АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России»
Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации Московская Государственная Юридическая Академия
» '
I
На правах рукописи
<Р£ ¿еж-
Храмова Юлия Робертовна Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России
Специальность 12.00.06 : «Природоресурсовое право, агарарное право, экологическое право».
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -2000
Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Московской Государственной Юридической Академии
Научный руководитель: Доктор юридических наук Дубовик О.Л..
Официальные оппоненты: Доктор юридических наук,
Профессор, заслуженный деятель науки С.А. Боголюбов; Кандидат юридических наук Осипов Г.И.
Ведущая организация: Министерство природных ресурсов РФ
Защита состоится "30" ноября 2000 г. в 16 часов на заседании Диссертационного совета но присуждению ученой степени доктора юридических наук Д 053.07.01 при Московской Государственной Юридической Академии по адресу: г.Москва, ул. Садовая-Кудринская, д.9.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской Государственной Юридической Академии.
Автореферат разослан " 30 " октября 2000г.
Ученый секретарь Диссертационного совета
Ершова И.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Появление правового института экологической экспертизы в России было вызвано обострением экологических проблем и усилением внимания общества к вопросам охраны окружающей среды. Предвидение последствий от осуществления планируемой деятельности, их прогностический анализ представляют собой одно из важных средств обеспечения экологической безопасности. С его помощью возможна корректировка или запрещение этой деятельности. Формирование превентивного экологического контроля осуществлялось в России с учетом наступившего экологического кризиса, проявившегося в загрязнении Ладожского озера, Чернобыльской аварии, строительстве ЦБК на озере Байкал, канала Волга-Чаграй, превращении в непригодные для жизни города - Нижнего Тагила, Магнитогорска, Березников хищническим использованием природных ресурсов и др.. Установление государственного санкционирования на начало ведения любых видов хозяйственной и иной деятельности имеет и другие предпосылки. Развитие человеческого общества сопровождается все возрастающим уровнем потребления, продолжают использоваться старые технологии, которые необходимо реконструировать, угрожающей стала проблема отходов, их нелегального ввоза, и транспортировки иной вредоносной продукции. За последнее время увеличилось количество частных инвесторов, чьи хозяйственные проекты не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду. Поэтому одной из актуальных государственных задач - было создание эффективного механизма экологической экспертизы как препятствия для возможного неграмотного, вредоносного природопользования. Актуальность темы диссертации обусловлена еще и тем, что на сегодняшний момент такой правовой институт в России создан: ( с 1995г. действует ФЗ "Об экологической экспертизе", многочисленные продзаконные акты об экологической экспертизе), но его
функционирование имеет не только глобальное, общегосударственное значение, но и сопровождается неоднозначными оценками. Экологическая экспертиза существенным образом вторгается в экономическую сферу, в области извлечения прибылей и поэтому немалая часть предпринимателей говорит о экологической экспертизе как о тормозе инвестиций, а о структурах государственной экологической экспертизы - как о созданных без всякой ответственности за свои решения.1 Поэтому анализ норм правового института экологической экспертизы, правильная оценка деятельности по осуществлению последней, выявление недостатков и путей совершенствования законодательства об экологической экспертизе, рассмотрение практики его применения - имеют огромную социальную значимость и являются более чем актуальными. Правовая проблематика осуществления экологической экспертизы уже нашла свою разработку в работах отечественных специалистов, однако сегодня безусловно возникает потребность в дополнительном анализе этого правового института. Актуальность исследования подтверждена и принятием Указа Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17.5.20002, которым Госкомэкология РФ была упразднена, а функции по проведению государственной экологической экспертизы были переданы Министерству природных ресурсов РФ3. Такое перераспределение функций по осуществлению государственной экологической экспертизы создает угрозу существования этого правового инструмента охраны окружающей природной среды в России. Поэтому необходимо дополнительно показать роль государственной экологической экспертизы, чтобы воспрепятствовать ее уничтожению.
Степень исследованности темы. Экологическая экспертиза, особенно теоретические проблемы ее правового обеспечения рассматриваются в трудах многих ученых-юристов. Основоположники природоресурсного,
' г. "Известия", П декабря 1997г.
2 РГ, 20 мая, 2000г., № 97, с. 1-2.
3 Положение о министерстве природных ресурсов РФ, утвержденное Постановлением Правительства ог 25 сентября 2000г., Кг 726, п.6. СЗ РФ 2000г., № 40.
экологического права еще задолго до появления в России экологической экспертизы как правового института уделяли достаточное внимание проблемам экологического прогнозирования, учета экологических требований при ведении хозяйственного планирования. Так, правовым аспектам экологической экспертизы наряду с рассмотрением общих проблем охраны окружающей среды посвящены работы Колбасова О.С., Петрова В.В., Шемшученко Ю.С.4
Непосредственно экологической экспертизе посвящены исследования В.И. Андрейцева (1992г.), Сапрановой О.Н. (1995г.), Попкова В.В. (1997г.), Баимбетова Н.С.( 1999г.). Наряду с другими вопросами экологическая экспертиза рассматривается в работах A.B. Бесяцкого (1992г.), А.К. Голиченкова( 1992г.).
Вопросы организации и проведения экологической экспертизы анализировались, кроме того, в новейших учебниках и учебных пособиях, научных статьях, и комментариях, научно-популярной литературе. Тема экологической экспертизы также рассматривалась в трудах таких видных российских ученых как С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука М.И. Васильевой, O.JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, И.О.Красновой, IO.JI.Максим енко, Н.Ф. Реймерса, М.В. Хотулевой, A.C. Шестерюка, А.В.Яблокова. Однако несмотря на обилие работ, многие вопросы нуждаются в дополнительной проработке или уточнении.
Предмет исследования: им являются материальные и процессуальные нормы, составляющие правовой институт экологической экспертизы, а также практика их применения. Цели и задачи исследования:
4Колбасов О.С. Экология: Политика-Право. М.: Наука, 1976г., Колбасов О.С "Основные направления правотворчества в области охраны окружающей Среды", ж.Советское государство и право, 1980г., №3, с.74-75., Петров В.В. "Экологическая функция права", ж.Советское государство и право, 1982г., №5, с.86-94; Петров В.В. "Экология и право", Москва, Юридическая литература, 1981г., с. 135-136.; Петров В.В. Правовая охрана природы. МГУ, 1980г.., Шемшученко Ю.С. "Организационно-правовые вопросы охраны окружающей Среды в СССР", Киев, 1976.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа имеющейся нормативно-правовой базы исследовать сущность и правовое регулирование процессов принятия экологически значимых решений в России. Исходя из поставленной цели, формируются следующие задачи:
■ изучение роли экологической экспертизы как средства охраны окружающей природной среды;
М выявление особенностей экологической экспертизы в сравнении ее с другими экспертизами, урегулированными российским правом;
■ анализ правовых источников, определяющих как теоретическую базу экологической экспертизы, так и процедуру проведения, а также оспаривания ее выводов;
■ оценка соотношения экологической экспертизы и ОВОС;
И исследование легального и доктрипальных определений экологической экспертизы, категорий и терминов, употребляющихся в законодательстве об экологической экспертизе;
■ определение критериев эффективности правового института экологической экспертизы в России, путей его совершенствования;
■ формирование рекомендаций по оптимизации процедуры оспаривания выводов государственной экологической экспертизы;
■ исследование роли общественности в процедуре принятия экологически значимых решений;
■ выявление недостатков а деятельности органов управления природопользованием.
Методологическая и методическая база диссертации: Основной нормативной базой для исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Основной теоретической базой для исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых юристов, а также в сравнительном плане законодательство зарубежных стран.
При работе над диссертацией были изучены труды Андрейцева В.И, С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И.Васильсвой, А.К.
Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Т.В. Злотниковой, О.С. Колбасова, И.О.Красновой, Ю.Л.Максименко, В.А. Петрова, Ю.С. Шемшученко, Н.Ф. Реймерса. и др.
Поскольку анализируемые в диссертации проблемы тесно связаны проблемами, возникающими при производстве экспертиз в уголовном процессе, автором были изучены исследования Э.С. Гордон, А.И. Винберг, Ю.К.Орлова, И.Ф. Пантелеева.
При написании диссертацией использовались труды по общей теории права С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова.
Методологическую базу исследования составили общенаучные методы познания, метод сравнительного правоведения, исторический и логический методы, положения общей теории права, достижения научных разработок проблем проведения экологической экспертизы, данные ряда отраслей права, в частности земельного, гражданского, уголовного и уголовно-процессуального, административного права, криминологии. Важной методологической основой диссертации являются конституционные положения о деятельности государства и функционировании права. Существенное значение для данной диссертации имели эмпирические исследования, проводившиеся на основе принятых методик (анализ материалов прессы, нормативных актов, наблюдения). Основные положения и выводы диссертации основываются на исследовании: условий эффективности проведения экологической экспертизы.
Эмпирическую базу исследования составили материалы проведения экологической экспертизы органами Госкомэкологии РФ в период с 1996г. -по 2000г.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.
Научная новизна исследования определяется тем, что правовой институт экологической экспертизы в России существует с 1991г., и сегодня накоплен , почти 10-летний опыт практики ее проведения. Последняя выступает важнейшим предметом исследования в настоящей диссертации. В диссертации таким образом подводятся итоги деятельности системы
государственной экологической экспертизы, рассматриваются достигнутые результаты и проблемы, "плюсы" и "минусы" законодательства об экологической экспертизе. Поэтому результатом исследования являются комплексная оценка данного правового института, пределов его реализации, факторов, влияющих на эффективность его применения, а также формирование конкретных предложений по совершенствованию экологического законодательства.
Признаком новизны, обычно предъявляемым к диссертационным работам, обладают следующие элементы представленного текста:
- обоснование необходимости законодательного определения категории «экологические требования»;
- выявление признаков, отличающих государственную экологическую экспертизу от ведомственной;
- выводы о неоднозначной сущности нормативно установленных принципов экологической экспертизы;
- постановка и попытка решения проблемы правильного отнесения объектов экологической экспертизы к уровню федерации и субъектов федерации;
- обоснование выводов о включении ОВОС в научно-исследовательский этап проведения экологической экспертизы;
- выявление последствий признания государственной экологической экспертизы несостоявшейся;
- аналитическая характеристика "Положения об ОВОС в РФ" 2000г., законодательства субъектов федерации об экологической экспертизе;
- определение направлений совершенствования правового регулирования эколого-экспертного процесса, выявление мер по повышению рациональности процедуры экологической экспертизы;
выявление неоднозначно сформулированных, противоречивых норм законодательства об экологической экспертизе;
обоснование вывода о необходимости аттестации деятельности экспертов государственной экологической экспертизы;
- обоснование необходимости введения положений об обязательной экологической экспертизе в Земельный Кодекс РФ и в ст. 63 Лесного Кодекса РФ, посвященную переводу лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Основными выводами и предложениями, которые выносятся на защиту, являются:
Положения, выносимые на защиту:
1 .Проведение государственной экологической экспертизы представляет собой существенное вторжение в сферу экономических интересов как государства, так и влиятельных групп предпринимателей. В связи с этим необходимо принятие дополнительных мер по обеспечению вневедомственности и независимости эколого-экспертного процесса. А именно, предлагается ввести в круг участников процедуры Государственной экологической экспертизы фигуру Управляющего, который по ходатайству Заказчика будет исполнять функции секретаря и руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Управляющий в свою очередь взаимодействует с Экспертным госорганом на основе гражданско-правовых отношений лицензиата-лицензирующего органа.
2. Совершенствование правового регулирования эколого-экспертного процесса должно осуществляться по следующим направлениям: во-первых, формирование рациональной и оправданной процедуры, во-вторых, устранение пробельности и неоднозначных формулировок законодательства об экологической экспертизе. В связи с этим предлагается предусмотреть в законодательстве:
• типизацию научно-исследовательского этапа государственной
экологической экспертизы, то есть разделение единой процедуры на виды в зависимости от значимости и масштабности намечаемой деятельности. Сегодня установлены и действуют единые требования по проведению экспертизы для разномасштабных проектов: атомной электростанции и группы индивидуальных гаражей, чем создается потенциально невыполнимое законодательство, занижаются стандарты по проведению
оценки действительно экологически значимых решений;
• этапы проведения государственной экологической экспертизы т.е. а) научно-исследовательский этап, включая его элементы - ОВОС и экологическое обоснование; б) получение от государства официального разрешения на реализацию проекта; в) контроль за исполнением заключения.
• признание государственной экологической экспертизы несостоявшейся порождает, в частности, следующие правовые последствия, выражающиеся в том, что Заказчик получаст право отозвать проектные материалы, возвратить всю оплаченную сумму за проведение экспертизы, потребовать возмещения вреда, причиненного просрочкой исполнения обязательств по проведению экологической экспертизы.
• нормативный статус эксперта-наблюдателя от органов местного самоуправления и субъектов федерации, в связи с тем, что в настоящее время такой наблюдатель, называясь по закону экспертом, не входит в состав экспертной комиссии, то есть не голосует.
3. Определение правовой природы заключения государственной экологической экспертизы, выполняющего функцию фиксации мнений экспертов состоит в признании его не правовым актом, а актом санкционированного правоприменения. Соответственно правовая природа Приказа Специально уполномоченного госоргана в области экологической экспертизы (экспертного госоргана) означает гарантии соблюдения надлежащей процедуры проведения государственной экологической экспертизы.
4. В связи с определением юридической природы заключения государственной экологической экспертизы, и разграничением функций последнего и Приказа об его утверждении предлагается схема оспаривания выводов Государственной экологической экспертизы и положения, по которым должны быть приняты разъясняющие Постановления. Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда РФ. Закрепить в последних следующие предписания: во-первых, в случае
оспаривания выводов экспертной деятельности по основаниям несоблюдения надлежащей процедуры проведения последней -
обжалуется Приказ Экспертного госоргана об утверждении заключения государственной экологической экспертизы, а в ситуации несогласия с выводами экспертной комиссии по сути, оспаривается само заключение. Указанные Постановления также должны вменить в обязанность всех судов РФ принимать исковые заявления об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы даже если ответчик обозначен обезличенно - экспертная комиссия и определять самостоятельно конкретных соответчиков - членов экспертной комиссии посредством направле-ния официальных запросов в Экспертный госорган.
5. Исключить из ФЗ "Об экологической экспертизе" положения о полномочиях Экспертного госоргана но установлению условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
6. В целях устранения неоднозначных формулировок экологического законодательства изложить ст. 18 ФЗ "Об экологической экспертизе" в следующей редакции: "Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие процедуры проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации";
Практическое значение диссертационного исследования состоит в выявлении недостатков, преодоление которых возможно с учетом выводов и предложений, содержащихся в работе. Кроме того, отдельные положения могут служить в качестве учебного материала при преподаванию курса "Экологическое право".
Материалы диссертации могут быть использованы в практической деятельности органов, осуществляющих государственную экологическую экспертизу.
Апробация результатов исследования: Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре аграрного и экологического права Московской Государственной Юридической Академии. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных статьях и использованы для выступлений на научно-практических семинарах и конференциях (г. Москва, Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы правопорядка», 28-29 сентября 2000г.; г. Санкт-Петербург, Школа молодых ученых по земельному, экологическому праву, 9-12 сентября 2000г.), а также изложены автором в ходе преподавания курса экологическое право в МГЮА. Структура диссертационного исследования:
Во введении показаны актуальность и новизна темы настоящего исследования, степень разработанности проблемы, сформированы цели, задачи исследования, его методологическая, правовая, научная базы, изложена теоретическая и практическая значимость, а также обоснована с-фуктура работы.
В первой главе диссертации - "Сущность и значение экологической экспертизы в принятии значимых управленческих и хозяйственных решений" - раскрывается сущность экологической экспертизы через исследование, во-первых, системы подразделений органов исполнительной власти РФ, наделенных компетенцией в области проведения государственной экологической экспертизы, во-вторых, сформировавшегося в российском законодательстве правового института экологической экспертизы, в-третьих, экологической экспертизы как важного элемента механизма принятия экологически значимых управленческих и хозяйственных решений, в-четвертых, практически значимого, используемого для предотвращения экологического вреда и снижения экологических рисков превентивного инструмента.
Здесь же представлена историческая схема становления правового института экологической экспертизы, раскрыты взаимосвязи последней со всеми иными экспертизами, урегулированными российским правом, а
также определены признаки, отличающие экологическую экспертизу от иных смежных природоохранных институтов. В частности экологическая экспертиза характеризуется: 1) . превентивным, предупредительным характером; 2) особым субъектом осуществления (организации и проведения) - Министерство природных ресурсов России; 3) императивным характером результатов экологической экспертизы; 4) жестким соблюдением процессуальной формы; 5) специальной целью исследования; 6) разно-масштабностью, а в ряде случаев - сложностью и объемностью объекта экспертного исследования.
Проводится системный анализ доктринальных и легального определений экологической экспертизы, категории «экологические требования», анализируются критерии, правовые и фактические основания деления экологической экспертизы на виды. Кроме того, делается попытка с учетом десятилетнего опыта раскрыть суть принципов экологической экспертизы. В этой же главе анализируется нормативно-правовая база экологической экспертизы в РФ.
Экологическая экспертиза является неотъемлемой частью механизма подготовки и принятия хозяйственных и управленческих решений. Окончательное решение о начале реализации планируемой деятельности принимает в каждом конкретном случае не специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы, а иные субъекты, наделенные соответствующими управленческими полномочиями. Утверждая заключение государственной экологической экспертизы экспертный госорган активно формирует и определяет его. У судебной и экологической экспертиз много общего. Они осуществляются: 1) по специальному заданию уполномоченных на то органов; 2) в предусмотренной законом форме; 3) специальным субъектом - экспертом; 4) при правовых гарантиях, способных обеспечить доброкачественность
исследования, истинность его результатов; 5) завершаются дачей экспертного заключения. В то же время они представляют собой прежде всего исследование на основе применения специальных, профессиональных
знаний, при этом экологическая экспертиза имеет властно-распорядительные полномочия в отличие от судебной, выводы которой не обязательны, имеют доказательственное значение для суда и следствия. Как известно, судебные экспертизы в гражданском и особенно в уголовном процессе имеют почти вековую историю применения. Естественно, накопленный в этих областях правового знания опыт во многом создает для нового института экологической экспертизы теоретическую основу. Именно поэтому подход к классификации экологических экспертиз, общая схема ее проведения и другие важные элементы были по сути заимствованы из учения о судебной экспертизе. Разработанная в уголовном процессе классификация экспертиз выделяет единоличные и комиссионные,
однородные и комплексные, осно-вные и дополнительные, первичные и повторные судебные экспертизы. В соответствие с экологическим законодательством России экологическая экспертиза может быть только комиссионной и комплексной, по объему исследования основной и дополнительной, по последовательности проведения - первичной и повторной, и по субъекту проведения - государственной и общественной.
Анализируя термины, употребляющиеся в законодательстве об экологической экспертизе, следует особое внимание обратить на «категорию экологические требования». Они по смыслу эколого-экспертной процедуры должны выступать основным критерием допустимости реализации планируемой деятельности. Определение экологических требований закреплено на сегодняшний день в «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» п.2.18, утвержденной Минприроды России от 29 декабря 1995г. № 539 : « Требования экологические - комплекс ограничений по природопользованию и условий по сохранению окружающей среды в процессе хозяйственной и иной деятельности ». При этом положения Инструкции не содержат информацию по некоторым существенным вопросам: не указывают на обязательность закрепления экологических требований в законодательстве и не дают ответа на вопрос кто их устанавливает. Поэтому одним из сильных аргументов,
состоящим в обвинении экологической экспертизы в неправомерности ее выводов, является неопределенность правовой природы, нормативности экологических требований. Последние основываются на знаниях, не обладающих однозначной научной признанностью, для них характерен оценочный характер суждений. Поэтому уточнение определения экологических требований и придание ему законодательного статуса - важная задача научного сообщества. В этой связи предлагается использовать категорию «критерии допустимости реализации планируемой деятельности», которые будут выражаться через экологические требования и нормативы качества окружающей среды.
В данной главе обосновывается наличие проблемы множественности государственных экспертиз, которые затрудняют инвестиционный процесс и порождают дублирование функций экспертными подразделениями нескольких органов государственного управления (Министерства экономического развития и торговли РФ, Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, иные экспертизы Министерства природных ресурсов РФ).
Более того, государственные экспертизы часто не согласуются друг с другом. Например, в соответствие с Градостроительным кодексом РФ от 7.05.98. (ст.29, п.4) проектная документация после прохождения государственной экологической экспертизы должна пройти градостроительную экспертизу в Главгосэкспертизе России. Последняя, естественно, может привести к необходимости внесения изменений в проектную документацию, что автоматически досрочно прекращает действие положительного заключения экологической экспертизы ( ст. 18, п.5 ФЗ «Об экологической экспертизе»), на проведение которой уже затрачены денежные средства, время. Указанное положение Градостроительного кодекса ослабляет позиции экспертного госоргана, создает почву для возникновения конфликтов между ведомствами и должно быть пересмотрено.
Также- анализируется суть принципов экологической экспертизы, закрепленных в законодательстве и проводится оценка степени реализации
последних при проведении экологических экспертиз в России. Формулировка принципа потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности определяет его суть - вся намечаемая деятельность потенциально экологически опасна, связана с возникновением, усугублением экологических рисков и поэтому бесспорно подлежит государственной экологической экспертизе. При этом ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» содержит перечень обязательных объектов государственной экологической экспертизы. Перечисление конкретных видов хозяйственной деятельности как объектов обязательной государственной экологической экспертизы предполагает, что есть хозяйственная
деятельность, не являющаяся таковой. На основе этого можно сделать вывод, что введенное Законом противоречие в определении объекта государственной экологической экспертизы - «подлежит экспертизе потенциально любая, но не вся» трудно для понимания. Собственно действие «принципа презумпции потенциальной экологической опасности...» воплощается в норме Закона о том, что экспертный госорган вправе инициировать экологическую экспертизу любого проекта (ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995г., ст. 11, 12 п. 7). Реализация принципа независимости экологической экспертизы заключается в обеспечении независимости организующих и проводящих ее органов, а также экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. Главной гарантией независимости и беспристрастности эксперта государственной экологической экспертизы является или установленная законодательством неотвратимая и жесткая ответственность экспертов за предоставление недостоверных заключений по объекту исследования, или исключение косвенного влияния руководителя и ответственного секретаря на формирование экспертного заключения. Сегодня в законодательстве не решен вопрос: в каких случаях проведения государственной экологической экспертизы экспертные комиссии могут состоять только из штатных сотрудников экспертного госоргана. Руководитель и ответственный секретарь в основном являются работниками
экспертного госоргана и при этом именно они определяют персональный состав экспертной комиссии, организуют их работу, выдают экспертам задания на экспертизу, анализируют и обобщают индивидуальные заключения экспертов, готовят проект заключения. Ответственность экспертов по действующему законодательству наступает только за заведомо неправильные экспертные заключения. ( Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ст. 84). Поскольку доказать наличие умысла при представлении неправильного заключения эксперта непросто, ответственность эксперта существует скорее номинально, чем реально, что подтверждает отсутствие практики по этим делам. В связи с этим в диссертации обосновывается предложение о введении в законодательство механизма создания целесообразных пределов влияния ведомства (Министерства природных ресурсов РФ) на проведение государственной экологической экспертизы. Здесь возможно 2 варианта решения проблемы: первый - альтернативный порядок проведения и организации государственной экологической экспертизы Управляющим государственной экологической экспертизой, по лицензии экспертного госоргана, либо по уже установленной Регламентом процедуре - руководителем и секретарем экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
Особое внимание в диссертации уделено государственной экологической экспертизе законодательных и нормативно-правовых актов. Последняя проводится для всех правовых актов, реализации которых потенциально опасна для окружающей среды. В соответствии со ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» заключение на проект нормативно-правового акта не создает для него никаких юридически значимых последствий, в отличие от заключения на проект правового акта ненормативного характера (Указа, Постановления, Распоряжения), которое может запретить реализацию последнего. На сегодняшний день проведено достаточное количество экологических экспертиз правовых актов, что свидетельствует об успешном развитии этого института. Однако эффективность экологической экспертизы нормотворчества может быть существенно усилена. Для этого следует
предоставить экспертному госоргану дополнительные полномочия: то есть включить последний в определенный ст. 125 Конституцией РФ перечень субъектов, уполномоченных инициировать в Конституционном суде РФ рассмотрение правовых актов на предмет их соответствия Конституции РФ. В ФЗ «Об экологической экспертизе» определены критерии, по которым объекты экологической экспертизы подлежат рассмотрению на федеральном уровне или на уровне субъектов федерации. Это: 1) федеральная собственность природного ресурса, федеральная принадлежность территории, где планируется деятельность; 2) возможность потенциального
трансграничного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; 3) федеральная компетенция по выдаче лицензий на деятельность, экологическое обоснование на которую подается на экологическую экспертизу. Критерий «федеральной принадлежности территории, собственности природного ресурса» трудно применим, так как до сих пор не решена полностью проблема разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов федерации. Также необходимо отметить, что в ряде случаев имеет место необоснованная централизация проведения экологических экспертиз: некоторые объекты, не обладающие соответствующей значимостью, направляются в Управление экспертного госоргана на федеральном уровне, создают перегруженность работой. Качество регулирования эколого-экспертной деятельности определяется согласованностью и непротиворечивостью правовых актов, образующих массив законодательства об экологической экспертизе. Это основополагающие нормативные акты: ФЗ «Об экологической экспертизе», Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991г., а также многие другие, которые в большинстве своем имеют природоресурсный характер. Например, обязательность проведения государственной экологической экспертизы закреплена в статьях следующих федеральных законов: Водный кодекс РФ - ст. 80 и 105; О животном мире от 1995г. - статья 20; Об использовании атомной энергии (1995г.) - ст. 10 и 28; О континентальном шельфе РФ (1995г.) - ст. 31 и 34; О мелиорации земель (1996г.) - статья
23; Лесной кодекс РФ ( 1997г.) - статья 65; Об уничтожении химического оружия (1997) - статьи 7 и 12; О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (1997г.) - ст. 20; Об исключительной экономической зоне Российской Федерации (1998г.) - ст. 27; О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации (1998г.) -статья 34; Об отходах производства и потребления (1998г.) - ст. 10и12;ФЗ "Об охране озера Байкал" 22 апреля 1999г., ст. 5. Правовое регулирование экологической экспертизы также осуществляется нормативно - правовыми актами о безопасности: ФЗ "О защите населения и территорий . от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ст. 26. Анализ представленных норм показывает, что они, в основном, дублируют положения ФЗ "Об экологической экспертизе", представляя собой общие предписания об обязательности экологической экспертизы для конкретных объектов регулирования: животного мира, континентального шельфа, ядерных установок и радиационных источников, агрохимикатов и пестицидов, мест размещения отходов.
В работе рассматривается законодательство субъектов федерации в этой области. В целом, законодательство об экологической экспертизе субъектов федерации не только существенно дополняет положения Федерального Закона, но и иногда содержит нормы, противоречащие ему, но чаще всего - дублирует его предписания.
Во второй главе исследования - "Процедура экологической экспертизы и пути совершенствования ее правового регулирования"
обосновывается значение процессуальных норм законодательства об экологической экспертизе и анализируются некоторые компетенционные нормы. Здесь же, описывается функциональный статус основных субъектов проведения государственной экологической экспертизы, определяются ее этапы, соотношение с оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС), проводится сравнительно-правовой анализ норм Положения об ОВОС 1994 и Положения об ОВОС 2000г с целыо определить правовые новеллы в регулировании оценки воздействия на окружающую среду.
В главе 2 ФЗ «Об экологической экспертизе» закреплены полномочия Президента, Федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы. При этом остались без должного нормативного пояснения полномочия органов местного самоуправления и органов власти субъектов федерации делегировать экспертов в качестве наблюдателей в заседания экспертных комиссий государственной экологической экспертизы. Такое делегирование происходит, когда при проведении последних па федеральном уровне затрагиваются интересы субъектов федерации. На практике такой наблюдатель, называясь по Закону экспертом, не включается в состав экспертной комиссии, то есть не голосует. Не ясно, имеет ли последний доступ к индивидуальным заключениям экспертов, и информации, являющейся государственной тайной, может ли он одновременно быть и экспертом государственной экологической экспертизы. При отсутствии нормативного регулирования правового статуса такого наблюдателя последний в каждом конкретном случае определяется волей Экспертного госоргана, что не допустимо.
На основе изучения десятилетней практики проведения государственной экологической экспертизы в работе формируются основные направления совершенствования процессуального законодательства об экологической экспертизе. Так, необходимо: 1) обеспечить рациональность процедуры экологической экспертизы; 2) устранить пробелы, неоднозначные формулировки процессуального законодательства об экологической экспертизе; 3) создать действенный механизм исполнения заключения государственной экологической экспертизы.
Особо рассматривается противоречивость норм права, регулирующих проведение повторных экологических экспертиз, на примере из практики о рассмотрении в Верховном Суде РФ дела о признании незаконными некоторых положений Регламента проведения государственной экологической экспертизы в РФ. В этой связи выдвигаются дополнительные аргументы о
необходимости введения аттестации экспертов как залога наличия у последних "смешанного, междисциплинарного знания".
Кроме этого, во второй главе диссертационного исследования анализируется процедура оспаривания выводов государственной экологической экспертизы, предлагается концепция юридической природы заключения государственной экологической экспертизы. Раскрывая правовую природу такого заключения и указывая на роль приказа об его утверждении, делается вывод, что российское экологическое законодательство не достаточным образом определяет функции каждого из этих двух документов, в результате они по-разному трактуются как практиками, непосредственно участвующими в экспертизе, так и теоретиками. В рамках сегодняшнего правового регулирования возможна только однозначная оценка функций, которые выполняют заключение государственной экологической экспертизы и приказ об его утверждении. Она (оценка) состоит в том, что экспертный госорган имеет возможность через ответственного секретаря и руководителя экспертной комиссии отследить правильность соблюдения процедурных правил государственной экологической экспертизы. Чтобы экспертный госорган, утверждая заключение экспертной комиссии, мог гарантировать соответствие экспертной деятельности другим требованиям законодательства, например, должное применение норм материального права, достаточность исследования, ему потребуется иметь на этот счет свое мнение. В соответствие с действующим законодательством таковое не представляется возможным: сама экспертная деятельность реализуется не Экспертным госорганом (Министерство природных ресурсов РФ), а экспертной комиссией, и первому потребуется вести параллельно свои исследования объекта экспертизы. И только в случае совпадения результатов таких исследований и выводов экспертной комиссии, Экспертный госорган может ответственно гарантировать правильность сути выводов, к которым пришла экспертная комиссия государственной экологической экспертизы. Отмечается, что проблема может быть снята путем включения в ФЗ "Об экологической экспертизе" однозначных формулировок по этому вопросу.
В главе 3 "Правовые средства обеспечения эффективности и качества проведения экологической экспертизы" анализируются нормы об уголовной, административной, дисциплинарной ответственности за
нарушения законодательства об экологической экспертизе, деятельность государственных органов по привлечению к ней, рассматривается формы участия граждан в проведении государственной экологической экспертизы и выявляются недостатки законодательства об общественной экологической экспертизе. В третьей главе анализируются составы нарушений законодательства об экологической экспертизе, закрепленные в проекте КоАП РФ, недостатки формулирования некоторых таких составов в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", основные причины бездействия некоторых из них. Эти составы недостаточно обеспечены санкциями в уголовном и административном законодательстве России. Кроме того, предлагается ввести конкретные меры по предупреждению нарушений законодательства об экологической экспертизе и уделяется особое внимание проблеме недостаточной исполняемое™ заключений государственной экологической экспертизы, контролю за реализацией объекта, прошедшего государственную экологическую экспертизу.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Храмова, Юлия Робертовна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Сущность и значение экологической экспертизы в принятии экологически значимых управленческих и хозяйственных решений.
1. Государственная экологическая экспертиза в системе иных государственных экспертиз и согласований, история становления. 2. Понятия экологической экспертизы и экологических требований. 3. Виды экологической экспертизы. 4. Принципы экологической экспертизы. 5. Обязательные объекты государственной экологической экспертизы и применение норм о них. 6. Законодательство об экологической экспертизе.
Глава 2. Процедура экологической эксперт изы.
61. Субъекты экологической экспертизы.
62. Правовое регулирование ОВОС. Соотношение экологической экспертизы и ОВОС.
63. Этапы проведения государственной экологической экспертизы.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России"
Актуальность темы исследования. Появление правового института экологической экспертизы России было вызвано обострением экологических проблем в России и усилением внимания общества к вопросам охраны окружающей среды. Одним из важных средств обеспечения экологической безопасности является предвидение последствий от осуществления планируемой деятельности, их прогностический анализ и на основе последнего - корректировка или запрещение реализации этой деятельности. Формирование превентивного экологического контроля осуществлялось в РФ с учетом наступившего экологического кризиса, проявившимся в загрязнении Ладожского озера, Чернобыльской аварии, строительстве ЦБК на озере Байкал, канала Волга-Чаграй, превращении в непригодные для жизни города - Нижнего Тагила, Магнитогорска, Березников хищническим использованием природных ресурсов и др. Установление государственного санкционирования на начало ведения любых видов хозяйственной и иной деятельности имеет ф и другие предпосылки. Развитие человеческого общества сопровождается все возрастающим уровнем потребления, продолжают использоваться старые технологии, которые необходимо реконструировать, угрожающей стала проблема отходов, их нелегального ввоза, и транспортировки иной вредоносной продукции. За последнее время увеличилось количество частных инвесторов, чьи хозяйственные проекты не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий м уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду. Поэтому одной из актуальных государственных задач - было создание эффективного механизма экологической экспертизы как препятствия для возможного неграмотного, вредоносного природопользования. Актуальность темы диссертации обусловлена еще и тем, что на сегодняшний момент такой правовой институт в России создан: (с 1995г. действует ФЗ "Об экологической экспертизе", многочисленные подзаконные акты об экологической экспертизе), но его функционирование имеет не только глобальнее, общегосударственное е значение, но и сопровождается неоднозначными 'оценками. Экологическая экспертиза существенным образом вторгается в экономическую сферу, в области извлечения прибылей и поэтому немалая часть предпринимателей говорит об экологической экспертизе как о тормозе инвестиций, а о структурах государственной экологической экспертизы - как о созданных без всякой ответственности за свои решения.1 Поэтому анализ норм правового института экологической экспертизы, правильная оценка деятельности по осуществлению последней, выявление недостатков и путей совершенствования законодательства об экологической экспертизе, рассмотрение практики его применения - имеет огромную социальную значимость и являются более чем актуальными. Правовая проблематика осуществления экологической экспертизы уже нашла свою разработку в работах М.М.Бринчука, О.Н.Сапрановой, С.А.Боголюбова, А.К.Голиченкова, однако сегодня безусловно возникает потребность в дополнительном анализе этого правового института. Актуальность исследования усилена принятием Указа Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти"2 которым Госком-экология РФ была упразднена, а функции по проведению государственной экологической экспертизы (Г.Э.Э.) были переданы Министерству природных ресурсов РФ. Такое перераспределение функций государственных органов создает угрозу существования этого правового инструмента охраны окружающей природной среды в России. Поэтому необходимо дополнительно показать роль государственной экологической экспертизы, чтобы воспрепятствовать ее уничтожению.
Степень исследованности темы. Экологическая экспертиза, особенно теоретические проблемы ее правового обеспечения рассматриваются в трудах многих ученых юристов. Основоположники природоресурсного, экологического права еще за долго до учреждения в России правового института экологической экспертизы уделяли достаточное внимание проблемам
1 г. "Известия", 11 декабря 1997г.
2 РГ, 20 мая, 2000 г., № 97, с. 1-2. экологического прогнозирования, учета экологических требований при ведении хозяйственного планирования. Так, правовым аспектам экологической экспертизы наряду с рассмотрением общих проблем охраны окружающей среды посвящены работы Колбасова О.С., Петрова В.В., Шемшученко Ю.С.3
Непосредственно экологической экспертизе посвящены исследования В.И. Андрейцева (1992г.), Сапрановой О.Н. (1995г.), Попкова В.В. (1997г.), Баимбетова Н.С.(1999г.). Наряду с другими вопросами экологическая экспертиза рассматривается в работах А.В. Бесядкого (1992г.), А.К. Голиченкова (1992г.). Первая из них непосредственно посвящена определению роли экологической экспертизы как способу обеспечения экологической безопасности. Диссертационное исследование А.В.Бесяцкого направлено на исследование процесса ОВОС, предворяющесо экологическую экспертизу и формирующего предмет исследования последней. А.К.Голиченков рассматривает экологическую экспертизу через призму ее соотношения с экологическим контролем, ОВОС, анализирует положения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", дает их научный комментарий, обобщает и оценивает их. Особую ценность диссертационного исследования Голиченкова А.К. определяет его обращение к зарубежному опыту применения процедуры ОВОС^ Голиченков А.К. называет экологическую экспертизу смежным с экологическим контролем видом деятельности. Диссертация Сапрановой О.Н. была написана в предверие принятия ФЗ "Об экологической экспертизе" (Закон), и многие ее положения посвящены определению экологической экспертизы, ее видам, целям, обязательным объектам и их интерпретациях в проекте Закона. В свою очередь Сапранова О.Н. придерживается позиции недопустимости
3 Колбасов О.С. Экология: Политика-Право. М.: Наука, 1976г., Колбасов О.С "Основные направления правотворчества в области охраны окружающей Среды", ж. «Советское государство и право»,- 1980г:, Nr 3," с.74-75., Петров В.В. 'Экологическая функция права", ж.Советское государство и право, 1982г., №5, с.86-94; Петров В.В. "Экология и право", Москва, Юридическая литература, 1981г., с. 135-136.; Петров В.В. Правовая охрана природы. МГУ, 1980г., Шемшученко Ю.С. "Организационно-правовые вопросы охраны окружающей Среды в СССР", Киев, 1976. отождествления экологической экспертизы с * природоохранительным контролем. Диссертация Попкова В.В. была написана в период действия Закона и представляет собой фактически изложение его положений с небольшими комментариями. Баимбетов Н.С. исследовал в своей диссертации законодательство об экологической экспертизе Республики Казахстан.
Вопросы организации и проведения экологической экспертизы анализировались, кроме того, в новейших учебниках4 и учебных пособиях5, научных статьях6, и комментариях7, научно-популярной литературе8. Тема экологической экспертизы также рассматривалась в трудах таких видных российских ученых ч как С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, И^О.Красновой, Ю.Л.Максименко, Н.Ф. Реймерса, М.В. Хотулевой, АС. Шестерюка, А.В.Яблокова. Однако г' ^ несмотря на обилие работ, многие вопросы нуждаются в дополнительной проработке или уточнении.
Целями исследования являются: Познание сущности процессов принятия экологически значимых решений в России и анализ их правового регулирования, и в частности: изучение роли экологической экспертизы как средства охраны окружающей природной среды; выявление особенностей экологической экспертизы в сравнении ее с другими экспертизами, урегулированными российским правом; анализ правовых источников, определяющих как теоретическую базу
4 М.М. Бринчук "Экологическое право", 1998г., Боголюбов С.А. "Экологическое право" 1999г.
5 И.И. Букс, С.А. Фомин, "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду", Учебное пособие, издательство МНЭПУ, 1998г.
6 М.М. Бринчук "Принципы экологической экспертизы", "Журнал российского права", 1998г., № 9, с.З.
1 Комментарий ФЗ "Об экологической экспертизе", под редакцией М.М.
Бринчука, г. Москва, 1999г. . s Норман Ли, "Экологическая экспертиза: Учебное руководство". М. : 1995г., экологической экспертизы, так и процедуру проведения, а также оспаривания ее выводов; оценка соотношения экологической экспертизы и ОВОС; исследование легального и доктринальных определений экологической экспертизы, -категорий и- терминов, употребляющихся в законодательстве об экологической экспертизе; определение критериев эффективности правового института экологической экспертизы в России, путей его совершенствования; формирование рекомендаций по оптимизации процедуры оспаривания выводов государственной экологической экспертизы; исследование роли общественности в процедуре принятия экологически значимых решений; выявление недостатков в деятельности органов управления природопользованием.
Предмет исследования: им являются материальные и процессуальные нормы, составляющие правовой институт экологической экспертизы, а также практика их применения.
Методология и методика: Проведенные исследования опирались на принятые общенаучные методы, включая метод сравнительного правоведения, исторический и логический методы, на положения общей теории права, на достижения научных разработок проблем проведения экологической экспертизы, на данные ряда отраслей права, в часшюсти земельного, гражданского, уголовного и уголовно-процессуального, административного права, криминологии. Важной методологической основой диссертации являются конституционные положения о деятельности государства и функционировании права. Разработки и идеи специалистов в области теории права С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова и других теоретиков права особенно активно использованы при анализе категорий экологические требования и юридической природы заключения государственной экологической экспертизы. Для выработки позиции по отношению к правовым проблемам проведения экологической экспертизы существенную роль сыграли положения, сформулированные в работах Петрова В.В., Колбасова О.С., Андрейцева В.И., Бринчука М.М., Голиченкова А.К. Разработка нескольких положений опиралась на исследования зарубежных авторов, в частности Н.С.Баимбетова и Нормана Ли.
Существенное значение для данной диссертации имели эмпирические исследования, проводившиеся на основе принятых методик (анализ материалов прессы, нормативных актов, наблюдения). Основные положения и выводы диссертации основываются на исследовании: условий эффективности проведения экологической экспертизы.
Эмпирическую базу исследования составили материалы проведения экологической экспертизы органами Госкомэкологии РФ в период с 1996г. по 2000г.
Научная новизна работы определяется тем, что правовой институт экологической экспертизы в России существует с 1991г., и сегодня накоплен почти 10 - летний опыт практики ее проведения. Последняя выступает важнейшим предметом исследования в настоящей диссертации. В работе таким образом подводятся итоги деятельности системы государственной экологической экспертизы, рассматриваются достигнутые результаты и проблемы, "плюсы" и "минусы" законодательства об экологической экспертизе. Поэтому результатом данного исследования являются комплексная оценка данного правового института, пределов его реализации, факторов, влияющих на эффективность его применения, а также формирование конкретных предложений по совершенствованию экологического законодательства.
Признаком новизны, обычно предъявляемым к диссертационным работам, обладают следующие элементы представленного текста:
- обоснование необходимости законодательного определения категории экологические требования;
- анализ признаков, отличающих государственную экологическую экспертизу от ведомственной;
- выводы о неоднозначной сущности нормативно установленных принципов экологической экспертизы;
- постановка и попытка решения проблемы правильного отнесения объектов экологической экспертизы к уровню федерации и субъектов федерации;
- обоснование выводов о включении ОВОС в научно-исследовательский этап проведения экологической экспертизы; выявление последствий признания государственной экологической экспертизы несостоявшейся;
- аналитическая характеристика "Положения об ОВОС в РФ" 2000г., законодательства субъектов федерации об экологической экспертизе;
- определение направлений совершенствования правового регулирования эколого-экспертного процесса, выявление мер по повышению эффективности процедуры экологической экспертизы;
- выявление неоднозначно сформулированных, противоречивых норм законодательства об экологической экспертизе;
- обоснование вывода о необходимости аттестации деятельности экспертов государственной экологической экспертизы;
- обоснование необходимости введения положений об обязательной экологической экспертизе в Земельный Кодекс РФ и в ст. 63 Лесного Кодекса РФ, посвященную переводу лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства.
Положения, выносимые на защиту:
1 .Проведение государственной экологической экспертизы представляет собой существенное вторжение в сферу экономических интересов как государства, так и влиятельных групп предпринимателей. В связи с этим необходимо принятие дополнительных мер по обеспечению вневедомственности и независимости эколого-экспертного процесса. А именно, предлагается ввести в круг участников процедуры Государственной экологической экспертизы фигуру Управляющего, который по ходатайству Заказчика будет исполнять функции секретаря и руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Управляющий в свою очередь взаимодействует с Экспертным Госорганом на основе гражданско-правовых отношений лицензиата-лицензирующего органа.
2. Совершенствование правового регулирования эколого-экспертного процесса должно осуществляться по следующим направлениям: во-первых, формирование рациональной и оправданной процедуры, во-вторых, устранение пробельности и неоднозначных формулировок законодательства об экологической экспертизе. В связи с этим предлагается предусмотреть в законодательстве:
• типизацию научно-исследовательского этапа государственной экологической экспертизы, то есть разделение единой процедуры на виды в зависимости от значимости и масштабности намечаемой деятельности. Сегодня установлены и действуют единые требования по проведению экспертизы для разномасштабных проектов: атомной электростанции и группы индивидуальных гаражей, чем создается потенциально невыполнимое законодательство, занижаются стандарты по проведению оценки действительно экологически значимых решений;
• этапы проведения государственной экологической экспертизы т.е. а) научно-исследовательский этап, включая его элементы - ОВОС и экологическое обоснование; б) получение от государства официального разрешения на реализацию проекта; в) контроль за исполнением заключения.
• признание государственной экологической экспертизы несостоявшейся порождает, в частности, следующие правовые последствия, выражающиеся в том, что Заказчик получает право отозвать проектные материалы, возвратить всю оплаченную сумму за проведение экспертизы, потребовать возмещения вреда, причиненного просрочкой исполнения обязательств по проведению экологической экспертизы.
• нормативный статус эксперта-наблюдателя от органов местного самоуправления и субъектов федерации, в связи с тем, что в настоящее время такой наблюдатель, называясь по закону экспертом, не входит в состав экспертной комиссии, то есть не голосует.
3. Определение правовой природы заключения Государственной экологической экспертизы (Г.Э.Э.), выполняющего функцию фиксации мнений экспертов состоит в признании его не правовым актом, а актом санкционированного правоприменения. Соответственно правовая природа Приказа Специально уполномоченного Госоргана в области экологической экспертизы (Экспертного Госоргана) означает гарантии соблюдения надлежащей процедуры проведения государственной экологической экспертизы
4. В связи с определением юридической природы заключения государственной экологической экспертизы, и разграничением функций последнего и Приказа об его утверждении предлагается схема оспаривания выводов Государственной экологической экспертизы и положения, по которым должны быть приняты разъясняющие Постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда. Закрепить в последних следующие предписания: во-первых, в случае оспаривания выводов экспертной деятельности по основаниям несоблюдения надлежащей процедуры проведения последней - обжалуется Приказ Экспертного Госоргана об утверждении заключения государственной экологической экспертизы, а в ситуации несогласия с выводами экспертной комиссии по сути, оспаривается само заключение. Указанные Постановления также должны вменить в обязанность всех судов РФ принимать исковые заявления об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы даже если ответчик обозначен обезличенно -экспертная комиссия и определять самостоятельно конкретных соответчиков -членов экспертной комиссии посредством направления официальных запросов в Экспертный Госорган.
5. Исключить из ФЗ "Об экологической экспертизе" положения о полномочиях Экспертного Госоргана по установлению условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
6. В целях устранения неоднозначных формулировок экологического законодательства изложить ст. 18 ФЗ "Об экологической экспертизе" в to следующей редакции: "Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие процедуры проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации";
Теоретическое и практическое значение^ Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в нем определяется место государственной экологической экспертизы в системе иных экспертиз российского права, исследовано понятие экологической экспертизы и категории экологические требования с позиций общей теории права. Обоснована неотделимая связь экологической экспертизы и ОВОС.
Прикладное значение диссертации заключается в выявлении недостатков, преодоление которых возможно с учетом выводов и предложений, содержащихся в работе. Кроме-того, отдельные .положения могут служить в качестве учебного материала для преподавания курса "■Экологическое право" как в юридических, так и неюридических ВУЗах.
Апробация результатов исследования1; Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных статьях, а также использовались автором в холе преподавания курса экологическое право в МГЮА, ПМЮИ.
Структура диссертационного исследования^ Во введении показаны актуальность и новизна темы настоящего исследования, степень разработанности проблемы, сформированы цели, задачи исследования, его методологическая, правовая, научная базы, изложена теоретическая и практическая значимость, а также структура работы.
В первой главе диссертации - "Сущность и значение экологической экспертизы в принятии экологически значимых управленческих и хозяйственных решений" - исследуются сущность экологической экспертизы через различные ее проявления, а также определяются признаки, отличающие ее от иных смежных природоохранных институтов. В первой главе автором п представлена историческая схема становления * правового института экологической экспертизы, взаимосвязанности последней со всеми иными экспертизами, урегулированными российским правом. Проведен системный анализ доктринальных и легального определений экологической экспертизы, сущности категории экологические требования, деления экологической экспертизы на виды. В первой главе по-новому была раскрыта суть принципов экологической экспертизы и проанализированы нормативно-правовые акты, составляющие законодательство об экологической экспертизе.
Во второй главе исследования - "Процедура экологической экспертизы и пути совершенствования ее правового регулирования" обосновывается прогрессивное ^значение процессуальных норм законодательства об экологической экспертизе, анализируются некоторые компетенционные нормы последнего, дается перечень органов государственной власти, участие которых в экологической экспертизе является значимым. Здесь описывается функциональный статус основных субъектов процедуры проведения государственной экологической экспертизы, определяются этапы проведения последней, ее соотношение с ОВОС, проводится сравнительно-правовой анализ норм Положения об ОВОС !994 и Положения об ОВОС 2000г. При этом в главе анализируется практика проведения государственной экологической экспертизы и формируются основные направления совершенствования процессуального законодательства об экологической экспертизе. Во второй главе также рассмотрена процедура оспаривания выводов заключения государственной экологической экспертизы, предложена концепция юридической природы заключения государственной экологической экспертизы.
В главе 3 "Правовые средства обеспечения эффективности и действенности проведения экологической экспертизы" анализируются нормы об ответственности за нарушения законодательства об экологической экспертизе, деятельность государственных органов по привлечению к ответственности, рассматривается* участие граждан в проведении государственной экологической экспертизы и приводятся недостатки законодательства об общественной экологической экспертизе. п
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Храмова, Юлия Робертовна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Настоящее диссертационное исследование было в основном проведено до ликвидации Госкомэкологии РФ. В связи с происшедшими изменениями в структуре управления охраной окружающей среды в стране возникает проблема сохранения важнейшего правового инструмента — государственной экологической экспертизы. Понятно, подчинение ее ведомству, являющемуся на сегодняшний день крупнейшим природопользователем, приведет к утрате функций независимости, объективности, то есть к уничтожению государственной экологической экспертизы как таковой. Экологи и юристы, безусловно, будут обсуждать способы минимизации потерь. В порядке постановки вопроса можно было продумать следующие варианты: 1) Образование комиссии по экологической экспертизе при Президенте РФ; 2) создание экологического контроля при Президенте РФ, который наряду с иными функциями будет заниматься и Государственной экологической экспертизой; 3) образование Агентства по экологической экспертизе; 4) восстановление статус-кво, то есть прежней системы управления.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России»
1. Колбасов "Правовая охрана природы"", Пособие для слушателей, г.Москва, издательство "Знание" 1984г.
2. Колбасов О.С. "Природа под охраной закона" 1975г.
3. Колбасов О.С. "Природа-забота общая", г.Москва, 1981г.,
4. Колбасов О.С. "Экология: политика-право; Правовая охрана природной Среды в СССР"./ О.С. Колбасов, г.Москва, "Наука", 1976г.
5. Петров В.В. Экологическое право России. Г.Москва, 1995 г.
6. Петров В.В. Экология и право. г.Москва, Юрид.лит., 1981г.
7. Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М.: Юрид.лит., 1984г.
8. Шемшученко Ю.С. Правовая охрана окружающей среды в области промышленного производства. Киев: Наукова думка, 1986г.
9. Т.А. Хоружая " Методы оценки экологической опасности" 1998г., г. Москва10."Правовые проблемы охраны окружающей Среды" под редакцией д.ю.и. Жевлакова Э.Н., 1998г., издательство: ЗАО "Бизнес-школа", "Интел-Синтез"
10. Колбасов О.С. "Основные направления правотворчества в области охраны окружающей Среды", ж.Советское государство и право, 1980г., № 3, с.74-75.
11. Петров В. В. Экологическая функция права. Советское государство и право, 1982г., №5, с.86-94.
12. Петров В.В. "Экология и право", М.: Юридическая литература, 1981 г., сЛ35-136.
13. Петров В.В. "Правовая охрана природы", МГУ, 1980г.
14. Петров В. В. Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей среды. Советское государство и право, г.Москва, 1977г., №9, с.96-101.
15. Петров В.В. Научно-технический прогресс, природа и право. В кн.: Научно-технический прогресс и правовая охрана природы. Учебное пособие. г.Москва, 1978г., с.22-49.
16. Колб ас еда О.С. Научно-технический прогресс и проблемы Вараны окружающей Среды. В сб.: научно-техническая революция- 1У7и правовые проблемы руководства и управления народным хозяйством. Тезисы докладов. М., 1973г., с Л72-183.
17. Колб асов О.С. Правовые исследования по охране окружающей Среды в СССР. Москва, ВИНИТИ, 1978г., 184 с.
18. Колбасов О.С. Научные основы будущего союзного закона об охране окружающей Среды. В кн.: Окружающая среда и право. Под редакцией Коябасова О. С., М., 1977, с. 7-17.
19. Серов Г.П. "Правовое обеспечение экологической безопасности", г. Москва, МНЭПУ, 1996г., 9 с.
20. Букс И.И. ,Фомин С.А." Экологическая экспертиза И ОВОС". Учебное пособие, г. Москва, МНЭПУ.
21. Лопатин В.Н. "Экологическая экспертиза, нормативный аспекты, иностранные инвестиции". / ж. Экология России, 1997г., №1.
22. Максименко Ю.Л., Горкина И.Д. "Оценка воздействия на окружающую среду" / Пособие для практиков, 1996г., г. Москва, РЭФИА.
23. Статья "Экологическая экспертиза в России". / г. "Зеленый мир", 1997 г. №17, с.6-7.
24. Павловский В.А. " Экологическая экспертиза: теория и практика: опыт применения в Самарской области "/ г.Самара, 1997г. -190 стр.
25. Реймерс Н.Ф. "Методология научной (эколого-социально-экономической ) экспертизы проектов и хозяйственных начинаний . Общие принципы" ./ г.Москва, 1990г. 24 с.
26. Хоту лева М.В. "Как организовать общественную экологическую экспертизу", Эколайн 1996г., 40 стр.
27. Фомин С.А. "Теория и практика экологической экспертизы", г.Москва, МНЭПУ, 1995г.33." Экологические проблемы больших городов: инженерные решения", г. Москва, РЭФИА.
28. Фомин С.А. " Экологическая экспертиза и ОВОС"/В книге " Экология, охрана природы и экологическая безопасность" под редакцией В.И. Данилова-Дагакльяна, издательство МНЭПУ, 1997г.
29. Порфирье» Б.Н. "Организация экологической экспертизы в развитых капиталистических странах". / г.Москва, 1988г. Издательство "Предпринт".
30. Андрейцев В.И. "Правовое обеспечение экологической экспертизы проектов", г. Киев, 1990г.
31. Бесяцкий А.В. " Экологическая экспертиза : правовые проблемы и перспективы". // ж. "Советское государство и право", г. Москва, 1991г., №5, сЛ26-133.
32. Бринчук М.М. "Приватизация и охрана окружающей Среды".// Советская юстиция, 1993г., г.Москва, №9.
33. Голиченков А.К. "Концепция Закона Российской Федерации "Об экологической экспертизе".// Вестник Московского Университета, серия 11, Право., г.Москва, 1994г. №2., с.44-53.
34. Сапранова О.Н. "Проблемы экологической экспертизы в эколого-правовых и иных специальных исследованиях", (обзор литературы за 1998г. 1994г. у/ Вестник Московского Университета, серия II, Право., г.Москва, 1994г., №6, с.55-60.
35. Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Редакция Ермаков В.Д., Сборник научных трудов НИИ проблем укрепления законности и правопорядка.
36. Аксенова О.В. "Экологическая оценка инвестиционного проекта" Учебное пособие, г.Ульяновск., 1996г.
37. Арсенов В.В. "Эколого-экономический рейтинг предприятия", г.Саратов, 1997г.
38. Каменик JI.JI. " Экологическая экспертиза объектов хозяйственной деятельности", г.Санкт Петербург, 1995г.
39. Реймерс Н.Ф. " Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы., г. Москва, издательство Россия молодая, 1994г., 367с.
40. Прохоров Б.Б. "Экология человека. Социально-демографические аспекты" г.Москва, Издательство МНЭПУ, 1995г.
41. Проект Положения "СЮ экологических обоснованиях инвестиционных, градостроительных, хозяйственных намерений, работ и деятельности в г. Москве". / Под редакцией С.А. Васильева, Москомприрода, 1995г.
42. Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. /Под редакцией Ю.Л. Макснменко, г.Москва, Стройиздат, 1990г.
43. Макаров С.В., Шагарова Л.Б. "Экологическое аудирование промышленных производств"./ Под редакцией А.Ф. Порядина, г.Москва, НУМЦ Госкомэкологии России, 1997г., 144 с.
44. Макснменко Ю.Л., Черданцев А.П. "Практика ОВОС: плюсы и минусы. / Методологические, инструктивно-методические и справочно-информационные материалы по проведению ОВОС: Сб. ЦРСД Общества "Знание", г. Москва, 1993г. чЛ
45. Макаров С.В., Каменская Ю.Ю. " Экологическое аудирование. Методическое пособие. / Под редакцией В. В. Тарасова, г.Москва, ЦРДЗ, 1994г., 104 с.
46. Круг лов В.В. "Правовая охрана окружающей среды в промышленности г.Свердловск, 1983г.
47. Бобылев Л.И. " Вопросы общей теории экологического нрава", г.Минск, издательство БГУ,1991г.
48. Дубовик O.JL "Механизм действия права в охране окружающей Среды", г. Москва, Наука, 1984г.
49. Порфирьев Б.Н. "Концепция риска: новые подходы к экологической политике" // США : Экономика, Политика, Идеология., I . Москва, 1988г. №11 с. 98-105.
50. Лысенко» А.П. "Закон охраняет природу", г.Москва, 1997г.75." Экологическое право Российской Федерации", Курс лекций., г.Москва, 1997г.76."Экологическое право: от идей к практике." г.Москва, 1997г.
51. Козырин Н.А., Петриченко С.Н. " Экологический контроль предпринимательской деятельности", г.Белгород, 1997г.
52. Боголюбов С. А. "Защита экологи чески х прав", г.Москва, 1996г.
53. Чуйков Ю.С. "Основы экологического права" г.Астрахань, 1997г.80." Экономические основы экологии", Санкт-Петербург,1995г.
54. Жевлаков Э.Н. "Экологические преступления и экологическая преступность" Учебное пособие.
55. Географическое прогнозирование и охрана природы./ Под редакцией проф. Т. В. Звонковой , Н.С. Касимова г.Москва, МГУ, 1990-234 с.
56. Правовая охрана окружающей Среды в области промышленного производства" 1986г., г.Киев, 220 с.
57. Антилов А.Н., Блануца В.И., Говорушко С.М. "I еографическая экспертиза хозяйственного освоения территории"- Новосибирск: Наука, 1992г., 224с.
58. Основы эколого-географи ческой экспертизы/ Под редакцией К.Н. Дьяконова, Т.В. Звонковой. г.Москва, Издательство Московского Университета, 1992г., 240 с.
59. Порфирьев Б.Н. " Экологическая экспертиза и риск технологии. // Итоги науки и техники. Сер Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов, том 27. М: ВИНИТИ, 1990 г. 230 с.
60. Миханков Ю. М,Разумовский В.М. "Деятельный подход к региональной географической экспертизе."// География и современность.- JL: Издательство ЛГУ, 1990, Вып.5, с.77-86.
61. Экология: устойчивое развитие и управление природопользованием, г.Москва, Издательств» РАГС, 1998г.93.44Безопасность и экологичность проектных решений", методические указания, 1998г.
62. Гичев Ю.П. "Здоровье населения как критерий экологического риска и лимитирующий фактор экономического развития в экологической экспертизе проектов: Учебное пособие, 1997г.
63. Давыденко Н.М. "Проблемы экологии нефтегазоносных и горнодобывающих регионов Севера России".
64. Крассов О.И. "Отзыв на Комментарий законодательства об охране окружающей природной Среды".// ж. "Законодательство и экономика", 1997г. № 3/4.
65. Глебов В.Н. "Экологические проблемы разоружения" .// ж. "Управление риском", 1998г. №4, с.27 -29.98.г. "Зеленый мир", 1999г., № 18-19, № 22, №24-25 стр. 13-14
66. Алексеев С. С. «Теория права», Издательство БЕК, I.Харьков, 1994г.
67. Дубовик О.Л., А.Э. Жалинский, «Причины экологических преступлений», г. Москва, Издательство ИГПАН, 1988г., с.65.
68. Дубовик О.Л., Комментарий Главы 26 «Экологические преступления», г. Москва, Издательство «Спарк», 1998г.
69. К). И. Скуратов, В.М. Лебедев, Комментарий к Уголовному кодексу РФ, г. Москва, 1996г., с.563 —562.
70. Дубовик О.Л. «Принятое решения в механизме преступного поведения и индивидуальная профилактика преступлений», г. Москва, 1997г., с.29.
71. Орлов Ю.К. «Производство экспертиз в Уголовном процессе «, г. Москва, 1980г., с.59.
72. Информационная справка Научно исследовательского института проблем обеспечения законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1999г.
73. Э.Н. Жевлаков, Ю.Г. Жаркова, Е.А. Рубина «Проблемы соблюдения законности в сфере экологии»// Правовые проблемы охраны окружающей среды. Под редакцией Э. Н.жевлакова, 1998г., с. 126^
74. Норман Ли «Экологическая экспертиза: Учебное руководство». Перевод с английского. М., 1995г.Ю8.Винберг А.И., Малаховская Н.Т. «Судебнаяэкспертология», г. Волгоград, с. 120-125,1980г.Диссертации на соискание степени кандидата и доктора юридических наук
75. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Сапрановой О.Н. «Правовое регулирование экологической экспертизы», 1995г., г.Москва, МГУ.
76. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Герасимовой И.А. «Управление природопользованием и охраной окружающей Среды». г.Оренбург, 1998г.
77. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Голиченкова А.К. « Экологический контроль: Теория, практика право-вою регулирования», /г.Москва, 1992г.
78. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Гуляк Н.В. «Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения « / г.Москва ,1998г.
79. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Попков В. В. «Правовой режим экологической экспертизы», / г.Саратов, 1997г.
80. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Андрейцев В.И. «Правовые вопросы экологической экспертизы проектов», /г.Киев 1984г .
81. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Бесяцкмй А. В. «Организационно-правовые
82. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах. Утверждена Начальником Главгосэкспертизы 16.07.92. Минэкологин РФ, г.Москва, 1992г.
83. Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами. Утверждено приказом по Роскомнедр от 18.05.95 № 65. Зарегистрировано в Минюсте России 25.05.95, per. № 860).
84. Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. / Система нормативных документов в строительстве. Руководящий документ. РДС 11-201-95.Минстрой РФ, г.Москва, 1995г.-23с.
85. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Игнатьева И.Л. «Проблемы развития экологического законодательства России» / 1997г., г.Москва.
86. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Баимбетова Н.С. «Проблемы правового регулирования экологической экспертизы в Республике Казахстан», 1999г.
87. Диссертация на соискание степени кандидата юридических наук Селимов Мустафа Княсединович «Эколого-экономнческие аспекты развития нефтеперерабатывающей промышленности», г.Москва, 1992г.
88. Диссертация на соискание степени кандидата юридических наук Кравченко С.Н. «Реализация права в охране окружающей Среды», г.Харьков, 1991г.
89. Гордон Э.С. «Правовые и организационные проблемы судебно-медицинской экспертизы в советском уголовном процессе», диссертация на соискание степени доктора юридических наук, 1991г., с. 181.Используемые нормативно-правовые акты:
90. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной Среды» от 19.12.91 №2060-1, опубликован 30.11.95г. // «Российская газета» №232 от 30.11.95. СЗРФ, 1995г., № 48, с.4556.
91. Закон РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11. 95 № 174-ФЗ, опубликован 30.11.95.// «Российская газета» №232 от 30.11.95. ; СЗРФ 1995г. №48, с 4556.
92. Положение о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 01.07.95 № 675 // СЗРФ, 1995г., №28, с.2692.
93. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органовисполнительной власти», РГ, 20 мая 2000 г., № 97, с.1-2.1. 21. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органовисполнительной власти» от 19.05.2000г., РГ, 20 мая, 2000г., №97, с Л-2.
94. Положение о министерстве природных ресурсов РФ от 25 сентября 2000г., Прнродно-ресурсные ведомости, № 26, октябрь, 2000г.
95. Письмо Госкомэкологии России от 25 ноября 1997г. № 02-13/29 — 3690 «О переводе лесных земель в нелесные».
96. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 14 марта 1995г., (СЗ 1995г., № 12, с. 1024).
97. ФЗ «О несостоятельности, банкротстве предприятий».
98. Положение «Об оценке воздействия на окружающуюЬ среду в РФ», 2000г.
99. Приказ МЧС России от 23 июня 1995г. № 446 «Об утверждении Положения о проведении государственной экспертизы в области защиты населения н территорий от чрезвычайных ситуаций».
100. Инструкция «Об организации производства комплексных в судебно-экспертных учреждениях СССР» 1986г.
101. Конституция Российской Федерации 1993г.
