АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Исполнительная власть в ее организационно-правовых формах (федеральный уровень)»
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ РГБ ОД На правах рукописи
У-окт 1994
КАЛИНИНА ЛЮДМИЛА АЛЕКСАНДРОВНА
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ЕЁ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМАХ
(федеральный уровень)
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1994
Диссертация выполнена на кафедре административного пра! Московской государственной юридической академии.
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ
— кандидат юридических нау! доцент Фролов Е.С.
— доктор юридическйх наук, профессор Козлов Ю.М. кандидат юридических наук доцент Могилевский С.Д.
ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ - Академия МВД РФ
Защита диссертации состоится «_»_ 1994 г. в_
часов на заседании специализированного Совета Д 053.07.03 по защит диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических нау при Московской государственной юридической академии по адресу: ] Москва, Садово-Кудринская ул., д. 9.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГЮА.
Автореферат разослан « »
1994 г.
Ученый секретарь специализированного Совета доктор юридических наук,
профессор Н. А. Михалева
Актуальность темы исследования. Одним из главных направлений формирования жизнеспособной российской государственности наряду с изменением федеративных связей, становлением института парламентаризма, института президенства, местного самоуправления, созданием систем права и правосудия является устройство исполнительной власти.
В настоящее время первоочередное внимание в организации исполнительной власти уделяется поискам ее оптимальных структур и их взаимоотношениям, компетенционным характеристикам, единству этой ветви государственной власти и др.
Набирает силу процесс становления рыночной экономики, осуществляется переход от директивно-регулируемой системы организации и ведения хозяйства к новым прогрессивным, цивилизованным принципам руководства экономическим и социально-культурным развитием.
Страна переживает глубокий кризис, крайне сложна политическая, социально-экономическая обстановка, растет социальная напряженность. Все это накладывает отпечаток на темпы преобразований, создает дополнительные сложности на пути демократических реформ. Для сегодняшнего дня характерна быстрая смена ситуаций и сценариев развития, равнонаправленность политических и экономических процессов, нередкое возникновение «откатных» попятных движений.
Формирование новой качественно иной концепции современной демократической модели института исполнительной власти обусловлено не только отказом от ее понимания как исключительно силового инструмента, отхода от жесткой централизации, но в особенности объективными факторами и явлениями перехода к рыночной экономике с ее закономерностями, параметрами, характеристиками и тенденциями, серьезно изменяющими содержание властных управленческих воздействий и организационно-структурных форм исполнительной власти.
Для того, чтобы правильно осознать всю глубину современного кризиса, невиданного в истории падения производства, расцвета коррупции и взяточничества, демографической деградации общества и экологического геноцида, следует осознать, что для успешного выхода из кризиса необходимо создание таких организационно-правовых форм исполнительной власти, которые отличались бы высоким уровнем эффективности.
Актуальность темы диссертационного исследования прослеживается и в теоретическом и в практическом плане. В особенности, учитывая разнообразие организационно-правовых форм исполнительной власти на федеральном уровне, очевидна необходимость научного обоснования понятия и сущности исполнительной власти, учитывая опыт российской государственности в сложный период ее жизни, а также зарубежный опыт. Это необходимо для определения направления законодательного регулирования организационно-правовых форм исполнительной власти всех уровней.
В практическом плане значение темы связано с необходимосью последовательной борьбы с тенденциями бюрократизации новых управленческих структур и превращения их в заповедники бюрократического . произвола, . с формированием надежных организационно-правовых форм и подчинения их деятельности интересам человека, государства, общества, законности.
Предмет и цели исследования. Проблема видоизменения организационно- правовых форм исполнительной власти, если ее рассматривать в целостном виде — сложная и многоплановая, имеющая многообразные грани и конкретные аспекты.
В широком смысле предметом исследования является вся система организационно-правовых форм исполнительной власти в современный период. На основе всеобщего анализа предпринято исследование более
конкретного уровня исполнительной власти. Речь идет об организационно-правовых формах федеральной исполнительной власти, таких как Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а именно государственные комитеты Российской Федерации, комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, федеральные надзоры России, главные управления Российской Федерации и департаменты Российской Федерации.
Непосредственной целью представленной диссертации является преимущественно административно-правовое исследование, связанное по некоторым аспектам с проблематикой государственного права.
Теоретическую базу исследования составляют труды представителей отечественной науки по общим вопросам государства, права и управления. В работе использованы монографии и иные публикации В.Б.Аверьянова, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Д.Н.Вахраха, К.С.Вельского, Р.В.Васильева, A.B. Венгерова, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Н.М.Кейзерова, О.Е.Кутафина, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвшш, Б.М.Лазарева, М.И.Лебедева, A.A.Лучина, В.М.Манохина, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Е.С.Фролова, Д.Д.Цабрии, Ц.А.Ямпольской и других авторов, а также некоторые зарубежные источники.
В исследовании проанализированы относящиеся к теме нормы действующих законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства.
Металогическую основу данной диссертации составляет нормативно-догматический метод в сочетании со сравнительно-правовым[, историко-правовым и политологическими подходами к раскрытию темы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые в системном виде исследуется административно-правовой статус организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти,
процесс их видоизменения в условиях перехода к рыночным отношениям.
На защиту выносятся следующие результаты исследования, характеризующие его научную новизну:
1. Понятие исполнительной власти, в соответствиии с которым исполнительная власть определяется как совокупность организационно-правовых форм и механизмов, направленных на реализацию от имени государства целей и задач, закрепленных в законодательстве.
2. Распорядительство исполнительной власти есть ее имманентное право, которое характеризует исполнительную власть как самостоятельную деятельность.
3. Определение организационно-правовой формы исполнительной власти как видовой характеристики органов исполнительной власти. При этом не каждый управляющий субъект исполнительной власти будет являться ее организационно-правовой формой, ибо при характеристике организационно-правовой формы речь идет о ее правовой сущности, вследствие чего наступают определенные последствия юридического характера: создаются или вносятся изменения в правовой режим; изменяются или прекращаются конкретные администратовно-правовые отношения.
4. Видовая характеристика органов исполнительной власти акцентирует внимание на ценность и пригодность, установленных действующим - законодательством организационно-правовых форм, становление и развитие прогрессивных отношений и связей, под которыми в данном случае понимаются институциональные реформы и переход к рыночным отношениям.
5. Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы соаременных организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти.
Научно-практическая значимость работы. Выводы и предложения содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права, законодательного регулирования организации и деятельности исполнительной власти, а также в учебном процессе в ходе преподавания административного права в целом, его отдельных институтов.
Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, рекомендации относительно совершенствования законодателдьства и нормативных актов, регулирующих организацию и механизм функционирования организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти, в частности Правительства, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, об упрочении их административно-правового статуса, развитии взаимодействия с региональными органами исполнительной власти имеют четко выраженный характер.
Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Основные теоретические положения, обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, в статьях по теме диссертации, в учебном процессе. Выводы по совершенствованию действующего законодательства использованы в подготовке проектов новых законов «О Правительстве РФ», «О федеральных органах исполнительной власти».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованных источников и литературы.
Характеристика содержания диссертации.
Во введении обосновывается актуальность темы, отмечаются ее недостаточная исследованность и личное участие автора в разработке и реализации концепции организационно-правовых форм исполнительной
власти, формулируются цели, задачи и раскрывается структура диссертации, теоретическая, нормативная и информационная основа, характеризуется специфика исследования.
В первой гдаве «Организационно-правовые формы исполнительной власти», — рассматриваются теоретические аспекты.
В первом параграфе «Понятие исполнительной власти», — отмечается, что проблемы исполнительной власти занимают ведущее место в исследовании моделей соотношения политических сил в условиях радикальных конституционных, институциональных, социально-экономических преобразований, в исследовании природы и структуры исполнительной власти.
Конституционное закрепление разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, -судебную активизировало исследование проблем исполнительной власти по таким вопросам, как централизация властных полномочий исполнительной власти и их разграничение между Федерацией и ее субъектами, выработка четких критериев использования власти и исключения злоупотребления ею.
В данном параграфе акцентируется внимание на различных трактовках понятия исполнительной власти, складывающихся на сегодняшний день в административно-правовой литературе.
Диссертант отмечает, что исполнительная власть, несмотря на различную и неоднозначную трактовку ее понятия и определения признаков исследуется как объективная категория, как деятельность, которая складывается из разных элементов, придающих ей свойства цельного, объективно существующего явления, которые в совокупности заключают в себе суть исполнительной власти как правовой категории, «ибо власть в юридическом смысле, как защищенная правом возможность, не должна быть смешиваема с властью как социальным явлением».
При этом отмечается, что не все признаки, свойственные исполнительной власти и исследуемые в современной российской
административно-правовой науке имеют правовой характер, так как заключают в себе социально-психологическую нагрузку. С точки зрения исследования сущности исполнительной власти, уяснение ее социально-психологической природы имеет весомое значение, и прежде всего потому, что проблема исполнительной власти равно как и проблема государственной власти, является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются и элементы человеческой психики, и те наслоения, которые создаются социальным и историко-политическим развитием. Для того, чтобы уяснить и попытаться определить сущность исполнительной власти, требуется классификация явлений, составляющих ее составные части. Это позволит, во-первых, строго отличать социально-психологические элементы в том процессе, который приводит к подчинению одного человека другому и к признанию одного властвующим, а другого подвластным; во-вторых от того, что сложилось благодаря долгому процессу исторического развития, приведшего к современному состоянию исполнительной власти; и наконец от того, что составляет юридическую сторону исполнительной власти и что гарантируется современным государственным порядком.
Исполнительная власть не должна отождествляться с материальной силой. Ведь история последних столетий показала, что материальная сила побеждала и становилась властью тогда, когда за ней была и идейная сила. А это означает, что исполнительная власть должна быть носительнецей какой-нибудь идеи и должна иметь нравственное оправдание. Это оправдание должно заключаться в упрочении правового и общественного порядка, в регулировании социально-экономической жизни, и тем самым исполнительная власть должна утверждаться и укрепляться не благодаря материальной силе, а благодаря идейному оправданию действий исполнительной власти. Это закрепляется прежде всего в законе и над исполнительной властью доминирует идея должного
поведения. Что же касается материальной силы, то она выступает скорее всего просто орудием исполнительной власти.
Акцентируется внимание на такие проявления исполнительной власти, с которыми увязывается объем государственно-властных полномочий, а они в свою очередь влияют на положение в конституционном механизме, позволяют отличать исполнительную власть от других ветвей государственной власти, а именно законодательной и судебной.
Термин «исполнительный», которым именуется данная ветвь государственной власти дает указание на выделение прежде всего такого проявления, как исполнение, так как именно исполнительной власти вменяется от имени государства заботиться о должном выполнении целей и задач государства, изложенных и закрепленных в законах. И в этом отношении исполнительная власть рассматривается как подзаконная деятельность.
Управление является важнейшим проявлением исполнительной власти, так как составляет необходимое условие самого существования исполнительной власти. Управление можно определить как «главный двигатель» механизма функционирования исполнительной власти, с помощью которого исполнительная власть непосредственно влияет на экономические, социальные, экологические и иные процессы. При этом распорядительство исполнительной власти есть ее имманентное право. Это проявляется, во-первых, в возможности принимать решения по усмотрению в рамках закона; во-вторых, в издании нормативных актов в рамках своей компетенции по вопросам, не урегулированным законодательством;
Распорядительная деятельность исполнительной власти позволяет характеризовать ее как самостоятельную ветвь государственной власти.
По мнению диссертанта, логика правового государства требует от исполнительной власти отказа действовать в режиме усмотрения.
В основе механизма функционирования исполнительной власти должен занять свое место закон с целью придания ее деятельности целевой ориентации, стабильности и реальной демократичности. Недооценка этой проблемы в административно-правовой науке, нормотворческой деятельности, практической деятельности исполнительной власти чревата большими негативными последствиями.
Учитывая многообразие признаков, элементов и механизмов, свойственных исполнительной власти, диссертант дает собственное понятие исполнительной власти:
Исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти представляет собой совокупность организационно-правовых форм и механизмов, направленкных на реализацию от имени государства целей и задач, закрепленных в законодательстве.
Во втором параграфе «Соотношение понятий «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления»» анализируется та правовая нагрузка, которую заключает в себе каждое из этих понятий, активно используемых как в административно-правовой питературе, так и в нормотворческой деятельности государства на :овременном этапе. Отмечается, что термин «органы исполнительной зласти», широко используемый в юридической литературе зарубежных :тран, практически игнорировался правовой наукой советского периода. Этхаз от использования данного термина объясняется прежде всего эсобенностями функционирования советсгкого государственного механизма на основе конституционного принципа единства органов власти 1 управления, сутью которого являлось верховенствующее положение тредставительных органов в системе органов государственной власти.
С учетом практического воплощения принципа разделения властей активно используется не только термин«Орган исполнительной власти», но и термин «органы государственного управления». Применение данных терминов и прежде всего в нормотворческой деятельности позволяет сделать вывод о том, что речь идет об отождествлении терминов «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления». Это не вносит ясности в определение категорий исполнительной власти и не оказывает существенного влияния на решение ее организационно-правовых проблем.
В третьем параграфе «Понятие и сущность организационно-правовой формы исполнительной власти», - указывается, что характер и содержание управления, используемого исполнительной властью, наиболее ярко проявляется через деятельность организационно-правовых форм исполнительной власти. Правильная мера сочетания, соединения деятельности организационно-правовых форм обеспечивает цельное, согласованное управление, что проблема организационно-правовой формы составляет часть общей проблематики, проводимых реформ в сфере исполнительной власти.
При исследовании организационно-правовой формы испонительной власти необходимо акцентировать внимание на множество структур: самостоятельные органы, состоящие из мелких образований; а также такой атрибут управления, как должность, и проводить соотношение между этими структурами. Каждое из перечисленных структурированных образований осуществляет фактическую управленческую деятельность и может расцениваться как относительно самостоятельный субъект управляющей организационной системы, каковой является организационная система исполнительной власти. Но при этом не каждая организационная единица будет являться организационно-правовой формой исполнительной власти. В связи с этим
нельзя считать однопорядковыми такие дефиниции, как «субъекты», «структурные единицы», «звенья», «организационно-правовые формы», ибо при характеристике «организационно-правовой формы» речь идет не просто об организационно-управляющей структуре, а нормативно регламентированной. Это не означает, что деятельность других структурных единиц никак не регулируется правом. Деятельность других структурных образований также осуществляется в рамках действующего законодательства, но неотъемлемой принадлежностью «организационно-правовой формы» является ее правовая сущность, вследствие чего наступают определенные последствия юридического характера: создаются или вносятся изменения в правовой режим, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения.
В связи с этим необходимо различать органы в системе исполнительной власти, которые по своей компетенции и характеру деятельности являются рабочим органом той или иной организационно-правовой формы.
Важным моментом содержания проблемы организационно-правовой формы является вопрос о наименовании, ибо фиксация той или и организационно-правовой формы связана с акцентированием внимания на ее наименовании. Эта проблема на современном этапе вытекает из определенных задач, продиктованных осуществлением экономических и политических реформ. Эти задачи следует условно сгруппировать по следующим блокам:
- обеспечение государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);
- экономическое регулирование (финансы, экономика, управление государственным имуществом, труд и занятость, антимонопольная политика и поддержка предпринимательских структур, налоговая служба);
— материальное производство и производственная инфраструктура (промышленность, строительство, топливо и энергетика, связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика, внешнеэкономические связи);
— социальная политика (социальная защита, культура, здравоохранение, образование, печать, информация);
— ресурсы (экология, государственные ресурсы, геология и использование недр).
При решении вопроса о наименовании имеют значение функции, характер и объем компетенции, методы разрешения подведомственных вопросов.
Во второй главе анализируются виды и компетенция организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти.
В первом параграфе «Виды организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти», — диссертант акцентирует внимание на организационно-правовом статусе Правительства Российской Федерации как высшем органе исполнительной власти. Отмечается , что взаимоотношения с Парламентом складываются зачастую так, что исполнительная власть лишается почти всех ощутимых атрибутов самостоятельной ветви государственной власти, а Правительство представляет собой рабочий придаток Парламента. Однако при разделении властей такое положение дел недопустимо. Увлечение Парламента Российской Федерации проблемами деятельности Правительства негативно сказывается на приоритетных направлениях как законотворчества, так и на механизме реализации законов.
Отмечается, что в ходе реформы политической и правовой системы Российской Федерации учреждение поста Президента сыграло весьма ваукную роль. Изменилась система государственных органов, произошло перераспределение полномочий между ними. Особая роль института президентства состоит в том, что при реализации механизма
функционирования российской государственности на принципе разделения властей Президент стал выполнять важные функции координации в государственном механизме. При этом еще совсем недавно Президент Российской Федерации выполнял несколько государственных функций. Он являлся высшим должностным лицом и одновременно главой исполнительной власти. Указание на то, что Президент являлся главой исполнительной власти ориентировало на его полномочия, относящиеся именно к механизму исполнительной власти. Роль главы исполнительной власти на сегодняшний день несомненно принадлежит председателю Правительства, но и на данном этапе реформирования российской государственности вопрос о том, является ли Президент организационно-правовой формой исполнительной власти остается открытым. С принятием новой Конституции Президент активно влияет на органы федеральной исполнительной власти, такие как Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Главное управление охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральное агенство правительственной связи и информации, Федеральную пограничную службу — главное командование пограничных войск Российской Федерации, Государственную архивную службу, т.е. на те органы, которые являются механизмом реализации полномочий Президента, закрепленных Конституцией Российской Федерации. При этом отмечается, что Президент имеет рычаги воздействия не только на исполнительную власть, но и на законодательную и судебную ветви государственной власти. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что Президент не является организационно-правовой формой исполнительной власти и находится как бы над Парламентом и Правительством, выступает или должен выступать в роли мудрого и тонкого политика, создавать противовесы, балансировать менаду различными политическими силами, убеждать общество в необходимости реформ.
Отмечается, что исходя из конституционных установлений, указов Президента в общем виде структура организационно-правовых форм представлена:
1. Правительством;
2. Федеральными министерствами;
3. Иными федеральными органами исполнительной власти, к которым с точки зрения характеристики наименований относятся:
а) государственные комитеты;
б) федеральные службы;
в) федеральные надзоры;
г) главные упраления;
д) департаменты;
е) агентства.
Указывается, что реорганизация системы федеральных органов исполнительной власти за последние годы проводилась поэтапно исходя из следующих принципов:
— соответствие организационных изменений задачам осуществления экономических, политических, структурных и институциональных реформ;
, — незамедлительное преодаление на федеральном уровне организационной неразберихи, четкое разграничение функций и ответственности, устранения дублирования и параллелизма, налаживания исполнительской дисциплины;
— обеспечение постоянного и эффективного организационного взаимодействия, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- сосредоточение федеральных органов исполнительной власти на функциях общеэкономического и финансового регулирования, отделения функций государственного управления от хозяйственных с учетом изменения структуры собственности и новых форм хозяйственного управления в государственном секторе'
-упорядочение состава и организационно-правового статуса коллегиальных, консультативных, экспертных и других органов.
Однако в созданной системе организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти существует настоятельная потребность в критическом пересмотре видов органов федеральной исполнительной власти на предмет более четкого вычленения таких ее элементов, которые в наибольшей степени отвечают все возрастающему удельному весу межотраслевых или межрегиональных управленческих проблем.
Не решены проблемы качественного состава федеральных органов исполнительной власти, ибо количество созданное за последний год подвергает сомнению стремление создать эффективный управленческий механизм, кроме того, созданная система организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти характеризуется неустойчивостью и значительными изменениями. Это еще раз говорит о том, что отсутствует четкий концептуальный подход по наиболее принципиальным вопросам организации федеральных органов исполнительной власти.
Во втором параграфе (второй главы) «Компетенция организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти», — диссертант акцентирует внимание на законодательстве о компетенции федеральных органов исполнительной власти, ибо компетенция находит свое выражение в законодательстве. В данном параграфе широко представлена компетенция Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и нашедшая закрепление в административно-правовых нормах
действующего законодательства в области экономики, финансов, кредита, денежного обращения, здравоохранения, культуры, обеспечения безопасности и обороноспособности страны, укрепления законности, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Диссертант, делает вывод, что организационно-правовые формы федеральной исполнительной власти, реализуя государственно-властные полномочия, осуществляют координацию, нормативное регулирование, контроль за экономическими, социально-культурными и иными процессами. Все это позволяет занимать соответствующее положение в конституционном механизме.
В третьем параграфе «Пути совершенствования организационно-правовых форм исполнительной власти», — диссертант приходит к выводу о том, что преобразования в организационной структуре исполнительной власти прежде всего свидетельствуют об изменении содержания управления, степени его соответсвия социальным задачам. Организационная структура исполнительной власти — наиболее стабильный элемент исполнительной власти и как таковая менее всего подвержена влиянию внешних факторов, противостоит им, имеет значительный запас прочности, обеспечивает необходимую стабильность и устойчивость управленческих связей. Организационно-правовые формы исполнительной власти должны четко, гибко и оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию, способствовать эффективности управленческого процесса. Следовательно, должна быть обеспечена определенная степень ее стабильности и изменчивости. При этом, степень стабильности и изменчивости организационно-правовых форм вовсе не должна означать ее закостенелость и , неспособность реагирования на изменяющиеся условия, в которых она функционирует.
Практика организации и деятельности федеральной исполнительной власти в течение последних лет показывает, что вышеназванные обстоятельства в должной мере не учитываются, а иногда
прямо игнорируются, что снижает уровень управляемости, нарушает организационные связи, свидетельствует о поверхностном подходе к совершенствоавнию организиции и деятельности исполнительной власти.
Эффективность организационно-правовых форм исполнительной власти на федеральном уровне во многом зависит от надлежащего правового регулирования, распределения функций между различными уровнями исполнительной власти, четкого установления компетенции. Ибо оценить и проверить степень совместимости различных организационно-правовых форм исполнительной власти можно тогда, когда налажен соответствующий поток информации и найдены организационно-правовые механизмы реализации их совместных действий, когда общая цель сформулирована и отражена в компетенции. Ориентация органа только на свои функции в настоящее время недостаточна. Для многих организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти необходимы такие полномочия, которые позволяют выходить за рамки своей системы. Координация, согласование, совместные решения требуют и соответствующих гарантий в полномочиях которые подкрепляются компетенцией конкретной организационно-правовой формы и ориентированы на реализацию единства системы исполнительной власти.
Учет действующего законодатедьства позволяет, по нашему мнению, выделить следующие моменты в совершенствовании организационно-правовых форм исполнительной власти.
Во-первых, с учетом практики применения действующего законодательства о Правительсте Российской Федерации необходима разработка единого закона об исполнительной власти, закона, в котором бы определялось понятие исполнительной власти, закреплялись бы общие принципы организации и деятельности исполнительной власти в целом.
Необходимо, чтобы в таком законе регулировался бы порядок организация и деятельности не только Федерального Правительства, но и
всех организационно-правовых форм исполнительной власти различных уровней, что позволит снять противоречия, возникающие между ними в вопросах разграничения предметов ведения между органами исполнительной власти на федеральном уровне и исполнительными органами субъектов Федерации.
Целесообразно в законе закрепить единую систему исполнительной власти, в которую бы включались отдельные органы местного самоуправления. Несмотря на то, что местная администрация в меньшей степени подчиняется режиму государственной власти, но именно она организует исполнение закона Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации,-
Местная' администрация оказывает содействие федеральным органам исполнительной власти, расположенным на их территории. Более того, органы местного управления характеризуются как государственно-властные органы и осуществляя местное самоуправление отличаются от общей систе!мы органов исполнительной власти прежде всего тем, что для них характерна' не иная природа, а иная специфика функций. Это обуслрвлено прежде всего перераспределением полной ответственности за состояние .социально-экономической ситуации на месте. С развитием рыночных отношений местные администрации все больше будут вынуждены заниматься самостоятельно организацией школьного дела, контролем за домами " престарелых и' инвалидов, налаживанием коммунальных служб, созданием новых рабочих мест, о чем
свидетельствует практика нашей жизни последних лет. Но нельзя забывать, что эти проблемы являются общегосударственными и решаются з рамках общей стратегии и тактики социально-экономического развития, увязываются с планом действий Правительства Российской Федерации.
Во-вторых, в целях совершенствования организации и механизма функционирования федеральной исполнительной власти необходимо ускорить принятие закона о федеральных органах исполнительной власти, в котором дать более развернутый перечень полномочий Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и иных федеральных органов, вытекающих из Конституции. Полномочия Правительства Российской Федерации сгруппировать по блокам: основные (конституционные полномочия); полномочия в сфере экономики; в области охраны порядка и борьбы с преступностью; в сфере обороны и безопасности; в области отношений с иностранными государствами, наконец в сфере организационно-структурной политики. Необходимо развитие конституционных положений о механизме взаимодействия Правительства Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием. Необходимо развить и конституционные положения о компетенции федеральных органов исполнительной власти классифицировать на компетенцию: а) общую; б) договорную; в) специальную.
В-третьих, практика организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что не способствует эффективности управленческого процесса. Необходимо создать устойчивую систему федеральных органов исполнительной власти
и обеспечить стабильную их деятельность за счет закрепления в законе о федеральных органах исполнительной власти исчерпывающего перечня организационно-правовых форм исполнительной власти. Это позволит добиться стабильности в организации управления. Необходимо довести до разумной достаточности и количество их видов. Целесообразно вернуться к практике определения федеральных органов исполнительной власти в трех видах: министерство, комитет, ведомство. Существующее многообразие организационно-правовых форм федеральной исполнительной власти не оправдано. Более того, такой подход позволит в равной мере обеспечить авторитет всех федеральных органов исполнительной власти.
В-четвертых, представляется, что жизненной необходимостью является скорейшее принятие полного пакета законов о государственной службе. Это будет являться серьезной правовой основой устройства исполнительной власти на всех уровнях и позволит при любых, изменениях политической обстановки обеспечить нормальное управление всеми сферами государственной жизни. Но важно не только принять законы о государственной службе, но и определить механизм обеспечения практической реализации. В этих целях необходимо добиваться изменения мнения по отношению к чиновникам, повышения престижности государственной службы в условиях жесткости бюджета и складывающегрсд; свободного рынка труда; активизировать борьбу со взяточничеством, коррупцией, бюрократизмом в организации и деятельности исполнительной власти; закон, его соблюдение должны быть главным в укреплении исполнительской дисциплины. Неоправданно сводить развитие государственной службы к решению государственных проблем, правовому регулированию служебных отношений. Необходимо повышение служебной дисциплины и ответственности при защите прав и интересов граждан. Государственные служащие должны стать на службе всего народа, добиваться оптимизации единства государственных
интересов и интересов личности.
В-пятых, в целях пресечения неразберихи в ведомственном нормотворчестве целесообразно принятие специального закона о единых нормативных актах. Принятие такового закона внесет значительно большую ясность в процесс достижения единства и согласованности нормативных актов. Необходимо, чтобы нормы закона регулировали порядок подготовки, принятия, издания, действия, толкования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Совершенствование исполнительной власти в России имеет огромную значимость, так как связано с жизненной необходимостью создания правовых гарантий ее функционирования и таким образом должно стать долговременным направлением в административно-правовых исследованиях.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Исполнительная власть: современные научные трактовки. - В сборнике «Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов института государства и права РАН и МГЮА. - Москва, 1994 г.
2. Имманентное право исполнительной власти.- сб. научных трудов НИИ МВД. - Москва, 1994 г. (сдана в печать)
