Конституционно-правовое регулирование формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»

На правах рукописи

(К*/

Шахов Дмитрий Владимирович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 -конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2004

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Северо-Западной академии государственной службы.

Научный руководитель

кандидат юридических наук, доцент Муру Рубен Николаевич

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, доцент Белкин Александр Александрович кандидат юридических наук, доцент Старовойтов Александр Александрович

диссертационного Совета К 502.007.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук в Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178 Санкт-Петербург, В.О., 7-я линия, д. 18.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы (199178, Санкт-Петербург, В.О., 8-я линия, д.61).

Ведущая организация

Санкт-Петербургский университет МВД России

Защита состоится 19 ноября 2004 года в 7О часов на заседании

/¿Г.

Автореферат разослан

Ученый секретарь

диссертационного совета К 502.007.01 кандидат юридических наук, доцент

4/Ш

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Актуальность диссертационного исследования. Значимость конституционно-правового регулирования системы органов исполнительной власти субъекта федерации объясняется тем, что исполнительная власть является одним из важнейших институтов публичной власти в Российской Федерации.

В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкой компетенцией и большими полномочиями.

Отсюда та тщательность, с которой необходимо подходить к вопросам формирования, организации, функционирования и ответственности органов исполнительной власти.

Создание оптимальной структуры исполнительной власти субъекта Российской Федерации, во многом позволяет приблизиться к достижению главной цели федеративного государства - «не власть ради власти», а создание эффективной системы государственного управления, которая будет направлена на создание условий и обеспечение устойчивого развития и повышения благосостояния граждан, проживающих на территории субъекта федерации, их безопасности, защите прав и свобод человека и гражданина.

Проведенный анализ сложившегося конституционно-уставного и законодательного регулирования систем органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, показал противоречивость и несовершенство законодательства как Российской Федерации, так и ее субъектов в части формирования и функционирования органов исполнительной власти. Это касается, в первую очередь, статуса органов исполнительной власти, порядка их образования, функционирования, взаимоотношений с представительными (законодательными) органами власти субъектов и федеральными органами государственной власти, а также гражданами.

Об актуальности этой темы свидетельствует и обращение к ней, к сожалению, преимущественно в рамках ^ ряда

Состояние разработанности темы. Изучением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации занимались многие ученые-юристы.

Работая над диссертацией, автор обращался, например, к трудам таких известных ученых, активно работающих над рассматриваемой темой, как Г.В. Атаманчук, М.В.Баглай, И.Л. Бачило, Д.И. Бахрах, Н.С. Бондарь, С.Н. Бабурин, Г.А. Гаджиев, М.Н. Губогло, О.А.Жидков, В.Д. Зорькин, Н.А. Игнатюк, Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, В.М. Манохин, Ю.Н. Тихомиров, В.Е.Чиркин, Е.А. Умнова, Л.М. Энтин, Б.С. Эбзеев. Немалую роль в изучении данного вопроса (как пример зарубежного опыта) сыграли труды иностранных юристов - В. Рудольфа, В. Эстрома, Д. Уилсона, X. Штайнбергера.

Однако специальные работы, посвященные анализу конституционно-правового регулирования формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в настоящее время отсутствуют.

Отчасти показывает недостаточность проработанности этой темы в современной научной юридической литературе наличие многочисленных решений Конституционного Суда России, посвященных проблемам организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отсюда вытекает необходимость разработки законодательного регулирования для создания практичной, типовой модели системы органов исполнительной власти субъектов России.

Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе формирования и совершенствования системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования являются конституционные (уставные) и законодательные акты субъектов Северо-Западного региона, решения Конституционного суда России по данному вопросу, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также нормативные акты Президента России и Правитель-

ства России, касающиеся органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и отдельные нормативные правовые акты зарубежных государств.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка оптимальной модели конституционно-уставного и законодательного регулирования формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При достижении данной цели автор стремился привлечь внимание к существующим правовым коллизиям и проблемам правового регулирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Исходя из заявленной цели в работе, автором осуществляются следующие основные задачи:

- определяется понятие и сущность терминов «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»;

- на основе сравнительно-правового анализа особенностей конституционно-правового статуса субъектов зарубежных федеративных государств выясняется значение понятий «субъект федерации», «федерация»;

- на основе сравнительно - правового анализа законодательства субъектов России о системах органов исполнительной власти обосновываются и формулируются общие принципы формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- осуществляется правовой анализ федерального законодательного регулирования и взаимодействие исполнительной власти субъекта России с иными институтами публичной власти и гражданского общества;

- на основе анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах России выявляются правовые позиции действующего законодательства по конституционно-правовому регулированию формирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ;

- обосновывается и предлагается оптимальная модель право-

вого регулирования процесса формирования и функционирования системы органов исполнительной власти субъекта России на основе соответствующего законодательного регулирования Псковской области, ставшего, по мнению автора, наиболее логичным и не противоречащим духу и букве Конституции Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ученых по конституционному праву.

Нормативную правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации.

Для анализа нормативно-правовых актов, а также для обобщения проблем, формирования понятий и выводов в диссертации применялись логический, сравнительно-правовой, историко-функцио-нальный, конкретно-социологический и другие методы исследования.

Научная новизна. Настоящая работа является комплексной, монографической работой, посвященной теоретическому и практическому исследованию конституционно-правовых основ организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов в условиях федеративного устройства Российской Федерации и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней впервые комплексно исследованы вопросы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ на основе анализа соответствующих решений Конституционного Суда РФ, а также практики законодательного регулирования указанных отношений в субъектах РФ (на примере Северо-Западного региона), разработаны и обоснованы конституционно-правовые принципы формирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ. Основные положения, выносимые на защиту.

1.Органами исполнительной власти являются самостоятельные структурные единицы в системе исполнительной власти, реализую-

щие функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере государственного ведения. Под «системой исполнительной власти субъектов Российской Федерации» следует понимать единство взаимосвязанных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих исполнительную власть на его территории.

2.Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов исполнительной власти путем принятия собственных нормативных актов в соответствии с принципами законности, субординации, постоянства, коллегиальности, контроля, ответственности.

3.В Уставе (Конституции) субъекта РФ должны быть закреплены правовые основы системы органов государственной власти субъекта РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными законами, устанавливающими правовой статус органов государственной власти субъекта РФ (наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура, число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; наличие или отсутствие должности высшего должностного лица субъекта РФ, наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования и др.)

4. В законодательном акте субъекта Российской Федерации, посвященном основам системы органов исполнительной власти должны раскрываться: определение состава системы и статуса органов исполнительной власти, общие принципы формирования системы органов исполнительной власти; установление или определение статуса должностных лиц, осуществляющих руководство от имени органов исполнительной власти, главные вопросы, определяющие компетенцию и полномочия, включая наименование актов органов исполнительной власти, наименование высшего органа исполнительной власти и его руководителя; элементы конституционного принципа разделения властей и механизма его реализации.

5.Внутренняя организация системы органов исполнительной

власти субъекта включает в себя два уровня: высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты , управления).

6. Совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти в субъектах РФ должно происходить через нормативное закрепление в законе субъекта РФ юридических процедур, раскрывающих формирование и функционирование видов этих органов, их организационно-правововую форму, вид нормативных актов об их статусе.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется сформулированными в работе положениями и полученными выводами. Исследуемые в диссертации проблемы конституционно-правового регулирования формирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ, закладывают теоретические и методологические основы для дальнейшей разработки целостной концепции конституционно-правового регулирования организации и функционирования органов государственной власти субъектов РФ.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой деятельности субъектов РФ, в процессе реализации законов в Российской Федерации, при разработке учебных и методических пособий по курсам конституционного права РФ, при подготовке спецкурсов по организации системы исполнительной власти субъекта РФ, правовому обеспечению деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.

Объективность и достоверность полученных результатов подкреплены использованием в исследовании обширной информационной базы нормативно-правовых актов, анализа судебной практики и правовых позиций Конституционного Суда России, а также практическим применением модельного закона в одном из субъектов Российской Федерации - Псковской области.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права СевероЗападной академии государственной службы, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.

Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на международных научно-практических конференциях, посвященных проблемам формирования органов исполнительной власти субъектов РФ и стран Европейского Союза, в том числе «Управление регионом на уровне субъекта федерации» (Псков, 1998), «Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ» (Москва, 2000), на международной конференции «Европейская интеграция и Россия» (Псков,

2003), «Борьба против коррупции, на примере Эстонии» (Таллин,

2004) нашли отражение в принятых законодательных актах Псковской области и могут представлять интерес для руководителей органов исполнительной власти, депутатов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, судей и граждан. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву, правовому обеспечению деятельности органов государственной власти в Российской Федерации, конституционно-правовому статусу субъекта Российской Федерации в Псковском филиале СЗАГС.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы и приложения - текста предлагаемого оптимального закона.

2. Содержание диссертации.

Во введении обоснована актуальность и научная новизна избранной темы, оценена степень ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, определены его методологическая и правовая базы, охарактеризованы теоретическая и практическая значимость выполненной работы.

Глава первая « Конституционно-правовые основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» посвящена теоретическому исследованию комплекса вопросов, связанных с понятием «система органов исполнительной власти», изучению зарубежного опыта организации органов исполнительной власти федеративных государств, анализу правовых тра-

диций России в области организации исполнительной власти, рассмотрению и анализу законодательства субъектов РФ конца 90-х годов двадцатого столетия.

В первом параграфе «Понятие и сущность «системы органов исполнительной власти» субъекта Российской Федерации» рассматриваются основные понятия - система, структура, орган исполнительной власти, система органов исполнительной власти.

На основе полученных результатов автор формулирует новое определение органов исполнительной власти субъекта РФ как самостоятельных структурных единиц в системе исполнительной власти, реализующих функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере государственного ведения.

Признаками рассматриваемой системы, с точки зрения автора, являются:

1.выполнение государственных и иных публичных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности;

2.нормативное правовое закрепление статуса всех государственных органов, входящих в рассматриваемую систему в форме положения, утверждаемого вышестоящим исполнительным органом государственной власти или законом;

3.право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, которые должны соответствовать действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа;

4.финансирование из государственного бюджета субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти в диссертационном

исследовании понимается как единство (совокупность) взаимосвязанных органов государственной власти субъекта России, осуществляющих исполнительную власть на территории субъекта России.

Во втором параграфе «Зарубежный опыт конституционно -

правового регулирования статуса субъектов зарубежных федератив-

ных государств» проанализированы особенности правового регулирования формирования и функционирования систем исполнительной власти в развитых странах с богатой исторической традицией принципа разделения властей и федерализма.

На основе анализа законодательства федеративных зарубежных стран, автор выясняет значение понятий «субъект федерации», «федерация». Автор солидарен с определением А.Н. Лебедева: «федерация» - это сложное суверенное государство, в состав которого входят государственные территориальные образования, являющиеся субъектами федерации»1.

Федеративный характер государства предопределяет наличие у субъектов особых сущностных признаков, например, права непосредственно формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных федеральных органов (или органа), в которых представлены все субъекты.

Сравнение государственно-территориального образования США и Германии, позволяет сделать вывод о том, что в государствах с федеративным устройством традиционное понимание разделения государственной власти, которое можно представить как горизонтальное её сечение, дополняется вертикальным и включает разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью государственных территориальных образований, составляющих федерацию. Следует отметить, что понимание предметов совместного ведения субъектов и федерации и механизмы их реализации имеют существенные различия.

Рассмотрению опыта российского государственного строительства до 1999 года, посвящен третий параграф «Правовые принципы и процедуры формирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в 90- х годах XX века».

Автором подробно рассмотрен принятый в 1992 году Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» № 2449-1, который можно считать первой попыткой установления порядка формирования и де-

' А НЛебедев Статус субъекта РФ (основы концепции, конституционная модель практика) Институт государства и права РАНМ -1999 с 7

ятельности органов исполнительной власти в новых условиях, а также постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 года, где была предложена примерная (типовая) структура органов исполнительной власти краевой (областной) администрации.

По мнению автора, рассмотренные нормативно-правововые акты явились предпосылкой к созданию современной системы органов исполнительной власти. В то же время не только несовершенство структуры исполнительной власти, увлечение управлением экономических и социальных проблем региона, но и излишняя политизированность, нежелание осуществить процесс законного и целесообразного распределения полномочий между уровнями власти помешала предложенной схеме стать типовой. В рассматриваемый период времени, наблюдался конфликт в распределении полномочий исполнительной власти субъектов России и федерации, выявлении и легитимации предметов совместного ведения субъектов России и федерации.

Для определения границ полномочий и неизбежного процесса размежевания требовалось принятие нового нормативно-правового законодательного акта, обладающего высшей юридической силой -Конституции Российской Федерации 1993 года.

В период 1993 -1999 годов на правовом поле России происходило установление норм формирования и деятельности органов государственной власти субъектов России. Имея общую нормативную базу - Конституцию Российской Федерации, отмечает соискатель, практически каждый региональный законодатель пытался создать собственную систему и структуру исполнительной власти, которая не всегда соответствовала Конституции России.

В параграфе проводится анализ функциональных сфер деятельности органов исполнительной власти регионов, на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов субъектов об органах исполнительной власти (вплоть до 1999 года) и отмечается, что в рассматриваемый период, был очень важен вопрос о способе занятия должности главы исполнительной власти. Как известно, долгое время главы исполнительной власти назначались Президентом Российской Федерации. С правовой точки зрения это обо-

сновывалось логикой переходного периода, когда положение Конституции РФ о самостоятельности субъектов Федерации в установлении системы органов государственной власти (ст. 77) не было реализовано в полной мере. Поэтому, в работе подробно рассматривается вопрос об особенностях правового положения президента или главы администрации (губернатора) в системе государственной власти субъектов федерации.

Показано, что система исполнительной власти в субъектах Федерации имела достаточно сложное и неоднозначное для разных регионов организационное выражение. Глава исполнительной власти -президент или губернатор, и глава правительства (кабинета министров) или администрации в одних случаях совпадают, а в других не совпадают и замещаются разными способами, следовательно, имеют и разный статус должностного лица в системе организации органов исполнительной власти.

Особенности распределения полномочий между органами исполнительной власти, деятельность правительства или администрации субъекта Федерации также стали предметом изучения в настоящей работе.

Проведенный анализ определения предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти в субъектах Федерации показал, что основной акцент в нормативно-правовых актах был сделан на перечне предметных областей деятельности в сферах совместного и исключительного ведения. Автор отмечает, что приведенные примеры правового регулирования показывают большую амплитуду колебания конкретности перечня предметов ведения, и это, безусловно, сказывается на составе полномочий, их содержании. В конечном счете, по мнению соискателя, это предопределяет и уровень законодательного регулирования функционально-целевой деятельности органов исполнительной власти, там, где такие законы предусмотрены, и правовую культуру положений и должностных инструкций в конкретных органах исполнительной власти.

К новым результатам, можно отнести выявленное автором отсутствие единого подхода к определению структуры администрации и правительства в субъектах РФ. Так, в одном случае сохраняются еще старые традиции иметь отделы и управления на все отраслевые

направления деятельности системы исполнительной власти области.

По мнению соискателя, регулировать формирование именно такой модели нецелесообразно по многим причинам, в том числе и из-за определенной усложненности схемы управления хозяйственным комплексом, создания дополнительных структур, значительного увеличения штатов и средств на содержание аппарата, дублирования функций и полномочий.

Более оптимальной автору представляется укрупненная комплексная структура с сочетанием функционально-отраслевой модели, с большим вниманием к состоянию государственного управления регионом в трех важнейших сферах экономической, социальной и административно - политической и анализу тенденций.

Правовыми ориентирами в процессе формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на протяжении долгого времени должны были быть правовые позиции, сформулированные в решениях Конституционного Суда России по вопросам деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, базовые из которых подробно рассмотрены в настоящем исследовании. К сожалению, приходиться констатировать, что по разным причинам не все из них были положены в основу действующего правового регулирования системы исполнительной власти в субъектах России.

Анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 18 января 1996 года «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» №2-П, постановление от 1 февраля 1996 года «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области» № 3-П, постановление от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» № 1-П, постановление от 10 декабря 1997 года «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» № 19-П) позволил установить конституционно-правовые принципы формирования систем исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К таковым, по мнению автора, можно отнести следующие позиции:

1 .Самостоятельность систем органов исполнительной и законодательной власти, их независимость, наличие собственной компетенции и взаимодействие между собой, должно регулироваться в основном, исходя из схемы федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

2.Самостоятельность субъектов в формировании системы органов исполнительной власти с непременным соответствием (единством) данной системы и системы федеральных органов исполнительной власти, совместно образующих единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

3.Определение правовых основ формирования и функционирования системы исполнительной власти в нормативном правовом акте субъекта, обладающем высшей юридической силой, учитывающие федеративный характер Российской Федерации, основанный на единстве системы государственной власти и, следовательно, органы государственной власти субъектов формируются на тех же принципах, что и федеральные.

4. Необходимость принятия законодательного акта субъекта федерации, регулирующего правоотношения в сфере формирования и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и соблюдающего конституционный принцип единства государственной власти.

5. Возможность для субъекта создания собственной структуры органов исполнительной власти, исходя из конституционного положения, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что должно обеспечиваться при конституировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

6. Право высшего должностного лица субъекта РФ( руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) самостоятельно (без согласования с законодательным органом) принимать решения о назначении и освобождении от должности большинства

руководителей региональных органов исполнительной власти, не входящих в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Вторая глава «Совершенствование законодательного регулирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации» посвящена анализу действующего законодательства, рассмотрению наиболее оптимального, по мнению автора, законодательства одного из субъектов и завершается предложением проекта модельного закона субъекта России о системе органов исполнительной власти.

В первом параграфе «Правовые позиции в решениях Конституционного Суда РФ по вопросам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации» проводится рассмотрение существующих правовых позиций по формированию органов исполнительной власти субъекта РФ в свете решений и определения Конституционного Суда России.

Учитывая важность федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в контексте настоящей работы, проведен его правовой анализ и выделены основные принципы, согласно которым должно далее развиваться правовое регулирование системы исполнительной власти субъектов России. Анализ указанного закона проведен с учетом правовых позиций Конституционного суда, который выявил в своих решениях конституционно-правовой смысл ряда норм этого закона и разъяснил его для формирования соответствующей правоприменительной практики.

Соискателем установлены положения, которые обязательно должны присутствовать в высшем нормативно-правовом акте (Уставе, Конституции) субъекта Российской Федерации (всего 21 пункт). К основным из них относятся:

1. компетенция и полномочия высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

2. порядок образования иных органов государственной власти;

3. наличие или отсутствие должности высшего должностного

лица субъекта Российской Федерации, наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

4.наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

5.установление пределов и форм контрольных полномочий законодательного (представительному) органа государственной власти за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации; исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;

6.порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации и участия в этой процедуре органов исполнительной власти;

7.порядок временного исполнения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации;

8. наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования;

9. формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

10. полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Именно с момента вступление в силу данного Закона, можно говорить о создании современных правовых систем исполнительных

органов государственной власти субъектов РФ, или (если обратиться к теме настоящей работы) о формировании и функционировании систем исполнительной власти субъекта федерации.

Автор отмечает, что данный закон и правовые позиции Конституционного Суда России, сформулированные в его постановлениях и определениях, заставил начать субъекты приводить свое законодательство об органах государственной власти к единым принципам формирования и функционирования.

Соискатель защищает точку зрения, согласно которой, решения Конституционного Суда России являются источниками права, независимо от того приняты ли они в форме постановлений или определений. По мнению автора, обязывающую силу решения Суда можно и должно распространять не только на содержащиеся в резолютивной части выводы, но и на ведущие начала решения в той мере, в какой требует разъяснения руководящая мысль решения, и постольку, поскольку эти начала применяются в связи с его руководящей мыслью, а не изолированно от нее, сами по себе.

В отечественной юриспруденции против такой позиции высказываются возражения, в том числе в связи с неадекватной, как представляется автору, интерпретацией Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». По мнению соискателя, решению Конституционного Суда действительно присуща правовая сила закона, и хотя оно не является в строгом смысле слова нормативным актом, это решение выступает в качестве источника права и формирует прецеденты, имеющие нормативно - регулирующее значение и обязывающие всех субъектов права.

Автор настоящего исследования считает, что решения Конституционного Суда являются и актами правоприменения, и нормативными источниками и распространяются на всех субъектов правовых отношений и широкий круг случаев.

После вступления в силу федерального закона, определяющего общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов федерации, Конституционный суд России многократно выносил решения в отношении органов государственной власти субъектов России. Автор отмечает, что всего правовому регулирова-

нию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации посвящено не менее 77 постановлений и определений Конституционного Суда России.

В параграфе анализируются некоторые из этих решений, рассматривающих, по мнению автора, наиболее важные вопросы организации системы исполнительной власти - вопросы выборности высших должностных лиц субъекта, отрешения их от должности, системы гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий соответствующего органа (должностного лица), распределения компетенции между законодательной и исполнительной властью субъекта России, а также федеральными органами государственной власти, включая институт федерального вмешательства.

Соискателем подробно рассмотрены правовые позиции по назначению на должность руководителей территориальных органов любых федеральных органов исполнительной власти, как вопроса, в котором наиболее зримы проблемы разграничения полномочий между федерацией и субъектом, особенно в законодательном установлении и определении процедуры согласования.

По мнению соискателя, анализ правовых позиций Конституционного суда России (определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. N 10-О «По запросу Президента Республики Адыгея о проверке конституционности пункта 1 постановления Правительства РФ «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов РФ» и пункта 4 Положения о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РФ в субъекте РФ», определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-0 «По запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5,6,7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2000 г. N 246-0 «По ходатайству Министра внутренних дел РФ о разъяснении постановлений Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года по делу о

проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», решение Конституционного суда России N 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1,21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан», решение Конституционного суда от 4 апреля 2002 г. N 8-П « О рассмотрении положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года № 91-0 по запросу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», определение Конституционного суда России от 28 ноября 2000 г. N 225-0 «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи и части первой статьи 7 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 г. «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в связи с запросом Администрации Псковской области»), позволяет выйти на содержательную часть конституционных основ формирования и функционирования всей системы органов исполнительной власти и ее взаимоотношений как с законодательным органом государственной власти, так и с системой федеральных органов исполнительной власти.

Параграф второй «Сравнительно - правовой анализ законодательства субъектов РФ о системах органов исполнительной власти (на примере Северо-Западного региона)» посвящен рассмотрению нормативно-правовых актов субъектов Северо-Западного региона, определяющих порядок правового регулирования системы органов исполнительной власти.

Рассматривая нормативно-правовые акты субъектов данного региона, автор выявляет ряд положений, не соответствующих действующему законодательству. Так не во всех субъектах проводится разграничение компетенции между высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в вопросе формирования органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В некоторых субъектах отсутствует высший исполнительный орган, состоящий из определенного числа должностных лиц, коллегиально принимающий правовые акты по вопросам своей компетенции.

Рассмотрение правовых актов субъектов Северо-Западного региона приводит автора к заключению, что в наибольшей степени действующему законодательству соответствует Устав Псковской области, в котором учреждается институт исполнительной власти в Псковской области, образующий систему, состоящую из двух уровней. В состав указанной системы входят - высший исполнительный орган государственной власти области (администрация) и иные органы исполнительной власти области (государственные комитеты, управления и т.п.).

К достоинствам Устава области соискатель считает нужным отнести конкретно прописанные полномочия Администрации области в части формирования иных органов исполнительной власти.

На основе анализа действующего законодательства, автор устанавливает положение, согласно которому иные органы исполнительной власти при их формировании должны быть наделены собственной компетенцией, производной от компетенции закрепленной за институтом исполнительной власти в субъекте.

Согласно Уставу области, в субъекте установлены равные юридические статусы должностей руководителя и заместителей высшего исполнительного органа государственной власти области (хотя и различные способы замещения указанных должностей) в системе государственных должностей Псковской области.

Тем самым, по мнению автора, создаются правовые основания для определения структуры и функционирования Администрации области как коллегиального органа государственной власти.

Соискатель считает важной проблемой вопрос наделения органов исполнительной власти правами юридического лица, что в частности, позволит им быть участниками гражданских правоотношений, иметь самостоятельный баланс, смету расходов и прямое финансирование из бюджета субъекта России. Тем самым, по мнению автора, еще раз подчеркивается принцип самостоятельности органов исполнительной власти, в том числе и в системе исполнительной власти субъекта федерации.

В работе также отражено мнение о том, чтобы формы актов, содержащих правовые нормы, либо индивидуальные предписания органов исполнительной власти в обязательном порядке содержались в уставах и конституциях субъектов.

Поэтому Уставом Псковской области устанавливается только три формы актов, которые могут издаваться органами исполнительной власти.

Автор отмечает, что исходя из общих принципов публичного права, деятельность публичных властей должна осуществляться только в строгом соответствии с теми нормативными правовыми актами, которые определяют статус, компетенцию и полномочия этих властей. Для функционирования органов публичной власти принцип «разрешено, что не запрещено» не применим. Это полностью распространяется и на все без исключения органы исполнительной власти.

Особый интерес представляет правовая позиция государственных властей Псковской области, заключающаяся в ведении особого порядка принятия Устава области и поправок к нему (право внесения поправок принадлежит ограниченной группе субъектов уставной инициативы, поправки принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов областного Собрания).

Подробным рассмотрением Устава области, соискатель доказывает, что данный нормативный правовой акт Псковской области устанавливает общие организационно-правовые принципы формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в соответствии с действующим федеральным законодательством.

По мнению автора, в Уставе Псковской области имеются важ-

ные положения, которые детализируют формирование и функционирование системы исполнительной власти субъекта РФ, а именно: наличие в обязательном порядке постоянно действующего высшего органа исполнительной власти (Администрации Псковской области);

выборность его руководителя гражданами Российской Федерации, проживающими на территории области и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

финансирование всех органов исполнительной власти из бюджета области;

формирование иных органов исполнительной власти Администрацией области;

установление формы правовых актов органов исполнительной власти и статуса руководителя и его заместителей высшего исполнительного органа государственной власти области;

определение целей, полномочий и общей компетенции органов исполнительной власти по управлению делами области.

В третьем параграфе «Законодательное регулирование формирования и функционирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ (на примере Псковской области)» автором рассмотрен принятый в субъекте закон о системе органов исполнительной власти в сравнении с ранее действовавшим «Об Администрации Псковской области», а также обоснованы и сформулированы правовые принципы оптимального законодательного регулирования системы органов исполнительной власти.

Рассматривая закон субъекта 1995 года, автор отмечает, что в период становления системы органов государственной власти (включая и исполнительную) - равноправных субъектов России - псковские законодатели не смогли полно и адекватно отразить заложенный новой федеральной конституцией 1993 года принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти на уровне региона. Не могли они дать понятие, что такое «исполнительная власть» и ее органы, не говоря уже о «системе органов исполнительной власти».

В конце 1999 года, решением органов власти Псковской области

в целях приведения Устава области и актов законодательства, регулирующего компетенцию и полномочия законодательного и исполнительного органов, создается специальная рабочая группа, в которую вошел и автор настоящего диссертационного исследования, возглавив направление по подготовке проекта закона области об исполнительной власти и формулирования соответствующих правовых норм для Устава Псковской области.

Исходя из анализа действующего законодательства, автором предложены положения, которые должны быть отражены в Уставе (Конституции) субъекта Российской Федерации:

1 .определение состава системы и статуса органов исполнительной власти;

2. общие принципы формирования этой системы;

3 .установление или определение статуса должностных лиц, осуществляющих руководство от имени органов исполнительной власти;

4. главные вопросы компетенции и полномочий, включая наименования актов органов исполнительной власти, наименование высшего органа исполнительной власти и должности его руководителя;

5. элементы конституционного принципа разделения властей и механизма его реализации, на основе сдержек и противовесов;

6.порядок участия органов исполнительной власти и ее должностных лиц в законодательном процессе;

7. главные цели, стоящие перед системой исполнительной власти региона.

На взгляд автора, проводимая в субъекте политика должна сводиться к возможно меньшему изменению высшего нормативного правового акта субъекта РФ, к незыблемости его правовых норм, которые гарантируют устоявшуюся систему построения власти, способствуют стабилизации отношений между различными ветвями власти и не позволяют разрушить политическую стабильность в регионе.

В законе раскрывается понятие «исполнительная власть субъекта», определены ее полномочия, регламентирован порядок формирования и функционирования органов исполнительной власти, установлены виды иных органов исполнительной власти, регламентированы взаимоотношения и взаимодействие Администрации области и

органов исполнительной власти как между собой (то есть внутри системы), так и с другими органами власти, организациями и гражданами (вне системы).

Отличительной особенностью концепции закона явилась его структура, которая предполагает следующую схему построения - законодатель должен определиться с понятием исполнительная власть и иными определениями понятийного аппарата, определить, что ее осуществляет Администрация Псковской области, установить правовые механизмы формирования и функционирование органов исполнительной власти, систематизировать и перечислить в законе, по возможности, все полномочия исполнительной власти, установленные федеральным и областным законодательством, определением процедур взаимоотношений с другими органами публичной власти, и, конечно же, введение института юридической ответственности.

Концепцией закона предусмотрено, что только для осуществления отдельных полномочий могут создаваться органы исполнительной власти. Причем в этом случае, закрепленные за иными органами исполнительной власти полномочия не могут осуществляться другими органами, в том числе и Администрацией. Такая схема определения полномочий в одном законе, по мнению соискателя, позволила создать единый документ о полномочиях органов исполнительной власти Псковской области, а потом, организуя мониторинг действующего законодательства о полномочии органов государственной власти субъектов России, по мере его изменения, вносить необходимые дополнения. Создание новых органов исполнительной власти, требующих дополнительного финансирования, возможно только с предварительного согласия законодательного органа власти.

Нововведением в законодательстве об органах исполнительной власти является то, что закон позволяет представить не только для руководства области, но и граждан комплексную картину полномочий и компетенции органов исполнительной власти области.

Законом подробно урегулированы вопросы вступления в должность и прекращения полномочий руководителя и заместителей руководителя высшего исполнительного органа государственной власти, определены механизмы правового обеспечения функционирова-

ния высшего исполнительного органа государственной власти Псковской области как постоянно действующего органа исполнительной власти.

По мнению соискателя, юридической особенностью данного закона является то, что состав и содержание государственно-властных полномочий исполнительного распорядительного характера, представляет собой не что иное, как кодификацию всех полномочий органов исполнительной власти субъектов, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства России для органов государственной власти субъектов Российской Федерации с 1994 года по февраль 2002 года.

К особенностям этого закона можно также отнести, выверенные с нормами трудового законодательства, законодательно отрегулированные процедуры отставки постоянно действующего исполнительного высшего органа государственной власти области, возглавляемого главой Администрации области и, конечно же, процедуры приема передачи дел при смене власти. Соискатель отмечает такую важную характеристику закона, как отсутствие сфокусированности на политических моментах, связанных с процессом формирования и функционирования органов исполнительной власти.

На основе рассмотренного закона соискатель предлагает модельный проект законодательного акта субъекта, посвященный конституционно-правовым основам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти, представленный в приложении.

Этот закон наиболее отвечает поставленной перед системой органов исполнительной власти цели, а именно - создании и обеспечении условий для устойчивого развития территории субъекта и повышении благосостояния населения, проживающего в нем.

В заключении подводятся итоги и сформулированы основные выводы выполненного исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Шахов Д.В. Международное сотрудничество с точки зрения Псковской области, задачи и полномочия органов исполнительной

власти. //Европейская интеграция и Россия: Материалы международной конференции. Псков. 2003. - 0,5 п.л.

2. Шахов Д.В. Некоторые вопросы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ на современном этапе- аспект безопасности// Интересы регионов и политика в области «мягкой безопасности»:. Материалы международной конференции. Псков. 2004. 0,2 п.л.

3. Шахов Д.В. Что скажет Конституционный Суд?// «Псковская правда», №77. 2004 г. 0,3 п.л.

4. Шахов Д.В. Основные задачи и полномочия органов власти Псковской области в связи с расширением Евросоюза и их правовое обеспечение. //Европейская интеграция и Россия: Материалы международной конференции. Псков. 2004 г. 0,4 п.л.

1 5 О Т

РНБ Русский фонд

2005-4 19947

Технический редактор Качанкина Н Ю

Лицензия ЛР № 021283 от 30 04 1998 г Издательство Псковского областного центра народного творчества 180000, г Псков, ул Пушкина, 3/13, тел 2-87-97

Подписано в печать 22 10 2004 Тираж 100 экз Заказ № 895

Отпечатано в типографии Псковского областного центра

народного творчества 180000, г Псков, ул Пушкина, 3/13, тел 2-87-97, 2-20-77

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Шахов, Дмитрий Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Конституционно-правовые основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1.1. Понятие и сущность "системы органов исполнительной власти" субъекта Российской Федерации.

1.2. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса субъектов зарубежных федеративных государств

1.3. Правовые принципы и процедуры формирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в 90- х годах XX века.

Глава 2. Совершенствование законодательного регулирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

2.1. Правовые позиции в решениях Конституционного Суда РФ по вопросам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах

Российской Федерации.

2.2. Сравнительно - правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации о системах органов исполнительной власти (на примере Северо-западного региона).

2.3. Законодательное регулирование формирования и функционирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Псковской области).

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовое регулирование формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации"

Значимость конституционно-правового регулирования формирования и функционирования системы органов исполнительной власти объясняется тем, что это не только вопрос сферы государственного управления, "правоприменимости" нормативных актов, но и один из важнейших институтов публичной власти в жизни любого современного государства.

Государственное управление, реализуемое через систему органов исполнительной власти, в современных условиях становится всё более всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли.

В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями.

Некоторые авторы, на наш взгляд справедливо, называют органы исполнительной власти квинтэссенцией государства1. Отсюда та тщательность, с которой в каждом государстве подходят к вопросам формирования, организации, функционирования и ответственности органов исполнительной власти. Из всех форм выражения функций государства управление является наиболее старой и наиболее развитой формой.

Мнение о том, что органы государственной власти современной России не справляются с задачей управления, давно стало в слоях широкой общественности достаточно распространенным. Даже если учесть, что непрофессионалы в области управления зачастую склонны к необъективным, "аффективным" выводам, стоит признать, что в РФ имеется целый комплекс проблем по организации функционирования органов исполнительной власти.

1 А.Ф.Ноздрачев - Проблемы организации исполнительной власти\ Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. М.:Городец-издат.2002.-с.253.

По мнению коллектива авторов Института государства и права РАН, с которым следует согласиться, "реформы в структурах исполнительной власти скорее напоминают плохую игру с кубиком Рубика"1.

При видимых перестановках руководителей, переименовании органов исполнительной власти, передаче полномочий, сама система не меняет своих производственных параметров и нет показателей изменения качества управления.

Напротив, созидательные процессы развиваются достаточно медленно, бюрократический аппарат наращивает свою мощь, соответственно растут расходов на его содержание.

Все вышесказанное относится не только к федеральной системе исполнительной власти. Подобные явления происходят и в регионах.

В чем причина подобного развития событий? Во многом, на наш взгляд, причина коренится в неумении (или нежелании) осознать основные цели и задачи органов государственной власти вообще, и органов исполнительной власти в частности.

В соответствии с аксиомами управления, определить цели управления возможно при правильной структуризации объектов управления и ресурсов управления.

Таким образом, создание оптимальной структуры власти, во многом позволяет приблизиться к достижению главной цели государства - а именно, "не власть ради власти", а создание эффективной системы, в которой будут учтены и удовлетворены насущные потребности граждан, обеспечена их безопасность и устойчивое развитие территории.

Темой настоящей работы и является попытка теоретического создания оптимальной, на наш взгляд, системы органов исполнительной власти субъекта РФ на основе соответствующего законодательного регулирования.

Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития, /отв. Ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. -М.:Юристъ, 1998.-432с.

Актуальность настоящего диссертационного исследования заключается также в том, что проведенный в работе анализ сложившегося законодательного регулирования систем органов исполнительной власти, показал противоречивость и несовершенство законодательств субъектов России в части формирования и функционирования органов исполнительной власти. В условиях очередной административной реформы, создание оптимальной модели законодательного регулирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ помогло бы избежать множества правовых казусов и коллизий.

Работа подготовлена на исследованиях законодательных актов субъектов Северо-западного региона, решениях Конституционного суда РФ по данному вопросу, анализе федеральных конституционных законов, федеральных законов и Конституции РФ, а также нормативных актов Президента России и Правительства России. Анализу подвергнуты почти все категории субъектов РФ (за исключением автономной области). Следует отметить, что автором настоящей работы подготовлен законопроект "О системе органов исполнительной власти Псковской области"1, который принят Псковским областным Собранием депутатов и действует с 2002 года. Анализ этого закона, ставшего по нашему мнению, наиболее логичным и не противоречащим духу и букве Конституции, также приведен в данной работе.

Закон Псковской области «О системе органов исполнительной власти области» принят в соответствии с конституционными полномочиями Псковской области, как субъекта РФ. Правовой основой данного закона является Конституция России, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений на 04.07.2003) и правовые позиции Конституционного Суда РФ.

1 Закон Псковской области от 19.02.2002г. №174-03 «О системе органов исполнительной власти Псковской области».

Законом подробно урегулированы вопросы формирования системы исполнительной власти в Псковской области, вступления в должность и прекращения полномочий руководителя и заместителей руководителя высшего исполнительного органа государственной власти, определены механизмы правового обеспечения функционирования высшего исполнительного органа государственной власти Псковской области как постоянно действующего органа исполнительной власти.

Многие диспозиции закона стали воплощением и реализацией конституционных правовых позиций Конституционного Суда России1, сформулированных в решениях об органах власти в субъектах РФ. Особо стоит обратить внимание, на реализацию тех норм, которые были сформулированы в федеральных законах, и решений Конституционного суда и судов общей юрисдикции, в которых приходилось принимать непосредственное участие соискателю.

В законе достаточно полно определены и установлены правовые нормы, характеризующие систему органов исполнительной власти как правовой институт, одну из составляющих частей единой государственной власти. Системный подход и анализ законодательных и нормативных актов федеральных органов государственной власти, проведенный с 1994 года, в установлении компетенции и полномочий органов исполнительной власти Псковской области свидетельствует о достаточно проработанном, с юридической точки зрения, исследовании.

В законе Псковской области, предлагаемом в качестве образца модельного закона для субъектов РФ, содержатся статьи о полномочиях системы исполнительных органов власти, представляющие особую юридическую ценность. Эта ценность заключается в том, что состав и содержание государственно-властных полномочий исполнительного распорядительного характера определенных в главе третьей рассматриваемого См. например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"1 7 закона, представляет собой не что иное, как кодификацию всех полномочий органов исполнительной власти субъектов, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ для органов государственной власти субъектов РФ с 1994 года по февраль 2002 года.

В случаях, когда нормативные акты, определяя полномочия органов государственной власти, не разделяли их между законодательной и исполнительной властью, то в этом случая разработчики закона старались соотнести их по содержанию к той или иной ветви власти, исходя из конституционного принципа разделения властей. Как видим, такое разделение полномочий между органами исполнительной и законодательной властью поддержало Псковское областное Собрание, приняв закон «О системе органов исполнительной власти Псковской области».

К особенностям рассматриваемого закона можно отнести выверенные с нормами трудового законодательства, законодательно отрегулированные процедуры отставки постоянно действующего исполнительного высшего органа государственной власти области, возглавляемого главой Администрации области и, конечно же, процедуры приема передачи дел при смене власти.

Последняя процедура была применена впервые в российском законодательстве. Такой детализированной процедуры нет ни в одном правовом акте, который посвящен органам публичной власти. К сожалению, это обусловлено менталитетом значительной части представителей российской власти, не реализующих в своей деятельности принцип преемственности власти.

Практическое применение данного закона позволяет наиболее сбалансировано и детализировано осуществить правовое регулирование формирования состава и структуры, полномочий и компетенции, статуса, а также создать правовые условия для эффективного функционирования постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и иных органов исполнительной власти этого субъекта РФ.

В соответствии с исследованным законом, на наш взгляд, результатом данного правового регулирования является формирование оптимальной модели структуры органов исполнительной власти субъекта РФ. Не стоит отрицать, что политическая целесообразность всегда и во все времена присутствовала в процессе осуществления государственной власти. Однако закон о системе исполнительной власти субъекта РФ изначально не был сфокусирован на политические моменты, связанные с процессом формирования и функционирования органов исполнительной власти.

Настоящий закон позволяет в рамках действующего федерального регулирования реализовывать любые политические взгляды граждан, если они, конечно, не противоречат конституционным принципам построения власти в правовом демократическом федеративном государстве и соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права.

В итоге, предложена оптимальная, на наш взгляд, модель системы органов исполнительной власти, которая могла бы стать типовой для законодателей субъектов РФ.

В заключительной части, на основе обобщенных выводов и проведенного анализа, синтезируется оптимальная модель формирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ.

В приложении приведен модельный проект закона субъекта РФ о системе органов исполнительной власти.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шахов, Дмитрий Владимирович, Санкт-Петербург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результатом проведенного научного и практического поиска в рамках настоящего исследования, стало формулирование основных правовых и управленческих критериев и норм, позволяющих спроецировать оптимальную модель конституционно-правового регулирования формирования системы органов исполнительной власти в субъекте РФ.

Указанная система и структура должна осуществлять исполнительную власть с максимально возможной степенью эффективности. Особо важным моментом представляется правильное уяснение правовых норм (как по форме, так и по содержанию), содержащихся в актах органов государственной власти субъектов России, регламентирующих порядок формирования, компетенцию, полномочия и ответственность всех органов государственной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ.

Исходя из смысла правового регулирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ, для законного и правильного построения оптимальной модели состава актов конституционно-правового и законодательного регулирования в рамках настоящей работы были рассмотрены следующие вопросы:

1. Какие правовые нормы об указанной системе должны в обязательном и необходимом объеме содержаться в акте, определяющем конституционно-правовой статус субъекта РФ - конституции, уставе?

2. Какие правовые нормы об указанной системе должны содержаться в специальном законодательном акте: регламентирующем и детализирующем саму систему органов исполнительной власти, определяющем порядок ее формирования, состав и структуру органов, компетенцию и полномочия, ответственность, процедуру взаимодействия этой системы как между своими элементами, так и с внешними институтами власти, гражданского общества и т.п.?

3. Какие вопросы деятельности органов исполнительной власти могут регулироваться на уровне субъекта РФ актами ниже уровня закона субъекта?

В государствах с федеративным устройством, к числу которых относится и Российская Федерация, традиционный принцип разделения государственной власти, который можно представить как горизонтальное её сечение, дополняется вертикальным и включает разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью региональных единиц, составляющих федерацию.

Безусловно, функционирование исполнительной власти (одной из разновидностей государственной власти), включая государственное управление, может осуществляться только в том случае, когда существует реально действующая система, достигающая целей и решающая задачи управления.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов.

Основными принципами формирования и функционирования системы органов исполнительной власти) субъекта являются:

1. Самостоятельность субъектов в формировании системы органов исполнительной власти с непременным соответствием (единством) данной системы и системы федеральных органов исполнительной власти;

2.Возможность для субъекта создания собственной структуры органов исполнительной власти;

3.Равноправность систем органов исполнительной и законодательной власти субъекта, их независимость, самостоятельность и взаимодействие;

4. Определение основ организации системы исполнительной власти в законодательном акте субъекта РФ, обладающем высшей юридической силой -уставе, конституции.

5. Право высшего должностного лица субъекта РФ самостоятельно (без согласования с законодательным органом) принимать решения об освобождении от должности руководителей региональных органов исполнительной власти, не входящих в состав высшего исполнительного органа государственной власти.

6. Обязанность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации осуществлять согласование с законодательным органом назначение только отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа власти.

Перед системой органов власти, осуществляющих исполнительную власть в субъекте, стоят следующие цели:

-обеспечить эффективное государственное управление и исполнение законодательных актов;

- обеспечить устойчивое развитие территории субъекта и повышении благосостояния населения, проживающего на его территории.

Как видно, главные цели, стоящие перед системой органов исполнительной власти заключаются в обеспечении исполнения законов и осуществлении государственного управления, т.е. реализация классического содержания института исполнительной власти.

По мнению автора, систему органов исполнительной власти субъекта РФ, в научном и правовом смысле можно определить, как единство взаимосвязанных и взаимодействующих между собой органов государственной власти субъекта России, осуществляющих исполнительную власть на территории субъекта России.

В высшем нормативном правовом акте субъекта, обладающем высшей юридической силой - Уставе, Конституции, должны быть определены (в части касающейся правовых основ системы органов исполнительной власти):

1. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура, число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

2. Наличие или отсутствие должности высшего должностного лица субъекта РФ, наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

3. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования;

4. Образование иных органов государственной власти;

5. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ;

6. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта

Российской Федерации;

7. Установление пределов и форм законодательному (представительному) органу государственной власти по контролю за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ; исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ;

8. Статус депутата, порядок подготовки и проведения выборов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

9. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности);

10. Представление права законодательной инициативы государственным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ;

11. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о самороспуске;

12. Срок обнародования высшим должностным лицом субъекта РФ законов субъекта, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

13. Срок отклонения высшим должностным лицом субъекта РФ законов субъекта, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (не более 14 дней);

14. Срок представления заключения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) по законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ (не менее 20 дней);

14. Порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в случае невозможности исполнять свои обязанности, а также в случае признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися, недействительными или в случае, если ни один из баллотировавшихся кандидатов не был избран;

15. Установление ограничений для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

16. Формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

17.Согласительные процедуры при спорах между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий;

18. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ;

19.Порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности субъекта России;

21. Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России и высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти), которые не могут превышать пять лет.

В настоящем исследовании выявлено целостное определение понятия «исполнительной власти субъекта РФ» - как самостоятельной реализации государственно - властных полномочий исполнительно - распорядительного характера системой органов исполнительной власти субъекта.

На взгляд автора, оптимальный законодательный акт субъекта РФ, посвященный конституционно-правовым основам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти, должен включать в себя следующие положения:

1. Главные цели, стоящие перед системой исполнительной власти региона.

2. Определение состава системы и статуса органов исполнительной власти;

3. Общие принципы формирования системы органов исполнительной власти;

4. Установления или определения статуса должностных лиц осуществляющих руководство от имени органов исполнительной власти;

5. Общие, но наиболее главные вопросы компетенции и полномочий, включая порядок принятия и наименования актов органов исполнительной власти, наименование высшего органа исполнительной власти и его руководителя;

6. Элементы конституционного принципа разделения властей и механизма его реализации, на основе сдержек и противовесов;

7. Порядок участия органов исполнительной власти и ее должностных лиц в законодательном процессе, а также взаимодействии с другими органами государственной власти и местного самоуправления, гражданами и общественными организациями ;

При осуществлении правового регулирования по указанными вопросам необходимо обратить внимание на те предметы ведения, которые находятся в ведении субъекта РФ.

Эти предметы ведения могут, либо содержать закрытый перечень, тем самым, ограничивая правомочия законодательной и исполнительной власти устанавливать собственное правовое регулирование, либо делать соответствующую отсылку к законам области.

Это позволяет законодателю более детально и своевременно регулировать определенные правоотношения, связанные с функционированием системы исполнительной власти субъекта РФ.

В любом случае, подобного рода решения должны отражать представление законодателя субъекта, а именно только он на основании статьи 66 Конституции России, вправе принимать устав (конституцию), закон об исполнительной власти и способе ее формирования и функционирования в регионе.

Но такие правовые предписания должны соответствовать основам конституционного строя РФ и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ1.

На наш взгляд, эти принципы можно определить как:

1. Принцип законности;

2. Принцип субординации;

3. Принцип постоянства;

4. Принцип коллегиальности;

5. Принцип контроля;

6. Принцип ответственности.

Анализируя рассмотренные в работе системы органов исполнительной

1 Отсылочная норма содержится в Конституции РФ. Ci.ll.

184 власти с научно-правовой точки зрения, отчетливо проявляется наличие двух типов элементов системы - высшего исполнительного органа государственной власти и других исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Общее количество элементов в этой системе не ограничено и зависит соответственно от решения субъекта РФ. В оптимальном случае, количество и виды исполнительных органов государственной власти предопределяются целями, задачами и полномочиями органов государственной власти субъекта по осуществлению исполнительной власти в регионе.

Интеграционные (объединяющие), системные качества, присущие системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации характеризуются возможностью высшего исполнительного органа государственной власти осуществлять действия по реорганизации, ликвидации, слиянию и т.п. в отношении других элементов системы - иных органов исполнительной власти субъекта.

Как уже было отмечено, внутренняя организация системы органов исполнительной власти субъекта представлена двумя уровнями - верхним и нижним.

В иерархии органов исполнительной власти мы особо выделяем главенствующую роль высшего исполнительного органа государственной власти - Администрации области, Правительства республики, как единственного постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти области.

Автор настоящей работы считает важным, чтобы высший исполнительный орган государственной власти имел право формирования иных органов исполнительной власти субъекта, право утверждения штатной численности, назначения и освобождения от должности руководителей и заместителей этих органов.

Тем самым, в системе органов исполнительной власти субъекта будет введен принцип субординации - то есть определенной подчиненности и соподчиненности органов исполнительной власти области, указывающий на особое место и неодинаковое значение каждого из них в системе.

Необходимость двухуровневой структуры является рациональным с точки зрения делегирования государственно-властных полномочий от высшего исполнительного органа и эффективным с точки зрения государственного управления.

Это своего рода децентрализация государственного управления на уровне субъекта России путем делегирования полномочий между элементами единой системой власти.

Важной частью основ системы органов исполнительной власти следует считать принцип законности.

Этот принцип подразумевает обеспечение соответствия принимаемых (принятых) органами исполнительной власти правовых актов и осуществляемой ими деятельности, Конституции РФ, федеральным законам, Уставу(конституции) и законам субъекта.

Устойчивость любой системы предполагает наличие механизма обеспечивающего постоянное действие одного или нескольких элементов системы. Автор считает необходимым отражение в законодательных актах субъекта принципа постоянства, то есть наличия юридически проработанного механизма формирования и функционирования высшего исполнительного органа субъекта, обеспечивающего преемственность и постоянство государственной власти в субъекте.

Отражая статусность высшего органа исполнительной власти, который возглавляет всю систему органов исполнительной власти, необходимо применение в его работе и порядке принята решений принципа коллегиальности.

Необходимым механизмом обратной связи и получения достоверной информации является, на взгляд автора, принцип контроля, который должен законодательно возлагаться на высший орган исполнительной власти. Этот принцип подразумевает руководство и контроль за деятельностью иных органов исполнительной власти.

Поскольку вся деятельность публичной власти, включая органы исполнительной власти, направлена на служение народу, гражданам и ее содержание обеспечивается налогоплательщиками, то неизбежно вытекает принцип ответственности органов исполнительной власти(и их руководителей) перед гражданами его избравшим и перед законодательным органами власти.

В своей работе автор постарался сконструировать правовые позиции, согласно которым должна строиться система исполнительной власти субъекта РФ. Для достижения поставленной цели были рассмотрены и проанализированы многие решения Конституционного Суда, законодательные и правовые акты зарубежных государств, Российской Федерации и субъектов РФ.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовое регулирование формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»

1. Правовые акты Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изменениями от 09.01.1996, 10, 02, 1996, 25.07.2003, 5.03.2004)\\ Российская газета. 1993.3237;1996.№7,№31;2001.№111;2003.№151; 2004.№62.

3. Конституция РФ // Комментарий к Конституции РФ. / Общ. ред. Ю.В.

4. Кудрявцев. М.: Фонд "Правовая культура", 1996. 307с.

5. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 07.06.2004) "О конституционном суде Российской Федерации"

6. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской

7. Федерации» №2-ФКЗ от 17.12.1997.

8. Федеральный Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 04.07.2003). "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Российская газета", N 206, 19.10.1999.

9. Федеральный Закон от 18.04.1991 N 1026-1 (ред. от 08.12.2003, с изм. от 23.12.2003) «О милиции».

10. Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ (ред. от 09.10.2002) "О гражданской обороне".

11. Указ Президента РФ от 03.10.1994 N 1969 (ред. от 17.06.2000), "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ", "Российская газета", N 192, 07.10.1994

12. Правовые акты Союза Советских Социалистических Республик, Российской Федерации, утратившие силу.

13. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.\\Известия Центрального Исполнительного Комитета СССР и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. 1936.6 декабря.№ 283.

14. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации России. - М:. Известия, 1992.-112 с.

15. Правовые акты субъектов Российской Федерации.

16. Правовые акты Санкт-Петербурга12.3акон Санкт-Петербурга от 30.10.2003 № 642-87 "О правительстве Санкт-Петербурга", принят ЗС СПб 30.10.2003) , "Санкт-Петербургские ведомости", № 202, 31.10.2003.

17. Устав Санкт-Петербурга (ред. от 30.12.2003). Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга №1(5), 2003

18. Правовые акты Архангельской области14. "Устав Архангельской области" от 23.05.1995, "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов первого созыва", N 4, 1995 г.

19. Правовые акты Калининградской области

20. Закон Калининградской области от 12.04.2000 № 188 "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Калининградской области", "Дмитрия Донского, 1", № 31, 26.04.2000.

21. Закон Калининградской области от 09.10.2000 № 253, "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Калининградской области", "Дмитрия Донского, 1", № 85, 19.10.2000

22. Закон Калининградской области от 01.07.2003 № 279,"О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Калининградской области и отдельные законы Калининградской области", "Калининградская правда", № 132, 02.07.2003.

23. Правовые акты республики Карелия

24. Конституция (Основной Закон) Республики Карелия". Ведомости Верховного Совета РК № 3-4 1994 г.

25. Закон Республики Карелия от 27.04.1999 № 348-3PK (ред. от 09.01.2003) "О Правительстве Республики Карелия". Собрание законодательства РК №4, 1999 г.

26. Закон Республики Карелия от 27.04.1999 № 348-3PK (ред. от 09.01.2003) "О Правительстве Республики Карелия". Газета "Карелия" от 11 января 2003 г. №2

27. Закон Республики Карелия от 12.02.2001 № 473-3PK"0 внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия". Собрание законодательства РК №2. 2001 г.

28. Правовые акты Псковской области

29. Закон Псковской области от 06.01.1997 N З-ОЗ, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», "Губернские ведомости", N 5, 16.01.97.

30. Закон Псковской области от 19.02.2002г. №174-03 «О системе органов исполнительной власти Псковской области».

31. Устав Псковской области. Псков, 2001г. «Псковполиграфиздат».

32. Правовые акты Ленинградской области25. "Устав Ленинградской области" в ред. областного закона от 03.06.97 № П-оз. "Вестник правительства Ленинградской области", № 7, июль 1997г.

33. Правовые акты Новгородской области

34. Устав Новгородской области от 03.09.1994 № 2-03, в ред. от 08.05.1998 № 19-03. "Новгородские ведомости", № 76, 26.05.1998.

35. Акты Судов Российской Федерации

36. Определение Конституционного Суда РФ №233-0 от 03.10.2002.

37. Постановление Конституционного Суда РФ №12-П от 09.07.2002.

38. Постановление Конституционного Суда РФ №10-П от 07.06.2000.

39. Постановление Конституционного Суда РФ №4-П от 23.03.2000.

40. Определение Конституционного Суда РФ от 13.01.2000.

41. Определение Конституционного Суда РФ № 162-0 от 22.10.1999

42. Определение Конституционного Суда РФ № 172-0 от 05.11.1998. 73.Определение Конституционного Суда РФ №145-0 от 01.10.1998. 74.Определение Конституционного Суда РФ от 01.07.1998.

43. Постановление Конституционного Суда РФ №16-П от 29.05.1998.

44. Постановление Конституционного Суда РФ № 12-П от 27.04.1998. 77.Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.1998.

45. Постановление Конституционного Суда РФ №3-П от 15.01.1998.

46. Постановление Конституционного Суда РФ №1-П от 09.01.1998.

47. Постановление Конституционного Суда РФ №19-П от 10.12.1997.

48. Постановление Конституционного Суда РФ №12-П от 14.07.1997.

49. Постановление Конституционного Суда РФ №9-П от 24.06.1997.

50. Постановление Конституционного Суда РФ №7-П от 30.04.1997.

51. Постановление Конституционного Суда РФ №5-П от 21.03.1997. 85.Определение Конституционного Суда РФ №14-0 от 04.02.1997. 86.Постановление Конституционного Суда РФ №1-П от 24.01.1997. 87.Определение Конституционного Суда РФ №105-0 от 26.12.1996.

52. Постановление Конституционного Суда РФ №21-П от 24.12.1996.

53. Постановление Конституционного Суда РФ № 16-П от 15.07.1996.

54. Постановление Конституционного Суда РФ № 15-П от 21.06.1996. 91.Определение Конституционного Суда РФ от 22.05.1996.

55. Постановление Конституционного Суда РФ № 11-П от 30.04.1996.

56. Постановление Конституционного Суда РФ №9-П от 04.04.1996. 94.Определение Конституционного Суда РФ от 19.02.1996.

57. Постановление Конституционного Суда РФ № 3-П от 01.02.1996.

58. Постановление Конституционного Суда РФ № 2-П от 18.01.1996.

59. Постановление Конституционного Суда РФ №. 16-П от 30.11.1995.

60. Постановление Конституционного Суда РФ №. 15-П от 28.11.1995.

61. Постановление Конституционного Суда РФ №. 14-П от 24.11.1995.

62. Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.1995.

63. Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.1995.

64. Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.1995.

65. Постановление Конституционного Суда РФ №9-П от 10.07.1995.1.Монографии

66. Агабеков Г.Б. Государственный суверенитет и Российская Федерация. М-Прогресс.1995. 234 с.

67. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. -М.: Юриспруденция. 2001. 243 с.

68. Атаманчук Г.В. Методы анализа и оценки социальной эффективности управления. — Ростов н/Д, 1998. 154 с.

69. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.: Юрид. лит-ра, 1997. 329 с.

70. Бачило И.Л. Функции органов управления. — М.: Юрид. лит., 1976. 546 с.

71. Бахрах Д.Н. Административное право России. — М.: Норма, 2000. 234 с.

72. Ведель Ж. Административное право Франции/ Пер. с франц. М.: Прогресс, 1973.

73. Гоббс Т. Избранные сочинения. — М.: Мысль, 1965.

74. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983.

75. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М: РАГС, 1999. 250 с.

76. Законы области как субъекта РФ: Сборник/ Под.ред. Ю.А.Тихомирова.- Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996.-256 с.

77. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития, /отв. Ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. -М.:Юристъ, 1988.-432с.

78. Елисеев Б. Система органов государственной власти в современной России. — М.: РАГС, 1997. С. 130—134.

79. Европа от А до Я. В.Вайденфельд. В.Вессельс. Институт Европейской политики, 1997, с.308.

80. Ковачев Д. Принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Европы // Конституционные реформы в государствах содружества / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 1993. С. 119—126.

81. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иныхсубъектов права за нарушения конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000.-190с.

82. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Диссертация канд. юрид. наук./Московский государственный университет.-159 с.

83. Кузнецов В.Н. Безопасность через развитие. — М., 2000.

84. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество//Пер. с англ. — М.: Арена, 1993. С. 75.

85. Ноздрачев А.Ф.- Проблемы организации исполнительной власти\ Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. М.: Городец-издат. 2002.-c.253.

86. Лебедев А.Н. Статус субъекта РФ (основы концепции, конституционная модель, практика). Институт государства и права РАН. М: 1999.

87. Локк Дж. Сочинения в трех томах. Т.З. — М., 1988;

88. Лунин В. «Указное право» в России. — М., 1996.

89. Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1955. 487 с.

90. Уилсон Дж. Американское правительство: пер. с англ.-М.: «Прогресс». 1995. 321 с.

91. Урсул А.Д. Переход России к устойчивому развитию: ноосферная стратегия. М., 1998;

92. Урсул А.Д., Романович А.А. Безопасность и устойчивое развитие: философско-концептуальные проблемы. -М., 2001.

93. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: ИГПРАН. 1997. 130 с.

94. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М.1994. 124 с.

95. Французская республика. Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1989. С. 31.

96. Энтин Н. Разделение властей. Опыт современных государств. — М.,1995.

97. Учебные издания, учебно-практические издания, справочные издания.

98. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов.- М.: Норма, 2001.- 572 с.

99. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. -М.1998.С.188.

100. Большой юридический словарь\ Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.-2-e изд.-М.:Инфра-М, 2002. 704 с.

101. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ Ютв.ред.Б.В.Эбзеев: в 2т.-М.:Юристъ.2001.589с.

102. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец. 1999. -382 с.

103. Конституционное право // Под ред. А. Козлова. — М., 1996. С. 294.

104. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Ученик в 4 т. /Отв.Ред. Б.А.Страшун. М.1995. в 2 Т. 656 с.

105. Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. -М.1997.С.719.

106. Сравнительное конституционное право / Под ред. А. Ковлера, В. Чиркина, Ю. Юдина. М: ИГПРАН, 1996. 434 с.

107. США. Конституция и законодательные акты/ под ред. Жидкова О.А.-М.: «Прогресс». 1994. 334 с.

108. Тихомирова JI.B. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия/Под.ред. М.Ю. Тихомирова.-М.:1998, с. 190.

109. Юридический словарь. М. : Юриздат, 1953. 260 с.

110. Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984. 400 с.2.Статьи.

111. Аннан К.А. Предотвращение войн и бедствий: глобальный вызов растущих масштабов: Годовой доклад о работе ООН за 2003 год. Нью-Йорк, 2000.-С. 17.

112. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. О государственно-правовой природе федерализма//Первая Всерос. науч.-практ. конф. «Проблемы и перспективы развития российского федерализма». М.: РАГС, 1999. С. 329—331.

113. Атаманчук Г.В. Проблемы и решения, юридические и иные. // Журнал российского права. № 5—6. 1994.

114. Бачило И., Мелюхин И., Салищева и др. О концепции развития системы исполнительной власти в РФ// Государство и право. 1996. № 8. С. 11;

115. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права/ Государство и право. 1993.№2.с. 18.

116. Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3. С. 103

117. Ковачев Д. Принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Европы // Конституционные реформы в государствах содружества / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 1993. С. 119—126.

118. Игнатюк Н.А.Как используются понятия «структура» и «система» федеральных органов исполнительной власти в конституционном законодательстве/Журнал российского права. 1999.№9.

119. Марченко М. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. №4. С. 81— 91.

120. Организация административной власти во Франции // Российско-французская серия «Информационные и учебные материалы». №21. — Посольство Франции в г. Москве, 1993. С. 57.

121. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти/Журнал российского права. 1998.№2.с.32.

122. Урсул А.Д. Обеспечение безопасности через устойчивое развитие // Безопасность Евразии. 2001. - № 1. - С. 443-456;

123. Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4/5.

124. Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. №11.

125. Чиркин В.Е. Российский федерализм и международный опыт // Журнал российского права. 1997. № 4.

126. Шахов Д.В. Международное сотрудничество с точки зрения Псковской области, задачи и полномочия органов исполнительной власти .//Европейская интеграция и Россия:.Материалы международной конференции. Псков. 2003.

127. Шахов Д.В. Некоторые вопросы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ на современном этапе аспект безопасности// Интересы регионов и политика в области "мягкой безопасности":. Материалы международной конференции. Псков.2004.

128. Шахов Д.В Что скажет Конституционный Суд? // "Псковская правда", №77.2004.

129. Шахов Д.В. Основные задачи и полномочия органов власти Псковской области в связи с расширением Евросоюза и их правовое обеспечение.// Европейская интеграция и Россия: Материалы международной конференции. Псков.2004.