4. С. 14. Адамецки К. О науке организации. М. 1972.
61. Административное право: учебник под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной. М., 2008.
62. Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001.
63. Администрация Президента Российской Федерации// Сост. под рук. Т.А. Стрешнева. М. 2000
64. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российской государстве. М., 2008. Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты). М., 2007
65. Варфоломеева Ю.А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право. 2005. № 12
66. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учебное пособие. М., 2005
67. Воронов В. За чем следит государево око // Президентский контроль. 2002, № 6.
68. Гаршин В.Г. проблемы правового регулирования государственного контроля в России// Административно-правовое регулирование экономическихотношений. М., 2001
69. Горшнев В.М., Шахов В.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987
70. Государственный контроль в зарубежных странах. Сборник материалов. М., 2007
71. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
72. Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль. М.,2005.
73. Гуляев А. П. и др. Контролирующие органы и организации России. М: МАЭП, 2000
74. Гусев A.B. К вопросу о роли основных функций органов конституционного правосудия в построении правового государства // Российский судья. 2006. № 7
75. Гущин В.З. Некоторые аспекты защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина// Конституционное и муниципальное право. 2007.№ 21 Дюрягин И. Я. Право и управление. М., 1981
76. Дягтев Г.В. Становление и развитие института президента в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005
77. Елисеев Б.П. Нормативно- методическое обеспечение деятельности государственного органа (на примере Администрации Президента Российской Федерации). М.,1997
78. Ерицян. А.В Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право, 2002, № 2.
79. Зубарев СМ. Административная реформа: новеллы в организации контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России// Российский следователь. 2005. №7
80. Игнатов Ю. Основы взаимодействия // Президентский контроль, 1999.
81. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития/ Под ред. Н.КХХаманевой. М., 2004
82. Иткин Ю.М. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. М., 1992
83. Киллен К. Вопросы управления. М, 1981.
84. Клочков В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник статей. М., 2006.
85. Клочков В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис. Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997
86. Кожевникова Г.В. Администрация Президента Российской федерации. М., 1998
87. Козлов Ю.М., Попов JI. JI. Административное право. М., 1999 Комментарий к Конституции Российской Федерации . М., 2006. Контроль в системе государственной службы. М., 1995. Коркунов. Н.М. Русское государственное право. Часть особенная. СПб, 1909.
88. Косаренко H.H. Система государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008.
89. Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М.,2000.
90. Лисов Е.К. Контроль: эффективность, поиск, перспективы// Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1999. № 1
91. Лукьяненко В. Контроль элемент системы управления// Служба кадров. 2001. №11
92. Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., 2004
93. Лукьяненко В.И. Контроль элемент системы управления // Служба кадров. 2001. № 11
94. Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. М., 1995 Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963
95. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.,1974
96. Новиков А. В. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества. М.: Наука, 1999
97. Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992.
98. Овсянников Л. Н. Еще раз о необходимости государственного контроля и путях его усиления// Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1999. № 4
99. Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. N 9
100. Окуньков Л.А. Президент и Правительство в механизме государственной власти // Журнал российского права. 2001. N 2
101. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. М., 1996 Павликов С.Г. Сущность, содержание и функции судебной власти в субъектах федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10
102. Петухов В.Н. Деятельность Правительства РФ по организации исполнения законов и иных правовых актов// Административное право: теорияи практика. М., 2002
103. Попов Г. X. Проблемы теории управления. 2-е изд., М, 1974. Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981
104. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб.,2003
105. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" М., 2007.
106. Совершенствовать сеть автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры. Контрольное управление Президента Российской Федерации // Президентский контроль. 2008. № 3
107. Совещание по вопросам совершенствования системы государственного контроля в Российской Федерации // Президентский контроль. 2007. №11. Социальное управление: Словарь. М., 1994. Социальный контроль в СССР. Воронеж, 1981
108. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М.,1974
109. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. Тарасов A.M. Региональный президентский контроль// Журнал российского права. 2002. № 5
110. Тарасов A.M. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности// Государство и право. 2002. № 11
111. Тарасов A.M. Президентский контроль // Законодательство. 2003. № 4 Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. СПб., 2004 Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля// Государство и право. 2004. № 10
112. Тарасов A.M. Государственный контроль в России. М., 2008.
113. Теория государственного управления. М., 1997.
114. Тихомиров. Ю.А. Закон основа стратегии // Президентский контроль. 2002, № 8.
115. Фалмер Р. Энциклопедия современного управления. М., 1992 Финансовое право: учебник под ред. Н.И. Химичевой. М., 2008. Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. № 5.
116. Чесноков A.C. Президент и правительство: модель, взаимодействия при осуществлении государственной власти в Российской Федерации. М., 2005 Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008
117. Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственность// Государство и право. 2000. № 1
118. Шаповал В.Н. Сущностные характеристики конституционного контроля // Конституционное правосудие. 2005. N 1(27)
119. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981
120. Шохин CO., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.,1997
121. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2007. Юридический статус человека и гражданина в России. Учеб. пособие / под ред. Л.Д. Воеводина. М., 1997
122. Ялбулганов A.A. Государственный финансовый контроль // Материалы научно-практической конферен-ции "Пять лет региональному законодательству". Тюмень: Тюменская областная Дума, 1999.1.. Диссертационные исследования.
123. Бакиров В. С. Социальный контроль как регулятор общественных отношений. Автореф. канд. юрид. наук. Харьков, 1976
124. Батеева Е.В. Законность и конституционная юстиция в современной России. Автореф. дис. канд. юр. наук. М., 2003
125. Данилевский Ю.А. Проблемы государственного контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике. Автореф. дис. д-ра экон. наук. М., 1993.
126. Дюкова Е. А. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судебной власти в Российской Федерации. Автореф канд. юр. наук. М., 2008.
127. Коровникова Е.А. Контрольная функция Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. канд. юрид. наук. М, 2007
128. Кузнецов А.Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект). Дисс. .канд. юрид. наук. СПб., 2000.
129. Машкин В.А. Конституционный Суд как институт российского правового государства: становление и развитие. Автореф. дис. . канд. юр. наук. Орел, 2002.
130. Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга. Автореф. канд. юрид. наук. М, 2008
131. Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры. Автореф. канд. юрид. наук. М, 2009
132. Спиридонов A.A. Институт парламентских расследований в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф. канд. юрид. наук. М, 2008
133. Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2000
134. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1999.
