АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы становления и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века»
На правах рукописи
САПУНОВ Михаил Васильевич
Правовые основы становления и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века
I
Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 2 мдр Ш
Москва-2012 0 0 501 21 54
005012154
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права НОУ ВПО «Международный юридический институт»
Научный руководитель: Доктор юридических наук, доцент Чердаков Олег Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Туманова Анастасия Сергеевна; кандидат юридических наук Бровкин Владимир Григорьевич
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Тольяттинский
государственный университет»
Защита состоится «28» марта 2012 г. в 15.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 521.077.01 при Московском новом юридическом институте, по адресу: 107564, г. Москва, Погонный проезд, д. 7 а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОЧУ ВПО «Московский новый юридический институт».
Автореферат размещен на официальном сайте Московского нового юридического института www.mnui.ru. и на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации http://vak.ed.gov.ru 25 февраля 2012 г.
Автореферат разослан Д^» февраля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
О.В. Дробот
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В современных условиях, когда глубокий кризис выявил системные проблемы в развитии мировых финансов, закономерным является повышение интереса ко всем научно-теоретическим и практическим вопросам, связанным с государственным управлением в финансовой сфере. Организационно-правовые основы государственного управления финансами прошли достаточно долгий путь развития и совершенствования. На протяжении нескольких столетий постепенно формировалась все более развитая система специальных органов государственного управления, совершенствовались формы и методы данной деятельности. В течение всего этого времени ученые и практики обсуждали острые вопросы, связанные с развитием финансового законодательства, с установлением рациональной и социально справедливой системы налогов и сборов, с модернизацией финансового контроля, с созданием основ рационального бюджетного процесса. Активные дискуссии велись по данным проблемам в период Российской империи XIX века, когда на волне капиталистической модернизации государство принимало активные усилия по реформированию всей системы управления и стабилизации финансовой системы. Менявшаяся экономика страны предъявляла все новые требования к государственному управлению в финансовой сфере, так как без эффективного аккумулирования доходов и рационального распределения расходов государство не справилось бы с реализацией своих основных функций. В итоге девятнадцатое столетие стало периодом появления многих крайне интересных научных трудов и практических проектов, связанных с управлением финансов. Высказанные в них идеи нередко трансформировались в нормы права и в этом качестве получали практическую реализацию. В итоге был накоплен уникальный опыт, как позитивный, так и негативный. И этот опыт как никогда востребован сегодня, когда
Россия предпринимает колоссальные усилия по стабилизации финансовой системы в условиях мирового кризиса.
Управление финансами является составной частью государственного управления в целом. В современных условиях совершенствованию системы государственного управления уделяется большое внимание. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, демократического, правового государства, что предполагает слаженную, эффективную работу всех составных частей государственной власти. Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешного развития в ситуации «глобального вызова, в которой оказалась страна»1.
Реформирование системы государственного управления в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. «...Нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, если мы не ценим, не знаем и не изучаем собственной истории», - отмечает Г.В. Атаманчук2.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется, с одной стороны, нерешенностью важной научной задачи, связанной с анализом правовых основ системы государственного управления финансами в Российской империи, с другой стороны, практической потребностью в использовании опыта прошлого для совершенствования финансовой деятельности государства в современных условиях.
Степень научной разработанности темы. Тема диссертации, несмотря на свою актуальность, исследована недостаточно. Важное значение имеют работы исследователей изучаемого периода, которые заложили основы российской финансово-правовой науки, показали
1 Ильин В.В., Панарин A.C., Архиезер A.C. Реформы и контрреформы в России. М„ 1996. С.245.
2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2004. С. 12.
динамику ее развития в XIX столетии: М.М. Боголепова, Н.Х. Бунге, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, Н.С. Мордвинова, Н.Х. Озерова, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского, И.Т. Тарасова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула и других.
Историю отечественной финансово-правовой мысли изучали такие современные авторы, как К.С. Вельский, В.Г. Бровкин, А.Н. Козырин, А.П. Погребинский, В.М. Пушкарева, С.И. Сперанский, Е.Я. Хадонов, А. А. Ялбулганов и другие. В работах указанных исследователей проанализированы отдельные аспекты истории финансово-правовой мысли, обоснованы концептуальные подходы к ее анализу.
Проблемы правового регулирования финансовых отношений и финансовой деятельности в Российской империи раскрыты в трудах П.В. Богданова, Д. А. Пашенцева, Ю.В. Сорокиной, некоторых других авторов.
Историю государственного управления в Российской империи исследовали такие авторы, как Г.В. Атаманчук, Н.П. Ерошкин, Л.Ф. Писарькова, Р.Г. Пихоя, Е.А. Скрипилев и некоторые другие. В то же время указанные авторы не уделяли большого внимания анализу истории развития системы управления финансами.
В целом анализ литературы показывает, что отдельные аспекты избранной проблематики уже рассматривались отечественными учеными. В то же время комплексные исследования становления и развития правовых основ системы государственного управления финансами в Российской империи отсутствуют. Таким образом, степень научной разработанности темы исследования позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.
Источники исследования. Основным источником диссертации стало законодательство Российской империи, связанное с регулированием создания и развития системы государственного управления финансами. В работе проанализированы нормативно-правовые акты изучаемого периода, опубликованные в таких изданиях, как Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, а также отдельными изданиями.
Также в качестве источников в работе исследованы архивные документы из фондов Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Центрального исторического архива Москвы: законодательные проекты, программные записки министров финансов и т.д. Таким образом, тема исследования имеет достаточно обширный круг источников, которые подверглись тщательному изучению в работе.
Идея диссертационной работы базируется на ретроспективном анализе исторической практики становления и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века.
Объект исследования - общественные отношения, возникавшие по поводу создания и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века.
Предмет исследования - нормы отечественного права XIX века, регулировавшие деятельность государства по управлению финансами, а также опыт их практической реализации.
Цель исследования - на основе комплексного анализа правового регулирования системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века выявить особенности и характерные черты данной системы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
сформулировать, оригинальные суждения о взаимосвязях государственного управления финансами с финансовой деятельностью государства в Российской империи;
определить генезис процесса формирования концептуальных основ государственного управления финансами в трудах отечественных исследователей первой четверти XIX столетия;
выявить внутренние и внешние противоречия в становлении бюджетного процесса как важнейшего элемента системы управления финансами в пореформенной России;
проанализировать причинно-следственные связи и правовые основы развития финансового контроля в Российской империи и его роль в системе управления финансами;
исследовать теоретический и практический вклад российских министров финансов в развитие организационной системы государственного управления финансами в XIX веке;
проанализировать значение государственного кредита в системе управления финансами;
разработать оригинальную научную гипотезу, раскрывающую роль Государственного Банка Российской империи в качестве элемента системы государственного управления финансами;
Хронологические рамки исследования включают XIX столетие. Именно в этот период в Российской империи произошло окончательное становление системы государственного управления, основанной на рациональных принципах, в том числе управления в финансовой сфере. В 1802 г. было создано Министерство финансов, а в 1862 г. - должность Государственного контролера, а также проведена бюджетная реформа. В итоге к концу столетия сформировалась система управления финансами, просуществовавшая до 1917 г.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные принципы: объективность, познаваемость, детерминизм, историзм. Система государственного управления финансами рассматривается в диссертации как комплексное явление, в развитии, в конкретной исторической обстановке, во взаимосвязи с правовым, социально-экономическим и политическим развитием государства. В процессе работы над темой использовались специальные методы: формально-юридический, системно-структурный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой и другие.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в работе осуществлен комплексный анализ правовых основ формирования государственной системы управления финансами в Российской империи, выявлены особенности развития данной системы,
разработана периодизация ее развития, выявлены основные институциональные элементы данной системы.
Результатом проведенного диссертационного исследования стала выработка и обоснование основных положений, выносимых на защиту:
1.Государственное управление финансами в Российской империи можно определить как организационно-правовую деятельность государственных органов по созданию целостной системы аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов, а также контроля заданными процессами.
2.Система государственного управления финансами в Российской империи может быть представлена как единство организационных и институциональных элементов. В организационном плане она объединяет совокупность государственных структур, непосредственно осуществлявших управление финансами, и нормы права, регулировавшие деятельность этих органов. В институциональном плане она состояла из важнейших элементов, к которым следует отнести бюджетный процесс, финансовый контроль, государственный кредит и банковский кредит, а также нормы права, регулировавшие данные институты.
3.Концептуальные основы создания системы государственного управления финансами были сформированы в работах отечественных исследователей и государственных деятелей первой четверти XIX века: М.М. Сперанского, Н.С. Мордвинова, М.Ф. Орлова, И.Н. Тургенева. В практической реализации идей государственного управления финансами сыграли важную роль министры финансов изучаемого периода, в первую очередь, Н.Х. Бунге, М.Х. Рейтерн, С.Ю. Витте. В целом создание системы государственного управления финансами в Российской империи опиралось на передовые доктринальные разработки своего времени.
4. Началом практического формирования системы государственного управления финансами в Российской империи можно считать создание Министерства финансов в первой четверти
XIX века. В то же время система государственного управления финансами была окончательно сформирована во второй половине XIX века в результате бюджетной реформы и создания государственного финансового контроля.
5.Основные этапы формирования системы государственного управления финансами в Российской империи:
1 .этап становления концептуальных и организационных основ системы государственного управления финансами (первая четверть XIX века);
2.этап завершения формирования нормативной и организационной базы системы государственного управления финансами (великие реформы);
З.этап совершенствования нормативно-правового обеспечения функционирования системы государственного управления финансами (последняя четверть XIX века).
6.Особенностями нормативно-правового регулирования деятельности системы государственного управления финансами в Российской империи изучаемого периода стало наличие множественности форм такого регулирования и преобладание подзаконного нормотворчества.
7. Потребности правового регулирования деятельности государства по управлению финансовой системой привели во второй половине девятнадцатого столетия к формированию новой отрасли права - финансового права. Ее нормы были ориентированы, в первую очередь, на повышение эффективности работы финансового механизма, на укрепление всех составных частей системы государственного управления финансами.
Теоретическая значимость исследования. В результате проведенного исследования успешно решена важная научная задача - выявлены сущностные характеристики и особенности правового регулирования государственного управления финансами в Российской империи. На этой основе сформулированы теоретические выводы и положения, которые обогащают науку
истории отечественного государства и права, могут послужить основой для дальнейших научных разработок в сфере истории отечественного государства и права и истории государственного управления в России.
Практическая значимость исследования. Выводы диссертации могут быть использованы при совершенствовании современной системы государственного управления в финансовой сфере и действующего финансового законодательства. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания курсов истории отечественного государства и права и истории государственного управления студентам высших учебных заведений. Некоторые положения диссертации возможно использовать для подготовки материалов по «программе преподаватель высшей школы».
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации были изложены в 7 научных публикациях автора, а также в тезисах докладов на межвузовской научно-практической конференции ученых и аспирантов Московского нового юридического института в 2006 г., на конференции аспирантов и молодых ученых «Перспектива - 2007», на межвузовском круглом столе в Международном юридическом институте в мае 2009 г.
Материалы диссертации использованы на кафедре теории и истории государства и права в процессе преподавания курса истории отечественного государства и права студентам Международного юридического института. Часть диссертационного исследования положена в основу историко-правового обзора подготовленного в рамках реализации программы обучения арбитражных управляющих в Международном юридическом институте в 2008 - 2009 гг.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы и источников.
Основное содержание исследования
Глава 1 диссертации «Особенности формирования системы государственного управления финансами в Российской империи: концепции, нормы, реализация» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе главы «Государственное управление финансами в Российской империи: система, особенности, этапы развития» отмечается, что Управление финансовой сферой представляет собой разновидность управленческой деятельности и осуществляется государством в лице его особых органов. Управление финансами отличается от управления промышленностью, транспортом, образованием. Это отличие проявляется как в системе органов управления, так и в методах управления. В итоге правовые нормы, регулирующие управление в финансовой сфере, обладают определенной спецификой.
Под государственным управлением понимается целенаправленное воздействие государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы. Эффективность управления непосредственным образом зависит от его правового обеспечения. В основе любой управленческой системы должен лежать четкий правовой механизм. Основу механизма правового регулирования финансовой системы составляют нормы финансового права.
В Российской империи девятнадцатого столетия преобладало прямое государственное управление, которое осуществлялось в определенных правовых рамках, на основе действовавшего законодательства.
В этот период для управленческой деятельности в финансовой сфере характерно преобладании таких особенностей, как неравный статус участвующих в правоотношениях субъектов, подчиненность одних субъектов другим, наличие организационно-распорядительных функций одного субъекта по отношению к другому, большое число предписаний императивного характера.
К целям государственного управления финансовой системой в Российской империи можно отнести следующие: обеспечение стабильности финансовой системы; обеспечение адекватного роста государственных доходов; обеспечение эффективности использования государственных финансовых средств; мобилизация финансовой системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач; организация денежного обращения в стране и т.д.
Система государственного управления финансами должна состоять из нескольких основных институциональных элементов. К таким элементам можно отнести, прежде всего, бюджетный процесс, без которого невозможно управление финансами в развитом обществе. Государственный бюджет можно назвать главным звеном финансовой системы любого государства.
Управление финансами предполагает обязательное существование системы финансового контроля, направленного на избежание злоупотреблений и нерациональных расходов. Рассматривая систему государственного управления финансами в Российской империи, считаем необходимым добавить к этим двум элементам еще и государственный кредит, который играл важную роль в механизме финансового управления.
Деятельность государства в финансовой сфере не может эффективно осуществляться без кредитно-банковской системы, главным звеном которой должен выступать центральный банк. В Российской империи значительную роль в банковском кредитовании играли именно государственные кредитные учреждения с Государственным банком во главе.
Наряду с институциональной системой государственное управление финансами предусматривало наличие организационной системы как совокупности органов государственного управления. В параграфе рассмотрены функции и правовые основы деятельности таких органов государственного управления финансами в Российской империи, как Министерство финансов, казначейства, Государственный
контроль и т.д. Обоснованы основные этапы формирования системы государственного управления финансами в Российской империи.
Во втором параграфе первой главы «Формирование концептуальных основ государственного управления финансами в трудах отечественных исследователей первой четверти XIX столетия» отмечается, что государственное управление, осуществляемое целенаправленно, не может не основываться на определенных концептуальных идеях, взглядах, наработках, сформулированных мыслителями или государственными деятелями, прошедших обсуждение и одобренных правящей элитой. Говорить о формировании концептуальных основ государственного управления финансами в России можно, только начиная с начала XIX века. Именно в это время начинают появляться первые объективные предпосылки для возникновения целостных финансово-правовых концепций, связанных с усовершенствованием государственного аппарата и появлением намеков на отдельные элементы разделения властей.
Определяющее значение для развития системы государственного управления финансами имели не те концепции, что были изложены в научных трудах, но, в первую очередь, теории, которые высказывали передовые государственные деятели. Они сами входили во власть и потому имели определенные возможности влиять на практическую реализацию своих идей, в том числе в области финансового управления.
В параграфе исследованы идеи, высказанные по поводу финансового управления Н.С. Мордвиновым. Отмечается, что они внесли ценный вклад в развитие отечественной финансово-правовой мысли.
По мнению автора, определяющее влияние на развитие системы государственного управления финансами оказали концептуальные разработки М.М. Сперанского. Он является автором уникальной работы «План финансов», в которой высказал ряд идей, получивших в дальнейшем развитие на практике.
В параграфе подробно проанализированы идеи Сперанского об управлении в финансовой сфере. Подчеркивается его вклад в разработку всех важнейших составных элементов системы финансового управления, в первую очередь бюджета и финансового контроля. Показаны особенности реализации идей Сперанского на практике, их воплощение в нормах права.
М.М. Сперанский не только предложил целостный план модернизации всей системы государственного управления финансами, но и теоретически обосновал основные направления такой модернизации, а также предпринял первые шаги по ее реализации. Не будучи полностью востребованы в тот период, многие идеи Сперанского получили свое практическое воплощение в последующие годы. В целом именно Сперанский заложил концептуальные основы создания системы государственного управления финансами в Российской империи.
В третьем параграфе первой главы «Теоретический и практический вклад российских министров финансов в развитие организационной системы государственного управления финансами в XIX веке» отмечается, что определяющее значение для развития системы государственного управления финансами в Российской империи имели взгляды тех государственных деятелей, которые непосредственно занимались данным управлением. Применительно к XIX веку речь идет, прежде всего, о министрах финансов.
В данном параграфе автор анализирует важные документы изучаемого периода: записку A.M. Княжевича «О настоящем положении государственных финансов» (1860), М.Х. Рейтерна «О настоящих финансовых затруднениях и о тех мерах, которые должны быть приняты к улучшению финансового и экономического положения государства» (1866), Н.Х. Бунге «О финансовом положении России» (1880), И.А. Вышнеградского «О задачах финансовых учреждений в деле устранения дефицита в государственном бюджете» (1866), а также целый ряд записок, поданных императору С.Ю. Витте. Отмечается, что причиной появления данных программных документов министров
финансов стала потребность в разработке проекта реконструкции всего финансово-правового механизма государства, проведении глубоко продуманных реформ в финансовой сфере с помощью средств права.
По мнению автора, особое теоретическое и практическое значение получили идеи модернизации финансового управления С.Ю. Витте. Им была разработана и реализована на практике финансово-правовая концепция, которая являлась составной частью целостной программы развития российской промышленности. Так как достижение данной задачи требовало значительного повышения доходной части государственного бюджета, то основное внимание в финансово-правовой концепции Витте уделялось именно данному вопросу. В связи с этим финансово-правовая программа Витте имела четыре основных составляющих: реформу денежного обращения, привлечение прямых иностранных инвестиций, реорганизацию системы налогообложения и введение винной монополии. На практике данные меры принесли положительный результат в плане развития российской промышленности по капиталистическому пути.
Опыт управленческой деятельности С.Ю. Витте, его результаты и последствия подводят нас к мысли о том, что деятельность государства по управлению финансами должна осуществляться с опорой на передовые достижения финансово-правовой науки, а также учитывать весь существующий комплекс экономических, политических, социальных и правовых факторов. В параграфе сделан вывод, что XIX столетие стало в Российской империи временем зарождения и развития системы государственного управления финансами.
Вторая глава диссертации «Организационно-правовые основы совершенствования основных элементов системы государственного управления финансами в Российской империи» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе главы «Правовые основы становления бюджетного процесса как важнейшего элемента системы управления
финансами в пореформенной России» отмечается, что эффективность управленческой деятельности государства в финансовой сфере во многом определяется степенью совершенства его бюджетного законодательства. Только сбалансированность доходов и расходов государства способствуют его успешной деятельности, а такая сбалансированность может быть достигнута исключительно на основе сочетания правовых и экономических начал.
Систему государственного управления финансами нельзя считать полностью сформированной, пока в государстве отсутствует полноценная бюджетная система. В России формирование такой системы началось только в середине девятнадцатого столетия, после отмены крепостного права, на волне «великих реформ». Поэтому систему управления финансами в первой половине столетия нельзя назвать целостной, она находилась в стадии генезиса.
В параграфе проанализировано значение рациональной организации бюджетного процесса для функционирования системы финансового управления. Исследованы правовые акты, лежавшие в основе бюджетной реформы 1862 г. Раскрыты особенности этой реформы, доказано, что она имела незавершенный характер. Проанализированы «Правила о поступлениях государственных доходов и производстве государственных расходов» 1866г.
Отмечается, что вторая половина XIX века - это начало становления бюджетного законодательства в России на принципах, сформулированных еще М.М. Сперанским. Бюджетное законодательство развивалось по пути определенной сбалансированности бюджета, по пути развития гласности в бюджетной сфере. Не все в этом плане было достигнуто: некоторые статьи расходов оставались секретными, сам бюджет почти все годы являлся дефицитным. Сохранялось характерное и для европейских стран разделение бюджета на обыкновенный и чрезвычайный. В целом специфика правового регулирования бюджетного процесса не позволяла сформировать такой бюджет, который был необходим государству с активно развивавшейся экономикой.
Бюджетная реформа имела определяющее значение для формирования системы государственного управления финансами. Организация бюджета на более рациональных, чем прежде, началах, связанных, например, с введением единства кассы, с упорядочением системы доходов и расходов, с установлением законодательных норм о бюджетном процессе, стала значительным шагом вперед в вопросе нормализации государственного финансового управления. В условиях капиталистической модернизации страна получила бюджетное законодательство, позволявшее успешно двигаться вперед, развивать промышленность, осуществлять все основные функции государства.
Во втором параграфе второй главы «Развитие финансового контроля в Российской империи и его роль в системе управления финансами» отмечается, что важное место в системе государственного управления финансами в Российской империи занимал финансовый контроль. В условиях хронических дефицитов бюджета, постоянного и быстрого роста государственных расходов создание действенного механизма финансового контроля могло способствовать упорядочению процесса составления и исполнения бюджетных смет и повышению эффективности реализации всей государственной политики.
В параграфе рассмотрены взгляды современных ученых на сущность финансового контроля и его место в системе финансового управления. Раскрыты особенности создания и функционирования финансового контроля в Российской империи. Подчеркивается, что финансовый контроль прошел длительный период становления и развития. За это время выработались определенные принципы, на основе которых должен осуществляться финансовый контроль. К этим принципам можно отнести независимость контроля, его объективность, компетентность и гласность. Однако внедрение данных принципов в повседневную практику заняло значительное время.
В работе раскрываются положительные моменты и недостатки реформы Государственного контроля (1862 - 1868 гг.), отмечается ее связь с системой финансового управления. Раскрываются структура и полномочия Государственного контроля в сфере управления финансами.
В параграфе сделан вывод, что контроль за расходами бюджета осуществлялся в Российской империи специальными органами государственного финансового контроля. Его деятельность улучшилась после реформы середины девятнадцатого века, но все же оставалась недостаточно эффективной. Часть расходов оставалась изъятой от контроля. Разделение полномочий контрольных органов по направлениям контроля отсутствовало, что снижало его эффективность. Принятая система последующего контроля и секретность его результатов не всегда позволяли адекватно реагировать на выявленные недостатки. Более эффективный в ряде случаев текущий контроль практически не применялся. Тем не менее создание органов финансового контроля, действовавших на основе нового законодательства, следует оценить как важный шаг в развитии системы государственного управления финансами.
В третьем параграфе второй главы «Роль государственного кредита в системе управления финансами» подчеркивается, что важным элементом институциональной системы управления финансами в Российской империи являлся государственный кредит. Автор акцентирует внимание на двух функциях государственного кредита: фискальной и регулирующей. Фискальная функция состоит в том, что посредством кредита государство привлекает денежные ресурсы. Регулирующая функция государственного кредита позволяет государству осуществлять целенаправленное воздействие на развитие финансовой системы и экономики в целом. Успешность использования регулирующей функции кредита определяется не только финансовой политикой государства, но и наличием соответствующих норм права.
Государственный кредит неразрывно связан с государственным долгом. Государственный долг возникает из стремления государства погасить дефицит государственного бюджета с помощью государственного кредита и представляет собой совокупность принятых на себя государством обязательств. Успешная финансовая деятельность государства предполагает эффективное управление государственным долгом.
Управление государственным долгом подразумевает осуществление государством в лице его соответствующих органов действий, направленных на возникновение долговых обязательств, выплату доходов кредиторам государства и погашение государственных долговых обязательств. Эти действия, как правило, выражены в регулировании величины, структуры, стоимости обслуживания государственного долга и определения порядка и условий выпуска долговых обязательств государства. Наличие обязанности государства управлять государственным долгом обусловлено самим существованием долговых обязательств государства.
В параграфе проанализированы нормы права, регулировавшие управление государственным долгом в Российской империи XIX века, а также практика их реализации. В частности, исследованы конверсии, проведенные министром финансов И. А. Вышнеградским, и их значение для совершенствования управления финансами.
В параграфе сделан вывод, что законодательство Российской империи предусматривало такой способ пополнения доходной части бюджета, как государственный кредит. Особенно часто прибегать к нему вынуждали чрезвычайные расходы: частые войны, неурожаи, экономические кризисы.
Государственный кредит при умелом использовании может служить также и эффективным инструментом финансового управления, но в этом плане в период Российской империи он использовался явно недостаточно. Одной из причин стало несовершенство финансового законодательства. Примитивное использование кредита как источника доходов приводило к росту государственного долга, проценты по долгу отягощали расходную часть бюджета.
В четвертом параграфе второй главы «Государственный Банк Российской империи как элемент системы государственного управления финансами» подчеркивается, что важнейшим элементом системы управления финансами в современных условиях является центральное банковское учреждение страны. Проводимая им кредитная политика играет основополагающую
роль в поддержании стабильности национальной валюты и платежного баланса. При этом многое зависит от правовых норм, определяющих положение центрального банка в системе государственных органов и устанавливающих основы его взаимоотношений с правительством.
В рассматриваемый в работе период в Российской империи происходило становление финансового и банковского законодательств, шли поиски оптимальных моделей системы управления финансами. В первой половине XIX века в условиях крепостничества и устаревшей системы финансового управления единого центрального банковского учреждения не было. Во второй половине столетия в ходе реформ государственного управления, сопровождавшихся коренными изменениями в финансовой системе, был создан Государственный банк, который стал главным кредитным учреждением страны, проводником финансовой политики государства. В последующий период эффективность всей государственной системы управления финансами во многом зависела от наличия или отсутствия недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности Государственного банка.
В параграфе проанализировано место Государственного банка Российской империи в системе финансового управления. Отмечается, что Госбанк был лишен независимости, он подчинялся Министерству финансов, что ограничивало его самостоятельность в регулировании деятельности кредитных учреждений России.
На основе анализа уставов Государственного банка раскрыты особенности управления его деятельностью, показано место данного учреждения в финансовой системе России.
Законодательство, регулировавшее деятельности Государственного банка, являвшегося главным кредитным учреждением страны, с одной стороны, способствовало успешной реализации основных банковских функций, с другой стороны, не было свободно от пробелов и недостатков. Государственный банк, подчиняясь Министерству финансов, проводил политику правительства в кредитно-финансовой сфере, и обладал
определенными полномочиями по надзору за деятельностью кредитных учреждений, а также правом устанавливать для них ряд обязательных экономических нормативов. В то же время ему разрешалось осуществлять обычные банковские операции, в том числе принимать вклады физических лиц, что не свойственно, с современной точки зрения, для центрального банковского учреждения страны. Такой двойственный статус Государственного банка, возможно, делал его более прибыльным учреждением, но ослаблял его возможности в сфере банковского регулирования и контроля.
Контрольно-надзорные функции Государственного банка по отношению к иным кредитным учреждениям, действовавшим в Российской империи, практически не закреплялись законодательством. В итоге Государственный банк не являлся полноценным центральным банком, он не мог руководить развитием банковской системы страны. Данную функцию выполняло Министерство финансов. В то же время модель, при которой именно Министерство финансов выполняет главные управленческие функции по отношению к кредитно-банковской системе, а главный банк страны является, в значительной мере, коммерческим банком, может быть признана оправданной по отношению к Российской империей с ее недостаточной степенью развития капиталистических отношений.
В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются его основные выводы. Отмечается, что потребности правового регулирования деятельности государства по управлению финансовой системой привели во второй половине девятнадцатого столетия к формированию новой отрасли права - финансового права. Ее нормы были ориентированы, в первую очередь, на повышение эффективности работы финансового механизма, на укрепление всех составных частей системы государственного управления финансами.
Основные выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора:
1.Публикации в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ:
1. Сапунов М.В. Правовые основы бюджетной реформы 1862 г. // Право и образование. 2010. №5. С.132 -137 (0,3 пл.).
2.Публикации в иных рецензируемых научных изданиях:
2.Сапунов М.В. Особенности развития системы государственного управления финансами в Российской империи // Вестник Международного юридического института. Научно-информационный журнал 2009, №2 (30). С.65 - 77 (0,5 п.л.).
3.Сапунов М.В. Развитие бюджетного законодательства в начале XIX в.// Актуальные проблемы права. Выпуск №9. РГСУ. М. 2009. С. 78-81.(0,35 пл.).
4.Сапунов М.В. Концепция реформирования финансового управления М.М. Спиранского. Сборник научных трудов Вып.1. Изд-во Московского нового юридического института. М. 2006. С. 150 -158. (0,4 пл.).
5.Сапунов М.В. Система государственного управления финансами в Российской империи XIX в. Актуальные проблемы права в современной России: Сборник научных статей вып. 7. РГСУ. М. 2008. С.39 - 47 (0,45 пл.).
6.Сапунов М.В. Роль банка Российской империи в системе управления финансами //Новая правовая мысль», научно-аналитический журнал. ФГОУ ВПО ВАГС. Волгоград. 2009, №5(36). С.65 - 67 (0,3 пл.).
7. Сапунов М.В. Правовые основы становления бюджетного процесса как важнейшего элемента системы управления финансами в пореформенной России. Актуальные проблемы юридической науки. Вып. 7. Тольяттинский государственный университет. Тольятти. 2010. С.200 - 208 (0,45 пл.).
Подписано в печать 24.02.2012 г.
Формат 60x90 1/16. Объем 1,5 пл. Тираж 100 экз.
Заказ 28. 143090, г.Краснознаменск Московской области,
ул.Октябрьская 6, п.З
ООО «МедиаПромоЦентр».
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы становления и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века»
61 12-12/479'
Международный юридический институт
на правах рукописи
САПУНОВ М.В.
Правовые основы становления и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века
Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2011
Содержание
Введение с.З
Глава 1. Особенности формирования системы государственного управления финансами в Российской империи: концепции, нормы, реализация с.11
§ 1 .Государственное управление финансами в Российской империи: система, особенности, этапы развития.
§2.Формирование концептуальных основ государственного управления финансами в трудах отечественных исследователей первой четверти XIX столетия.
§3.Теоретический и практический вклад российских министров финансов в развитие организационно-правовой системы государственного управления финансами в XIX веке
Глава 2. Организационно-правовые основы совершенствования основных элементов системы государственного управления финансами в Российской империи с.94
§1.Правовые основы становления бюджетного процесса как важнейшего элемента системы управления финансами в пореформенной России.
§2.Развитие финансового контроля в Российской империи и его роль в системе управления финансами.
§З.Роль государственного кредита в системе управления финансами.
§4.Государственный Банк Российской империи как элемент системы государственного управления финансами.
Заключение с.160
Список источников и использованной литературы с.165
Введение
Актуальность темы исследования. В современных условиях, когда глубокий кризис выявил системные проблемы в развитии мировых финансов, закономерным является повышение интереса ко всем научно-теоретическим и практическим вопросам, связанным с государственным управлением в финансовой сфере. Организационно-правовые основы государственного управления финансами прошли достаточно долгий путь развития и совершенствования. На протяжении нескольких столетий постепенно формировалась все более развитая система специальных органов государственного управления, совершенствовались формы и методы данной деятельности. В течение всего этого времени ученые и практики обсуждали острые вопросы, связанные с развитием финансового законодательства, с установлением рациональной и социально справедливой системы налогов и сборов, с модернизацией финансового контроля, с созданием основ рационального бюджетного процесса. Активные дискуссии велись по данным проблемам в период Российской империи XIX века, когда на волне капиталистической модернизации государство принимало активные усилия по реформированию всей системы управления и стабилизации финансовой системы. Менявшаяся экономика страны предъявляла все новые требования к государственному управлению в финансовой сфере, так как без эффективного аккумулирования доходов и рационального распределения расходов государство не справилось бы с реализацией своих основных функций. В итоге девятнадцатое столетие стало периодом появления многих крайне интересных научных трудов и практических проектов, связанных с управлением финансов. Высказанные в них идеи нередко трансформировались в нормы права и в этом качестве получали практическую реализацию. В итоге был накоплен уникальный опыт, как позитивный, так и негативный. И этот опыт как никогда востребован сегодня,
когда Россия предпринимает колоссальные усилия по стабилизации финансовой системы в условиях мирового кризиса.
Управление финансами является составной частью государственного управления, в целом. В современных условиях совершенствования системы государственного управления уделяется большое внимание. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, демократического, правового государства, что предполагает слаженную, эффективную работу всех составных частей государственной власти. Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешного развития в ситуации «глобального вызова, в которой оказалась страна»1.
Реформирование системы государственного управления в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. «...Нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, если мы не ценим, не знаем и не изучаем собственной истории», - отмечает Г.В. Атаманчук .
Таким образом, актуальность темы исследования определяется, с одной стороны, нерешенностью важной научной задачи, связанной с анализом правовых основ системы государственного управления финансами в Российской империи, с другой стороны, практической потребностью в использовании опыта прошлого для совершенствования финансовой деятельности государства в современных условиях.
Степень научной разработанности темы. Тема диссертации, несмотря на свою актуальность, исследована недостаточно. Важное значение имеют работы исследователей изучаемого периода, которые заложили основы российской финансово-правовой науки, показали динамику ее развития в XIX столетии: М.М.Боголепова, Н.Х.Бунге, С.И.Иловайского, В.А.Лебедева,
1 Ильин В.В., Панарин A.C., Архиезер A.C. Реформы и контрреформы в России. М, 1996. С.245.
2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2004. С. 12.
Н.С.Мордвинова, Н.Х.Озерова, М.Ф.Орлова, М.М.Сперанского, И.Т.Тарасова, Н.И.Тургенева, И.И.Янжула и других.3
Историю отечественной финансово-правовой мысли изучали такие современные авторы, как: КС. Вельский, В.Г. Бровкин, А.Н. Козырин, А.П. Погребинский, В.М. Пушкарева, С.И. Сперанский, Е.Я. Хадонов, A.A. Ялбулганов и другие4. В работах указанных исследователей проанализированы отдельные аспекты истории финансово-правовой мысли, обоснованы концептуальные подходы к ее анализу.
Проблемы правового регулирования финансовых отношений и финансовой деятельности в Российской империи раскрыты в трудах П.В. Богданова, Д.А. Пашенцева, Ю.В. Сорокиной, некоторых других авторов5.
Историю государственного управления в Российской империи исследовали такие авторы, как Г.В. Атаманчук, Н.П. Ерошкин, Л.Ф. Писарькова, Р.Г. Пихоя, Е.А. Скрипилев и некоторые другие. В то же время, указанные авторы не уделяли большого внимания анализу истории развития системы управления финансами.
В целом, анализ литературы показывает, что отдельные аспекты избранной проблематики уже рассматривались отечественными учеными. В то же время, комплексные исследования становления и развития правовых
3 Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845; Он же. План финансов //У истоков финансового права. М., 1999; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. М., 2002; Тургенев Н.И. Опыт теории налогов; Орлов М.Ф. О государственном кредите //У истоков финансового права. М., 1999; Финансы и налоги. Очерки теории и политики //Золотые страницы истории финансового права России. Т.4. М.: Статут, 2004 и др.
4 Вельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М., 1995; Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954; Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 2001; Сперанский С.И. Учение М.М.Сперанского о праве и государстве. М., 2004; Ялбулганов A.A. Очерки истории финансового права дореволюционной России. М., 1998 и т.д.
5 Пашенцев Д.А. Правовое регулирование финансовой деятельности в Российской империи. М.: Социум, 2004; Сорокина Ю.В. Система финансовых государственных органов России XIX столетия. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 1998.
основ системы государственного управления финансами в Российской империи отсутствуют. Таким образом, степень научной разработанности темы исследования позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.
Источники исследования. Основным источником диссертации стало законодательство Российской империи, связанное с регулированием создания и развития системы государственного управления финансами. В работе проанализированы нормативно-правовые акты изучаемого периода, опубликованные в таких изданиях, как Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, а также отдельными изданиями.
Также в качестве источников в работе исследованы архивные документы из фондов Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Центрального исторического архива Москвы: законодательные проекты, программные записки министров финансов и т.д. Таким образом, тема исследования имеет достаточно обширный круг источников, которые подверглись тщательному изучению в работе.
Объект исследования - общественные отношения, возникавшие по поводу создания и развития системы государственного управления финансами в Российской империи XIX века.
Предмет исследования - нормы отечественного права XIX века, регулировавшие деятельность государства по управлению финансами, а также опыт их практической реализации.
Цель исследования - на основе комплексного анализа правового регулирования системы государственного управления финансами в Российской империи XIX веке выявить особенности и характерные черты данной системы.
Общая цель исследования достигается с помощью решения следующих задач исследования:
- исследовать проблемы взаимосвязи государственного управления финансами с финансовой деятельностью государства в Российской империи;
- проанализировать особенности формирования концептуальных основ государственного управления финансами в трудах отечественных исследователей первой четверти XIX столетия;
- выявить теоретический и практический вклад российских министров финансов в развитие организационной системы государственного управления финансами в XIX веке;
- исследовать становление бюджетного процесса как важнейшего элемента системы управления финансами в пореформенной России;
- проанализировать правовые основы развития финансового контроля в Российской империи и его роль в системе управления финансами;
- выявить роль государственного кредита в системе управления финансами;
- проанализировать роль Государственного Банка Российской империи в качестве элемента системы государственного управления финансами.
Хронологические рамки исследования включают XIX столетие. Именно этот период в Российской империи произошло окончательное становление системы государственного управления, основанной на рациональных принципах, в том числе, управления в финансовой сфере. В 1802г. Было создано Министерство финансов, а в 1862г. - должность Государственного контролера, а также проведена бюджетная реформа. В итоге к концу столетия сформировалась система управления финансами, просуществовавшая до 1917г.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные принципы: объективность, познаваемость, детерминизм, историзм. Система государственного управления финансами рассматривается в диссертации как комплексное явление, в развитии, в конкретной исторической обстановке, во взаимосвязи с правовым, социально-экономическим и политическим развитием государства. В процессе работы над темой использовались
специальные методы: формально-юридический, системно-структурный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой и другие.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в работе осуществлен комплексный анализ правовых основ формирования государственной системы управления финансами в Российской империи, выявлены особенности развития данной системы и ее основные институциональные элементы, разработана периодизация ее развития.
Результатом проведенного диссертационного исследования стала выработка и обоснование основных положений, выносимых на защиту:
1 .Государственное управление финансами в Российской империи можно определить как организационно-правовую деятельность государственных органов по созданию целостной системы аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов, а также контроля за данными процессами.
2.Система государственного управления финансами в Российской империи может быть представлена как единство организационных и институциональных элементов. В организационном плане она представляла собой совокупность государственных органов, непосредственно осуществлявших управление финансами, и нормы права, регулировавшие деятельность этих органов. В институциональном плане она состояла из важнейших элементов, к которым следует отнести бюджетный процесс, финансовый контроль, государственный кредит и банковский кредит, а также нормы права, регулировавшие данные институты.
3.Концептуальные основы создания системы государственного управления финансами были сформированы в работах отечественных исследователей и государственных деятелей первой четверти XIX века: М.М. Сперанского, Н.С. Мордвинова, М.Ф. Орлова, И.Н. Тургенева. В практической реализации идей государственного управления финансами сыграли важную роль министры финансов изучаемого периода, в первую очередь, Н.Х. Бунге, М.Х. Рейтерн, С.Ю. Витте. В целом, создание системы
государственного управления финансами в Российской империи опиралось на передовые доктринальные разработки своего времени.
4. Началом практического формирования системы государственного управления финансами в Российской империи можно считать создание Министерства финансов в начале XIX века. В то же время, система государственного управления финансами была окончательно сформирована во второй половине XIX века в результате бюджетной реформы и создания государственного финансового контроля.
5.Основные этапы формирования системы государственного управления финансами в Российской империи:
1)Этап становления концептуальных и организационных основ системы государственного управления финансами (первая четверть XIX века);
2)Этап завершения формирования нормативной и организационной базы системы государственного управления финансами (великие реформы);
3)Этап совершенствования нормативно-правового обеспечения функционирования системы государственного управления финансами (последняя четверть XIX века).
6.Особенностями нормативно-правового регулирования деятельности системы государственного управления финансами в Российской империи изучаемого периода стало наличие множественности форм такого регулирования и преобладание подзаконного нормотворчества.
7. Потребности правового регулирования деятельности государства по управлению финансовой системой привели во второй половине девятнадцатого столетия к формированию новой отрасли права — финансового права. Ее нормы были ориентированы, в первую очередь, на повышение эффективности работы финансового механизма, на укрепление всех составных частей системы государственного управления финансами.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы и выводы исследования могут послужить основой для дальнейших научных разработок в сфере истории отечественного
государства и права и истории государственного управления в России. Выводы диссертации могут быть полезны при совершенствовании современной системы государственного управления в финансовой сфере и действующего финансового законодательства. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания курсов истории отечественного государства и права и истории государственного управления студентам высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации были изложены в 5 научных публикациях автора, а также доложены в его выступлениях на Межвузовской научно-практической конференции «Государство и право России в XXI веке» (Москва, 2009), Международном конгрессе студентов, аспирантов и молодых ученых «Перспектива - 2007» (Нальчик, 2007), У1П Международном социальном конгрессе (Москва, 2008).
Материалы диссертации использованы в процессе преподавания курса истории отечественного государства и права студентам Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы и источников.
Глава 1.
Особенности формирования системы государственного управления финансами в Российской империи: концепции, нормы, реализация.
§1.Государственное управление финансами в Российской империи: система, особенности, этапы развития.
Исследование системы государств
