Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации

Баранчиков, Владимир Александрович

Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

Баранчиков Владимир Александрович

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 - КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

МОСКВА 2005

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии

Научный консультант академик Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор Кутафин Олег Емельянова?

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор Бовдарь Николай Семенович, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Кабышев Владимир Терентьевич, Доктор юридических наук, профессор Таболин Владимир Викторович

Ведущая организация: Институт государства и права РАН

Зашита состоится 14 декабря 2005 года на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995 Москва, Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор

гоол - 9

I ит.9

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность научного исследования

Местное самоуправление в Российской Федерации имеет относительно непродолжительный период своего существования, но оно уже весьма интенсивно исследуется в различных аспектах его проявления — политическом, экономическом, юридическом и др. , Эти исследования, как правило, ведутся с историческим анализом теоретических проблем местного самоуправления вообще, и в России в частности.

. Местное самоуправление стало объектом всестороннего изуче-

ния учеными-юристами, которые внесли наибольший вклад в научную разработку и решение многих проблем местного самоуправления. Сейчас уже можно говорить об итогах десятилетнего периода функционирования местного самоуправления в различных поселениях и на других территориях субъектов Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства. Эти итоги нашли свое отражение и оценку в книгах, брошюрах, статьях, в защищенных кан-, дидатских и докторских диссертациях, в материалах многих научных дискуссий. Надо подчеркнуть, что по вопросам муниципального права и управления написано большое количество учебников I и учебных пособий для студентов-юристов, что позволяет обеспечивать преподавание муниципального права в юридических вузах и на юридических факультетах университетов.

При всей объективной сложности исследования местного самоуправления неизбежно возникают дополнительные трудности субъективного характера по следующим причинам.

РОС.

ства нередко просматриваются в характеристике принципов, компетенции, структуры и системы местного самоуправления, муниципального права, экономической основы местного самоуправления, реализации института права муниципальной собственности, проблем административно-правовой субординации в системе муниципального управления (при отсутствии принципа демократического централизма) и т.д.

Во-вторых, исследование институтов, ранее неизвестных местной советской власти (муниципальной собственности, выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, компетенции и специальной правосубъектности органов местного самоуправления, муниципального права и т.д.), повлекло за собой появление множества противоречивых оценок сущности и содержания местного самоуправления в целом и отдельных его институтов. Этому способствовали также некритический подход к самоуправлению в дореволюционной России, отрицание опыта советского периода и негативное отношение к опыту муниципального управления в зарубежных странах.

Этот Закон в целом соответствует стандартам, установленным Европейской Хартией местного самоуправлении, к которой Россия присоединилась в 1998 г. Развивая основополагающие конституционные нормы, этот закон обеспечивал развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, правовые гарантии местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Комментарии к этому закону и обобщение практики его применения в различных субъектах Российской Федерации повлекли за собой принятие несколько Федеральных законов, затрагивающих различные вопросы местного самоуправления, а также ускорили создание правовой базы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Расширение компетенции органов местного самоуправления и уточнение их прав как субъектов гражданско-правовых отношений усложняют деятельность муниципального управления по решению вопросов местного значения. Следовательно, перед учеными ставятся новые задачи по изучению и обобщению всех направлений деятельности органов и должностных лиц муниципального управления и выработке рекомендаций по их совершенствованию.

Степень научной разработанности темы исследования

Научное изучение и практическое решение многих проблем местного самоуправления представляет известную сложность, предопределенную тем, что этот вид публичной власти, будучи однотипным с государственной властью, приобретает такие качественные особенности организационно-правого, системно-структурного и компетен-ционного характера, которые диктуют необходимость их исследования во взаимосвязи друг с другом, комплексно. В настоящее время уже имеется учебная и монографическая литература, брошюры, статьи и дискуссионные материалы по многим вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Наиболее заметные разработки в этом направлении сделаны в научных трудах СЛ. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, A.A. Безутлова, А.К. Белых, Н.В. Варламовой, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Л.А. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, H.A. Емельянова, A.B. Зиновьева, И.П. Ильинского, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешни-кова, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, JI.E. Лаптевой, JI.A. Ревенко, Е.В. Мирошниченко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, В.В. Пылина,

A.Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова,

B.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной и других авторов.

В начале становления муниципальной власти усилился интерес российских ученых-юристов к научному наследию В.П. Безобра-зова, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.И. Лазоревского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркуно-ва, Б.Э. Нольде, Д. Петрушевского, A.B. Романович-Славатинско-го, Б.Н. Чичерина и других дореволюционных русских ученых-

юристов, исследовавших проблемы местного самоуправления в России и в зарубежных государствах, своеобразно интерпретировавших государственную, общественную и иные теории местного самоуправления применительно к российским реалиям. Российские ученые вновь обратили свое внимание к трудам зарубежных авторов, которые создавали теории местного самоуправления, выдвигали гипотезы и отдельные концепции по вопросам муниципальной практики и перспектив развития институтов публичной власти в пределах соответствующих видов поселений и различных территорий. К числу таких авторов следует отнести Р. Гнейста, П. Лабанда, И. Редлиха, А. Де Токвиля, Л. Штейна.

Надо отметить, что на все современные исследования местного самоуправления в России большое влияние оказывает научное наследие Л.С. Велихова.

После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации значительно интенсифицировался процесс исследования всех проблем становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

В своем учебнике «Муниципальное право России» (М., 1994) В.И. Фадеев определил муниципальное право как комплексную отрасль права. Это утверждение воспроизводится во всех учебниках, монографиях, статьях и других публикациях. Кроме того, В.И. Фадеев одним из первых исследователей проанализировал развитие различных аспектов муниципального права в России, основы местного самоуправления, проблемы компетенции и структуры органов местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Коллективная монография «Институты самоуправления: исто-рико-правовое исследование» (М., 1995) имеет особое значение для ускорения научного осмысления накапливающегося опыта становления муниципального управления в субъектах Российской Федерации. Авторы этой монографии исследовали процессы формирования самоуправляющейся социальной общности в поздне-первобытной общине, возникновения государства и трансформации институтов самоуправления. В монографии изучены институ-

ты местного самоуправления Англии, Германии и России в Средние века и в настоящее время.

Опубликование ряда учебников показало всю пестроту суждений их авторов по различным вопросам местного самоуправления: от отрицания системы местного самоуправления (Е.С. Шугрина и другие авторы) до признания особенностью муниципального права его создание на местном уровне (А.И. Коваленко).

Однако в этот период были сделаны важные наблюдения за проблемами формирования различных институтов и отношений в местном самоуправлении. Так, профессор С.А. Авакьян увидел » отрицательные тенденции, наметившиеся в муниципальном строительстве. Отстаивая государственную природу местного самоуправления, он отмечает, что лишение органов местного самоуправления государственных начал добавит к их реальной слабости и слабость правовую. Весьма важным для развития системы местного самоуправления является его мнение о том, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальные органы стали частью системы местного самоуправления. Эти и другие положения о системе местного самоуправления являются важным обоснованием системной организации публичной власти в поселениях различного вида. • Во всех странах местное самоуправление является 2—3-хуров-

невым, причем, как правило, в правовом статусе равнозначном муниципальному образованию в Российской Федерации. Некото* рые элементы административной субординации укрепляют систему местного самоуправления. Это положение подчеркивал еще профессор Г.В. Барабашев, исследуя системы местного управления развитых капиталистических государств'. Эта субординация в деятельности выше- и нижестоящих звеньев муниципального управления носит характер равноправной совместной деятельности и ее координации, что не влечет за собой никакого прямого администрирования или исполнения команды вышестоящего звена му' Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971. С. 21.

ниципального управления. Поэтому организация различных уровней местного управления (самоуправления), характер взаимоотношений между ними превращают их в систему «вертикальной» организации публичной власти на местах.

Использование зарубежного опыта при становлении системы местного самоуправления субъектов Российской Федерации было для профессора Г.В. Барабашева обязательным условием построения новой системы организации власти на местах1.

Кроме того, важно отметить системную организацию местного самоуправления в муниципальных образованиях, которую тщательно исследует академик Российской академии наук O.E. Кута-фин2.

Изданное в 1998 г. коллективом авторов учебное пособие: «Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования» содержит обстоятельный анализ важных проблем местного самоуправления в Российской Федерации. Профессор К.Ф. Шеремет в написанном им разделе «Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации» проанализировал не только этапы развития законодательства о местном самоуправлении, но и конституционно-правовую природу местного самоуправления, дал свое видение принципов организации и деятельности муниципальной власти. Его научные концепции, их аргументация являются очень важными для дальнейшего исследования всех вопросов становления местного самоуправления в Российской Федерации. В этом пособии большое внимание уделено исполнительному аппарату в системе местного самоуправления (Е.В. Мирошниченко), проанализирована финансово-экономическая основа (И.И. Овчинников), правовые гарантии (О.Н. Юнина) и проблема ответственности (М.А. Краснов) в местном самоуправлении, полномочия федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации по законодательному ре-

1 Барабашев Г. В О хартиях местного самоуправления в США. Конституционный строй России. Вып. II. М., 1995. С. 119—130.

' Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 133-134.

гулированию организации местного самоуправления (Л .А. Ревен-ко), муниципальная служба (В.И. Фадеев).

Российская наука о муниципальном праве находится в стадии становления. Собственная концепция местного самоуправления стала формироваться после начала перестройки и признания необходимости коренной реформы политической системы в России. Однако роспуск Советов нанес тяжелый удар по идее самоуправления, создал возможность моделирования местного самоуправления сверху, по воле исполнительной власти России1.

Тем не менее, система местного самоуправления формируется, развивается и совершенствуется правовая база местной публичной власти. Это настоятельно диктует необходимость осмысления новых аспектов всех проблем местного самоуправления и их юридического решения.

Объект и предмет исследования

Известно, что местное самоуправление является объектом исследования многих общественных наук, которые в своей совокупности могут проанализировать все стороны, грани и особенности местного самоуправления, т.е. постигать его как объект научного познания.

Предметом данного диссертационного исследования является муниципальное право как отрасль законодательства, местное самоуправление как публичная власть, система и структура ее организации, компетенция местного самоуправления, проблемы управления муниципальной собственностью.

В диссертации исследовано муниципальное право как комплексная отрасль законодательства, а не отрасль права, как об этом пишется в современной литературе по муниципальному праву Российской Федерации. Эта проблема впервые поставлена и в определенной мере решена в настоящем научном исследовании.

' См.: Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления. Местное самоуправление в России. Ярославль, 1996. С. 61, 62.

В нашей юридической литературе отсутствуют исследования мировых моделей организации публичной власти, которые стали основой формирования современных видов муниципального управления. Поэтому этот вопрос также включен в предмет научного исследования.

Кроме того, автор уделил большое внимание проблеме определения местного самоуправления как формы публичной власти, проанализировал государственно-правовую природу местного самоуправления в Российской Федерации.

Пробельным оставался в нашей литературе вопрос об организации местного самоуправления как двухуровневой системы народовластия в Российской Федерации. Поэтому эти проблемы тщательно проанализированы в диссертации. Особое внимание уделено проблемам становления системы местного самоуправления как ее «вертикальной» организации, каждый уровень которой должен обладать собственной компетенцией, муниципальной собственностью и представительным органом местного самоуправления, или без него, если это установлено законодательством при определенных условиях. Здесь поставлен и исследован вопрос о содержании организационно-правовых отношений между органами выше- и нижестоящих муниципальных образований. Именно эти отношения создают системный режим функционирования местного самоуправления.

Решение этому вопросу положил новый Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон закрепил двухуровневую систему местного самоуправления в пределах муниципальных районов1. В диссертации высказано предположение о том, что этот процесс будет продолжен в будущем. Для такого утверждения есть все основания, которые высказаны в диссертации.

В предмет исследования включены правовые проблемы структуры местного самоуправления как системы управления муниципальным образованием, обеспечивающей решение вопросов местного значения в пределах муниципального образования.

1СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Компетенция местного самоуправления остается слабо исследованным вопросом, хотя значимость ее не вызывает сомнения ни в теоретическом, ни в практическом аспектах.

Местное самоуправление, действующее в различных видах поселений и обладающее соответствующей компетенцией, закрепленной за ним федеральным и региональным законодательством, решает многие вопросы местного значения. Основное внимание при этом уделено месту этой власти в системе исполнения предписаний законов и других государственных нормативных актов.

Предметом исследования стала также проблема компетенции в местном самоуправлении, ее распределения между различными субъектами местного самоуправления.

Особое внимание уделено такому малоисследованному вопросу, как управление муниципальной собственностью, бюджетно-финансовым полномочиям муниципалитетов.

Цель и задачи исследования

Основная цель данного диссертационного исследования состоит в обосновании местного самоуправления как формы организации публичной власти в различных видах поселений, которая по своей конституционной природе идентична государственно организованной публичной власти, но которая решает в интересах населения городов и других видов поселений вопросы местного значения на основе норм права и в пределах своей компетенции.

Достижение этой цели обусловливает постановку следующих задач исследования:

объемность и значимость исследования ставит задачу определения параметров научного анализа основных проблем организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации;

важнейшей задачей исследования является тщательный анализ муниципального права как важной отрасли законодательства, юридически обеспечивающей все направления деятельности муниципальной власти по решению вопросов местного значения и

! I

исполнению органами местного самоуправления отдельных госу- '

дарственных полномочий;

исследование системного характера организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации является важной задачей диссертации, имеющей в основном постановочный характер;

анализ правовых основ структуры местного самоуправления в пределах муниципального образования — «горизонтальную систему» организации публичной власти в различных видах поселений;

в диссертационном исследовании изучены основные полномочия местного самоуправления в различных отраслях экономики и культуры;

важнейшей задачей исследования является компетенция местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

Методология и методика исследования

Материалистическая диалектика является методологической основой диссертационного исследования. Этот универсальный метод научного познания находит свое проявление в подходе к изучаемому явлению как к объективно существующему институту публичной власти, требующему всестороннего и полного исследования всех его проявлений в данной социальной реальности, ' преемственность и конкретно-исторический подход к исследуемому институту. К этим методам примыкают: анализ и синтез, аналогии и сравнения, логические выводы, являющиеся, по сути, заключениями и предложениями по юридическому решению исследуемой проблемы.

Характер проблем, поставленных и исследуемых в диссертации, обусловил системно-структурный подход к изучению проблем административно-правовой субординации в системе и структуре местного самоуправления, его бюджета и источников его формирования, межбюджетных отношений в системе муниципального управления. Этот метод, в сущности, преследует цель моделирования возможной системы местного самоуправления.

Среди частных методов применялись: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту

Впервые в юридической науке Российской Федерации муниципальное право стало предметом глубокого и всестороннего исследования. Предпринята попытка рассмотрения этого юридического комплекса с точки зрения его отраслевой принадлежности, предмета и метода правового регулирования, наконец, с точки зрения принадлежности его к публичному и частному праву и определения его места в системе права Российской Федерации. Сближение принципиальных позиций ученых по данному вопросу будет важным вкладом не только в юридическую науку, но и в совершенствование правовой базы местного самоуправления.

Впервые в нашей юридической науке поставлена и определенным образом исследована проблема системной организации муниципальной власти в поселениях различного вида, как это закреплено в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131), в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12 и др.), в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8, глава 9).

Ранее в науке исследовалась система местного самоуправления лишь в «горизонтальном» разрезе, т.е. исследовалась структура субъектов местного самоуправления как его система в территориальных пределах муниципального образования, что в принципе является оправданным и правильным подходом. Однако, как и государство, местное самоуправление имеет также и свою «вертикальную» организацию, прежде всего обусловленную ее организацией во всех видах поселений, характером административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и другими факторами. Вопрос этот практически не исследован в нашей литературе, хотя проблемы «вертикальной» организации местного самоуправления все чаще дают о себе знать.

При исследовании компетенции в системе местного самоуправления автор исходил из двуединой конституционной природы местного самоуправления — субъекта публичного и частного права. Такой подход позволяет обосновать деятельность местного самоуправления не только как публичной власти, но и активного участника (субъекта) гражданско-правовых отношений, что в отличие от местных советов дает публичной власти на местах материально-финансовые и иные возможности для повышения жизненного уровня и улучшения качества жизни местного населения. Обладая властными полномочиями, местное самоуправление в то же время выступает равноправным субъектом гражданско-правовых отношений.

Все вышесказанное предопределило вынесение на защиту следующих положений:

1. Развитие местного самоуправления и его институтов требует нового научного определения муниципального права, которое позволит ускорить создание юридической базы местной публичной власти.

Автор исходит из того, что муниципальное право — это комплексная отрасль законодательства, которая включает в себя нормы и институты различных отраслей публичного и частного права. Оно не может быть отраслью права, поскольку не имеет единого предмета и единого метода правового регулирования и включает в себя многочисленные нормы различных отраслей публичного и частного права.

В праве нет его комплексных отраслей, поскольку отрасль права характеризуется предметной однородностью и наличием единого метода правового регулирования. Кроме того, отраслевая однородность основной части структуры правовой нормы-диспозиции говорит о том, что муниципальное право не может быть отраслью права, характеризующейся предметно-отраслевой однородностью.

вого стержня. Это особенно относится к нормам Конституции Российской Федерации. Нормы Конституции остаются такими же, в какой бы межотраслевой правовой комплекс они не входили. Муниципальное право как межотраслевой комплекс базируется, прежде всего, на нормах Конституции Российской Федерации, в составе которой помимо ряда отдельных статей (ст. 3 (ч. 2), 12, 18, 32, 33,40, 41 и др.) имеется специальная глава восьмая «Местное самоуправление», в которой раскрыта и закреплена государственно-правовая природа местного самоуправления. Все эти нормы включены в сборники законодательства по местному самоуправлению. Кроме того, в эти сборники включены нормы различных отраслей права, регулирующих конкретные общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования различных отраслей права. Важной проблемой в формировании муниципального права как отрасли законодательства является принятие комплексных законов о местном самоуправлении. В этих условиях прежде всего особую значимость приобретают федеральные комплексные законы о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, другие федеральные комплексные законы и кодексы, особенно Бюджетный, Гражданский, Налоговый и др.

2. Народовластие является сущностью местного самоуправления. Это свойство местного самоуправления превращает его в одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Кроме того, местное самоуправление как форма народовластия, осуществляемая в пределах конкретных видов поселений и муниципальных районов, обладает рядом свойств института гражданского общества. Свойство местного самоуправления как важнейшего института гражданского общества особенно важно, поскольку оно не только решает широкий круг проблем социального характера, но и способствует усилению социально-политической активности местного населения, формированию различных общественных объединений, ассоциаций граждан муниципальных образований.

Следовательно, местное самоуправление — понятие очень емкое. Оно является одновременно формой народовластия, низовым

уровнем организации публичной власти, которая формируется местным населением, подотчетна перед ним и подконтрольна ему.

Местное самоуправление как институт публичной власти, функционирующий непосредственно в обществе при постоянном взаимодействии с его основными институтами, наконец, с самим обществом, призван оказывать решающее влияние на жизнеобеспечение общества, которое только в этих условиях может превращаться в гражданское общество — самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан, с их демократическими институтами, которые связывают общество с государственными институтами.

Данная проблема решается всеми структурами местного самоуправления, что было отмечено в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»'. В нем говорится и об особой роли, которую играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, будучи одновременно и механизмом его формирования, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия. Следовательно, местное самоуправление как важнейший институт гражданского общества должно взять на себя основную тяжесть по решению вопросов жизнеобеспечения местного населения и тем самым сыграть решающую роль в формировании гражданского общества.

'СЗРФ. 1999. №42. Сг. 5011.

равления, их роли в становлении и развитии местного самоуправления в современных государствах, в том числе в современной России. Последнее особенно важно для более глубокого изучения проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации, повышения эффективности его деятельности. Историко-правовое исследование этих проблем имеет не только познавательное, но во многом и практическое значение.

4. В диссертации впервые предпринята попытка обоснования двухуровневой системы местного самоуправления. Во всех странах мира местное самоуправление имеет 2—4 уровня своей организации, причем при отсутствии административно-правовой субординации в системе местного самоуправления. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет двухуровневую систему местного самоуправления вне пределов городских округов. Автор стоит на той точке зрения, что двухуровневая система местного самоуправления в большей мере решает территориально-поселенческие проблемы обеспечения жизнедеятельности местного населения, чем одноуровневое местное самоуправление. Но в двухуровневом местном самоуправлении возникают отношения системного характера между выше- и нижестоящими муниципальными образованиями. Проблемы этих системных взаимоотношений также выносятся на защиту.

5. Результативная деятельность муниципального управления зависит от правильного закрепления и реализации его компетенции в целом и субъектов муниципального управления в частности. Поэтому проблема компетенции местного самоуправления в целом и проблемы ее реализации при решении вопросов местного значения является одной из основных в местном самоуправлении. Эти вопросы также выносятся на защиту.

6. Деятельность муниципальных органов по формированию и поддержанию в нормальном состоянии всей экономической, социально-культурной и бытовой сфер хозяйства требует повышения их роли в рыночных отношениях при решении вопросов местного значения, совершенствования их деятельности по разработке

программ комплексного экономического и социального развития территории муниципальных образований, привлечения к решению этих проблем кооперативов, предприятий, не входящих в муниципальную собственность и т.д.

7. Практика показывает, что необходимо безотлагательное решение ряда проблем управления муниципальной собственностью. Разнородный характер ее объектов предусматривает применение различных организационно-правовых форм управления этими объектами. С одной стороны, это административно-правовая, финансово-правовая и другие формы правовой деятельности по управлению объектами, входящими в состав муниципальной деятельности. С другой стороны, это конкретная деятельность органов местного самоуправления по акционированию и приватизации объектов муниципальной собственности. Правовые проблемы управления муниципальной собственностью являются весьма серьезными, недостаточно исследованными, хотя их значимость для решения вопросов жизнедеятельности местного населения весьма велика.

8. Отдельным, самостоятельным предметом диссертационного исследования муниципальной собственности стали бюджетно-финансовые полномочия органов местного самоуправления. Эти проблемы исследованы в диссертации с точки зрения желательности наполнения муниципальных бюджетов собственными налогами и сборами.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Диссертационное исследование осуществлено на основе теоретического осмысления проблем многих отраслей системы права Российской Федерации, изучения и попытки нового прочтения важнейших положений теории государства и права. Вместе с тем характер изученных вопросов, их органическая связь между собой обеспечивают целостность содержания диссертации. Поскольку в таком количестве и последовательности проблемы местного самоуправления еще не разрабатывались, то предлагаемый труд можно считать определенным восполнением пробелов в теории местного самоуправления.

С точки зрения перспектив научного осмысления проблем муниципальной власти данная диссертация может служить основой и исходным моментом в новом научном исследовании имеющихся в ней вопросов и постановки новых научных проблем, решение которых будет способствовать повышению эффективности деятельности местного самоуправления.

Научная новизна диссертации проявляется в применении методологии исследования тех институтов местного самоуправления, которые еще не изучены в юридической науке.

Обращение к теории муниципального права позволило раскрыть основные его свойства как отрасли законодательства системы права Российской Федерации, что имеет большое методологическое значение для науки и практики.

Постановка в диссертации ряда проблем и предложения по их правовому решению могут быть использованы в законодательстве о местном самоуправлении и нормотворческой деятельности муниципальных органов.

Диссертационные материалы имеют практическое значение для преподавания муниципального права в юридических и иных вузах, в средних специальных юридических образовательных учреждениях, на курсах повышения квалификации муниципальных работников.

Апробация результатов исследования

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены автором в опубликованных монографиях, брошюрах, статьях, рефератах, учебниках, учебных пособиях по муниципальному праву, в выступлениях на научных конференциях.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 25 параграфов, заключения и библиографии. Общий объем диссерта-ци — 352 страницы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во ведении изложены: актуальность проблемы диссертационного исследования, степень ее разработанности, цели и задачи исследования, ее предмет, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Проблемы формирования правовой базы местного самоуправления» основное внимание уделено формированию муниципального права как комплексной отрасли законодательства. Этот процесс оказался весьма сложным, не поддающимся быстрому решению, поскольку местное самоуправление пришло на смену местным советам, не имея под собой правовой базы. Поскольку муниципалитеты являются новым типом публичной власти, то даже закрепление Конституцией РФ местного самоуправления как формы народовластия (наряду с государством), так и субъектом частного права (ст. 8, 130) не могло серьезно повлиять на правовую регламентацию организации и деятельности всех структур местного самоуправления. По этой причине остались в юридической силе многие нормы законодательства о местных советах, которые не противоречили Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того, совершенно не было правовой основы финансовой и гражданско-правовой деятельности муниципальных органов.

Однако уже в этот период в юридической литературе появилось определение муниципального права как комплексной отрасли права, в которую входят нормы основных отраслей права. Выходит, что менее чем через год после принятия Конституции РФ в России появилась новая отрасль права. И если автор этого определения профессор В.И. Фадеев не относит муниципальное право к основным (первичным) отраслям российской системы права, а справедливо считает его вторичным юридическим образованием, то большинством других исследователей это положение было воспринято без какой-либо аргументации и оговорки. Муниципальное право превратилось в одну из комплексных отраслей права, которых в системе права России нет.

Такое положение обусловило обращение к системообразующим факторам любой отрасли права — предмету и методу, а также к анализу нормы права.

Известно, что период формирования отрасли права нередко исчислялся столетиями. В советский период для появления новой отрасли права требовалось несколько десятилетий (право социального обеспечения, семейное право, экологическое право и т.д.). В современной России муниципальное право, оказывается, сформировалось в течение 3—4 лет. И это при том, что еще не было определения предмета муниципального права, метода правового регулирования, неизвестны были институты и другие важные компоненты муниципального права. Следовательно, говорить о муниципальном праве как об отрасли права преждевременно.

Ведь речь идет о праве, которое закрепляет одну из форм народовластия — низовой уровень организации публичной власти и регулирует отношения, в которые вступает эта власть. И все эти вопросы решены одной отраслью права? Рассуждая по аналогии с названным мнением, можно прийти к выводу, что, поскольку в России есть три уровня организации публичной власти, следовательно, есть и три комплексных отрасли права, закрепляющих эти виды публичной власти — федеральная комплексная отрасль права, региональная комплексная отрасль права (субъектов Федерации) и муниципальная комплексная отрасль права. Аналогия вполне правомерна, т.к. речь идет об одной и той же публичной власти на различных уровнях ее организации в Российской Федерации. Поэтому не случайно некоторые исследователи называют муниципальное право подотраслью конституционного права.

Исторически новая отрасль права складывается в процессе накопления в «материнской» отрасли права новых общественных отношений, остающихся неурегулированными или частично урегулированными нормами этой отрасли права, находящихся в ее правовом пространстве, и эта неурегулированность постоянно нарастает. Кроме того, метод правового регулирования отрасли права, к которой примыкают новые общественные отношения, не соответствует правовому регулированию этих отношений. Затем, когда

создается «критическая масса» этих новых отношений, количество переходит в качество и появляется новая отрасль права, вышедшая из «материнского права». При этом имевшаяся в «материнской отрасли права» комплексность исчезает, восстанавливается однородность предмета правового регулирования этой отрасли. Такое же свойство присуще новой отрасли права. Это исключает комплексность отраслей права.

При выяснении этого вопроса современные российские ученые-юристы все чаще обращаются к трем дискуссиям по вопросам системы права, проведенным в разное время в нашей стране, в результате которых подавляющее большинство участников дискуссий согласились с тем, что каждая отрасль права — это та часть системы права, которая имеет свою предметную определенность и единый метод правового регулирования однородных и связанных друг с другом общественных отношений.

Отрасль права представляет собой как бы «замкнутую область» правовых норм, которая одна только и применима к регулированию данной сферы общественных отношений, т.е. обособленность отрасли права состоит и в неприменимости к отношениям, регулируемых данной отраслью норм, лежащих за ее пределами, т.е. норм других отраслей права.

Анализируя эту проблему, нельзя не сказать о самом главном в праве, о норме права.

Известно, что норма права состоит из трех неразрывно связанных элементов: диспозиции, гипотезы и санкции. Первая часть нормы — диспозиция — полная модель конкретного правоотношения, описывающая три группы его элементов: субъекты, их взаимосвязи (права и обязанности), объекты. Гипотеза нормы — это описание юридического факта, порождающего данное правоотношение, а санкция — часть модели другого, обеспечивающего правоотношения. Эта модель нормы определяет однородность регулируемого предмета (общественных отношений). Поэтому отрасль права не приемлет в своем составе другие модели норм и потому она является однородным юридическим комплексом в соответствии с регулируемым ею предметом.

Этой позиции всегда придерживались абсолютное большинство ученых-юристов. Поэтому, справедливо отмечая системообразующий характер предмета и метода правового регулирования каждой отрасли права, некоторые ученые считают понятие «комплексная отрасль права» терминологическим недоразумением.

Вследствие этого и муниципальное право, включающее в себя нормы и институты различных отраслей права не может быть предметно однородной отраслью права и обладать его основным признаком — единством предмета и метода правового регулирования. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что совокупность институтов только тогда может квалифицироваться как новая отрасль права, когда она приобретает качественно новые свойства и, следовательно, утрачивает признак комплексности. Сама природа отрасли права как категория социальной действительности исключает возможность существования комплексных отраслей права (в отличие от комплексных отраслей законодательства). Между тем это обстоятельство, важное для понимания процесса становления новых отраслей права и самой системы права, либо вообще выпадает из поля зрения отдельных исследователей, либо недооценивается ими.

Муниципальное право как комплексная отрасль законодательства начало свое формирование сразу же после упразднения системы советов на всей территории Российской Федерации.

Известно, что возникновение и развитие новых институтов публичной власти влечет за собой два важных последствия: возникновение и развитие новых общественных отношений и, как следствие этого, появление новых отраслей права и законодательства. Там, где невозможно создать общие положения, отражающие общие принципы и методы регулирования для всех норм, там нельзя говорить о появлении новой отрасли права. Поэтому до сих пор не удается доказать существование самостоятельной отрасли муниципального права (как хозяйственного права и сельскохозяйственного права), поскольку муниципальные отношения четко разделяются на отношения, регулируемые нормами конституционного, административного, гражданского, финансового права и других отраслей права и законодательства.

Если межотраслевой комплекс использует методы правового регулирования, свойственные входящим в ее состав нормам различных отраслей права, не трансформируя, не видоизменяя эти методы, то это значит, что еще не созрели условия для появления новой отрасли права.

Установление правильного соотношения между системой права (ее отраслями) и внешним ее закреплением в системе нормативных актов (ее законодательство) — это и теоретическая, и практическая задача.

Из сказанного можно сделать вывод о необычайном характере, сложности и многослойности предмета муниципального права. Как следствие этого, регулирующая правовая система — муниципальное право — «вмещает» в себя сложную совокупность юридических норм разного отраслевого и предметного содержания и, следовательно, разной иерархии, что очень важно учитывать при решении сложных вопросов управления местным хозяйством. Межотраслевой и многоотраслевой характер муниципальной деятельности ставит вопрос о применимости и надлежащей увязке в актах органов местного самоуправления юридических методов регулирования различных отраслей права, нормы которых применяются в соответствующих актах органов местного самоуправления.

Системное соединение в муниципальном праве норм и методов различных отраслей права является важнейшей чертой муниципального права как межотраслевого комплекса.

Для многоотраслевого муниципального права метод является исключительно важной проблемой, до сих пор не поставленной и не исследованной в нашей юридической литературе, за редким исключением.

В муниципальном праве имеются нормы публичного и частного права и это определяет применение и сочетание императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздействия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традиционные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов право-

вого регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности. Например, в имущественных отношениях органы местного самоуправления, выступая от имени муниципальных образований, согласно ст. 125 ГК РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в правоотношениях такого рода. Юридический режим этих отношений задается диспозитивным методом правового регулирования. Данный метод будет определять характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности (ст. 32 ФЗ «Об общих принципах...»), порядок осуществления договорных обязательств при осуществлении муниципального заказа (ст. 33 названного закона).

В муниципальном праве имеются три вида юридических норм, которые присущи всем отраслям права. Первая группа норм устанавливает правоспособность субъекта, определяет его компетенцию и структуру органов власти и управления и не регулирует соответствующие общественные отношения до наступления юридических фактов. Вторая группа норм, сформулированная в форме предписаний, дозволений, рекомендаций, вызывает у субъектов необходимые действия или воздержание от действий. Их реализация означает вступление соответствующих субъектов в определенные виды правоотношений. Третья группа — это нормы, которые устанавливают меры защиты регулируемых отношений, субъективных прав и свобод граждан от нарушений (охранительные нормы). В целом вышеназванные нормы определяют конкретные виды регулирования — обязывание, управомочение и запрещение. Их наличие в соответствующих нормах права определяет способы воздействия на участников соответствующих общественных отношений, а также в различных формах юридического обеспечения. Кроме того, эти проявления в различных отраслях права имеют свои особенности.

В местном самоуправлении реализуются различные нормы административного права. Например, в уставе муниципального образования должны быть указаны границы и состав территории муни-

ципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 8 действующего Федерального закона «Об общих принципах...»). Это норма обязывающего характера реализуется на основе норм ст. 12—13 названного Закона.

Примером норм запретительного характера является ст. 14 (ч. 5) Закона, в которой предусмотрено, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Многообразие предмета и методов правового регулирования свидетельствует о весьма сложном субъектном составе муниципальных правоотношений. Анализ законодательства о местном самоуправлении и предмета правового регулирования подтверждает эту сложность субъектного состава участников муниципальных отношений. Например, субъектом конституирования модели местного самоуправления является только местное население, поскольку Конституция РФ закрепляет за ним право определения структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). В этих муниципальных отношениях население является тем субъектом, который превращает свою волю в публичную власть. Это и досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц. В принципе, местное население должно быть субъектом наиболее важных конституционно-правовых отношений в местном самоуправлении.

В муниципально-правовых отношениях по реализации института права муниципальной собственности, управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, в бюджетно-финансовых правоотношениях круг субъектов, участвующих в названных правоотношениях, необычайно широк: население, представительные органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образования, местная администрация, муниципальная служба, соответствующие государственные органы и служащие, различные юридические лица.

Все вышесказанное дает основания для следующего определения муниципального права. Муниципальное право — это новая, развивающаяся комплексная отрасль законодательства, состоящая из нормативных правовых актов, содержащих нормы различных отраслей права, регулирующих общественные отношения, в

которые вступают муниципльные образования и другие субъекты местного самоуправления.

В этой диссертации доказывается, что конституционные нормы, входящие в муниципальное законодательство, не превращаются в муниципальные нормы, не могут иметь в нем «второго гражданства», как утверждают некоторые авторы. Это же недопустимо и в отношении норм различных отраслей права, входящих в муниципальное законодательство.

В диссертации проанализирован комплексный характер основных законов, содержащих нормы различных отраслей права, регулирующих муниципальные общественные отношения.

Муниципальное право не зародилось и не «вызревало» в недрах материнской отрасли, хотя и было ближе всего к конституционному праву. Оно появилось сразу же после упразднения местных советов. В этот период началось «горизонтальное» соединение норм различных отраслей права, которые не приобретали никаких черт новой отрасли права, а находились в состоянии прибавления к ним как действующих норм, так и новых норм в составе конкретных отраслей права.

Во второй главе «Историко-правовые аспекты формирования понятия и сущности местного самоуправления» осуществлено историческое и теоретическое исследование становления и развития основных мировых моделей местного самоуправления и их влияния на формирование местного самоуправления большинства государств современного мира.

Понятие муниципального управления этимологически и семантически напрямую связано с зарождением древнеримской общины — сгуйав (аналогичной греческому античному полису) и ее развитием до масштабов огромной многонациональной Римской империи. Начиная с появления на политической карте Древнего мира античного Рима и вплоть до сформирования и падения Римской империи, община прошла ряд стадий своей эволюции и сыграла выдающуюся роль в формировании и развитии многих современных государственных институтов, в том числе институтов организации публичной власти в городах и других видах поселений

многих государств современного мира. Присоединяя к себе такие же свободные общины (сгойав), лишая их государственных полномочий (¡трегшт), Древний Рим превращал новые поселения в муниципии, т.е. в территории, которые имели местное самоуправление, смысл и назначение которых состояли в решении вопросов социально-экономического и культурно-бытового характера в городских и сельских поселениях и выполнения ими своих обязательств перед Римом.

Успешному формированию единого централизованного государства от древней республики до абсолютной монархии способствовала античная форма собственности, объединившая крупных и иных собственников в процессе превращения римской общины в «раннее государство», а также при прохождении этим италийским государством известных периодов своего развития (республика, принципат и доминат).

Античная общая собственность населения соответствующих территорий превращала это население в основной субъект муниципальных отношений. Это привело к тому, что в Римском государстве при всем этническом многообразии его неримского населения городов, провинций и колоний был установлен унифицированный муниципальный строй. Сначала он закреплялся в различных видах италийских поселений, а затем и в других территориях Римской империи (Балканы, Малая Азия и Северная Африка) как результат их упорной борьбы за политическое и гражданское равноправие с римскими гражданами.

Муниципальные магистраты, окончательно лишенные судеб-но-полицейской власти, все больше превращались в туземные органы управления, основной целью которых было выполнение государственных обязанностей перед Римом (поставка рекрутов, уплата налогов, снабжение Рима продовольствием и т.д.) и руководство общиной. Вся юрисдикция осуществлялась назначаемым Римом префектом (ргагГесШв шп (Исипс1о) или другим чиновником. Ко времени завоевания империи варварами назначаемые Римом чиновники (и даже избираемые местным населением куриалы, квесторы и т.д.) стали государственными римскими магистратами

во всех муниципиях. Причем муниципальные управленцы находились в их полном подчинении. Таким образом, римскими нормативными актами были заложены юридические и политические основы взаимодействия между центральной (государственной) и местной (муниципальной) властью при жесткой опеке государством муниципального управления.

Предоставление муниципиям хозяйственной самостоятельности поставило перед римским правом вопросы организации участия этих общин в гражданском обороте, их подсудности и т.д. Общинная форма собственности позволила сформировать институт юридического лица, который затем был перенесен на различные частные корпорации

Таким образом, в конце периода республики — начале периода империи сначала муниципии, а затем и частные корпорации были признаны юридическими лицами.

Это является одной из крупнейших заслуг римского частного права, поскольку оно позволило муниципиям быть не только корпорациями, осуществляющими публичную власть на местах, но и активными участниками всех рыночных отношений на территории Римского античного государства. Только через римское частное право обе формы публичной власти (государство и муниципалитеты) вошли в гражданский оборот нового времени. Данный опыт получил всемирное распространение.

Англосаксонская модель муниципального управления зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Эта система организации местной публичной власти вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «встраивалось» в государственную вертикаль управления страной.

Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся англо-саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть

до осуществления судебно-полицейских функций Поэтому «собирание» общин в государство означало включение их местных институтов в общегосударственную систему управления, сохранение форм местного правосудия и выстраивание на их основе всей английской системы правосудия.

Сохраняя местную управленческую структуру и судебно-след-ственную юрисдикцию, королевская власть «встраивала» последнюю в государственную систему юстиции и все более подчиняла туземное правосудие нормам общего права (общего для всей страны — common law), созданного королевскими судьями на основе обобщения местных судебных решений и обычаев. Такая политика королевской власти позволяла ей бороться с феодальным сепаратизмом, наполнять свою казну денежно-финансовыми ресурсами. В этой системе народовластие осуществляется как всесильным т парламентом и формируемыми им исполнительными органами (включая правительство государства), так и органами, формируемыми на местах населением соответствующих территорий, т.е. муниципалитетами.

Однако вопрос о генезисе и историческом развитии этих систем муниципального управления в науке муниципального права не поставлен и не исследован, несмотря на то, что он имеет не только познавательное значение.

В этой части диссертации исследована конституционно-право- »

вая природа местного самоуправления в современной России, которой присущи черты и свойства обеих мировых моделей муниципального управления. *

В этой же части диссертационного исследования проведен анализ имеющихся определений понятия местного самоуправления, в большинстве которых содержится характеристика его как власти местного населения. Анализ различных определений местного самоуправления и закрепления его в законодательстве позволяет оп-

1 Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 81—103; Козлова Н.Ю. Англия: институты самоуправления в условиях конституционной монархии/ Там же. С. 159-179.

ределить местное самоуправление следующим образом: это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти в поселениях обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.

Для конституционной модели местного самоуправления в России важным является тот факт, что оно является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Второй особенностью местного самоуправления является его конституционный статус как формы народовластия, наряду с государством (ч. 2 ст. 3).

Конституция РФ закрепляет двуединую природу местного самоуправления: публично-правовую и гражданско-правовую. Последнее отчетливо просматривается в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации.

Как власть местного населения местное самоуправление действует в пределах территории соответствующих видов поселений. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. Она не может быть изменена без согласия местного населения, хотя единого правового механизма учета и реализации этой воли российская практика становления и развития системы местного самоуправления еще не выработала.

Следовательно, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство закрепляют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму народовластия в городских, сельских поселениях и на иных территориях.

Конституция РФ закрепила местное самоуправление как систему и форму власти, непосредственно соприкасающуюся с той же, но государственно институациализированной властью, т.е. в России создается такая вертикаль институциализированного народовластия, которая призвана реализовать это народовластие снизу доверху.

Этот конституционный принцип народовластия воспроизведен, юридически более тщательно разработан и сформулирован в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В третьей главе «Проблемы становления системы местного самоуправления» сформулировано понятие системы местного самоуправления, которое отсутствует в нашей юридической литературе по муниципальному праву. Обычно в литературе дается определе- » ние системы местного самоуправления на основе ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, что не вызывает никаких возражений.

Однако в диссертации речь идет о системных отношениях между муниципалитетами различных уровней. В ней подчеркивается, что в России никогда не было территориальных уровней организации негосударственной публичной власти, которая была бы единственной территориальной властью общей компетенции, исполняющей предписания центральной государственной власти.

Конституция РФ и оба Федеральных закона (действующий и * новый) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют территориально-поселенческую основу местного самоуправления. •

В диссертации показан процесс становления системы местного самоуправления как управляющей системы в различных поселениях, дается определение системы как совокупности управляющих подсистем (структур), объединенных разнообразными связями и взаимоотношениями в целях решения многообразных проблем и задач местного населения на территории субъектов Российской Федерации и, следовательно, на территории всей страны.

В процессе становления системы местной власти возникают различные вопросы юридического характера, а также другие ас-

пекты формирования и функционирования «вертикальной организации» местного самоуправления без государственной власти в различных видах поселений. К числу наиболее значимых вопросов, решаемых в процессе становления системы местного самоуправления следует отнести: территориально-поселенческий аспект проблемы, трудности решения вопроса о взаимосвязях и «вертикальной» субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также функций и полномочий по их решению; трудности практической организации территориального общественного самоуправления.

Системность организации муниципального управления в вертикальном аспекте означает прежде всего то, что это должен быть слаженно действующий механизм муниципальных и межмуниципальных органов, функционирующих в местном хозяйстве. В этом случае возникают и решаются вопросы компетенции, делегирования полномочий и совместной деятельности органов местного самоуправления. Эта сложность особенно ясно проявляется в муниципальных районах, образование и функционирование которых закреплено в новом Федеральном законе «Об общих принципах...». Это правовое решение вопроса о двухуровневой системе местного самоуправления, с точки зрения автора, является началом формирования двухуровневой системы местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Наметившаяся тенденция уменьшения числа субъектов Российской Федерации будет способствовать ускорению формирования двухуровневой муниципальной системы на всей территории Российской Федерации.

В четвертой главе «Проблемы законодательного закрепления структуры местного самоуправления» дан анализ структуры местного самоуправления как системы органов и других субъектов местного самоуправления обеспечивающей решение местных вопросов в пределах муниципального образования. Основное внимание уделено правовому статусу представительных органов местного самоуправления, как выразителей воли населения муниципального

„ , ,*0<~ национальная ;

33 1 вИМИОТЕГА !

С.Й«я**г (

м ша __

--А

образования. В структуре местного самоуправления важное место занимает глава муниципального образования — высшее должностное лицо, обеспечивающее функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании. В диссертации подчеркнуто расширение полномочий главы муниципального образования и повышение его роли в местном самоуправлении, что не способствует демократизации последнего.

Проблемы правового статуса депутатов и выборных должностных лиц в местном самоуправлении также исследованы в диссертации.

В заключение этой части работы сделан вывод о том, что, в сущности, структура органов местного самоуправления — это система управления, действующая на территории конкретного муниципального образования, не имеющая вертикальной подчиненностиЕе элементы закреплены Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) и нормами соответствующих федеральных законов.

В пятой главе «Проблемы компетенции местного самоуправления» проанализированы основные проблемы муниципального управления по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий, которыми могут быть наделены конкретные органы местного самоуправления. При этом особое внимание было обращено на раскрытие содержания понятия компетенции местного самоуправления и его структуры. Автор исходил из того, что компетенция — это юридическая категория, состоящая из полномочий (совокупности прав и обязанностей) и предметов ведения — совокупности общественных отношений, регулируемых нормами права. При этом компетенция закреплена за каждым видом местного самоуправления муниципального образования в целом, а затем закрпляют-ся полномочия субъектов местного самоуправления муниципального образования по ее реализации.

Важно подчеркнуть, что эффективная реализация компетенции во многом зависит от правовой основы организации и деятельности

1 Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001. С. 133-134,

местного самоуправления. Поскольку местное нормотворчество играет важную роль в реализации компетенции местного самоуправления, оно выделено в самостоятельное направление деятельности местного самоуправления по осуществлению его компетенции.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» в трех случаях:

во-первых, когда по вопросам местного значения государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это касается как ком-петенционных вопросов, например местного налогообложения и самообложения населения, благотворительной деятельности, лицензирования, так и собственной организации и деятельности (формирование собственного управленческого аппарата, образование постоянных комиссий, принятие регламентов и другие вопросы);

во-вторых, в том случае, если вопросы урегулированы нормами права в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация», например, установление процентной ставки налога на недвижимость, конкретизация при принудительном отчуждении земельных участков по различным правовым основаниям и для различных целей, реализация законодательных норм по вопросам содержания рекреационных территорий и других зон отдыха;

в-третьих, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей и в нем нередко правовая регламентация деятельности муниципальных органов осуществляется закреплением их функций как задач, позитивных обязы-ваний. Поэтому местное позитивное правовое регулирование неизбежно, иногда оно предусматривается законодательством. В этом отношении особенно примечателен Градостроительный кодекс РФ.

Такой подход позволил автору дать обстоятельный анализ руководящей деятельности местного самоуправления в различных отраслях муниципальной экономики.

Прежде всего было обращено внимание на реализацию полномочий местного самоуправления по руководству экономикой на подведомственной территории. Органы местного самоуправления планируют развитие экономики на территории муниципального образования, поддерживают мелкий и средний бизнес, обеспечивают добычу и использование полезных ископаемых местного значения и т.д.

Важнейшей задачей, решаемой муниципальным управлением, является реформирование и совершенствование социально-культурной и бытовой инфраструктур муниципальных образований. В процессе этой работы муниципалитеты реализуют свои конституционные полномочия в народном образовании, здравоохранении, социальной помощи соответствующим категориям граждан и т.д.

Хозяйственно-экономическая деятельность местного само- ч управления обусловлена проводящимися реформами, порождающими новый характер работы местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Право очерчивает лишь примерный круг вопросов экономического содержания в муниципальной практике. Надо отметить, что организующими началами здесь являются: реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; возможность составления ими местных финансовых балансов; свободное распоряжение всеми объектами муниципаль- < ной собственности.

Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ в Российской Феде- • рации, хотя еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги. Однако, правовая основа для активного включения местного самоуправления в экономические и социально-культурные отношения уже создана.

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах...» решает эту важную проблему путем закрепления муниципального заказа (ст. 33), в соответствии с которым органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, ком-

мунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств (ст. 33). Таким образом, местное самоуправление вводится в гражданско-правовой оборот, который значительно расширяет материально-финансовые и юридические возможности решения экономических, социальных и иных вопросов местного значения. Это направление деятельности муниципальной власти нашло свое отражение в Бюджетном Кодексе РФ (ст. 69,71—80 и др.), Налоговом кодексе и других Федеральных законах.

Муниципальное хозяйство является тем экономическим комплексом, в котором имеется множество объектов, имеющих различную производительную мощность, назначение, возможности удовлетворять потребности различных категорий населения и т.д. На территории города или другого вида поселения могут быть организации и учреждения, не находящиеся в ведении местной власти, но отнюдь не безразличные ей. И этот фактор тоже свидетельствует о необходимости двухуровневой организации местного самоуправления, о причастности каждой местной общности к местному хозяйству, и именно к нему, а не к хозяйству местного подчинения, о чем писал в конце 20-х гг. XX в. Л. Велихов. Он справедливо отмечал необходимость наделения компетенцией всех городских общин, их органов, учитывая их объективные и субъективные возможности. Весьма интересно он характеризовал самоуправленческую деятельность местных советских органов до принятия Конституции СССР 1936 г. По его мнению, они действовали как органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения1.

Неравнозначность и неравноценность объектов местного хозяйства предопределяет предоставление различной по объему и

' Велихов Л. С. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. СПб.—М., 1928.

содержанию компетенции выше- и нижестоящим муниципальным образованиям, другим территориям, имеющим местное самоуправление. Этому в значительной мере способствует новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший за каждым конкретным уровнем местного самоуправления виды объектов муниципальной собственности.

Перестройка экономики на функционирование в условиях рыночных отношений, избрание для российских условий неподходящей монетаристской модели реформирования хозяйственных связей привели к серьезным негативным последствиям в занятости населения, увеличению безработицы, понижению жизненного уровня народа. В этих условиях Правительство РФ в соответствии со статьей 24 Закона РФ «О занятости населения в Российской Фе- »

дерации»1 приняло 14 июля 1997 г. постановление об утверждении Положения об организации общественных работ, которое определило порядок организации оплачиваемых общественных работ и условия участия в этих работах граждан. Положение определяет оплачиваемые общественные работы как общедоступные виды трудовой деятельности, как правило, не требующей предварительной профессиональной подготовки работников, имеющей социально полезную направленность и организуемой для обеспечения временной занятости граждан, ищущих работу (ст. 2). Причем в •

этом процессе участвуют государственные органы и органы местного самоуправления. Общественные работы организуются на предприятиях, в учреждениях и других организациях региона неза- *

висимо от формы собственности. Этот правительственный акт полностью соответствует нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющего юридические основы взаимоотношений между органами местного самоуправления и неподчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, которые строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1915.

вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В принципе местная власть должна стать крупным работодателем, что позволит снять социальную напряженность во многих регионах Российской Федерации.

Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфраструктуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, не прибегли, тем не менее, к апробированному методу решения бюджетного дефицита — повышению налогообложения населения, а, наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие предприятия и хозяйственные организации от налоговых платежей — провели налоговую «амнистию».

Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики в поселениях, которая в равной мере работала бы на всех жителей муниципального образования. И муниципалитеты стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (ст. 29 Закона «Об общих принципах...»). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития частного бизнеса: среднего и малого.

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет полномочия местной власти по решению других вопросов местного значения, которые позволяют ей обеспечивать нормальные условия жизни населения. В частности, она обеспечивает муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, регулирует планировку и застройку территории муниципального образования, использование водных объектов мест-

ного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организует эксплуатацию и развитие муниципальных энергетических коммуникаций и пультов их управления; участвует в охране окружающей среды и т.д. Все эти и иные задачи муниципалитеты решают в пределах имеющихся у них полномочий.

С этой целью они начали формировать внебюджетные средства и создавать фонды социально-культурной и жилищной направленности, которые позволили обеспечить финансирование строительства жилья и объектов социально-культурного назначения. Кроме того, инвестирование в это строительство муниципальные органы обеспечивают путем объединения (кооперации) финансовых средств юридических и физических лиц на строительство жи- » лья и покупку квартир на льготных условиях. Уже имеется положительный опыт подобной практики муниципалитетов (облигационных займов, их беспрепятственное конвертирование по высоким процентам годовых, массовая скупка их страховыми фирмами, что позволило последним значительно уменьшить остроту жилищной проблемы, особенно среди остро нуждающихся граждан и улучшить жилищные условия жителей, стоявших в очереди на получение квартир).

Вся деятельность органов местного самоуправления должна » быть направлена на выравнивание жизненного уровня людей во всех регионах России, а главное — на создание нового качества жизни российских граждан, к решению данной проблемы привле- » каются субъекты различных видов хозяйствования (кооперация, потребительские общества и их союзы и т.д.).

В шестой главе «Правовые проблемы управления муниципальной собственностью» дано определение муниципальной собственности как принадлежности соответствующего имущества муниципальному образованию. Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления и в этом смысле она является одной из несущих конструкций местного самоуправления.

В этой части диссертации исследованы правовые основы деятельности органов местного самоуправления по решению сложных, недостаточно исследованных проблем управления муниципальной собственностью.

Реализуя свою компетенцию в управлении объектами муниципальной собственности, муниципальные органы решают сложные проблемы экономического, социально-культурного и иного характера.

В диссертации дана характеристика процессу конституционно-правового развития муниципальной собственности, формирование которой было положено еще в СССР.

Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления впервые появилась в виде коммунальной собственности, закрепленной Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. По этому закону она служила источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения соответствующей территории (ст. 8 Закона). Коммунальная собственность была закреплена как основа местного хозяйства, распоряжение и управление ею осуществлялось от имени населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами.

Закон впервые ввел в правовую плоскость местное хозяйство, динамику его функционирования и развития (ст. 9). Он пронизан идеей формирования в пределах соответстующей территории образцовой постановки небольшого «целого», но именно «целого», т.е. не одного хозяйства, не одной отрасли хозяйства, не одного предприятия, а суммы всех хозяйственных отношений, суммы всего хозяйственного оборота, хотя бы небольшой местности.

Формирование муниципальной собственности было одним из направлений реформирования публичной собственности в Союзе ССР. «Отпочкование» муниципальной собственности от государ' Ведомости Съезда народных Депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 6. Ст. 267.

ственной было юридически продолжено Законом от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»'. В нем впервые была выделена муниципальная собственность, как один из видов собственности, на право которой не допускалось какое-либо государственное ограничение (ч. 3 ст. 2).

В настоящее время муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления, что закреплено в федеральном законодательстве о местном самоуправлении.

Самостоятельным направлением деятельности местного самоуправления в руководстве муниципальной собственностью является решение бюджетно-финансовых проблем экономического, социально-культурного и бытового вопросов развития муниципальных образований.

Особое место в муниципальной собственности принадлежит местным бюджетам, которые играют важную роль в бюджетной системе России. В соответствии со ст.1 действующего Федерального закона «Об общих принципах...» они являются одним из основных элементов муниципального образования, обеспечивают местному самоуправлению решение вопросов местного значения.

В соответствии с Конституцией РФ действующий Федеральный закон «Об общих принципах...» предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (ч. 2 ст. 35). Понимание социально-экономического характера бюджетно-финансовых категорий (ст. 36 Закона) проявляется в новизне материально-финансовой основы местного самоуправления. Однако эта проблема еще не исследована достаточно глубоко в современной литературе. Между тем местные финансы, как уже было сказано, играют существенную роль в финансовой системе Российской Федерации.

Проблема местных финансов состоит в том, что местные бюджеты практически лишены собственных источников формирова-

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 № 29. Ст. 1010. Затем этот акт был переименован в закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 46. Ст. 2618.

ния местных бюджетов. Вся история местного самоуправления свидетельствует об изъятии у него собственной финансовой базы. Это особенно очевидно в динамике изменения отношения государства к собственным доходам местных бюджетов.

Этот институт претерпел существенные изменения после вступления в юридическую силу Налогового кодекса РФ 1 января 2000 г.1, который кардинально изменил содержание Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»2. Названный Закон включал в число местных источников наполнения муниципальных бюджетов 23 местных налога и сборов, которые подразделялись на две группы, в зависимости от порядка их установления:

— устанавливаемые законодательством РФ и подлежащие введению на всей территории России: налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Их конкретные ставки определялись законодательными актами субъектов РФ, а также решениями органов местного самоуправления, если законодательством РФ не было предусмотрено иное;

— вводимые по усмотрению органов местного самоуправления. В первоначально установленном перечне их было более 20, но затем этот перечень был расширен3.

Все эти платежи были объединены в Законе «Об общих основах налоговой системы в Российской Федерации» в одной статье под условным наименованием «Местные налоги». Этим Законом были урегулированы вопросы о порядке уплаты различных видов местных платежей предприятиями и организациями.

Налоговый кодекс РФ (ч. 1) упразднил основные местные налоги, которые были закреплены за муниципальными органами За-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3492.

1 Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верх. Совета РФ. 1992. № 11. Ст. 527.

' Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верх. Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1976;

1993. №4. Ст. 118.

коном «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», оставив муниципалитетам четыре местных налога и один вид сбора: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы (ст. 15 НК).

Это поставило местное самоуправление в жесткую финансовую зависимость от федеральных и региональных органов государственной власти, что сразу отрицательно сказалось на состоянии социальной инфраструктуры муниципальных образований.

Существующая система регулирующих источников муниципальных бюджетов не работает, долг муниципалитетов на несколько порядков превышает их бюджеты.

Предусмотренные Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы различных бюджетов финансвую проблему муниципальных бюджетов не решили.

Ухудшение экономического положения местного самоуправления продолжается. Так, если доля затрат муниципальных образований в консолидированном бюджете Российской Федерации за последние три года возросла с 27 до 32%, то доходная часть их в этом консолидированном бюджете сократилась с 29 до 20% '. Налоговый кодекс, упразднивший собственные источники формирования муниципальных бюджетов, лишил местное самоуправление 13,6 млрд. рублей ежегодных собственных денежных поступлений. В местные бюджеты сейчас поступает всего лишь 3—5% от всех доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

При таком подходе вся искаженная структура расходов бюджетов всех уровней закладывается и на перспективу. Так, в местных бюджетах и в 2005 году не предусматриваются расходы на развитие материально-технической базы образования, здравоохранения, на ремонт и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства, оплату долгов, средства, необходимые для покрытия кассовых разрывов, и пр. Кроме того, совершенно не учитываются расходы, обусловленные реформированием территориальной организации ме-

' Российская Федерация сегодня. 1998. № 24. С. 27.

стного самоуправления: затраты на управление во вновь образуемых муниципальных образованиях, на решение межмуниципальных проблем и т.д.

Не решает проблему местных бюджетов и новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», делающий основной акцент на регулирующие источники, что не может стимулировать заинтересованность местного самоуправления в развитии экономики на подведомственных территориях, порождать иждивенческие настроения в муниципальном управлении, а самое главное заключается в том, что вместо межбюджетных отношений получается система трансфертов в формировании местных бюджетов.

В заключении диссертации подведены итоги исследования различных проблем становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации. На основе этого исследования даны рекомендации автора с учетом норм нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот Закон обеспечивает установление долгосрочных целей совершенствования системы и структуры местного самоуправления, укрепления его материально-финансовой базы, развития демократических основ местного самоуправления. Совершенствование деятельности местного самоуправления и повышение его эффективности требует развития законодательства субъектов Российской Федерации и совершенствования норативно-правовых актов местного самоуправления.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

Монографии

1. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании /В.А. Баранчиков. М., 1990. 5,0 печ. л.

2. Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации /В.А. Баранчиков М., 2005. 12 печ.л.

Научные статьи

3. Баранчиков В.А. Собственные источники местных бюджетов, бюджетный процесс / ВА. Баранчиков // Местное право. 2000. № 2. 1,0 печ.л.

4. Баранчиков В.А. Генезис континентальной модели муципи-ального управления /В.А. Баранчиков// Вестник Российской правовой академии. 2004. № 4. 0,5 пл.

5. Баранчиков В.А. Об отраслевой принадлежности муниципального права /В.А. Баранчиков // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3. 0, 8 п.л.; № 4. 0, 8 печл.

6. Баранчиков В.А. Конституционно-правовая природа местного самоуправления в современной России /В.А. Баранчиков //Закон. 2005. № 7. 0,5 п.л.

7. Баранчиков В.А. Понятие и правовая природа местного самоуправления / В.А. Баранчиков //Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии), 2005. № 3. 0,4 п.л.

8. Баранчиков В.А. Конституционно-правовое развитие муниципальной собственности /В.А. Баранчиков. Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии), 2005. № 4. 0,5 печ. л.

9. Баранчиков В.А. Англосаксонская модель муниципального управления /В.А. Баранчиков //Закон. № 8. 0,3 печ.л.

Учебники и учебные пособия

10. Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. Учебное пособие по курсу муниципального права. Одобрено учебно-методическим советом Института защиты предпринимателя как учебное пособие по курсу муниципального права / В.А.Баранчиков// М., 1999, 10,5 печ. л.

11. Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник в соавторстве. (Соавторы: Бутылин С.Н., Бутырин М.Н., Эриашвили М.С. и др., всего 9 авторов); текст между авторами не разделен. Рекомендован Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений. М.: ЮНИТИ. Закон и право, 2000. 22,8 печ. л.

12. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник. Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для высших учебных заведений /В.А. Баранчиков // — М., ЮНИТИ. Закон и право. 2000. 24,0 печ. л.

13. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации /В.А.Баранчиков. М., 2005. 20 печ. л.

Главы в коллективных монографиях по местному самоуправлению:

14. Баранчиков В.А. Организация управления отраслями городского хозяйства. Глава в коллективной монографии: Роль местных советов в экономическом и социальном развитии городов /В.А. Баранчиков. М.: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 1983. 2,5 печ.л.

15. Баранчиков В.А. Органы местного управления Великобритании. Глава в коллективной монографии «Местные органы в политической системе капитализма» / В.А. Баранчиков. М.: Наука. 1985. 2печ. л.

16. Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании. Глава в коллективной монографии «Реформы местного управления в странах Западной Европы» /В.А. Баранчиков. М.: Юридическая литература. 1993.1,0 печ.л.

Баранчиков Владимир Александрович

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Редактор И.Дмитриева

Подписано в печать 08.11.05. Формат 60x84/16. Объем 3 печл. Тираж 180 экз. Заказ Типография «ВЧК»

к (

I ;

t I

i" i

(

05 - 2 27 8В

РНБ Русский фонд

2006-4 26466

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Баранчиков, Владимир Александрович, доктора юридических наук

Введение.

ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 .Проблемы формирования понятия муниципального права: предмет, методы, субъекты и объекты муниципального права

1.2. Проблема конституционной основы муниципального права

1.3. Роль комплексных Федеральных законов о местном самоуправлении в формировании муниципального права

ГЛАВА 2.ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОНЯТИЯ И СУЩНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1.Понятие и сущность местного самоуправления (муниципального управления).

2.2.Генезис континентальной модели муниципального управле-ния как публичной власти и юридического лица

2.3. Эволюция англосаксонской модели муниципального управления.

2.4. Конституционно-правовая природа местного самоуправления современной России.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Понятие системы местного самоуправления.и проблемы ее становления.

3.2. Территориально - поселенческая проблемаформирования системы местного самоуправления

3.3. Муниципальные образование - основа системы местного самоуправления.

3.4.Правовые проблемы территориального общественного самоуправления

3.5. Вопросы межмуниципального сотрудничества в системе местного самоуправления

ГЛАВА 4. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТРУКТУРЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1. Понятие структуры местного самоуправления

4.2. Проблемы правового статуса представительных органов местного самоуправления

4.3.Особенности правового статуса главы муниципального образования.

4.4. Проблемы правового статуса депутата и выборных должностных лиц.

ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

5.1. Понятие компетенции местного самоуправления.

5.2.Проблемы правотворчества в местном самоуправлении.

5.3 Проблемы компетенции местного самоуправления по руководству экономикой на подведомственной территории

5.4. Реформирование и совершенствование социально - культурной и бытовой инфраструктуры муниципальных образований.

ГЛАВА 6. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

6.1. Проблемы формирования понятия права муниципальной собственности

6.2. Конституционно-правовое развитие муниципальной собственности

6.3. Проблемы приватизации и акционирования объектов муниципальной собственности

6.4. Бюджетно-финансовые полномочия органов местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность научного исследования. Местное самоуправление в Российской Федерации имеет относительно непродолжительный период своего существования, но оно уже весьма интенсивно исследуется в различных аспектах его проявления - политическом, экономическом, юридическом и др. Эти исследования, как правило, ведутся с историческим анализом теоретических проблем местного самоуправления вообще, и в России, в частности.

Местное самоуправление стало объектом всестороннего изучения учеными-юристами, которые внесли наибольший вклад в научную разработку и решение многих проблем местного самоуправления. Сейчас уже можно говорить об итогах десятилетнего периода функционирования местного самоуправления в различных поселениях и на других территориях субъектов Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства. Эти итоги нашли свое отражение и оценку в книгах, брошюрах, статьях, в защищенных кандидатских и докторских диссертациях, в материалах многих научных дискуссий. Надо подчеркнуть, что по вопросам муниципального права и управления написано большое количество учебников и учебных пособий для студентов-юристов, что позволяет обеспечивать преподавание муниципального права в юридических вузах и на юридических факультетах университетов.

Во-первых, первый опыт научного обобщения организации и деятельности местного самоуправления в некоторой степени был осуществлен при психологической связи с проблемами советского строительства. Например, "родимые пятна" советского строительства нередко просматриваются в характеристике принципов, компетенции, структуры и системы местного ® самоуправления, муниципального права, экономической основы местного самоуправления, реализации института права муниципальной собственности, проблем административно-правовой субординации в системе муниципального управления (при отсутствии принципа демократического централизма) и т.д.

Во-вторых, исследование институтов, ранее неизвестных местной советской власти (муниципальной собственности, выполнение органами местного самоуправления отдельных ® государственных полномочий, компетенции и специальной правосубъектности органов местного самоуправления, муниципального права и т.д.) повлекло за собой появление множества противоречивых оценок сущности и содержания местного самоуправления в целом и отдельных его институтов. Этому способствовали также некритический подход к самоуправлению в дореволюционной России, отрицание опыта советского периода и негативное отношение к опыту муниципального управления в зарубежных странах.

Качественное изменение оценок местного самоуправления началось после вступления в юридическую силу и еще действующего в настоящее время Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот Закон в целом соответствует стандартам, установленным Европейской Хартией местного самоуправлении, к которой Россия присоединилась в 1998 г. Развивая основополагающие конституционные нормы, этот закон обеспечивает развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, правовые гарантии местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Комментарии к этому закону и обобщение практики его применения в различных субъектах Российской Федерации повлекли за собой принятие нескольких Федеральных законов по различным вопросам местного самоуправления, а также ускорили создание правовой базы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Научное изучение и практическое решение многих проблем местного самоуправления представляет известную сложность, предопределенную тем, что этот вид публичной власти, будучи, однотипным с государственной властью, приобретает такие качественные особенности организационно-правого, системно-структурного и компетенционного характера, которые диктуют необходимость их исследования во взаимосвязи друг с другом, комплексно. В настоящее время уже имеется учебная и монографическая литература, брошюры, статьи и дискуссионные материалы по многим вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Наиболее заметные разработки в этом направлении сделаны в научных трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, А.К.Белых, Н.В.Варламовой, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, JI.A. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.В.

Зиновьева, И.П. Ильинского, А.И.Коваленко, Е.М.Ковешникова, Е.И. Колюшина, В.В.Комаровой, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, JI.E. Лаптевой, JI.A. Ревенко, Е.В. Мирошниченко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной и других авторов.

В начале становления муниципальной власти усилился интерес ученых-юристов к научному наследию В.П.Безобразова, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.И. Лазоревского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Б.Э. Нольде, Д. Петрушевского, А.В. Романович-Славатинского, Б.Н. Чичерина и других дореволюционных русских ученёых-юристов, исследовавших проблемы местного самоуправления в России и в зарубежных государствах, своеобразно интерпретировавших государственную, общественную и иные теории местного самоуправления применительно к российским реалиям. Российские ученые вновь обратили свое внимание к трудам зарубежных авторов, которые создавали теории местного самоуправления, выдвигали гипотезы и отдельные концепции по вопросам муниципальной практики и перспектив развития институтов публичной власти в пределах соответствующих видов поселений и различных территорий. К числу таких авторов следует отнести: Р. Гнейста, П. Лабанда, И. Редлиха, А. Де Токвиля, Л. Штейна.

В своем учебнике "Муниципальное право России" (М.1994) В.И. Фадеев определил муниципальное право как комплексную отрасль права. Это утверждение воспроизводится во всех учебниках, монографиях, статьях и других публикациях. Кроме того, В.И. Фадеев одним из первых исследователей проанализировал развитие различных аспектов муниципального права в России, основы местного самоуправления, проблемы компетенции и структуры органов местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Коллективная монография "Институты самоуправления: историко-правовое исследование" (М.1995) имеет особое значение для ускорения научного осмысления накапливающегося опыта становления муниципального управления в субъектах Российской Федерации. Авторы этой монографии исследовали процессы формирования самоуправляющейся социальной общности в позднепервобытной общине, возникновения государства и трансформации институтов самоуправления. В монографии изучены институты местного самоуправления Англии, Германии и России в средние века и в настоящее время.

Опубликование ряда учебников показало всю пестроту суждений их авторов по различным вопросам местного самоуправления: от отрицания системы местного самоуправления (Е.С.Шугрина и другие авторы) до признания особенностью муниципального права его создание на местном уровне (А.И. Коваленко).

Однако в этот период были сделаны важные наблюдения за проблемами формирования различных институтов и отношений в местном самоуправлении. Так, профессор С.А. Авакьян увиделнегативные тенденции, наметившиеся в муниципальном строительстве. Отстаивая государственную природу местного самоуправления, он отмечает, что лишение органов местного самоуправления государственных начал добавит к их реальной слабости и слабость правовую1. Весьма важным для развития системы местного самоуправления является его мнение о том, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территориальные органы стали частью системы местного самоуправления2. Эти и другие положения о системе местного самоуправления являются важным обоснованием системной организации публичной власти в поселениях различного вида.

Во всех странах местное самоуправление является 2-3-х уровневым, причем, как правило, в правовом статусе равнозначном муниципальному образованию в Российской Федерации. Некоторые элементы административной субординации укрепляют систему местного самоуправления. Это положение подчеркивал еще профессор Г.В. Барабашев, исследуя системы местного управления развитых капиталистических государств3. Эта субординация в деятельности выше- и нижестоящих звеньев муниципального управления носит характер равноправной совместной деятельности и ее координации, что не влечет за собой никакого прямого администрирования или исполнения команды вышестоящего звена

См. С.А. Авакьян. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Ярославль. 1996. С.47.

С.А. Авакьян. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М. 1996. С.88-89.

3 Г.В. Барабашев. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М., 1971. С.21. муниципального управления. Поэтому организация различных уровней местного управления (самоуправления), характер взаимоотношений между ними превращают их в систему «вертикальной» организации публичной власти на местах.

Кроме того, важно отметить, системную организацию местного самоуправления тщательно исследовал академик Российской академии наук О.Е. Кутафин5

Изданное в 1998 г. коллективом авторов учебное пособие: "МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: современный российский опыт законодательного регулирования" содержит обстоятельный анализ важных проблем местного самоуправления в Российской Федерации. Профессор К.Ф. Шеремет в написанном им разделе "Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации" проанализировал не только этапы развития законодательства о местном самоуправлении, но и конституционно-правовую природу местного самоуправления, дал свое видение принципов организации и деятельности муниципальной власти. Его научные концепции, их аргументация являются очень важными для дальнейшего исследования всех вопросов становления местного самоуправления в Российской Федерации. В этом пособии уделено большое внимание исполнительному аппарату в системе местного самоуправления (Е.В. Мирошниченко), проанализирована финансово-экономическая основа (И.И. Овчинников), правовые гарантии (О.Н. Юнина) и

4 Г. В. Барабашев. О хартиях местного самоуправления в США. Конституционный строй России. Вып. II.- М. 1995. С. 119-130.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М.2000. С.133-134. проблема ответственности (М.А. Краснов) в местном самоуправлении, полномочия федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации по законодательному ® регулированию организации местного самоуправления (JI.A.

Ревенко), муниципальная служба (В.И. Фадеев).

Российская наука о муниципальном праве находится в стадии становления. Собственная концепция местного самоуправления стала формироваться после начала перестройки и признания необходимости коренной реформы политической системы в России. Однако роспуск Советов нанес тяжелый удар по идее самоуправления, создал возможность моделирования местного ® самоуправления сверху, по воле исполнительной власти России6.

Объект и предмет исследования. Известно, что местное самоуправление является объектом исследования многих общественных наук, которые в своей совокупности могут проанализировать все стороны, грани и особенности местного ф самоуправления, т.е. постигать его как объект научного познания.

6 См.: Е.И. Колюшин. Проблемы концепции местного самоуправления. Местное самоуправление в России. Ярославль. 1996. С.61, 62.

В диссертации тщательно исследовано муниципальное право как комплексная отрасль законодательства, а не отрасль права, как об этом пишется в современной литературе по муниципальному праву Российской Федерации. Эта проблема впервые поставлена и в определенной мере решена в настоящем научном исследовании.

В нашей юридической литературе отсутствуют исследования мировых моделей организации публичной власти. Поэтому этот вопрос также включен в предмет диссертационного исследования. Кроме того, автор уделил большое внимание проблеме определения местного самоуправления как формы публичной власти, проанализировал государственно-правовую природу местного самоуправления в Российской Федерации.

Пробельным оставался в нашей литературе вопрос об организации местного самоуправления как двухуровневой системы народовластия в Российской Федерации. Поэтому эти проблемы тщательно проанализированы в диссертации. Особое внимание уделено проблемам становления системы местного самоуправления, как ее "вертикальной" организации, каждый уровень которой должен обладать собственной компетенцией, муниципальной собственностью и представительным органом местного самоуправления, или без него, если это установлено законодательством при определенных условиях. Здесь поставлен и исследован вопрос о содержании организационно-правовых отношениях между органами выше- и нижестоящих муниципальных образований. Именно эти отношения создают системный режим функционирования местного самоуправления.

Решение этому вопросу положил новый Федеральный закон от16 сентября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон предусмотрел решение вопроса о двухуровневой системе местного самоуправления в субъектах Российской Федерации7. В диссертации высказано предположение о том, что этот процесс будет продолжен в ближайшем будущем. Для такого утверждения есть все основания, которые высказаны в диссертации.

В предмет исследования включены правовые проблемы структуры местного самоуправления, как системы управления муниципальным образованием, обеспечивающей решение вопросов местного значения в пределах муниципального образования.

Местное самоуправление, действующее в различных видах поселений и обладающее соответствующей компетенцией, закрепленной за ним федеральным и региональным законодательством решает многие вопросы местного значения. Основное внимание при этом уделено месту этой власти в системе исполнения предписаний законов и других государственных нормативных актов.

Особое внимание уделено такому малоисследованному вопросу как управление муниципальной собственностью, бюджетно-финансовым полномочиям муниципалитетов.

Цель и задачи исследования. Основная цель данного диссертационного исследования заключается в обосновании местного самоуправления как формы организации публичной власти в различных видах поселений, которая по своей конституционной природе идентична государственно организованной публичной

7 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822. власти, но которая решает в интересах населения городов и других видов поселений вопросы местного значения на основе норм права и в пределах своей компетенции.

Достижение этой цели обусловливает постановку следующих задач исследования: объемность и значимость исследования ставит задачу определения параметров научного анализа основных проблем организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации; важнейшей задачей исследования является тщательный анализ муниципального права как важной отрасли законодательства, юридически обеспечивающей все направления деятельности муниципальной власти по решению вопросов местного значения и исполнению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; исследование системного характера организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации является важной задачей диссертации, имеющей в основном постановочный характер; анализ правовых основ структуры местного самоуправления в пределах муниципального образования - "горизонтальную систему" организации публичной власти в различных видах поселений; в диссертационном исследовании изучены основные полномочия местного самоуправления в различных отраслях экономики и культуры; важнейшей задачей исследования является компетенция местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

Методология и методика исследования. Материалистическая диалектика является методологической основой диссертационного исследования. Этот универсальный метод научного познания находит свое проявление в подходе к изучаемому явлению как к объективно существующему институту публичной власти, требующему всестороннего и полного исследования всех его проявлений в данной социальной реальности, преемственность и конкретно-исторический подход к исследуемому институту. К этим методам примыкают: анализ и синтез, аналогии и сравнения, логические выводы, являющиеся, по сути заключениями и предложениями по юридическому решению исследуемой проблемы.

Характер проблем, поставленных и исследуемых в диссертации, обусловил системно-структурный подход к изучению проблем административно-правовой субординации в системе и структуре местного самоуправления, его бюджета и источников его формирования, меж-бюджетных отношений в системе муниципального управления. Этот метод, в сущности преследует цель моделирования возможной системы местного самоуправления.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту

Впервые в нашей юридической науке поставлена и определенным образом исследована проблема системной организации муниципальной власти в поселениях различного вида, ^ как это закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 131) и действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 12 и др.). Ранее в науке исследовалась система местного самоуправления лишь в "горизонтальном" разрезе, т.е. исследовалась структура субъектов местного самоуправления как его система в территориальных пределах муниципального образования, что в принципе является оправданным и правильным ® подходом. Однако, как и государство, местное самоуправление имеет также и свою "вертикальную" организацию, обусловленную прежде всего ее организацией во всех видах поселений, характером административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и другими факторами. Вопрос этот практи-чески не исследован в нашей литературе, хотя проблемы "вертикальной" организации местного самоуправления все чаще дают о себе знать.

При исследовании компетенции в системе местного самоуправления автор исходил из двуединой конституционной природы местного самоуправления - субъекта публичного и частного права. Такой подход позволяет обосновать деятельность местного самоуправления не только как публичной власти, но и активного участника (субъекта) гражданско - правовых отношений, что, в отличие от местных советов, дает публичной власти на местах материально-финансовые и иные возможности для повышения жизненного уровня и улучшения качества жизни местного населения. Обладая властными полномочиями, местное самоуправление в то же время выступает равноправным субъектом гражданско-правовых отношений.

Положения, выносимые на защиту. Отмеченная новизна исследования предопределила новизну основных положений, выносимых на защиту.

Автор исходит из того, что муниципальное право-это комплексная отрасль законодательства, которая включает в себя нормы и институты различных отраслей публичного и частного права. Оно не может быть отраслью права, поскольку не имеет единого предмета и единого метода правового регулирования и включает в себя многочисленные нормы различных отраслей публичного и частного права. В праве нет его комплексных отраслей, поскольку отрасль права характеризуется предметной однородностью и наличием единого метода правового регулирования. Кроме того, отраслевая однородность основной части структуры правовой нормы-диспозиции говорит о том, что муниципальное право не может быть отраслью права, характеризующейся предметно-отраслевой однородностью.

Поскольку муниципальное право не может быть отраслью права, то в его состав не могут входить нормы различных отраслей права как в новую отрасль права. Они могут входить в него как в комплексную отрасль законодательства, не имеющую своего отраслевого стержня. Это особенно относится к нормам Конституции Российской Федерации. Нормы Конституции остаются такими же, в какой бы межотраслевой правовой комплекс они не входили. Муниципальное право, как межотраслевой комплекс, базируется прежде всего на нормах Конституции Российской Федерации, в составе которой помимо ряда отдельных статей (ст.З ч.2), 12, 18,32, 33, 40, 41 и др.)? имеется специальная глава восьмая "Местное самоуправление", в которой раскрыта и закреплена государственно-правовая природа местного самоуправления. Все эти нормы включены в сборники законодательства по местному самоуправлению. Кроме того, в эти сборники включены нормы различных отраслей права, регулирующих конкретные общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования различных отраслей права. Важной проблемой в формировании муниципального права как отрасли законодательства является принятие комплексных законов о местном самоуправлении. В этих условиях особую значимость приобретают прежде всего федеральные комплексные законы о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, другие федеральные комплексны законы и кодексы, особенно Бюджетный, Гражданский, Налоговый и др.

2. Народовластие является сущностью местного самоуправлениния. Это свойство местного самоуправления превращает его в одну из основ конституционного строя Российской Федерации

Кроме того, местное самоуправление как форма народовластия, осуществляемая в пределах конкретных видов поселений и муниципальных районов обладает рядом свойств института гражданского общества. Свойство местного самоуправления как важнейшего института гражданского общества особенно важно, поскольку оно не только решает широкий круг проблем социального характера, но и способствует усилению социально-политической активности местного населения, формированию различных общественных объединений, ассоциаций граждан муниципальных образований.

Следовательно, местное самоуправление - понятие очень емкое. Оно является одновременно формой народовластия, низовым уровнем организации публичной власти, которая формируется местным населением, подотчетна перед ним и подконтрольна ему.

Местное самоуправление как институт публичной власти, функционирующий непосредственно в обществе, при постоянном взаимодействии с его основными институтами, наконец, с самим обществом, призван оказывать решающее влияние на жизнеобеспечение общества, которое только в этих условиях может превращаться в гражданское общество - самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан, с их демократическими институтами, которые связывают общество с государственными институтами.

Данная проблема решается всеми структурами местного самоуправления, что было отмечено в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»8. В нем говорится и об особой роли, которую играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, будучи одновременно и механизмом его формирования, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия. Следовательно, местное самоуправление как важнейший институт гражданского общества должно взять на себя основную тяжесть по решению вопросов жизнеобеспечения местного населения и тем самым сыграть решающую роль в формировании гражданского общества.

8 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5011.

3. В литературе по муниципальному праву и местному самоуправлению нет исследования генезиса и становления тех моделей муниципального управления, которые стали основой формирования современных видов местного самоуправления в государствах континентальной Европы и в других регионах современного мира. Поэтому в диссертации дан историко-правовой анализ процесса формирования европейской континентальной модели местного самоуправления и англосаксонской системы муниципального управления, их роли в становлении и развитии местного самоуправления в современных государствах, в том числе в современной России. Последнее особенно важно для более глубокого изучения проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации, повышения эффективности его деятельности.Историко-правовое исследование этих проблем имеет не только познавательное значение, но во многом и практическое значение.

4. В диссертации впервые предпринята попытка обоснования двухуровневой системы местного самоуправления. Во всех странах мира местное самоуправление имеет 2-4 уровня своей организации, причем при отсутствии административно-правовой субординации в системе местного самоуправления. Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет двухуровневую систему местного самоуправления вне пределов городских округов. Автор стоит на той точке зрения, что двухуровневая система местного самоуправления в большей мере решает территориально-поселенческие проблемы обеспечения жизнедеятельности местного населения, чем одноуровневое местное самоуправление. Но в двухуровневом местном самоуправлении возникают отношения системного характера между выше- и нижестоящими муниципальными образованиями. Проблемы этих системных взаимоотношений также выносятся на защиту.

5. Результативная деятельность муниципального управления зависит от правильного закрепления и реализации его компетенции в целом и субъектов муниципального управления, в частности. Поэтому проблема компетенции местного самоуправления в целом и проблемы ее реализации при решении вопросов местного значения. Эти вопросы также выносятся на защиту.

6. Практика показывает, что необходимо безотлагательное решение проблем управления муниципальной собственностью. Разнородный характер ее объектов предусматривает применение различных организационно-правовых форм управления этими объектами. С одной стороны, это административно-правовая, финансово-правовая и другие формы правовой деятельности по управлению объектами, входящими в состав муниципальной деятельности. С другой стороны, это конкретная деятельность органов местного самоуправления по акционированию и приватизации объектов муниципальной собственности. Правовые проблемы управления муниципальной собственностью являются весьма серьезными, недостаточно исследованными, хотя их значимость для решения вопросов жизнедеятельности населения

• весьма велика

7. Отдельным, самостоятельным предметом диссертационного исследования муниципальной собственности стали бюджетно-финансовые полномочия органов местного самоуправления. Эти проблемы исследованы в диссертации с точки зрения желательности наполнения муниципальных бюджетов собственными налогами и сборами.

8. Деятельность муниципальных органов по формированию, и поддержанию в нормальном состоянии всей экономической, социально-культурной и бытовой сфер хозяйства требует повышения их роли в рыночных отношениях при решении вопросов местного значения, совершенствования их деятельности по разработке программ комплексного экономического и социального развития территории муниципальных образований, привлечения к решению этих проблем кооперативов, предприятий, не входящих в муниципальную собственность и т.д.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Научная новизна диссертации проявляется в применении методолгии исследования тех институтов местного самоуправления, которые еше не изучены в юридической науке.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены автором в опубликованных монографиях, брошюрах, статьях, рефератах, учебных пособиях, учебниках по муниципальному праву, в выступлениях на научных конференциях. Структура и объем диссертации.

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 25 параграфов, заключения и библиографии. Общий объем диссертаци-351 страница.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Баранчиков, Владимир Александрович, Москва

Заключение.

Принятие нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"284 положило начало новому периоду становления и развития местного самоуправления, а также развития науки муниципального права

Конечно, опыт и научные достижения в местном самоуправлении прошедшего десятилетия не могут быть преуменьшены и, тем более, преданы забвению. И все же многое приходится начинать с начала, используя даже описательность в исследовании многих проблем организации и деятельности публичной власти в различных поселениях и на других территориях.

Исследователям вновь приходится обращаться к проблеме определения понятия муниципального права, регулирующего отношения, в которые вступает местное самоуправление и его субъекты.

Анализ основных взглядов ученых-юристов на муниципальное право, осуществленный в настоящем исследовании показал, что муниципальное право не может быть отраслью права, поскольку каждая отрасль права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих группу однородных или родственных общественных отношений, т.е. предметно выделенную и обособленную группу взаимосвязанных этих общественных отношений. Кроме того, структура каждой конкретной нормы соответствующей отрасли права, основной ее структурный элемент-диспозиция являются моделью конкретного, предметно определенного правоотношения, что исключает наличие в составе отрасли права норм, регулирующих другие общественные

284 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822. отношения. Следовательно, не только предмет, но и нормы отрасли права имеют значение для определения предметной однородности соответствующей отрасли права. Поэтому отрасль права не приемлет в своем составе другие модели норм и потому она является однородным юридическим комплексом в соответствии с регулируемым ею предметом. Этой позиции всегда придерживались абсолютное большинство ученых-юристов.

Известно, что каждой отрасли права присущ также единый метод правового регулирования. Таким образом, единство предмета и метода правового регулирования непременное условие формирования отрасли права.

Муниципальное право, включающее в себя нормы, институты и методы различных отраслей права, не может быть предметно однородной отраслью права и обладать его основными признаками -единством предмета и метода правового регулирования, что неоднократно подчеркивали отечественные ученые-юристы. Они исследовали основания, условия и факторы, способствующие зарождению в недрах "материнской" отрасли права группы общественных отношений, которые не могут быть урегулированы ее нормами. Эти отношения, выделяясь из соответствующей отрасли права, становятся предметом правового регулирования нормами новой отрасли права, которая является однородной по своему содержанию и методу правового регулирования. Сама природа отрасли права как категория социальной действительности исключает возможность существования комплексных отраслей права (в отличие от комплексных отраслей законодательства). Между тем это обстоятельство, важное для понимания процесса становления новых отраслей права и самой системы права, либо вообще выпадает из поля зрения отдельных исследователей, либо недооценивается ими. Десятилетия и даже многие столетия нужны для формирования отрасли права. Поэтому муниципальное право не могло сформироваться как отрасль российского права за несколько лет.

Муниципальное право является новым юридическим комплексом, правовой материал которого построен иным, чем в отрасли права, способом. Здесь структуру права определяет многопредметность правового регулирования и, следовательно, совокупность различных методов правового регулирования, число и виды которых определяются соответствующим количеством норм различных отраслей права.

Муниципальное право является комплексной отраслью законодательства, из числа тех, которые не имеют четко выраженного вида отраслевого правового стержня, хотя Конституция Российской Федерации, помимо специальной главы (гл.8), содержит множество норм, адресованных местному самоуправлению. С конституционными нормами находятся в тесной взаимосвязи нормы иных отраслей права, которые входят в состав муниципального права как комплексной отрасли законодательства.

В муниципальное право нормы различных отраслей права входят как в комплексную отрасль законодательства. Так, нормы конституций (уставов) и другие конституционные нормы входят в муниципальное право как в отрасль законодательства, не теряя своих признаков соответствующей отрасли права. Нормы конституционного права не могут быть нормами других отраслей права, иметь "двойное гражданство". Они не могут быть включены в какую-либо другую отрасль права, кроме конституционного права. Конституция затрагивает все общественные отношения, но "несмотря на многосторонность и разнохарактерность общественных отношений, закрепленных нормами Конституции, все ее нормы относятся к одной отрасли права — к конституционному праву. Это является важной особенностью Конституции как источника конституционного права285. Все нормы Конституции Российской Федерации входят в состав только конституционного права Российской Федерации и ни в какие другие отрасли права входить не могут.

Как комплексная отрасль законодательства, муниципальное право базируется на комплексных Федеральных законах о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Эти законы являются, после конституций (уставов), наиболее важными для системы муниципального законодательства (в его горизонтальном "срезе"). В настоящее время действующим законом такого типа является Федеральный закон от 12 августа 1995 г. (№ 154-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С 1 января 2006 г. вступит в юридическую силу новый Федеральный закон аналогичного названия ("Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16 сентября 2003 г., № 131-ФЭ).

Анализ этих законов показывает, что они являются теми нормативно-правовыми актами, которые "возглавляют" муниципальное право Российской Федерации. Им, как и всем подобным актам, возглавляющим комплексные отрасли законодательства, присущ ряд общих черт.

Во-первых, они обеспечивают внутреннюю консолидацию, автономность муниципального законодательства, поскольку многие его нормы являются нормами различных отраслей права и находятся с другими нормами этих отраслей права и законодательства во взаимосвязи.

Эти нормы часто являются важным компонентом реализации

285 См.: О.Е. Кутафин. Источники конституционного права Российской Федерации. М. 2002. С. 38. норм комплексного закона, обеспечивают их реальность.

Во-вторых, только на их основе можно осуществить тематическую систематизацию всего муниципального законодательства на федеральном уровне, а затем, в меру необходимости, производить унификацию муниципального законодательства субъектов Российской Федерации. В экспериментальном порядке можно осуществлять эту работу на основе рамочных федеральных законов, творчески использовать опыт хартий местного управления США и другие достижения, например, в Нидерландах, Дании, Швеции и т.д.

В-третьих, при складывающейся комплексной системе муниципального законодательства нормы анализируемых Федеральных Законов будут обеспечивать единое "стержневое" регулирование соответствующих отношений, возникающих при осуществлении функций управления соответствующими отраслями местного хозяйства, социально-культурного и бытового обслуживания населения. Соответствующие нормы входят в другие отрасли права и законодательства. Это позволяет быстро обнаруживать пробелы, противоречия и неувязки в действующем праве. Выход на конкретные нормы комплексных и отраслевых федеральных законов позволяет быстро выявить множественность и дублирование норм, противоречия, казуистические решения, мелочное регламентирование.

Кроме того, следует подчеркнуть, что муниципальное комплексное законодательство обеспечивает реализацию норм различных отраслей права не только посредством исполнения их норм, но и при исполнении ряда статей, сформулированных с учетом текста или содержания конкретных норм различных федеральных отраслевых и комплексных правовых актов. . 314

Следует отметить, что в комплексных муниципальных законах содержится большое количество норм отсылочного характера, которые связаны с нормами иных законов и других нормативных правовых актов различного отраслевого содержания.

В Конституции Российской Федерации местное самоуправление прежде всего закреплено как форма народовластия, которая позволяет гражданам реализовать свои права на местное самоуправление и дает местному населению возможность превратить свою волю в публичную власть286. Это высказывание К.Ф. Шеремета полностью соответствует норме статьи 131 (ч.2) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Вполне очевидно, что эта норма Конституции Российской Федерации качественно отличается от ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления, обращенную прежде всего к советам и ассамблеям, которые могут создавать исполнительные органы. Именно по этой причине новый Федеральный закон "Об общих принципах." закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (чЛ ст.1 Закона).

В. диссертации сформулировано определение сущности местного самоуправления в Российской Федерации как формы народовластия; как низового уровня организации публичной власти в государстве, как непосредственной деятельности населения и

Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: Учебное пособие.- М., 1998. С.49. образуемых им органов местного самоуправления по. решению вопросов местного значения, как элемент гражданского общества. Это соответствует норме Конституции Российской Федерации, закрепляющей местное самоуправления как форму народовластия, наряду с государством (ч.2 ст.З). Это определение местного самоуправления содержит и новый Федеральный закон "Об общих принципах." (ч.2 ст.1). Действительно, Конституция и названный Закон учреждают народовластие не только в форме государства, но также и в форме местного самоуправления.

Наука о местном самоуправлении в России находится в стадии становления, поэтому в ней, помимо концептуальных противоречий о местном самоуправлении, имеются суждения о мировых моделях местного самоуправления, их генезисе и влиянии на современное самоуправление во всем мире. В юридической литературе называются: французская модель, германская, английская, англосаксонская или американская и т.д. Причем пока еще никто из авторов не предпринял историко-правового исследования этого вопроса, который имеет не только познавательное значение. Правильное понимание генезиса, содержания и особенностей мировых моделей муниципального управления имеет большое практическое значение для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Именно этот фактор обусловил тщательное исследование автором названной выше проблемы.

Это исследование показало, что в современном мире существуют две основные модели организации муниципального управления: европейская континентальная модель и англосаксонская система муниципального управления.

Особая историческая заслуга европейской модели местного самоуправления, сформированной в условиях Римского античного государства, состоит в том, что на ее основе было выработано понятие юридического лица.

Англосаксонская модель муниципального управления была сформирована на британских островах. Она оказала решающее воздействие на формирование муниципального управления многих государств современного мира на всех континентах земного шара.

В диссертации отмечено, что выдвинутое положение о третьей модели - латиноамериканской научно еще не подтверждено.

Автор данной диссертации неоднократно обосновывал необходимость двухуровневой системы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Новый Федеральный закон "Об общих принципах.", развивая нормы Конституции РФ (ч.1 ст.131), являет собой первый подход в соответствии с Конституцией РФ к местному самоуправлению как двухуровневой территориальной системе организации народовластия вне пределов городских округов. В таком решении проблем организации публичной власти в различных видах поселений осуществляется с максимальным учетом территориально-поселенческого аспекта формирования муниципальной власти. Думается, что в будущем это будет сделано на территориях городских округов. "Вертикальные" системные отношения между муниципалитетами различных уровней существуют уже не менее десяти лет. Их отлаженность, юридическое урегулирование позволит превратить местное самоуправление в слаженно работающий механизм. В новом Законе уже заложены серьезные юридические основания для этого.

Правовое закрепление структуры местного самоуправления будет, видимо, серьезно изменено, поскольку, во-первых, заметно изменяется статус главы муниципального образования, который по действующему Закону может быть предусмотрен уставом муниципального образования, а по новому Закону он является обязательным высшим должностным лицом и обладает широким кругом полномочий по всем вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления.

Новый Закон совершенствует статус представительного органа местного самоуправления, депутатов и других выборных должностных лиц, что нашло свое отражение в диссертации.

Усиление роли местного самоуправления в социально-экономическом развитии Российской Федерации потребовало расширения его компетенции во многих отраслях хозяйства и культуры. Исследование этих проблем с юридической точки зрения позволяет сделать следующий вывод: усиление деятельности муниципалитетов по развитию экономики и социальной инфраструктуры; превращение муниципалитетов в компетентных участников рынка ценных бумаг будут важными гарантами весомого участия местного самоуправления в решении общих задач экономического и социально-культурного развития Российской Федерации как социального государства.

Известно, что Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление не только как форму народовластия, но также и как участника гражданско-правовых отношений, обладающего собственностью (ч.2 ст. 8, ч. ст. 130, 4.1 ст. 132).

Муниципальная собственность прежде всего - это такие социально-экономические отношения, которые обеспечивают жизнедеятельность местного населения муниципального образования. Она является собственностью населения соответствующего муниципального образования. Поэтому ее наличие и управление ею не могут быть безразличны для жителей муниципальных образований, прежде всего как налогоплательщиков.

В юридическом обеспечении использования и управления объектами муниципальной собственности большое значение имеют не только федеральные законы, но и нормативные акты субъектов РФ и органов муниципального управления. Нормотворческая деятельность регионов и органов местного самоуправления ускорила разработку института права муниципальной собственности и его применения в гражданско-правовом обороте, активными участниками которого становятся муниципальные образования и другие виды местного самоуправления.

Право муниципальной собственности является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику -местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования. Однако правоспособность местного населения и его органов, как и государства и его органов, обладает рядом особенностей, связанных с тем, что местное самоуправление (как и государство) является субъектом публичного права, носителем власти, формой

287 народовластия, каналом реализации суверенной власти народа . На своей территории местное население, его органы и должностные лица муниципального образования принимают правовые акты, веления и предписания которых обязательны для всех, кому они адресованы. Следовательно, "местная" власть, осуществляя в основном исполнительскую деятельность посредством своих правовых актов, в то же время занимается местным нормотворчеством. Принимая решения нормативного характера, местное самоуправление реализует свои властные полномочия во взаимоотношениях со всеми организационными структурами и гражданами.

287 4.2 ст.З Конституции РФ.

Будучи публично-правовой корпорацией, местное самоуправление принимает акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны. Оно не теряет своих властных функций, вступая в гражданско-правовые договоры, другие виды гражданско-правовых отношений, основывающиеся на принципе равенства сторон. Все это позволяет говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве.

В данном случае возникает проблема уравнивания муниципальных органов в отношениях с субъектами частного права, не обладающих властными полномочиями. Эта проблема решается на основе статьи. 124 ГК РФ, которая предусматривает, что субъекты публичного права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами, юридическими лицами и иными субъектами гражданских правоотношений. К публично-правовым участникам гражданско-правовых отношений применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ч.2 ст. 124 ГК РФ).

Определение муниципальной собственности дано в Гражданском кодексе РФ, в соответствии с которым: муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст.215 ГК РФ).

В процессе реализации права муниципальной собственности в местном самоуправлении, как уже было сказано, возникает проблема равенства органов местного самоуправления с другими контрагентами гражданских правоотношений. Муниципальные органы нередко нарушают права других участников гражданско-правовых договоров сделок и т.д., о чем свидетельствует судебная практика по гражданским делам.

Важной проблемой в деятельности органов местного самоуправления является приватизация объектов муниципальной собственности.

В диссертации рассмотрена также проблема бюджетно-финансовых полномочий местного самоуправления. Оптимальным решением этой проблемы будет закрепление за муниципалитетами важных налоговых поступлений на постоянной основе.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации. М. 2005.

2. Европейская Хартия местного самоуправления. Местное самоуправление в зарубежных странах. М. 1994. С. 71-78.

3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР". Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст.267.

4. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29 ст. 1010);

5. Федеральный закон от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 17 марта 1997 года "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12.Ст. 1378.

7. Федеральный закон от боктября 2003. № 131-ФЭ. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822

8. Федеральный закон от 4 июня 2004 г. №53-Ф3. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2484.

9. Федеральный закон отЗ 1 июля 2004 г. № 99-ФЗ "О внесении изменений в статью 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в статью 84 Федерального закона

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 33. Ст. Ст. 3368.

11. Федеральный закон от 28 декабря 2004. № 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Российская газета. 30 декабря 2004 г.

12. Федеральный закон от 28 июля 2004. №80-ФЗ. "О внесении изменения в статью 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3216.

13. Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 1997.№39, ст. 4464.

14. Федеральный закон от 8 января 1998 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». СЗ РФ. 1998 №2. Ст.224.

15. Федеральный закон от 7 июля 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст.3330.

16. Бюджетный кодекс. Официальный текст. М., 2003.

17. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1. 30 ноября 1994 года. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

18. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 2. 26 января 1996 года. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410.

19. Семейный кодекс Российской Федерации. 29 декабря 1995 года. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 16.(в ред. закона от 28. 12.3004.

20. Лесной кодекс Российской Федерации. 20 января 1997 года. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 610.

21. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М. 2003.

22. Налоговый кодекс. Официальный текст. Ч. 1 и 2. -М., 2003.

23. Сборник кодексов Российской Федерации. М. 2004.

24. Закон Российской Федерации 1993 года "О вынужденных переселенцах". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 427.

25. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах". Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 52. Ст. 5110.

26. Федеральный закон от 23 октября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Собрание законодательства Российской Федерации. N 49. Ст. 5497.

27. Закон Российской Федерации о закрытом административно -территориальном образовании. Ведомости Съезда народныхдепутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1915.

28. Федеральный закон от 28 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно территориального образовании". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст. 5503.

29. Закон Российской Федерации "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22 декабря 1993 года. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994,N 1, ст. 12.

30. Закон Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 года. М. 1991.

31. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

32. Основы законодательства Российской Федерации "О нотариате". Законодательство Российской Федерации о нотариате. М. 1996.

33. Федеральный закон Российской Федерации от 3 марта 1995 года "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О недрах". Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 823.

34. Федеральный закон Российской Федерации от 17 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

35. Федеральный закон "О внесении изменений в закон РСФСР "О плате за землю". Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 16. Ст. 1860.

36. Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457.

37. Основы градостроительства в Российской Федерации от 14 июля 1992 года. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 32. Ст. 1877.

38. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах жилищной политики". Ведомости Съезда народныхдепутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 3. Ст.99.

39. Федеральный закон от 13 января 1996 года "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "Об образовании". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 150.

40. Основы законодательства Российской Федерации о культуре. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 46. Ст. 2615-2616.

41. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1318.

42. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года "О защите прав потребителей". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 766-767.

43. Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 22. Ст. 1313.

44. Закон Российской Федерации от 14 апреля 1995 года "Об общественных объединениях". Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.

45. Закон Российской Федерации от 31 мая 1996 года "Об обороне". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.

46. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Официальный текст. М. 2002.

47. Федеральный закон от 11 октября 2002. "О государственных и муниципальных предприятиях". Собрание законодательства РФ. 2002. № 49. Ст. 4746.

48. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года "О создании муниципальных банков в городах." Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1266.

49. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 12 февраля 1993 года. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 7. Ст. 562.

50. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41. Ст. 1010.

51. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года "О мерах по соблюдению законодательства о бюджетном устройстве Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1999. N 44. Ст. 4194.

52. Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года "О государственном земельном кадастре и регистрации и регистрации документов о правах на недвижимость". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 6. Ст. 4868.

53. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993ода "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5071.

54. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5132.

55. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. (в редакции Указа от 7 августа 1995 г.) "О реформе государственных предприятий№". Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 27. Ст.2858;

56. Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года "О реализации конституционного права граждан на землю". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 11. Ст. 1020.

57. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2755.

58. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации".

59. Конституции республик, входящих в состав Российской Федерации. М. 1994.

60. УСТАВ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ (ред. от 07.06.2004).

61. Устав (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа. Принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 декабря 1998 (ред. от 09.11. 2004

62. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск-1-М:1995:--------- -------- " ---------------- ---------------

63. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 2. М. 1996.

64. Устав города Москвы. Утвержден законом от 14 июля 2001. Ведомости Московской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.

65. Устав Московской области 1996 г. (ред.22.06 2004) Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1.

66. Устав Волгоградской области от 11 июля 1996 г. (ред. от 15.07.2004). Волгоградская правда 1996. № 140. ( 01.08.1996).

67. Устав Калужской области. Утвержден Постановлением Законодательного собрания от 27 июня 1996 г. (ред. от 28.03. 2004).

68. Закон Калужской области от 6 июня 1996 года "О местном самоуправлении в Калужской области. Калуга. 1996.

69. Русское законодательство Х-ХХ веков. Т.5.- М. 1987. С.67136.

70. Хрестоматия по истории Древнего Рима.- М., 1962. С. 586618.

71. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты.- М.1991. С. 118-119.

72. СБОРНИКИ ПРАВОВЫХ АКТОВ И КОММЕНТАРИЕВ К НИМ

73. Конституция Российской Федерации. Комментарий. Ред. академик Б.Н. Топорнин. М. 1994.

74. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. Ред. академик Б.Н. Топорнин. М. 2003.

75. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов. М. 1997.

76. Рынок ценных бумаг. Правовое регулирование. Ред. В.Ф. Яковлев. М., 2002.

77. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда. Т.1. Государственная власть и местное самоуправление. Отв. Ред. Б.С. Эбзеев. М. 2000.

78. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М.1998.

79. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". — М.1999.

80. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В двух томах. Т.1. Государственная власть. Местное самоуправления. М. 2000.

81. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия. Т. 1. /Ред. Т.Г.Морщакова / М.2003.

82. Защита местного самоуправления судами общей юрисдикции России. Т. 2 /.Ред .В.М. Жуйков / М. 2003.

83. Защита местного самоуправления арбитражными судами России. Т.З. / Ред. А.А. Арифулина / М. 2003.1. ЛИТЕРАТУРНЫЕ ИСТОЧНИКИ.

84. Алексеев С.С. Теория права. — М., 1994.

85. Алексеев С. С. Общая теория государства и права -. М. 1981.Т.1. С. 245-246

86. Алексеев С.С. Право: азбука теория - философия. Опыт комплексного исследования. - М. 1999. С. 249.

87. Аникин Л. С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. — Саратов, 1997.

88. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. — М., 1990.

89. Аникин Л. С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. — Саратов, 1997.

90. Атаманчук Г.В. Государственное управление. — М., 2000.

91. Афанасьев В.Г. Системность и общество. — М., 1980.

92. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981.

93. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). — М., 1971.

94. Барабашев В.Г. Местное самоуправление. — М., 1996.

95. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М. 1990.

96. Берг О.В., Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Научно-практический комментарий. М., 2002.

97. Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление: социально-экономический анализ. М. 2001.

98. И.В. Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М. 1973. С. 167 и сл.

99. Богданов А. Всеобщая организационная наука. 4.1. — СПб., 1912.

100. Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. — Новосибирск. 1994.

101. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений -СПб., 1869 1871. Т. 1 - 3.

102. Ведель Ж. Административное право Франции.-М., 1973.

103. Велихов JI.C. Основы городского хозяйства. В 2-х ч.-М. 1928. Ч. 2-я. С. 227-230.

104. Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления Российской Федерации (документы, комментарии, разъяснения). — М., 1996

105. Витченко A.M. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. М.1974. С. 51-61.

106. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование. М. 2002.

107. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М., 1998.

108. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). — Екатеринбург., 1998.

109. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. Ред. Г.В. Барабашева. М. 1984.

110. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. -М., 1996.

111. Государственное и муниципальное управление. Справочник. М. 1997

112. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной собственностью. М. 2001.

113. Демократия и местное самоуправление. — М., 1994. 129. Данилов Ю.А. Рынки государственного долга. Мировые тенденции и российская практика. -М., 2002.

114. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск. 2001.

115. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М. 1914. С.26-36.

116. Еремян В. В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке. М. 2001.

117. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII - XX вв.): Учебное пособие. - М. 1998.

118. Ефремов Г.Г. Организационно-управленческие аспекты в деятельности органов местного самоуправления. — Новосибирск.,1994.

119. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

120. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Ред. И.П. Бачило/. — М., 1998

121. Канада: местное управление и самоуправление. — М.,

122. Керимов. Д.А. Философские проблемы права. М, 1972, гл. гл. V, VI, VII

123. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Владивосток. 1997. С 9-10

124. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2000.

125. Костиков И.В. Дефолты на рынке муниципальных облигаций США. М.2001

126. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. — М.,1993.

127. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). — М., 1995.

128. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов М. 1986. С.21-26.

129. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М. 2001.

130. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации.- М. 2002. С. 38.

131. Кунце Рихард. Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден Вюртемберг): Перевод с немецкого. — М., 1996.

132. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. -М., 1972.

133. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

134. Мазаев В. А. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М. 2004.

135. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор). М., 1994.

136. Местное самоуправление в России: история и современность: Материалы региональной научно-практической конференции. Новгород. 1997.

137. Местное самоуправление в современной России. — М.,

138. Местное самоуправление: проблемы и пути их решения, /ред. С. Н. Юркова/ СПб. 2000.

139. Местные органы власти в структуре управления Великобритании. М., 1993.

140. Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.1999.

141. Муниципальная собственность. М. 2002.

142. Общая теория финансов. Под ред. JI.A. Дробозиной. М. 1995. С. 8.

143. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

144. Перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации. СПб. 2003.

145. Петрушевский Д. М. Очерки из истории средневекового общества и государства. М. 1908. -С.84-107.

146. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала ХХв.-М.,1977.

147. Пирумова Н.М. Земская демократическая интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. .- М., 1986

148. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.1979. С.40-50;

149. Покровский И.А. История римского права. Петроград, 1915. С.78, 113-114.

150. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Ред. Г.В. Петровой. -М., 2003

151. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. -М., 1998

152. Проблемы преподавания конституционного имуниципального права. М., 1999.

153. Пухта Г.Ф. История римского права. Курс институций.-М.,1863. -С.99-100.

154. Российское законодательство: проблемы и перспективы. -М., 1995.

155. Редлих И. Английское местное самоуправление. — Т.1, 2.— СПб., 1908.

156. Реформы местного управления в странах Западной Европы /Ред. В.В. Маклаков/ М. 1993.

157. Рынок ценных бумаг: правовое регулирование. М.2002. С.136-143.

158. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. — М.,1974.

159. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит. -М., 2000

160. Система советского законодательства. Ред. И.С. Самощенко. М., 1981

161. Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976.

162. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. М., 2003.

163. Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М.2000. С.ЗЗ, 35-41; 194-198.

164. Степин B.C. Теоретическое знание. — М., 2000.

165. Сырых В.М. Советское право как система: методологические принципы исследования. Сов. государство и право. 1974. № 7

166. Таболин В.В. Право муниципального управления. — М.,

167. Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное право.

168. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. -М., 2000.

169. Теория государства и права. Ред. А. С. Пиголкин. -М.,2003.

170. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968.

171. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. — М.,1984.

172. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. —М., 1995. 189. Уваров А.А. Местное и государственное управление в

173. Российской Федерации: проблемы идентификации взаимодействия и развития. М., 2001.

174. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М. Норма. 2005. 303 С.

175. Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. — М., 1978.

176. Френкель З.Г. Волостное самоуправление. -М. 1999.

177. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. — М., 1994

178. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1983

179. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М. 1968. С.11-16.

180. Янг С. Системное управление организацией. -М., 1972. СТАТЬИ

181. Авакьян А.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Ярославль. 1996. С.47.

182. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М. 1996. С.88-89.

183. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. (Круглый стол). Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45.

184. Н.Г. Александров. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права. Советское государство и право. 1958. № 5. С. 117.

185. Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского права. Советское государство и право. 1957. № 7. С.101 -102, 105.

186. Алексеев С.С. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения. Сов. Гос. и право. 1979. № 9. С. 18;

187. Алексеев С.С. Система советского права и перспективы его ее развития. Советское государство и право. 1982. № 6. С. 84,87, 99.; № 7. С. 105, 111, 114, 116.

188. Аналитический доклад. Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России // Местное самоуправление в современной России. — М., 1998.

189. Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США. Конституционный строй России. Вып. II.- М. 1995. С. 119-130.

190. Барабашев В. Г. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. — 1996. —№ II.

191. Баранчиков В.А. Собственные источники местных бюджетов и бюджетный процесс. Местное право. 2000. № 2. 1,0 п.л.

192. Белокуров О.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы: Научно-практическая кон-ференция 2—3 апреля 1998 г. — М., 1998.

193. Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал Российского права. 2001. - № 4.

194. Бобылев А.И. Современное толкование системы права. Государство и право. 1998. № 3.

195. Бондарь Н.С., Зинченко С. А. Городской Совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности. Советское государство и право. -1993., № з.

196. Братусь С. Н. Соотношение системы права и системы законодательства. Сб. Система советского законодательства. М. 1980. С. 54.

197. Братусь С.Н. Соотношение административных и экономических методов в регулировании хозяйственных отношений. Советское государство и право. 1966. № 3. С.25

198. Бурмистров А. С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. — 2000. — № 5

199. Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства. Советское государство и право. 1971. № 9. С.11-19.

200. Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии. // Реформы местного управления в странах Западной1. Европы. — М., 1993.

201. Вильнянский С. И. К вопросу о системе советского права. Советское государство и право. 1957. № 1. С.102.

202. Дембо Л.И. О принципах построения системы права. Советское государство и право. 1957. № 8 с. 88-98.

203. Выдрин И.В. О проблеме отрасли муниципального права. Российский юридический журнал. 1995.№ 2.

204. Глоба Н.И. Местное самоуправление- верный путь улучшения нашей жизни // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы международного симпозиума. Москва, 1995. — М., 1996.

205. Г.С. Гурвич. Некоторые вопросы советского государственного права. Советское государство и право. 1957. № 10. С. 104.

206. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины // Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник. — М., 1998.

207. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России: Учебное пособие. —Ростов-на-Дону., 2001.

208. Казьмин И.Ф., С.В. Поленина С.В. Внутренняя система отрасли законодательства. Сб. Система советского законодательства. М.1980. С.60-74

209. Катихин О.В. Муниципальная собственность. Собственность в XX веке. М. 2001. С.841-849.

210. Клювгант Н. Ход реформ в г. Магнитогорске. Местные власти и рыночная экономика. М. С. 281-285.

211. Ковалев Б.Н. Органы местного самоуправления на оккупированной территории России (на материалах Великой Отечественной войны) //

212. Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления. Местное самоуправление в России. Ярославль. 1996. С. 61, 62.

213. Козлова Е.И. Разграничение компетенции местных советов. Советское государство и право. -1968., № 11.

214. Красавчиков. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект). Правоведение. 1975. № 2.

215. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. — 2000. —№11.

216. Мерсиянова И. В., ЧешковаА.Ф. Экономика неприбыльного сектора: в поисках определений // Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: отношения партнерства. — Новосибирск, 1999.

217. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. М.1998.

218. Мешера В.Ф. О делении советского права на отрасли. Советское государство и право. 1957. № 3, С.96-97.

219. Мирошниченко Е.В. Исполнительный механизм в системе органов местного самоуправления/ Местное самоуправление. Учебное пособие. М., 1998. С.81.

220. Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 11. -М., 1967. С. 17-18, 23.

221. Мишин А.А. Эволюция системы правового регулирования органов местного самоуправления в США на современном этапе // Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М., 1993.

222. Мозолин В. П. Система Российского права (доклад, на Всероссийской конференции 14 ноября 2001 г.). Государство и право. 2003.№ 1. С.111.

223. Муниципальная служба: современное состояние и перспективы. Материалы научно-практической конференции. Ред. Р.И. Гайнутдинова и JI.A. Гайнутдиновой. СПб. 2001.

224. Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. М. 1998. С. 132 и др.

225. О принципах построения системы права. Вторая дискуссия о системе права. Советское государство и право. 1956. № 8. С. 88-98; 1957. № 1. с. 91-109; № 2. С.108-115; № 3. С.93-99.

226. Панина Е. По делам узнаете их// Российская Федерация сегодня. 1999. № 5. С.12.

227. Г.И. Петров. Место административного права в системе советского права. Советское государство и право. 1957. № 1. С.93-94.

228. Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права. Правоведение. 1975. № 5. С. 73

229. Поленина С.В., Рахмилович В.А. Система гражданского законодательства. Сб. Система Советского законодательства. М. 1980. С.225-235.

230. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России. Государство и право. 1999. №9. С. 5-12.

231. Писарькова Л.Ф. Муниципальная собственность в России. Собственность в XX столетии. .- М. 2001. С. 238-250

232. Пронина Л.И. О местных финансах в налоговом кодексе и антикризисных налоговых законах и законопроектах. Финансы. 1998. № 9. С. 22 26.

233. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. — 1999. № 9.

234. Розенфельд В. Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. — 2000. № 6.

235. Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики). — Челябинск. 1999.

236. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892.

237. Система советского права и перспективы ее развития. Третья дискуссия по данному вопросу. Советское государство и право. 1982. № 6-8.

238. Собственность в XX столетии. Сб. статей. М., 2001.

239. Соловьев С.Г. Муниципально властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. М., 2003.

240. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод,процесс. Правоведение. 2000. № 4. С. 34-45.

241. Сосна С.А. О концепции общественного достояния. Государство и право. 1996. № 2. С. 55-64.

242. Сосна С.А. его же. Государственная собственность: есть ли предел приватизации (взгляд юриста). Государство и право. 2004. № 12. С. 26-34.

243. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление, пути совершенствования экономического взаимодействия // Библиотека муниципального служащего. — М. — 1999. — Вып. 7.

244. Стенограмма парламентских слушаний депутатов Государственной Думы на тему: "Проблемы законодательства в области местного самоуправления". Москва. 19 января 2001 г.

245. Стронгина М.П. Зарубежный опыт становления и развития самоуправления // К гражданскому обществу через самоуправление населения. Вып. 1. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. — М., 1996.

246. Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления. Сб. Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.1996. С. 12.

247. Умнова И.А. Основные тенденции развития современного местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник. —М., 1998.

248. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. — 17 февраля 2001.

249. Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государственно-правовые аспекты). — М. 1990.

250. Черданцев А.Ф. Системообразующие связи права. Сов.государство п право. 1974

251. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

252. Черкасов А.И. Организация местного управления в США (обзор) // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник. — М., 2000.

253. Чернышев JI. Для чего муниципалитетам управдом? // Муниципальная власть. — 2000. — № 1—2.

254. В.М. Чхиквадзе, Ц. А. Ямпольская О системе советского права. Сов. государство и право. 1967. № 9.

255. А.Ф. Шебанов. Системность советского законодательства и подготовка собрания действующего законодательства СССР. Ученые записки ВНИСЗ. Вып. 22. М. 1970.

256. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: Учебное пособие. М., 1998. С.49.

257. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. — СПб., 1997.

258. Шишкина Н.Е. Муниципальные банкротства: законодательная практика США // К гражданскому обществу через самоуправление населения. Вып. 1. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. — М., 1996.

259. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебное пособие. -М., 1995.

260. Шугрина Е.С. Муниципальное право. -М., 1999.

261. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. — Екатеринбург. 1999.

262. Юдин Б.Г. Методологические проблемы исследования самоорганизующихся систем // Проблемы методологии системного исследования. —М., 1970.

263. УЧЕБНИКИ И ИУЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ ПО МУНИЦИПАЛЬНОИУ ПРАВУ

264. Акмалова А.А. Муниципальное право России. Учебник. М.2002.

265. Баранчиков В.А. Право местного самоуправления. Учебное пособие. М. 1999.

266. Баранчиков и др. Муниципальное право. Учебник. М.2000.

267. Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник. М.2000.

268. Бондарь Н.С. и др. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002.

269. Бондарь Н.С. и др. Муниципальное право. Ред. Н.С. Бондарь. М. 2002.

270. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.1999. С. 378-379.

271. Выдрин И. В. Муниципальное право РФ. -Екатеринбург.,

272. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М. 1999. С.149-151.

273. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. Учебник. М.1998. С.78.

274. Кудин В.А., Лимонов A.M., Лимонова Н.А. Муниципальное право. Курс лекций. М. 2002.

275. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1997.

276. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.2001. С.133-134.

277. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. М. 1998*

278. Муниципальное право Российской Федерации. Хрестоматия. Составитель Е.В. Белоусова. М., 1999

279. Муниципальное право Российской Федерации. Ред. Дмитриев Ю.А. М. 2000.

280. Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. Научно-практическое пособие. -М., 2000.

281. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. Учебное пособие. М.1997.

282. Постовой Н.В. Муниципальное право. Учебник. М. 1998.

283. Постовой Н.В. Муниципальное право России. Учебник. М. 2000. С.147.

284. В.И. Фадеев. Муниципальное право России. М. 1994. С. 6,167.

285. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.1999. С.222.

286. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебное пособие. М. 1995. С. 209-213.1. Авторефераты диссертаций

287. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореферат дисс. д-ра юрид. наук. — Саратов., 1997.

288. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства (проблемы теории и практики): Дисс. докт. юрид. наук. — Воронеж. 1999.

289. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Автореферат докт. диссертации. М., 2003.

290. Федоров А. Г. Организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в законодательстве Российской Федерации: Дисс. канд. юрид. наук. — СПб., 2000.

291. Костюков. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система). Автореферат канд. дис. Екатеринбург. 2003.

292. Крузе IO.JI. Проблемы теории муниципального права: Дисс. канд. юрид. наук. — М., 1997.

293. Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: Дисс. канд. юрид. наук. — Саратов., 2000.

294. Кудрин A.JI. Особенности создания финансовой базы реформ в С.-Петербурге. Местные власти и рыночная экономика. Уроки европейского опыта СПб., 1996. С.265-267.

295. Южина Е.В. Теория местного самоуправления и проблема реформирования административно территориального устройствасовременной России: Дисс. канд. полит, наук. — СПб., 1998.

296. ЗАРУБЕЖНЫЕ ИСТОЧНИКИ НА АНГЛИЙСКОМ ЯЗЫКЕ

297. Gneist R. Selfgovernment. В.,1871.

298. BLACK,S LAW DICTIONARY.- Fifth Edition, 1979. P.917;

299. Garner J. Administrative law.- Fifth edition.L.1979. P.385

Автор: Баранчиков, Владимир Александрович
Город: Москва
Год: 2005
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Баранчиков, Владимир Александрович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Баранчиков, Владимир Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Баранчиков, Владимир Александрович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Баранчиков, Владимир Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации»