АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы»
■Ш
---
На правах рукописи
ОВСЯННИКОВ Сергей Александрович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
12 00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов - 2007
003058526
Диссертация выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина»
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
Ведущая организация
доктор юридических наук, профессор ВОЛОДИН Вячеслав Викторович
доктор юридических наук, профессор ПРОКОШИН Василий Алексеевич (г. Москва);
кандидат юридических наук, доцент АНИКИН Сергей Борисович (г Саратов)
ГОУ ВПО «Орловская региональная академия государственной службы»
Защита состоится «/ / » ЛС&Л^ 2007 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета КМ 203. 013 02 при ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» по адресу.
410034, г. Саратов, ул Соколовая, 339, зал заседаний ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России».
Автореферат разослан «Л/О » СЬМАлЛ^ 2007 года.
Ученый секретарь _
диссертационного совета Ю.Н. Мильшин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение демократического государства невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления Местное самоуправление в России в настоящее время связано с совершенствованием системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, координации их деятельности и усиления ответственности, а также повышения ответственности должностных лиц при осуществлении своих полномочий
Правовая основа в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на федеральном уровне практически сформирована Реформирование местного самоуправления теперь должно происходить на уровне регионального законодательства и нормотворчества муниципальных образований Однако необходимо учитывать, что эффективное развитие местного самоуправления возможно только при совместной деятельности органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также включения в данный процесс населения при необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления
Создание правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях находится на стадии активного становления и совершенствования Существующие нормы во многом носят поисковый характер Они вызывают множество замечаний ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, так как не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для того, чтобы эффективного регулировать отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления
Анализ правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в научной литературе касался главным образом вопросов организации публичной власти Различные аспекты взаимодействия рассматривались в отраслевых научных исследованиях Возникла комплексная, системная задача изучения правовой основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы на уровне Российской Федерации, в рамках группы субъектов, входящих в состав Приволжского
федерального округа - между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования
Кроме того, к настоящему времени накоплен определенный эмпирический опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и проблемы нуждаются в анализе, обобщении и разрешении Углубленный анализ данной практики будет способствовать выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью научных разработок комплексного характера, связанных с теоретическим осмыслением ряда проблем общих начал взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на этапе их современного реформирования, формированием современной модели местного самоуправления в системе правовых отношений Российского государства, методов и путей реорганизации местного самоуправления в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в процессе совершенствования и систематизации нормативно-правовой базы, правовых и практико-преобразующих механизмов действия региональной власти, направленных на эффективное функционирование органов местного самоуправления Многие из перечисленных проблем носят дискуссионный характер
Всестороннее, системное, критически-аналитическое исследование правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволит решить несколько задач во-первых, сделать определенные для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации, в-третьих, придать обсуждению проблемы более конструктивный характер, что будет способствовать повышению результативности исследования
Все изложенное предопределяет выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение
Степень разработанности темы исследования. Исследованию тематики соотношения и правового оформления государственной и муниципальной власти посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являются ученые, политические деятели, литераторы В П Безобразов, И Д Беляев, А В Васильчиков, Л А Велихов, А Д Градовский, Б Д Греков, А В Ельчанинов, Н М Кор-кунов, А И Никитский, Н.И. Лазаревский, И А Покровский, М И Свешников, Б Н Чичерин и другие
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающих в комплексе современные тенденции развития местного самоуправления и институтов муниципальной публичной власти в нашей стране А В Автономова, С А. Авакьяна, И В. Бабиче-
ва, А А Берга, Е Г Битовой, В А Баранчикова, Н С Бондаря, Т.М Бялки-ной, А А Безуглова, А Г Воронина, В И Васильева, В В Володина, Л П Волковой, Т А Вершило, И В Выдрина, А Г. Гладышева, В А Гнев-ко, А И Демидова, Н А Емельянова, А Р Еремина, Л А Жуковой, А А Захарова, Н В Зинченко, В Т Кабышева, Г Н Комковой, А И. Коваленко, Е М Ковешникова, А В Колесникова, М А Кулушевой, П Е Круть, С А Кислицина, А Е Когута, А Н Кокотова, Г А Кочетковой, М А Краснова, О Е. Кутафина, А В Лабудина, А В Лагуткина, А С Ландо, Л Е. Лаптевой, М Ю. Мартынова, Е В Мирошниченко, М.М Мокеева, А П Морозова, Е А Незнамовой, И И Овчинникова, В И Патрушева, В В Попова, Н В Постового, В А Прокошина, М Б Разгильдиевой, А И Радченко, Л А Ревенко, В А Сологуба, Я Ю Старцева, А М Старостина, В В Таболина, А Т Тертышного, Е М Трусовой, С Ю Фабричного, В И Фадеева, С Е. Чаянова, Л Л Хоперской, В И Хрипуна, К Ф Шеремета, А Н Широкова, В В Шилова, М М Шумилова, Е С Шугриной, О Н Юниной, С Н Юрковой, В Л Ясюнас и другие авторы
Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в той или иной степени затрагиваются в диссертационных работах А Н Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Ю.В Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), О А Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), Н В Кочетковой «Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (Саратов, 2005) и другие
Однако за пределами научных исследований остались проблемы реализации законодательных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением в контексте проводимой в современной России муниципальной реформы, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и органы местного самоуправления на практике при реализации современного законодательства
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования - теоретическое обоснование и анализ правового института взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования такого взаимодействия в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы
- исследовать соотношение государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти,
- рассмотреть роль государственных органов в развитии местного самоуправления и взаимоотношения между ними,
- определить сущностные черты категорий «полномочия» и «компетенция» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации,
- раскрыть регулирующие и обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления,
- проанализировать проблемы реорганизации местного самоуправления в ряде регионов Приволжского федерального округа в процессе комплексного совершенствования нормативно-правовой базы,
- исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления,
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, и органами местного самоуправления
Объектом исследования выступают муниципальные правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления в ходе реализации основных направлений муниципальной реформы
Предметом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих правовой институт взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления как инструмент решения вопросов государственного и местного значения в период проведения муниципальной реформы
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания Анализ нормативно-правовых актов и правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы При написании работы применялся междисциплинарный подход
Теоретическую основу исследования составляют научные положения и выводы, получившие отражение в работах отечественных и зарубежных
авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающих различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995, 2003 годов, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты, материалы практики органов местного самоуправления Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, в котором анализируются теоретические, правовые и организационные вопросы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления,
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в период реализации положений базового Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В сложившейся ситуации отсутствует определенность в толковании соотношения государственного и муниципального управления в практике Конституционного Суда России Представляется, что в целях разрешения сложившихся обстоятельств целесообразно Конституционному Суду России дать официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении
2 Исследовав различные точки зрения на современную модель местного самоуправления в системе общественных и правовых отношений Российского общества, а также нормы действующего законодательства, автор считает целесообразным следующее теоретико-правовое определение местного самоуправления. «Местное самоуправление в Российской Федерации - это целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, представляющая собой способ негосударственного осуществления народом местной власти, предоставленной и гарантированной Конституцией РФ, реализуемой на основе принципов самостоятельности и децентрализации, в формах непосредственного управления или через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с законами Российской Федерации и ее субъектов, уставами муниципальных образований»
3 В условиях неблагополучного состояния многих муниципальных образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой помощи органам местного самоуправления, неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном отделении местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета.
4 Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав местного самоуправления, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципального образования и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судебной защиты В этих целях можно предложить следующие меры по совершенствованию действующего федерального законодательства
Во-первых, необходимо внести дополнения в Закон РФ «О государственной пошлине» в части освобождения органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации
Во-вторых, в ходе анализа гражданского и арбитражного процессуальных кодексов выявляется необходимость более конкретного разграничения подведомственности и подсудности дел между этими судебными органами Целесообразно к подведомственности судов общей юрисдикции отнести дела по спорам, связанным с определенными аспектами правоприменительной практики
- формированием органов местного самоуправления и принятием уставов муниципальных образований;
- определением полномочий органов местного самоуправления,
- определением статуса выборных представительных органов местного самоуправления и иных должностных лиц,
- определением территории муниципального образования,
- вопросами приведения актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствие с актами большей юридической силы
К подведомственности арбитражных судов, по мнению автора, следует отнести следующее
- дела о взыскании расходов, понесенных органами местного самоуправления, в результате выполнения законов субъектов РФ о наделении государственными полномочиями органов местной власти,
- споры, вытекающие из использования муниципальной собственности и исполнения бюджетных обязательств
В-третьих, необходимо внести дополнение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года о предоставлении права участия в судебном процессе в качестве сторон не только органам местного самоуправления, указанным в уставе муниципального образования, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования
5 Недостатком действующего законодательства является то, что исполнительные органы местного самоуправления лишены права на законодательную инициативу в представительном органе субъекта Федерации Это ограничивает возможности осуществления полномочий, возложенных на исполнительные органы местного самоуправления, поскольку затрудняет процесс формирования законодательства для обеспечения нужд местного сообщества в силу отсутствия четкой регламентации в действующем законодательстве, определяющем сроки и порядок рассмотрения и согласования законопроектов, выносимых исполнительными органами местного самоуправления в представительные органы
Необходимо также внести в федеральные законы дополнение о праве главы исполнительной власти органа местного самоуправления на внесение законодательной инициативы в законодательные органы субъекта Федерации
6 По причине значительной нагрузки муниципальных юристов и дефицита квалифицированных кадров в муниципальном образовании органы местного самоуправления не имеют возможности проанализировать и сопоставить нормы всех законодательных актов, выявить все вопросы, требующие правового регулирования В связи с этим считаем целесообразным, особенно в переходный период, развивать плодотворное взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по выстраиванию стройной и непротиворечивой системы муниципальных правовых актов - это одно из обеспечивающих направлений совместной деятельности государственного и муниципального управления
Исходя из практики и потребностей развития местного самоуправления, автором предлагается модель правовой системы конкретного муниципального образования
7 Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость включения в практику договорных отношений и соглашений как между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, так и между муниципальными органами Имеет смысл разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора Назрела потребность расширять договорную практику в сфере муниципальных правоотношений и внедрять договоры административно-правового характера
8 В интересах совершенствования законодательства по взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным в основных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года установить легальное понятие «отдельные государственные полномочия» В настоящем Законе должны быть обозначены границы отдельных полномочий и порядок их определения, а также определены государственные полномочия, не подлежащие передаче органам местного самоуправления
В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным органам государственных полномочий (п 5 ст 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение Для этого в ст 19 следует указать. «При наделении отдельными государственными полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой орган государственной власти принял такое решение (такой закон)»
Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по финансированию переданных муниципальным органам отдельных государственных полномочий (ст. 19) Предлагается следующий вариант регулирования «Финансовые обязательства государства по субвентированию полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый год, изменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на соответствующий финансовый год, исключение из закона о бюджете на соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается
только при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями»
9. На региональном уровне назрела объективная необходимость разработки и принятия закона «О деятельности координационных и консультационных органов муниципальных образований», который регламентировал бы порядок образования и деятельность соответствующих структур Автором разработан проект закона «О Совете муниципальных образований Саратовской области», который мог бы войти в него самостоятельным разделом
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, при разработке законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований, в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление»
Отдельные выводы и предложения могут быть полезны депутатам и должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальным служащим в их практической деятельности
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям
- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П А Столыпина,
- при подготовке автором научных публикаций,
- в выступлениях автора на всероссийских, межвузовских, региональных научно-практических конференциях Всероссийской научно-практической конференции «Российская модель местного самоуправления, технологии эффективной реализации» (Москва, май 2006 г), Межрегиональной научно- практической конференции «Реформы государственной службы, местного самоуправления и выполнение мероприятий по их реализации» (Саратов, апрель 2005 г) и др ,
- при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами Поволжской академии государственной службы им П А Столыпина, Саратовской государственной академии права, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в ПАГС
Структура диссертации. Настоящее исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, поставлены цели и задачи, определены объект и предмет исследования, обозначены методологические основы, эмпирическая база, показаны научная новизна, степень разработанности проблемы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, выявлена практическая значимость работы
Глава 1 «Теоретико-правовые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти» состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России» формулируется понятие «местное самоуправление», обосновывается необходимость введения данного термина в понятийный аппарат науки муниципального права
В настоящее время в России идет процесс реформирования местного самоуправления как одного из институтов публичной власти Хотя он далек от завершения, представляется возможным выделить основные особенности, присущие современной модели местного самоуправления В частности, ее можно определить как систему горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, а также между ними и органами государственной власти При этом ключевым условием успешности реформирования выступает качественное взаимодействие государственных и муниципальных органов власти в рамках полномочий, форм и способов, закрепленных в законе и выработанных современной передовой практикой
К сожалению, несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления, переход к новой модели взаимоотношений государственной и муниципальной власти затягивается по ряду объективных и субъективных причин Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российском государстве, большинство отечественных и зарубежных ученых-государствоведов и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности муниципальной власти, взаимодействия государственных и муниципальных органов
В связи с этим, предваряя исследование правового регулирования основных направлений и форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, в диссертации проанализировано содержание и соотношение таких важнейших категорий, как «государственная власть» и «местное самоуправление», тем более, что новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» концептуально модернизировал существующие представления о них
Отмечается, что до настоящего времени в российской и зарубежной политической и правовой науке, а также в социологических изысканиях нет однозначного толкования термина местного самоуправления В научной литературе встречается более тридцати различных определений.
В зависимости от того, является местное самоуправление самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах, выделяют научные школы или концепции местного самоуправления
Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, теорию общественного самоуправления и частично юридическую теорию
Вторая (европейская континентальная) концепция построения местной власти базируется на государственной теории самоуправления Она сформировалась в научной мысли второй половины XIX - XX века
Проведя анализ современных позиций по соотношению государственной и муниципальной власти, автор в качестве теоретико-правового определения местного самоуправления предлагает считать управление жизнедеятельностью территориальной общности, организации или корпоративной структуры, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные и иные органы, либо непосредственно (с помощью таких форм, как собрание, конференция, референдум и т д)
По мнению диссертанта, самоуправление представляет собой особую модель, при которой достигается оптимальное решение вопросов местного значения
— найдено разумное соотношение между профессионально-представительским управлением и самоосуществлением населением своих интересов;
— субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (в первую очередь правовыми) отстаивания своих интересов,
— институты представительства (местные представительные органы) действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, справедливое (для данного уровня развития общества) согласование и устойчивое удовлетворение всех существующих интересов местного сообщества
В диссертационном исследовании обосновывается необходимость комплексного определения местного самоуправления В целях дальнейшего закрепления правового положения муниципальной власти в политической структуре российского общества автор полагает более верным разграничивать государственную и муниципальную деятельность не как уровни осуществления публичного управления страной, а как способы или методы такого управления Подобный подход позволяет говорить о под-
линной самостоятельности местного управления в системе публичной власти и о его подчинении закону (праву), а не государству, органам государства, бюрократии как вышестоящему уровню в решении текущих вопросов собственной муниципальной компетенции
Диссертант констатирует, что местное самоуправление и государство, при всей их взаимозависимости, представляют собой два вида властной организации общества У них имеется ряд объединяющих характеристик, которые не присущи никаким другим видам общественной власти
во-первых, и местная, и государственная власть формируются по территориальному признаку,
во-вторых, и местное самоуправление, и государство реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия,
в-третьих, только местное самоуправление и государство могут устанавливать налоги и сборы,
в-четвертых, только местная власть и государство способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты,
в-пятых, лишь местная и государственная власть наделены правом устанавливать и применять меры принуждения на территории в пределах своей юрисдикции
Однако есть и существенные отличительные признаки Эти два вида публичной власти различаются по времени возникновения, степени организационного упорядочения общественных связей, предметам ведения, объему и характеру компетенции и т д
В конце параграфа автор делает вывод о том, что в условиях неблагополучного состояния многих муниципальных образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой помощи органам местного самоуправления, неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном отделении местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета
Во втором параграфе рассматриваются проблемы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации В работе отмечается, что в системе властных отношений муниципальная власть предназначена оптимизировать использование общественных ресурсов, поскольку наиболее близка к населению, знает его проблемы и способна рационально решать вопросы местного значения
Разрешение проблем правового регулирования компетенции органов местного самоуправления крайне важны для реализации конституционных
положений о местном самоуправлении и становления в Российской Федерации института местного самоуправления как формы народовластия Статья 12 Конституции РФ 1993 года устанавливает, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» Однако о конкретных полномочиях местного самоуправления в Конституции упоминается лишь вскользь В пункте 1 статьи 132 Конституции РФ закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (курсив наш -СО) В этой статье Конституции перечислены предметы ведения органов местного самоуправления, причем перечень вопросов местного значения не исчерпывающий Статьей 130 Конституции РФ устанавливается, что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» Автор указывает, что для реализации данных конституционных положений необходимо следующее
- во-первых, установить для каждого муниципального образования конкретный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, которые они должны «самостоятельно и под свою ответственность» решать;
- во-вторых, наделить органы местного самоуправления полномочиями и ресурсами для решения данных вопросов местного значения,
- в-третьих, четко разграничить, какие из государственных полномочий могут быть переданы в ведение муниципальных образований
При этом отмечается, что местное самоуправление осуществляется в двух организационно-правовых формах - непосредственное самоуправление и опосредованное самоуправление К непосредственному самоуправлению отнесены местный референдум, местные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания (сход) граждан, обращения (петиции) граждан и территориальное общественное самоуправление Опосредованное самоуправление осуществляется через органы и должностных лиц местного самоуправления Решающая роль в осуществлении компетенции местного самоуправления принадлежит опосредованным формам осуществления местного самоуправления, то есть органам и должностным лицам местного самоуправления
Содержание компетенции органов местного самоуправления невозможно раскрыть без уяснения ряда категорий муниципального права предметов ведения местного самоуправления, полномочий, прав местного самоуправления, определение которых с учетом анализа позиций современных исследователей приводится в диссертационной работе
Сущность местного самоуправления как института публичной власти проявляется и реализуется через систему функций и механизм компетенции, а содержание деятельности самоуправления составляют его компетенция (полномочия), права и обязанности Их объем обусловлен законо-
дательством, культурными традициями определенной страны Компетенция рассматривается как один из главных, стержневых элементов деятельности местного самоуправления Она является средством, обеспечивающим публично-властное воздействие на муниципальные правоотношения, на осуществление задач и функций местного самоуправления средствами организационного и правового характера
Исходя из своеобразия задач, решаемых в местном сообществе, полномочия местного самоуправления могут быть объединены в две группы, которые подробно рассмотрены в диссертации
- собственные полномочия местного самоуправления, то есть те, которые признаются за ним государством и обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
- отдельные государственные полномочия, которыми согласно закону может наделяться местное самоуправление
Отмечается, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 года компетенция органов местного самоуправления устанавливается путем закрепления перечня вопросов, которые решает каждый его уровень (гл 3) Если укрепление Российской Федерации и ее субъектов невозможно без развитого и эффективного местного самоуправления, то и сама система государственного устройства должна представлять не жесткую трехступенчатую вертикаль, а равнобедренный треугольник, в котором центр в равной мере опирается как на регионы, так и на муниципальные образования Речь идет в данном случае о разграничении прав и обязанностей между всеми, кто несет груз публичной власти и ответственности перед населением от имени публичной власти Конституция Российской Федерации, провозгласив в ст 12 и 132, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, обозначила их собственные полномочия как полномочия не государственные Однако, как показывает практика, отделение местного самоуправления от государственного невозможно в принципе - круг государственных забот и интересов органично включает в себя любые местные проблемы общественного значения Вместе с тем традиционно местные органы решают многие вопросы государственного значения, реализуют целый ряд государственных полномочий, что, безусловно, оправданно Выделение местных органов из системы органов государственных может лишить эту практику стабильности
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это комплексный правовой институт в том смысле, что включает в себя нормы конституционного права, административного права, муниципального права и финансового права, является публично-правовым, поскольку регулирует отношения между государственными органами и органами местного самоуправления О сложной структуре данного института свидетельствуют следующие подгруппы правовых норм различной отраслевой принадлежности
- конституционные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- основания наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,
- способы (передача, делегирование) и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- государственный контроль за осуществлением переданных или делегированных государственных полномочий,
- основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий,
- порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Таким образом, институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями охватывает своим правовым регулированием многочисленные и разнообразные по своему характеру и значимости общественные отношения
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - эффективный способ расширения самостоятельности местного самоуправления и приближения государства к населению Однако ряд положений Федерального закона вынуждает субъектов Федерации весьма осторожно относиться к его исполнению В этой связи автор рассматривает и другие способы закрепления за органами местного самоуправления государственных полномочий возрождение передачи конкретных полномочий по договорам между органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления и введение правила, согласно которому государственные полномочия, не переданные органам местного самоуправления по закону или договору и реализуемые ими в силу сложившегося обыкновения, остаются в ведении органов местного самоуправления до тех пор, пока не будут изъяты в установленном порядке
В настоящее время федеральное законодательство не содержит перечня оснований прекращения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Однако эти основания регламентируются законами субъектов Российской Федерации, включая законы субъектов Приволжского федерального округа
Согласно законодательству субъектов Российской Федерации прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий производится только законом соответствующего субъекта об отзыве государственных полномочий Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов РФ Чаще всего указываются следующие основания 1) истечение срока, на который переданы указанные полномочия, 2) признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесооб-
разности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, 3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами, 4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий, 5) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере, 6) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года единственным основанием для отказа от исполнения указанных полномочий является «признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст 19 настоящего Федерального закона», то есть несоблюдение порядка передачи отдельных государственных полномочий
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ст 20) В ст 21 Закона закреплено положение о государственном контроле за реализацией указанных полномочий В соответствии с ч 3 этой статьи в случае нарушения требований закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами отдельных государственных полномочий уполномоченные государственных органов вправе давать письменные предписания для устранения таких нарушений, обязательные для органов и должностных лиц местного самоуправления
В новом Законе определены субъекты, которые могут быть привлечены к ответственности Если по Федеральному закону 1995 года к ответственности привлекались только представительные органы и главы муниципальных образований, то в Законе 2003 года субъектами ответственности перед государством стали и главы местной администрации
Отмечается, что в законе гораздо больше норм об ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти, чем перед избирателями При этом большую часть вопросов, связанных с ответственностью перед гражданами, закон оставляет на усмотрение уставов муниципальных образований В законе больше нет и четкой нормы о праве граждан обжаловать в суде действия органов государственной власти, представляющие собой неправомерное вмешательство в дела местного самоуправления Автор указывает, что для обеспечения реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправ-
ления очень важна инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения, которая должна найти свое воплощение в более подробной и тщательной регламентации уставами муниципальных образований механизмов и процедур ответственности перед населением
Глава 2 «Правовое регулирование основных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления» состоит из трех параграфов
В первом параграфе рассматриваются регулирующие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Автор с теоретико-правовой позиции проводит изучение форм совместной деятельности государственных и муниципальных органов, что позволило их классифицировать на правовые и неправовые и утверждать при реализации муниципальной реформы достаточно активно используется все многообразие способов сотрудничества между государственными и муниципальными органами В результате исследования научной юридической литературы и благодаря собственному практическому опыту диссертант предлагает сгруппировать основные варианты взаимодействия государственных и муниципальных органов по двум направлениям совместной деятельности регулирующему и обеспечивающему
При осуществлении регулирующего направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления автор выделяет следующие формы деятельности
1) правовое регулирование органами государственной власти вопросов организации и деятельности местного самоуправления;
2) правовое регулирование компетенции органов местного самоуправления
К правовому регулированию органами государственной власти вопросов организации и деятельности местного самоуправления автор относит определенные задачи и функции
- по регулированию вопросов организации местного самоуправления и статуса муниципальных образований,
- установлению наименования муниципального образования,
- установлению системы структуры, порядка избрания и назначения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
- установлению и изменению порядка образования, объема, преобразования или упразднения муниципального образования, установлению изменения их границ,
- установлению порядка регистрации уставов муниципальных образований
Задачи, которые стоят перед органами государственной власти и органами местного самоуправления, едины повышение уровня жизни населения, улучшение качества предоставляемых населению услуг и тд Решить эти задачи возможно лишь при взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с помощью правового регулирования компетенции органов местного самоуправления
Закрепленный в федеральном законодательстве перечень вопросов местного значения является открытым, поскольку в уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены дополнительные вопросы, решение которых возлагается на органы местного самоуправления Вместе с тем такие дополнения возможны в определенных случаях
во-первых, если эти вопросы не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований (поселений, муниципального района, городского округа),
во-вторых, не отнесены к компетенции органов государственной власти,
в-третьих, не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ Представляется, что нахождение дополнительных вопросов местного значения, соответствующих указанным критериям, на практике будет решаться довольно проблематично При этом главным является соблюдение следующих требований решение дополнительных вопросов возможно при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, в которые не включаются субвенции и дотации, предоставляемые из государственного и областного бюджетов
По мнению автора, при этом возникает определенное противоречие В ряде законов органы местного самоуправления наделяются полномочиями наряду с полномочиями федеральных органов и органов государственной власти российских субъектов Однако полномочия между ними не разграничиваются, их исполнение финансовыми и материальными ресурсами не подкреплено
Ситуация, на взгляд диссертанта, подлежит разрешению в срочном порядке, поскольку Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления) пока указанное противоречие полностью не разрешает
Во втором параграфе рассматриваются обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Отмечается, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года муниципальные образования наделены вопросами местного зна-
чения и соответствующими полномочиями для их решения Однако в силу ряда причин не передан набор ресурсов, необходимых для устойчивого и эффективного функционирования местного самоуправления В результате местная власть оказалась несостоятельной по некоторым вопросам развития территорий и обеспечения жизнедеятельности поселений Учитывая разнообразие типов муниципальных образований и территориальной раз-ветвленности, решить эту задачу можно только силами местной власти, действующей эффективно и согласованно с органами власти субъекта Федерации Именно в такой ситуации особую значимость объективно приобретают обеспечивающие направления совместной детальности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Основным обеспечивающим направлением совместной деятельности, по мнению автора, выступает обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований всех видов Это проявляется в следующих формах взаимодействия
- законодательное регулирование отношений меясду бюджетами субъекта РФ и местным бюджетом,
- обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,
- обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления,
- компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта Федерации,
- регулирование порядка передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность (в рамках федерального законодательства)
В переходный период, вплоть до 2009 года, органам местного самоуправления вновь образованных поселений вопросы местного значения планируется передавать по ограниченному перечню, доходы и расходы указанных поселений, в свою очередь, будут отражаться в качестве составной части бюджетов муниципальных районов (т е без формирования бюджетов поселений)
При этом все налоговые и неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты поселений, будут зачисляться в бюджет муниципального района, в состав которого входят соответствующие поселения Туда же будут поступать и средства финансовой помощи из областного бюджета, предназначенные для поселенческого уровня Соответственно, в 2006 году не введены в действие положения законопроекта о наделении муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям
Существуют проблемы и с организацией бюджетного процесса в поселениях, требующие непосредственного участия в их решении Прави-
тельства РФ Внесение поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 года не решает всех финансовых проблем, возникающих в связи с реформой местного самоуправления Прежде всего это касается слабой финансовой базы, которая не в состоянии обеспечить массу новых расходных обязательств, возложенных на местные бюджеты. У органов местного самоуправления остались только два местных налога и нормативные отчисления по федеральным налогам, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ Остальное отдано на откуп субъектам РФ, которые довольно скупо выделяют средства муниципальным образованиям Согласно данным, полученным на основе мониторинга, проведенного Конгрессом муниципальных образований России, практически у всех муниципальных образований наблюдается несбалансированность бюджетов в результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами Автор полагает, что в данных обстоятельствах расчеты по доходным источникам местных бюджетов в связи с передачей вопросов местного значения и полномочий на очередной год следует делать с соответствующим финансовым обеспечением Необходимо уже сейчас прогнозировать дефицитность местных бюджетов и источники их финансирования - субвенции, субсидии, финансовую помощь на выравнивание и новые задачи по решению вопросов местного значения, которыми сельские органы местного самоуправления до сих пор не занимались и не имеют навыков такой работы
На основе анализа федерального законодательства и практики реализации муниципальной реформы на территории Саратовской области автором предлагаются классификация по сферам правового регулирования и перечни муниципальных правовых актов, которые необходимо принять в муниципальных образованиях для эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения
В диссертации отмечается, что в настоящее время важное значение приобретают программы развития местного самоуправления, разработанные и реализуемые совместно государственными и муниципальными органами власти Значение региональных программ состоит в том, что благодаря их принятию возможно проведение экспериментов по отработке отдельных моделей местного самоуправления, различных путей и способов взаимодействия муниципалитетов не только с органами государственной власти субъектов РФ, но и между собой
Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость включения в практику договорных отношений и соглашений как между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, так и между муниципальными органами По мнению диссертанта, имеет смысл разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора
Последний параграф второй главы посвящен совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления
Как отмечается в диссертации, совершенствование в рассматриваемом контексте - это процесс уяснения сущности и значения тех или иных явлений социальной жизни общества в субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании, поиск наиболее рациональных правовых механизмов эффективного решения вопросов, имеющих государственное либо местное значение Совершенствование законодательства о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления - это, во-первых, отражение в нормах действующего отечественного законодательства фактического соотношения государственной и муниципальной власти, а, во-вторых, научное обоснование наиболее перспективных направлений совершенствования правовых основ такого взаимодействия, а также практического опыта деятельности органов государственного и муниципального управления в решении вопросов государственного значения и обеспечения жизнедеятельности населения
По мнению автора, отдельного и значительно более пристального внимания заслуживают нормы о контроле за деятельностью органов местного самоуправления и ответственности таких органов, поскольку в этой сфере отношений наиболее отчетливо проявляется роль государства и его представителей в отношении местной власти Весьма серьезной проблемой на муниципальном уровне является не только правовое регулирование и практическое исполнение отдельных государственных полномочий, но и реализация собственных законодательно определенных полномочий
Как указывается в научных исследованиях, в период действия Федерального закона от 1995 года полномочия между Федерацией и ее субъектами по регулированию местного самоуправления распределялись следующим образом на федеральном уровне устанавливались самые общие правила, регулирующие муниципальные отношения, на уровне субъекта Федерации местное самоуправление регламентировались относительно подробно Поэтому Федеральный закон 1995 года можно признать рамочным, поскольку он устанавливал «основы основ» местного самоуправления
На современном этапе акцент в правовом регулировании переместился на федеральный уровень В связи с принятием Федерального закона 2003 года субъекты Российской Федерации исключаются из процесса законодательного регулирования местного самоуправления, поскольку в самом законе довольно детально прописаны многие основные положения местного самоуправления Представляется, что здесь отражены две противоположные тенденции Одна ведет к определенной унификации в организации местного самоуправления, устраняя излишнее разнообразие в организации местного самоуправления, другая не дает возможности карди-
нально учитывать специфику различных регионов и муниципальных образований Тем не менее все регионы Российской Федерации в рамках правового обеспечения реформы и приведению нормативных правовых актов в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года обязаны были провести работу по разработке собственных правовых актов, направленных на реализацию, указанного Закона В частности, в течение 2005 года в Саратовской области были разработаны и приняты 18 законов
Вместе с тем, как отмечается в диссертации, реализация муниципальной реформы, предусмотренной Федеральным законом 2003 года, выявила ряд конфликтных ситуаций во взаимодействии не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и противоречия между органами государственной власти федерального и регионального уровней, например, по-прежнему остаются сложности во взаимодействии с налоговыми органами.
Автор полагает, что для выработки и проведения единой согласованной политики в области правового обеспечения, создания правовой, методической, научной, справочно-технической базы местного самоуправления необходимо, чтобы Совет муниципальных образований был наделен реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований области В связи с этим предлагается принятие областного закона «О Совете муниципальных образований Саратовской области», в котором следовало бы закрепить правовой статус указанного Совета, его функции и полномочия
В заключении подводятся итоги диссертации, формулируются теоретические выводы, конкретизируется позиция автора по рассматриваемым проблемам
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, выпускаемых в Российской Федерации
1 Овсянников, С А Реформа местного самоуправления в Саратовской области проблемы и перспективы [Текст] / С А Овсянников // Вестник Саратовской государственной академии права - 2006 - № 1 - С 128— 131 (0,3 пл)
2 Овсянников, С А Оптимизация предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления [Текст] / С А Овсянников // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета - 2006 - № 13 (2) -С 180-185 (0,5 п л)
II. Иные издания
3 Овсянников, С А Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] /
B. В Володин, Т А Вершило, С А Овсянников и др / Под ред В В Володина. - Саратов . Изд-во СГАП, 2005 - С 196-201 (28,0 / 0,5 п л )
4 Овсянников, С А Реформа местного самоуправления алгоритм действий региональной власти, проблемы и перспективы [Текст] / С А Овсянников, А В Брежнев, С Ю Зюзин // Муниципальная власть - 2006 -№ 1 -С 61-65 (1,0/0,6п л)
5 Овсянников, С А Муниципальное образование и необходимость мотивации участия в самоуправленческой деятельности граждан поселений [Текст] / С А Овсянников // Муниципальное право - 2006 - № 1 -
C. 41-43 (0,5 п л)
6 Овсянников, С А Мотивация участия населения в самоуправлении [Текст] / С А Овсянников // Муниципальная власть - 2006 - № 3 -С. 67-69 (0,5 п л )
7 Овсянников, С А Некоторые аспекты оптимизации предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления [Текст] / С А Овсянников, А В Брежнев, С Ю Зюзин // Муниципальное право - 2006 - № 3 -С 51-56 (0,5/0,3 п л)
8 Овсянников, С А Организация местного самоуправления региональный аспект на примере Саратовской области [Текст] / С А Овсянников // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Российская модель местного самоуправления технологии эффективной реализации» - М РАГС, 2006 - С 24-29 (0,5 п л)
9 Овсянников, С А Некоторые проблемы правового регулирования эффективности управления муниципальной собственностью в субъекте Российской Федерации [Текст] / С А Овсянников, Т В Журик // Муниципальная экономика - 2007 - № 1 - С 51-56 (0,5 / 0,3 п л )
10 Овсянников, С А Разграничение собственности на землю и полномочий в сфере управления земельными ресурсами региональный аспект [Текст] / С А Овсянников, А В Брежнев, С Ю Зюзин // Государственная и муниципальная служба от качества подготовки - к качеству управления / Отв ред СЮ Наумов -Саратов ПАГС,2007 - С 13-22 (0,8/0,5 п л)
ОВСЯННИКОВ Сергей Александрович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано к печати 12 04 2007 г Формат 60x84 V16 Бумага офсетная Гарнитура Тайме Уел печ л 1,63 Уч-изд л 1,5 Тираж 100 Заказ 6 ОР
Отпечатано в типографии издательства ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» 410034, Саратов, ул Соколовая, 339
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Овсянников, Сергей Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
1.1. Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России.
1.2. Проблемы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Глава 2. Правовое регулирование основных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2.1. Регулирующие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2.2. Обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2.3. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы"
Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение демократического государства невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление в России в настоящее время связано с совершенствованием системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, координации их деятельности и усиления ответственности, а также повышения ответственности должностных лиц при осуществлении своих полномочий.
Правовая основа в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на федеральном уровне практически сформирована. Реформирование местного самоуправления теперь должно происходить на уровне регионального законодательства и нормотворчества муниципальных образований. Однако необходимо учитывать, что эффективное развитие местного самоуправления возможно только при совместной деятельности органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также включения в данный процесс населения при необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления.
Создание правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях находится на стадии активного становления и совершенствования. Существующие нормы во многом носят поисковый характер. Они вызывают множество замечаний ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, так как не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для того, чтобы эффективного регулировать отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Анализ правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в научной литературе касался главным образом вопросов организации публичной власти. Различные аспекты взаимодействия рассматривались в отраслевых научных исследованиях. Возникла комплексная, системная задача изучения правовой основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы на уровне Российской Федерации, в рамках группы субъектов, входящих в состав Приволжского федерального округа - между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования.
Кроме того, к настоящему времени накоплен определенный эмпирический опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и проблемы нуждаются в анализе, обобщении и разрешении. Углубленный анализ данной практики будет способствовать выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью научных разработок комплексного характера, связанных с теоретическим осмыслением ряда проблем: общих начал взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на этапе их современного реформирования; формированием современной модели местного самоуправления в системе правовых отношений Российского государства; методов и путей реорганизации местного самоуправления в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в процессе совершенствования и систематизации нормативно-правовой базы; правовых и практико-преобразующих механизмов действия региональной власти, направленных на эффективное функционирование органов местного самоуправления. Многие из перечисленных проблем носят дискуссионный характер.
Всестороннее, системное, критически-аналитическое исследование правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволит решить несколько задач: во-первых, сделать определенные для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации; в-третьих, придать обсуждению проблемы более конструктивный характер, что будет способствовать повышению результативности исследования.
Все изложенное предопределяет выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности темы исследования. Исследованию тематики соотношения и правового оформления государственной и муниципальной власти посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являются ученые, политические деятели, литераторы: В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, A.B. Васильчиков, JI.A. Велихов, А.Д. Градовский, Б.Д. Греков, A.B. Ельчанинов, Н.М. Коркунов, А.И. Никитский, Н.И. Лазаревский, И.А. Покровский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и другие.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающих в комплексе современные тенденции развития местного самоуправления и институтов муниципальной публичной власти в нашей стране: A.B. Автономова, С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, A.A. Берга, Е.Г. Битовой, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, A.A. Безуглова, А.Г. Воронина, В.И. Васильева, В.В. Володина, Л.П. Волковой, Т.А. Вершило, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, В.А. Гневко, А.И. Демидова, H.A. Емельянова,
A.Р. Еремина, Л.А. Жуковой, A.A. Захарова, Н.В. Зинченко,
B.Т. Кабышева, Г.Н. Комковой, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, A.B. Колесникова, М.А. Кулушевой, П.Е. Круть, С.А. Кислицина,
A.Е. Когута, А.Н. Кокотова, Г. А. Кочетковой, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, A.B. Лабудина, A.B. Лагуткина, A.C. Ландо, Л.Е. Лаптевой, М.Ю. Мартынова, Е.В. Мирошниченко, М.М. Мокеева, А.П. Морозова, Е.А. Незнамовой, И.И. Овчинникова, В.И. Патрушева, В.В. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, М.Б. Разгильдиевой, А.И. Радченко, Л.А. Ревенко, В.А. Сологуба, Я.Ю. Старцева, A.M. Старостина,
B.В. Таболина, А.Т. Тертышного, Е.М. Трусовой, С.Ю. Фабричного, В.И. Фадеева, С.Е. Чаянова, Л.Л. Хоперской, В.И. Хрипуна, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, В.В. Шипова, М.М. Шумилова, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной, С.Н. Юрковой, В.Л. Ясюнас и другие авторы.
Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в той или иной степени затрагиваются в диссертационных работах А.Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Ю.В. Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), O.A. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), Н.В. Кочетковой «Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (Саратов, 2005) и другие.
Однако за пределами научных исследований остались проблемы реализации законодательных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением в контексте проводимой в современной России муниципальной реформы, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и органы местного самоуправления на практике при реализации современного законодательства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования -теоретическое обоснование и анализ правового института взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования такого взаимодействия в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ.
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
- исследовать соотношение государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти;
- рассмотреть роль государственных органов в развитии местного самоуправления и взаимоотношения между ними;
- определить сущностные черты категорий «полномочия» и «компетенция» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
- раскрыть регулирующие и обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления;
- проанализировать проблемы реорганизации местного самоуправления в ряде регионов Приволжского федерального округа в процессе комплексного совершенствования нормативно-правовой базы;
- исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления;
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики взаимодействия . между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, и органами местного самоуправления.
Объектом исследования выступают муниципальные правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления в ходе реализации основных направлений муниципальной реформы.
Предметом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих правовой институт взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления как инструмент решения вопросов государственного и местного значения в период проведения муниципальной реформы.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения и выводы, получившие отражение в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающих различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995, 2003 годов, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты, материалы практики органов местного самоуправления. Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, в котором анализируются теоретические, правовые и организационные вопросы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления,
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в период реализации положений базового Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В сложившейся ситуации отсутствует определенность в толковании соотношения государственного и муниципального управления в практике
Конституционного Суда России. Представляется, что в целях разрешения сложившихся обстоятельств целесообразно Конституционному Суду России дать официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении.
2. Исследовав различные точки зрения на современную модель местного самоуправления в системе общественных и правовых отношений Российского общества, а также нормы действующего законодательства, автор считает целесообразным следующее теоретико-правовое определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - это целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, представляющая собой способ негосударственного осуществления народом местной власти, предоставленной и гарантированной Конституцией РФ, реализуемой на основе принципов самостоятельности и децентрализации, в формах непосредственного управления или через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с законами Российской Федерации и ее субъектов, уставами муниципальных образований».
3. В условиях неблагополучного состояния многих муниципальных образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой помощи органам местного самоуправления, неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном отделении местного самоуправления от государства означает и дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета.
4. Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав местного самоуправления, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципального образования и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судебной защиты. В этих целях можно предложить следующие меры по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Во-первых, необходимо внести дополнения в Закон РФ «О государственной пошлине» в части освобождения органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации.
Во-вторых, в ходе анализа гражданского и арбитражного процессуальных кодексов выявляется необходимость более конкретного разграничения подведомственности и подсудности дел между этими судебными органами. Целесообразно к подведомственности судов общей юрисдикции отнести дела по спорам, связанным с определенными аспектами правоприменительной практики:
- формированием органов местного самоуправления и принятием уставов муниципальных образований;
- определением полномочий органов местного самоуправления;
- определением статуса выборных представительных органов местного самоуправления и иных должностных лиц;
- определением территории муниципального образования;
- вопросами приведения актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствие с актами большей юридической силы.
К подведомственности арбитражных судов, по мнению автора, следует отнести следующее:
- дела о взыскании расходов, понесенных органами местного самоуправления, в результате выполнения законов субъектов РФ о наделении государственными полномочиями органов местной власти;
- споры, вытекающие из использования муниципальной собственности и исполнения бюджетных обязательств.
В-третьих, необходимо внести дополнение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года о предоставлении права участия в судебном процессе в качестве сторон не только органам местного самоуправления, указанным в уставе муниципального образования, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования.
5. Недостатком действующего законодательства является то, что исполнительные органы местного самоуправления лишены права на законодательную инициативу в представительном органе субъекта Федерации. Это ограничивает возможности осуществления полномочий, возложенных на исполнительные органы местного самоуправления, поскольку затрудняет процесс формирования законодательства для обеспечения нужд местного сообщества в силу отсутствия четкой регламентации в действующем законодательстве, определяющем сроки и порядок рассмотрения и согласования законопроектов, выносимых исполнительными органами местного самоуправления в представительные органы.
Необходимо также внести в федеральные законы дополнение о праве главы исполнительной власти органа местного самоуправления на внесение законодательной инициативы в законодательные органы субъекта Федерации.
6. По причине значительной нагрузки муниципальных юристов и дефицита квалифицированных кадров в муниципальном образовании органы местного самоуправления не имеют возможности проанализировать и сопоставить нормы всех законодательных актов, выявить все вопросы, требующие правового регулирования. В связи с этим считаем целесообразным, особенно в переходный период, развивать плодотворное взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по выстраиванию стройной и непротиворечивой системы муниципальных правовых актов - это одно из обеспечивающих направлений совместной деятельности государственного и муниципального управления.
Исходя из практики и потребностей развития местного самоуправления, автором предлагается модель правовой системы конкретного муниципального образования.
7. Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость включения в практику договорных отношений и соглашений как между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, так и между муниципальными органами. Имеет смысл разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Назрела потребность расширять договорную практику в сфере муниципальных правоотношений и внедрять договоры административно-правового характера.
8. В интересах совершенствования законодательства по взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным в основных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года установить легальное понятие «отдельные государственные полномочия». В настоящем Законе должны быть обозначены границы отдельных полномочий и порядок их определения, а также определены государственные полномочия, не подлежащие передаче органам местного самоуправления.
В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным органам государственных полномочий (п. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение. Для этого в ст. 19 следует указать: «При наделении отдельными государственными полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой орган государственной власти принял такое решение (такой закон)».
Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по финансированию переданных муниципальным органам отдельных государственных полномочий (ст. 19). Предлагается следующий вариант регулирования: «Финансовые обязательства государства по субвентированию полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый год; изменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на соответствующий финансовый год; исключение из закона о бюджете на соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается только при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями».
9. На региональном уровне назрела объективная необходимость разработки и принятия закона «О деятельности координационных и консультационных органов муниципальных образований», который регламентировал бы порядок образования и деятельность соответствующих структур. Автором разработан проект закона «О Совете муниципальных образований Саратовской области», который мог бы войти в него самостоятельным разделом.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера.
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации; при разработке законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление».
Отдельные выводы и предложения могут быть полезны депутатам и должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальным служащим в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям:
- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;
- при подготовке автором научных публикаций;
- в выступлениях автора на всероссийских, межвузовских, региональных научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Российская модель местного самоуправления; технологии эффективной реализации» (Москва, май 2006 г.); Межрегиональной научно- практической конференции «Реформы государственной службы, местного самоуправления и выполнение мероприятий по их реализации» (Саратов, апрель 2005 г.) и др.;
- при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, Саратовской государственной академии права, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в ПАГС.
Структура диссертации. Настоящее исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Овсянников, Сергей Александрович, Саратов
Заключение
Проведённый в диссертационном исследовании теоретико-правовой анализ местного самоуправления совместно с детальным изучением и осмыслением норм действующего законодательств позволяет сделать ряд принципиальных выводов и обобщений, имеющих значение для решения задач эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, внести предложения по совершенствованию законодательства регулирующего вопросы деятельности муниципальных образований.
1. Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанную с территориальной самоорганизацией населения, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов жизнеобеспечения поселения (округа), устройства и функционирования муниципальной власти в соответствии с наделенными законом вопросами местного значения и отдельными государственными полномочиями. Оно является составной частью публичного механизма власти соответствующего субъекта Федерации. Для успешного функционирования этого механизма необходимо соответствующее нормативно-правовое регулирование общественных отношений, определённая самостоятельность местного самоуправления, выстраивание определённой властной вертикали, наличие у субъекта федерации эффективных контрольных полномочий по отношению к местным властям.
2. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в Российской Федерации можно определить как децентрализацию в собственном смысле этого слова. Законодательное закрепление ряда принципов децентрализации обеспечивает и гарантирует самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления. Децентрализация экономической власти, рыночная система хозяйствования и демократические методы управления объективно способствуют созданию полноценной системы местной власти, создаёт необходимые для её нормального функционирования предпосылки. Задача науки конституционного и муниципального права -предусмотреть в законе и возможных вариантах его реализации правовой иммунитет от возможного сворачивания достигнутого уровня прав местного самоуправления, использовать политические и экономические интересы во имя интересов местного самоуправления. Государство, подобное Российской Федерации, не в состоянии обеспечить оптимальное управление экономическими, политическими и социальными процессами в обществе, если не гарантирует существования эффективного местного самоуправления.
3. В настоящее время ст. 12 Конституции РФ 1993 года юридически закрепила положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Теперь органы местного самоуправления «де-юре» приобрели собственный правовой статус, отличный от государственного. Думается, что, выдвигая положение о необходимости отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, его авторы и сторонники преследовали цель кардинально изменить существовавшую в период советской власти систему соподчинения и централизации различных уровней государственного управления. Была поставлена задача формирования свободного и самостоятельного местного самоуправления.
4. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, поскольку у них единый источник — народ. У местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении. Это, в свою очередь предполагает наличие особого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, при котором отсутствует непосредственная административная зависимость между ними, но имеется очерченные законом полномочия, формы и методы такого взаимодействия.
5. Правовое регулирование местного самоуправления, рассматриваемое сквозь призму регулирования общественных отношений нормами права, представляет собой закреплённую в нормах права существующую, сложившуюся, стабильную и постоянную структуру человеческой деятельности, её отдельных видов с целью её консервации и охраны (защиты) от нарушений, а также дальнейшего развития. Местные самоуправленческие отношения, извлечённые из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму, образуют систему муниципальных правовых отношений, взаимодействующих с целостной системой правоотношений государства.
6. Настало время отказаться от определения соотношения государственного и местного как вертикали власти, но определять эти отношения как самостоятельные виды, способы, методы осуществления власти народом, что соответствует Конституции РФ 1993 года и верно отражает суть политико-правовой конструкции российского государства. При этом важно их эффективное и беспрепятственное взаимодействие.
Как показывает юридическая практика, при осуществлении компетенции между органами государственной и муниципальной власти складываются многообразные связи и отношения. Взаимоотношение представляет собой отношение предметов, явлений, взаимно связанных друг с другом или взаимно обусловленных. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует рассматривать как отражение объективно существующей потребности согласования, упорядочения их совместной деятельности. Взаимоотношения возникают на почве взаимозависимости и необходимости принимать такие решения, в которых согласуются интересы всех субъектов.
7. Сущность местного самоуправления как института публичной власти, проявляется и реализуется через систему функций и механизм компетенции, а содержание деятельности самоуправления составляют его компетенция (полномочия), права и обязанности.
Исходя из своеобразия задач, решаемых в местном сообществе, полномочия местного самоуправления могут быть объединены в две группы:
• собственные полномочия местного самоуправления, то есть те, которые признаются за ним государством и обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
• отдельные государственные полномочия, которыми согласно закону может наделяться местное самоуправление.
8. Государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью. А местная власть в свою очередь, не должна наделяться не свойственными ей государственными административными полномочиями - это главное условие деятельности местного самоуправления. В интересах правового определения соотношения деятельности государственной и муниципальной власти недопустимо абсолютное обособление государственных и муниципальных начал управления. Правильное разграничение предметов ведения и полномочий позволяет избежать нарушения самостоятельности муниципальной власти со стороны государственных органов на федеральном уровне и уровне конкретного субъекта РФ. Её самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципального образования и полномочий органов местного самоуправления. Поэтому главный вывод о том, что местное самоуправление понимается как самостоятельный способ, вид, метод публичной власти в современной России, а не как уровень политический власти. Такой подход позволяет считать о подчинении местного самоуправления закону (праву), но не государству, как вышестоящему уровню решения вопросов собственно муниципальной компетенции.
Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан и условием эффективной деятельности органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определенной территории, посредством правового воздействия и регулирования способствует формированию у них юридической ответственности за решение местных проблем, повышая тем самым их общую правовую и гражданскую активность и культуру.
9. Местное самоуправление не может самостоятельно сформироваться - ему нужна и поддержка со стороны государства, и одновременно - защита от государства, используя для этого весь арсенал законодательства, совершенные нормативные правовые акты. Важно понимать и то обстоятельство, что в развитии местного самоуправления заинтересована, прежде всего, федеральная власть - создать в России оптимальное и эффективное управление на всех уровнях публичного управления в интересах наиболее полного удовлетворения потребностей граждан.
Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. Это находит выражение, как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем на местах конституционные права, полномочия, определенные демократические процедуры, так и в различных программах по поддержке местной властей. Поэтому местное самоуправление - это значимый элемент внутрифедеративных отношений и масштабной административной реформы Российской Федерации.
10. Федеральный закон от 6 октября 2003 года повлек за собой обновление и соответствующего регионального законодательства, и принятие новых актов в муниципальных образованиях, что не могло не сказаться на взаимодействии органов государственный власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в данной правотворческой сфере.
Взаимодействие между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования органами государственной власти вопросов организации и деятельности местного самоуправления является определяющим направлением, главным условием и основным фактором оптимизации деятельности муниципального образования.
11. Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления предполагает систематизацию законодательства о местном самоуправлении на федеральном и региональном уровне, направленной на повышение эффективности муниципальной власти. Другим важным обеспечивающим направлением совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является налоговая политика. Это направление гармонично сочетается с обеспечением финансово-экономической самостоятельности, то есть вытекает из решения проблем бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
12. Новый этап реформы местного самоуправления в России направлен, прежде всего, на повышение эффективности правового регулирования местной власти, её ответственности, прозрачности и доступности для населения. Процесс реформирования протекает в ходе постоянного совершенствования правовой базы местного самоуправления, в решении сложных правовых проблем и коллизий, в разрешении противоречий действующего законодательства РФ. Решение проблем реформирования и разрешение противоречий означает в первую очередь дальнейшее совершенствование законодательства РФ и субъектов
Федерации, подзаконных актов издаваемых органами местного самоуправления. Эту правовую деятельность мы именуем, регулирующей. Однако, процесс реформирования местного самоуправления невозможен без обеспечивающей правовой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления и их тесного взаимодействия, направленных на решение вопросов местного значения и полномочий.
13. Ключевым обеспечивающим направлением совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления выступают программы социально-экономического развития муниципального образования и программы развития местного самоуправления.
На современном этапе проведения муниципальной реформы большое значение, по нашему мнению, могут иметь договоры и соглашения между органами власти муниципальных образований о взаимодействии и совместном решении вопросов местного значения. Представляется, что такие акты могли бы послужить повышению эффективности и улучшению совместной деятельности муниципальных образований, поскольку все особенности отношений между муниципальными образованиями в законе предусмотреть невозможно. Договоры и соглашения позволили бы учитывать особенности того или иного муниципального образования, его определённые экономические возможности, социальную инфраструктуру и т.д.
В целях повышения эффективности совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ и путей их оптимизации необходимо подготовить систему правовых актов на региональном уровне, определяющие основные направления, пути, способы, формы, методы, и условия совместной деятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы»
1. Нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1994.
3. Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года // СЗ РФ. 1998. №36.
4. Федеральный закон от 19 июня 2004 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с послед, изм. // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2484; 2006. №29. Ст. 3122.
5. Ст. 4412; 2006. № 45. Ст. 4627; 2006. № 50. Ст. 5279; 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5277; Ст. 5503; № 52 (ч. 2). Ст. 5504; Ст. 5602; 2007. № 1. (Ч. 1). Ст. 28.
6. Закон Нижегородской области от 22 декабря 2005 года № 208-3 «О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях Нижегородской области в 2006 году» // Бюллетень Законодательного собрания Нижегородской области. 2005. № 7.
7. Закон Пермского края от 29 декабря 2005 года № 1-КЗ «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в Пермском крае в 2006 году» // СПС «КонсультатнтПлюс».
8. Закон Пермской области от 14 сентября 1998 года № 219-28 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями Пермской области» // СПС «КонсультатнтПлюс».
9. Закон Республики Башкортостан от 21 июня 2005 года № 190-3 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // СПС «КонсультатнтПлюс».
10. Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года №266-з «О порядке решения вопросов местного значения поселений в переходный период» // СПС «КонсультатнтПлюс».
11. Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 года № 49-3 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» // СПС «КонсультатнтПлюс».
12. Закон Республики Мордовия от 28 ноября 2005 года №81-3 «О порядке решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях» // СПС «КонсультатнтПлюс».
13. Закон Самарской области от 7 декабря 2005 года № 208-ГД «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Самарской области» // СПС «КонсультатнтПлюс».
14. Закон Саратовской области от 26 июня 2003 года № 41-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // СПС «КонсультатнтПлюс».
15. Закон Саратовской области от 29 декабря 2004 г. № 123-3CO «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке населения» (с изм.и доп.от 28 ноября 2005 г.).// СПС «КонсультатнтПлюс».
16. Закон Саратовской области от 29 марта 2005 г. № 27-ЗСО «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Саратовской области» (с изменениями от 30 мая, 31 октября 2005 г.).// СПС «КонсультатнтПлюс».
17. Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. № Ю7-ЗСО «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» (с изменениями от 28 ноября 2005 г.) // СПС «КонсультатнтПлюс».
18. Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. № 116-ЗСО «О внесении изменений в статью 17 Закона Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области». // "Саратовская областная газета", № 286 (15093), 16.12.2005
19. Закон Саратовской области от 6 марта 2006 г. № 13-ЗСО «О наименованиях органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Саратовской области».// Саратовская областная газета", N 52 (1574), 17.03.2006
20. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; 1992. № 46. Ст. 2618; 1993. №21. Ст. 748.
21. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
22. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП. 1993. № 44. Ст. 4188.
23. Судебная практика 3.37. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. №3-П по делу о проверке конституционности рядаположений Устава Основного закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. №7. Ст. 700.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года №7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона
25. Иные документы и комментарии нормативных актов
26. Бюджет Саратовской области на 2006 год в кратком изложении. Саратов, 2006.
27. Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления». М., 2000.
28. Инвестиционная политика на территории муниципального образования. М.: РНЦГМУ, 2006.
29. Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М., 2001.
30. Межбюджетные взаимоотношения в 2004 году: взгляд снизу / Конгресс муниципальных образований РФ // Городское управление. 2005. №1.
31. Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления // Муниципальная власть. 2004. №2.
32. Модельные законы субъектов Российской Федерации: научно-практическое пособие / C.B. Кабышев и др.: под ред. C.B. Кабышева. М.: Формула права, 2004.
33. Модельные нормативные акты муниципального образования: научно практическое пособие / C.B. Кабышев и др.: под ред. C.B. Кабышева. М.: Формула права, 2003.
34. Муниципальная собственность и инвестиции. М.: РНЦГМУ, 2006.
35. Новые образовательные продукты в сфере местного самоуправления. М.: РНЦГМУ, 2006.
36. О Конституционности Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 / Центр правовой поддержки местного самоуправления // Муниципальное право. 2004. № 1.
37. О проблемах подготовки кадров для реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления // Муниципальная служба. 2003. №3.
38. Примеры нормативных правовых актов // Муниципальная служба. 2001. №3.
39. Проблемы законодательного регулирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления / Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления // Муниципальная служба. 2005. № 1-2.
40. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол») // Государство и право. 2004. № 3.
41. Реализация требований новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формированию территориальной и организационной основ местного самоуправления. М.: РНЦГМУ, 2006.
42. Региональное нормотворчество: аналитический бюллетень (под ред. В.М. Манохина, Н.Т. Разгельдеева) Ч. 1. Саратов: СГАП, 2004.
43. Регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. М.: РНЦГМУ, 2006.
44. Система муниципальных правовых актов / Центр правовой поддержки местного самоуправления // Муниципальное право. 2004. №3.
45. Управление муниципальным хозяйством и местными финансами. М.: РНЦГМУ, 2005.
46. Участие населения в осуществлении местного самоуправления. М.: РНЦГМУ, 2006.
47. Велиева Д.С., Кулушева М.А., Чанное С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Постатейный /под ред. С.Е. Чаянова. М.: Ось 89, 2005.
48. Черников В. Модельный устав муниципального образования // Муниципальное право. 2004. № 4.
49. Энциклопедия Саратовского края. Саратов: Приволжское книжное издательство, 2002.
50. Научная, учебная и справочная литература
51. Авакьян С. Обоснованная критика лучше навешивания ярлыков // Российская Федерация сегодня. 1998. № 8 9.
52. Автомонов А. В., Захаров А.А., Кочеткова Г.А. и др. Основы местного самоуправления и муниципального управления. М., 1999.
53. Автономов А.С. Местное самоуправление и общественная активность (правовой аспект) // Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».: Матер, научно-практ. конфер. М., 1996.
54. Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местное самоуправление в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Изд-во «Пресс», 2002.
55. Антонова H.A. Реформа местного самоуправления в условиях нового законодательства // Федеральные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 9.
56. Антикризисное управление в муниципальном образовании: Учеб. пособие. / Под ред. А.Н. Ряховской. М.: РНЦГМУ, 2005.
57. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000.
58. АшлейП. Местное и центральное управление. СПб., 1910.
59. Бабун Р. Бездотационный местный бюджет: фантазия или реальность // Муниципальная экономика. 2001. № 1.
60. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юрид. вузов и факультетов. М., 1998.
61. Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух видов) / Изд. 2-е доп. М.: Право и государство, 2005.
62. Баранчиков В.А. Конституционно-правовая природа местного самоуправления в современной России // Закон. 2005. № 7.
63. Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ, 2000.
64. Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации: Учеб. пособие по курсу «Муниципальное право Российской Федерации». М., 1999.
65. Бахарева O.A. Участие органов местного самоуправления в гражданском судопоизводстве: Учеб. пособие / Под ред. М.А. Викут. Саратов: Изд-во СГАП, 2004.
66. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
67. Белкин А. А., Бурмистров А. С. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда РФ (1996 1998) // Правоведение. 1999. № 1.
68. Белых А.К. Управление и самоуправление. JL, 1972.
69. Берг О. Некоторые вопросы соотношения природы государственной власти и местного самоуправления // Городское управление. 2002. № 12.
70. Берг О. Об издании правовых актов муниципальными образованиями // Муниципальное право. 2002. № 4.
71. Берг О. Развитие взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России // Городское управление. 2002. №11.
72. Блинков O.E. Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собственности: проблемы выбора форм // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 3.
73. Большая советская энциклопедия. В 50 т. М., 1950-1958.
74. Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов н/Д., 1996.
75. Бородкин Ф. Родится ли созвучий единая мелодия? // Муниципальная власть. 1998. № 2.
76. ПО.Курманов Э.Р. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6.
