АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений»
На правах рукописи
АБАЗОВ Аидемиркан Борисович
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 О МАЙ 2013
005060045
Москва-2013
005060045
Работа выполнена на кафедре конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Тхабисимова Людмила Аслаиовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Киреева Елена Юрьевна, заведующая кафедрой правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
кандидат юридических наук, доцент Белявский Дмитрий Сергеевич, доцент кафедры конституционного и международного права юридического института ФГАОУ ВПО «СевероКавказский федеральный университет»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский
государственный университет имени Коста Левановича Хетагурова»
Защита диссертации состоится 19 июня 2013 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_» мая 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент &— Е.В. Белоусова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в новейшей истории Российской Федерации в качестве правового демократического государства процессы реформирования местного самоуправления как одной из фундаментальных основ конституционного строя приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. В рамках реформы местного самоуправления существенное значение в последние годы придается расширению и развитию различных форм осуществления населением права на местное самоуправление, что является особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом контексте важнейшую роль играют представительные органы муниципальных образований, которые в наибольшей степени характеризует местное самоуправление как институт гражданского общества. Данное положение находит отражение в Европейской Хартии местного самоуправления, где указывается, что право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования». Это требует осмысления и раскрытия юридической и социальной природы данных институтов как классических звеньев демократии и публично-правового управления.
Необходим дальнейший поиск путей решении проблем как организационного, так и правового характера, не позволяющих в полной мере использовать потенциал этих органов народовластия на местном уровне, особенно в Северокавказском и Южном федеральных округах. Ряд существенных политико-правовых и социальных причин детерминировали особенности реализации федерального закона № 131 в этих регионах. Местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации с учетом исторических и иных (например, национальных, этнических и т.д.) местных традиций. Это касается в том числе выборов и деятельности представительных органов местного самоуправления. Данные вопросы в Чеченской Республике, в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике (и не только в них), образованных несколькими народами, «отягощены» присутствием этнополитической составляющей, и в силу этого требуют нередко консенсу-альных решений. Федеральным законодательством предусмотрены достаточно жесткие рамки в определении численности депутатов, работающих на постоянной основе, при этом одинаковые пределы (не более 10% от установленной численности депутатов) относятся ко всем видам муниципальных образований, будь то сельское поселение или городской мегаполис. По этой причине многие важнейшие для муниципальных образований решения представительных органов принимаются формально, без должного осмысления депутатами, повторяя тем самым негативный опыт местных Советов, имевшийся в Советском государстве. В определенной мере это дискредитирует принцип выражения народными избранниками интересов жителей му-
ниципальных образований. Юридически уязвимыми представляются основания, по которым представительные органы местного самоуправления могут быть распущены. В юридической практике в Южном и СевероКавказском федеральных округах не решены вопросы, связанные с оптимальным распределением полномочий между представительным органом местного самоуправления и местной администрацией. Нестабильным, а поэтому противоречивым в субъектах Российской Федерации, отнесенных к Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам, является муниципальное законодательство, в том числе регулирующее организационно-правовые основы деятельности представительных органов местного самоуправления.
Такое положение в субъектах Российской Федерации во многом сложилось в результате отсутствия опыта нормативной регламентации института представительства народа на уровне местной власти. В частности, в нормативных правовых актах многих регионов неоднозначно раскрывается понятие представительного органа местного самоуправления. Практически не исследованными остаются вопросы формирования и функционирования представительных органов в сельских поселениях. Нет достаточной ясности в уровне представительства в крупных городах, где избирается относительно небольшое количество депутатов (30-50 человек), которые объективно не в состоянии охватить и защитить интересы избирателей.
Следует отметить неоднозначность характера и юридической силы актов, издаваемых представительными органами, и в целом реализации ими правотворческой функции. Все это требует углубления научно-практических исследований этой проблематики и теоретического анализа системных взаимосвязей представительных органов местного самоуправления и государственной власти в регионах.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права. Отдельные аспекты исследуемой темы, причем в достаточно общем виде, стали находить отражение в работах начиная с 1990-х гг., в которых в рамках комплексных исследований по теории и истории местного самоуправления затрагивались также вопросы, связанные с организационно-правовыми основами деятельности представительных органов местного самоуправления. Заметный вклад в исследование этой проблематики вносят труды Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, O.E. Кутафина, В.Е.Чиркина. После принятия в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, которая закрепила основы местного самоуправления, благодаря теоретическим разработкам И.А. Алексеева, И.В. Выдрина, Ю.Д. Казанчева, В.И. Кокотова, А.Н. Писарева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной был дан импульс совершенствованию
правовой базы организации деятельности муниципальных представительных органов. Вместе с тем научная и законопроектная деятельность по выработке предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности представительных органов все еще заметно отстает от практики местного самоуправления.
В последнее время по проблемам, связанным с функционированием представительных органов местного самоуправления, появились достаточно интересные работы Е.В. Белоусовой, Ю.О. Богера, В.Г. Коняхина, O.A. Пе-тухова, И.И. Худобина, A.A. Юсупова.
Однако многие важные теоретические и практические вопросы в регулирования и деятельности представительных органов местного самоуправления в субъектах разработаны еще не до конца, что вызывает необходимость обстоятельного восполнения существующего в этой сфере пробела.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием представительных органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, определяющие правовой статус, организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, отнесенных к Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования — выявление закономерностей и особенностей становления представительных органов местного самоуправления в процессе политико-правовой модернизации в различных по своим социальным, национальным условиям регионах Российской Федерации.
Достижение указанной цели обусловило постановку следующих исследовательских задач:
- разработка понятийного аппарата по изучаемой проблематике;
- выявление социально-правовой природы представительных органов местного самоуправления как формы народовластия;
- сравнительный анализ нормативно-правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления;
- исследование правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления;
- раскрытие юридической основы полномочий представительных органов местного самоуправления и выявление особенностей законодательного их закрепления в различных регионах;
- анализ особенностей принятия правовых актов представительных органов местного самоуправления и способов их классификации;
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности представительных органов местного самоуправления.
Теоретическую основу настоящей работы составили научные труды отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакяна, И.А. Алексеева, Г.В. Барабашева, Е.В. Белоусовой, Д.С. Белявского, Ю.О. Богера, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Ю.Д. Казанчева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.Г. Коняхина, O.E. Кутафина, O.A. Петухова, А.Н. Писарева, JI.A. Тхабисимовой, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриева, И.И. Ху-добина, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, A.A. Юсупова, и др.
Нормативную основу исследования составляют законы и другие юридические акты, которые регламентируют институт муниципальных представительных органов, в их числе Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., с последующими изменениями и дополнениями, другие федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления и другие муниципально-правовые акты, а также международные правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, материалы мониторинга законодательства и правоприменения в сфере государственного и муниципального управления, материалы совещаний и иных координационных мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам компетенции представительных органов местного самоуправления, иные аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Методологической основой диссертационного исследования является системный подход к анализу правовых проблем организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, который позволяет осмыслить теоретические и конституционно-правовые основы их становления с учетом отечественных традиций и особенностей. В работе использовались как общенаучные, так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания. Поставленные проблемы исследовались с точки зрения организации представительных органов как публично-властной реализации демократии на местном уровне вообще, правовых основ их деятельности в частности и их правового статуса в особенности.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем осуществлено обстоятельное, комплексное научное муниципально-правовое исследование института представительных органов местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации с учетом особенностей, детерминированных комплексом политических, социальных, исторических условий. В результате обоснован ряд положений и выводов, в совокупности составляющих определенное приращение знаний в науке муниципального права. Элементы научной новизны содержатся также в самой постановке большинства исследовательских задач. Работа отличается тем, что автором разработан понятийный аппарат изучаемой проблематики и осуществлены классификация и анализ видов представительных органов местного самоуправления.
На основании сравнительного изучения состояния проблемы полномочий муниципальных представительных органов по решению вопросов местного значения обобщены и аргументированы научно-практические меры по обеспечению их содержательности и эффективности. На основе вновь полученных материалов обоснована и показана региональная специфика функционирования представительных органов местного самоуправления. Автором разработаны и научно обоснованы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования и повышению эффективности их деятельности.
Положения, выноснмые автором на защиту:
В исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие положения и выводы:
1. Представительный орган местного самоуправления - это избираемый в обязательном порядке населением муниципального образования, подотчетный ему и самостоятельно действующий коллегиальный орган, реализующий принцип народовластия в вопросах местного значения путем преимущественно нормотворческой, а также правоприменительной, контрольной и иной деятельности, и наделенный в связи с этим соответствующими полномочиями.
2. По своей социально-правовой природе представительные органы местного самоуправления в наибольшей мере отражают интересы населения муниципального образования и через них реализуется принцип народовластия на местном уровне.
3. Особое положение представительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти во многом определяется их полномочиями в сфере экономики, прежде всего собственности, поскольку собственниками муниципальной собственности формально-теоретически являются жители муниципального образования, но решения по распоряжению собственностью принимают депутаты представительного органа местного самоуправления. Такая особенность представительного органа местного самоуправления делает его специфическим субъектом правоотношений, так как в нем сочетаются признаки как полноправного субъекта имущественного оборота, так и субъекта публично-правовых правоотношений, наделенного отдельными муниципально-властными полномочиями.
4. Выборы депутатов представительного органа местного самоуправления регулируются в основном нормами федерального избирательного права и частично — законами субъектов Российской Федерации. В целом имеют место явно заниженные полномочия субъектов Российской Федерации, что в значительной мере обусловлено не разграничением предметов полномочий в правовом регулировании муниципальных выборов, а тем, что совместного ведения практически нет, поскольку федеральный центр детальнейшим образом отрегулировал порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов. Такой подход не во всем согласуется с конституционными нормами (п. «н.» ч. 1 ст. 72 Конституции России). В еще меньшей степени делегированы полномочия самим муниципальным образованиям, что не соответствует декларируемым положениям о самостоятельности местного самоуправления.
5. При проведении муниципальных выборов допускается досрочное голосование, что противоречит логике развития института представительной власти. В регулировании вопросов регистрации кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления законодатель выходит за рамки разумных ограничений, ряд аспектов оставляет отрегулированным в недостаточном объеме, другие имеют оценочный характер, и их применение зачастую приобретает субъективный характер и нередко приводит к злоупотреблениям в пользу отдельных кандидатов. Целесообразно некоторым образом дифференцировать требования к кандидатам в депутаты представительного органа для разных видов и масштабов муниципальных образований.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления не только в ч. 10 ст. 35, но и в других статьях и законодательных актах. Вместе с тем часть полномочий обозначена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не как полномочия, а как вопросы местного значения. Полномочия муниципальных властных органов, включая представительные органы местного самоуправления, должны быть в законодательном порядке предельно систематизированы, и классифицированы по основному критерию - сферам деятельности представительных органов местного самоуправления, а именно: а) полномочия общего характера; б) полномочия в сфере реализации населением права на местное самоуправлении; в) полномочия в сфере определения статуса органов местного самоуправления; г) полномочия в экономической и финансовой сфере; д) полномочия в сфере градостроительных и земельных отношений. Перечень полномочий представительного органа местного самоуправления в уставе муниципального образования (в отличие от актов федерального и регионального уровней) должен быть исчерпывающим.
7. Анализ уставов муниципальных образований показывает, что структура представительных органов не имеет достаточно четкого и системного регулирования. Устав муниципального образования должен содержать нормы о структуре депутатского корпуса, комитетах (комиссиях) представительных органов местного самоуправления. При этом задачи комитетов (комиссий) должны быть определены в уставе и быть едиными для всех созывов представительного органа, на которые распространяется устав муниципального образования.
8. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть закреплены основные вопросы, которые должны содержать уставы муниципальных образований в части, касающейся материально-технического обеспечения деятельности представительных органов. В этой связи предлагается п. 4 и 5 ч. 1 ст. 44 сформулировать следующим образом: «4) структура, порядок формирования и правовые основания деятельности органов местного самоуправления, а также их структурных подразделений; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, включая основные полномочия и направления деятельности структурных подразделений представительных и исполнительных органов местного самоуправления». Кроме того, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно закрепить норму о том, что в обязательном порядке должен приниматься регламент представительного органа местного самоуправления, где должны найти более подробное закрепление вопросы реализации контрольных функций представительных органов.
9. Особенностью нормотворческого процесса на местном уровне является то, что субъектом его могут быть сами граждане. Однако на практике правотворческая инициатива граждан пока встречается крайне редко. Одна из причин заключается в необоснованно завышенных требованиях к гражданам для ее реализации, которые содержатся в муниципально-правовых актах. Требования к реализации правотворческой инициативы должны быть минимальными: достаточно того, чтобы проект муниципального правового акта, внесенный отдельным гражданином или инициативной группой (в любом количестве), был поддержан не менее 10-100 жителями муниципального образования в зависимости от масштаба муниципального образования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование муниципального правотворчества и юридических свойств муниципальных правовых актов в Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания о региональных особенностях и векторах развития института представительных органов местного самоуправления. Теоретические положения и материалы, содержащиеся в исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении состояния и традиций
развития местного самоуправления в стране, в частности, при проведении сравнительно-правовых научных исследований по проблемам функционирования различных форм осуществления населением права на местное самоуправление в различных регионах России. В работе даны авторское определение представительного органа местного самоуправления; характеристика муниципального правотворческого процесса; выявлены и сформулированы признаки муниципального правового акта; рассматривается модель закрепления в законодательстве России и уставах муниципальных образований отдельных видов муниципальных правовых актов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором на основе анализа законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставов и других муниципальных правовых актов предложены меры по развитию института представительных органов местного самоуправления, совершенствования российского законодательства, касающиеся правового регулирования их деятельности. Эти рекомендации могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в правотворческой деятельности региональных законодателей при осуществлении реформы местного самоуправления на современном этапе.
Значимость диссертации определяется также направленностью на решение актуальных вопросов практики осуществления местного самоуправления в конкретных регионах России. Она состоит, прежде всего, в том, что систематизированный и обобщенный материал может составить методологическую и методическую основы в практической деятельности по правовому обеспечению совершенствования деятельности представительных органов. Полученные научно-практические результаты могут быть использованы в учебном процессе в рамках дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное управление и местное самоуправление» и других дисциплин специализации государственно-правового цикла.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы исследуемой проблематики докладывались автором на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях. Они нашли отражение в восьми опубликованных научных статьях (общим объемом 2,5 п.л.) из них три — в журналах, из перечня рекомендованных ВАК Минобрнауки России, для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Материалы исследования внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского института -филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Пятигорского государственного лингвистического университета и в организационно-методическую деятельность Совета местного самоуправления Баксанского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, списка источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования; определяются его цель и задачи; описывается эмпирическая основа; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.
Первая глава - «Общая характеристика и формирование представительных органов местного самоуправления» - включает два параграфа и посвящена исследованию общетеоретических характеристик представительных органов местного самоуправления и рассмотрению проблем их формирования.
В первом параграфе «Понятие, виды представительных органов местного самоуправления и их место в системе муниципальной власти»
указаны понятие, виды представительных органов местного самоуправления и их место в системе муниципальной власти. Представительный орган местного самоуправления по своему названию позволяет выделить его как основу институционального выражения воли населения, которое делегирует ее своим представителям (депутатам). В этой связи именно представительный орган в наибольшей степени характеризует местное самоуправление как институт гражданского общества. Отмечается, что в рассмотренных доктринальных и нормативно-правовых определениях и отдельных характеристиках представительного органа местного самоуправления из поля зрения, как правило, выпадает такой аспект, как функциональное предназначение этого органа. Представительный орган предназначен для решения вопросов местного значения. Однако такое предназначение характерно для всех органов местного самоуправления, в то время как представительный орган обладает спецификой, которая заключается в том, что он решает, прежде всего, вопросы нормативно-правового регулирования важнейших сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании. Помимо этого, представительный орган местного самоуправления обладает полномочиями правоприменительной деятельности, но в меньшем масштабе по сравнению с нормотворческой деятельностью.
Проанализировав разные определения представительного органа местного самоуправления, автор формулирует свою дефиницию, выявляя следующие сущностные признаки данного института: подотчетность представительного органа населению муниципального образования; выражение интересов всего населения муниципального образования по вопросам местного значения; реализация представительной и контрольной функций; самостоятельность деятельности, распространяемая как по отношению к государственным органам, так и иным органам местного самоуправления и основывающаяся на конституционных положениях института местного самоуправления в Российской Федерации. Что касается характеристики, связанной с приданием представительному органу прав юридического лица, то диссертант не поддерживает точку зрения, согласно которой ее можно отнести к разряду сущностной, поскольку она выражает больше техническую составляющую, учитывая к тому же, что орган публичной власти (не имеет значения - государственной или муниципальной) не может не быть юридическим лицом.
В работе рассмотрены виды представительных органов местного самоуправления, в том числе получившие развитие в зарубежных странах. Отмечено, что в России роль субъекта Российской Федерации в регулировании муниципально-правовых отношений сведена к минимуму. Муниципальные образования имеют определенные возможности для собственного регулирования института представительных органов местного самоуправления, однако, и они достаточно узкие. Поэтому, применительно к России, говорить о полноценной классификации видов представительных органов местного самоуправления затруднительно. Тем не менее, ее можно осуществить по ряду критериев, в числе которых: способ формирования представительного органа местного самоуправления; степень участия главы муниципального образования в работе представительного органа; вид муниципального образования; наличие (отсутствие) выборного представительного органа. В параграфе исследуется вопрос о месте этих органов в системе муниципально-правовых властеотношений и подчеркивается, что представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Они могут быть адресованы гражданам, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям. При этом, данные нормы, вырабатываемые от имени жителей муниципального образования и образующие муниципальную правовую систе-
му, не противостоят федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации, а дополняют и развивают их. В главе сформулирован авторский вывод о том, что по своей социально-правовой природе представительные органы в наибольшей мере отражают интересы населения муниципального образования и через них реализуется принцип народовластия на местном уровне.
Во втором параграфе «Нормативно-правовое регулирование выборов и правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления», анализируются вопросы правового регулирования выборов и правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления. Автор отмечает, что представительный орган местного самоуправления формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Согласно ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат определен как «член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения». В соответствии с п. 13 ч. 2 действующего ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» депутат - это «лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Диссертант полагает, что указанные определения не в полной мере отражают социально-правовую природу института народного представительства в форме депутатства. В этой связи представляется необходимым уточнить понятие депутата представительного органа местного самоуправления. Проанализировав существующие дефиниции, автор предлагает свое определение.
В исследовании сделан вывод, что выборы депутатов представительного органа местного самоуправления регулируются в основном нормами муниципального и избирательного права - в первом случае обозначаются лишь основные вопросы и принципы и делаются ссылки на избирательное законодательство. При этом важнейшее значение имеет вопрос о соотношении полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по регулированию избирательного процесса. Так, только на федеральном уровне регламентируются один блок, а именно га-
рантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся регулирование порядка назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов (федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации). Наконец, законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Также законом субъекта могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Указанное разграничение полномочий было уточнено в Федеральном законе от 21.07.2005 г. № 93-Ф3 о внесении изменения и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До этого все указанные выше вопросы регулировались федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, то есть имело место совместное их регулирование Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Таким образом, наблюдается сужение полномочий субъектов Российской Федерации. Такой подход, в общем, вписываясь в процесс установления более жесткой властной вертикали в политической системе России, не учитывает большого разнообразия социально-экономических условий в субъектах Российской Федерации.
В еще меньшей степени делегированы полномочия самим муниципальным образованиям. Федеральный законодатель в ч. 3 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил, что уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. На этом полномочия органов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию муниципальных выборов заканчиваются. Такое положение, на взгляд автора, не соответствует декларируемым положениям о самостоятельности местного самоуправления.
В целом муниципальные выборы проходят в том же порядке, что и выборы в органы государственной власти. Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам, которые
подробно рассматриваются в диссертации на основе изучения правоприменительной практики. При этом нередко возникают ситуации, которые противоречат принципам организации местного самоуправления. Так, завышенным представляется требование о предоставлении кандидатами в депутаты представительных органов местного самоуправления сведений о неснятой и непогашенной судимости. Дается обоснование этого суждения и других авторских точек зрения, предлагаются конкретные меры по совершенствованию нормативно-правового регулирования выборов представительных органов.
В работе подробно анализируется правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления, который также закрепляется на трех правовых уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Основы его заложены в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в ч. 2 ст. 40 указывается, в частности, что срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образован™ и не может быть менее двух и более пяти лет. Автор обозначает ряд проблемных вопросов (в их числе возможность досрочного отзыва депутатами избирателями), предлагает пути их решения.
Глава вторая - «Организационно-правовые основы деятельности представительных органов местного самоуправления и проблемы реализации ими правотворческой функции» - включает три параграфа, которые посвящены исследованию структуры и полномочий представительных органов местного самоуправления, порядка принятия ими правовых актов.
В первом параграфе «Полномочия представительных органов местного самоуправления: содержание и особенности законодательного закрепления» рассматриваются вопросы о полномочиях представительных органов местного самоуправления в аспекте содержания и особенностей законодательного закрепления. Указывается, что общее понятие полномочий органа местного самоуправления законодатель не дает, перечисляя лишь их примерный перечень. Возникает определенная коллизия между полномочиями в смысле ст. 14-16, и полномочиями в смысле ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, законодатель отнес принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов к полномочиям органов местного самоуправления, а утверждение правил землепользования и застройки
- почему-то к вопросам местного значения, в то время как оба акта являются нормативными правовыми актами, принятие которых входит в полномочия представительного органа местного самоуправления. Соответствующие нормы закона должны быть изложены более четко, поэтому автор обращается к рассмотрению полномочий непосредственно представительных органов местного самоуправления, отмечая, что все вопросы местного значения в той или иной степени входят в компетенцию представительных органов местного самоуправления. Более детально полномочия представительного органа определены в ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где законодатель в ч. 10 определяет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. Указанный перечень исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления является далеко не полным. Анализ этих полномочий позволяет утверждать, что основной функцией представительных органов местного самоуправления является правотворческая функция. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35). Однако и в самом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо указанного перечня, также содержатся нормы, которые можно расценивать как исключительную компетенцию представительных органов местного самоуправления, хотя таковыми законодателем не обозначены. Так, согласно ч. 5 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именно представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум. Что касается возможности назначения референдума судом (в определенных законом случаях), то это не меняет сути дела, поскольку ни глава муниципального образования, ни глава местной администрации, ни иные органы местного самоуправления таким полномочием не обладают. А предусмотренная судом ситуация, когда представительный орган местного самоуправления не назначает референдум, является исключительной. Равным образом данное положение относится к голосованию по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосованию по вопросам изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования (ч. 5 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), Аналогичным образом речь идет о такой форме осуществления населением права на местное самоуправление, как муниципальные выборы (ч. 2 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Диссертант находит, что помимо ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления закрепляются и в иных законодательных актах. Так, Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района (ч. 1 ст. 20). При этом в непосредственной разработке схемы территориального планирования муниципального района представительный орган местного самоуправления участия не принимает - депутаты рассматривают лишь представленный местной администрацией готовую схему территориального планирования муниципального района и утверждают либо не утверждают таковую. Такая же ситуация имеет место с правилами землепользования и застройки в муниципальном образовании, которые согласно ч. 1 ст.32 ГрадК РФ также должны утверждаться представительным органом местного самоуправления. В Налоговом кодексе Российской Федерации также закрепляются некоторые конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления. Так, согласно ч. 3 ст. 346.26 НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов определяются, среди прочего, виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый (вмененный) налог. Автором отмечается, что определение видов предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый (вмененный) налог, является самостоятельным полномочием, хотя оно тесно связано с таким полномочием, как установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; (п. 3 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что данное полномочие относится к полномочиям представительных органов муниципальных районов, городских округов и не относится к пол-
номочиям поселений. Ряд полномочий представительных органов местного самоуправления установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, согласно ст. 63 БК РФ нормативным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района. Здесь также имеется особенность, которая заключается в том, что данное полномочие относится только к муниципальному району. Как и в предыдущем, случае оно не входит составной частью в такое полномочие представительных органов местного самоуправления, как утверждение местного бюджета (п. 2 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Таким образом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления не только в ч. 10 ст. 35 этого закона, но и в других статьях. Часть полномочий закреплена в других законодательных актах. Вместе с тем часть полномочий, предусмотренных в разных правовых актах, обозначена в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не как полномочия, а как вопросы местного значения. Такой подход законодателя к изложению вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, представляется неудачным. На взгляд автора, полномочия муниципальных властных органов, включая представительные органы местного самоуправления, должны быть в законодательном порядке предельно систематизированы, как, например, это сделано на федеральном уровне в отношении Федерального Собрания Российской Федерации.
Что касается иных (не исключительных) полномочий представительных органов местного самоуправления, то таковые уточняются в муниципальных правовых актах, прежде всего в уставах муниципальных образований, где они могут быть отнесены как к ведению представительных, так и исполнительных органов. Это и другие положения иллюстрируются приме-
рами из уставов конкретных муниципальных образований Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Сам перечень полномочий представительного органа местного самоуправления в уставе муниципального образования (в отличие от актов федерального и регионального уровней) должен быть исчерпывающим.
Во втором параграфе «Структура, аппарат представительных органов местного самоуправления и расходы на обеспечение их деятельности» дан авторский анализ структуры и аппарата представительных органов местного самоуправления, расходов на обеспечение их деятельности. Обобщая имеющиеся в муниципально-правовой литературе и регламентах представительных органов власти положения, отмечается, что их структура вполне традиционна и в обязательном порядке включает в себя следующие элементы: председатель представительного органа; заместители председателя представительного органа; комитеты/комиссии (постоянные и временные); отдельные депутаты. Помимо этого, могут создаваться иные органы (депутатские территориальные объединения, политические фракции и др.). Вместе с тем в законодательном порядке на федеральном уровне этот вопрос не регулируется. Автор полагает, что указанный пробел в правовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления необходимо восполнить. Пока же из отдельных норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления (п. 4 ч. 1 ст. 44) определяются уставом муниципального образования. Однако обращение к уставам муниципальных образований и регламентам представительных органов местного самоуправления показывает, что регулирование данных вопросов во многом противоречиво, недостаточно полно и недостаточно системно.
Так, в Уставе муниципального образования «город Краснодар» имеется несколько норм, определяющих структуру городской Думы Краснодара. В ст. 34 Устава определяется статус и полномочия председателя городской Думы и его заместителей. Довольно подробно излагается также статус депутата городской Думы. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что конкретные полномочия заместителей председателя городской Думы Краснодара в Уставе не определяются, что, на взгляд диссертанта, нарушает логику регулирования данных отношений, хотя и председатель и его заместители избираются депутатами по одинаковой процедуре.
Анализ уставов Краснодара, Нальчика, Армавира и других городов и муниципальных районов показывает, что в них структура представительных органов не имеет достаточно четкого и системного регулирования. По мнению диссертанта, устав муниципального образования должен содержать нормы о структуре представительного органа. В этом контексте заслуживает внимания опыт регулирования рассматриваемых отношений в Уставе муниципального образования города-курорта Сочи, где имеется ст. 25 -«Порядок и организация деятельности Городского Собрания Сочи». Здесь в самом сжатом виде определяются основы регламента представительного органа.
Диссертантом сделан вывод, что в уставах муниципальных образований недостаточно урегулирован институт комитетов (комиссий) представительных органов местного самоуправления. Автор при этом не может согласиться, что задачи комиссий должны определяться при их образовании, и считает, что таковые необходимо закреплять в уставе и они должны быть едиными для всех созывов представительного органа, на которые распространяется устав муниципального образования.
В Регламенте Нальчикского городского Совета, помимо общепринятых принципов деятельности представительных органов местного самоуправления (коллегиальность, свобода обсуждения и решения вопросов, открытость), указываются также деловой характер обсуждения, гласность, ответственность и подотчетность органов местного самоуправления перед Советом, широкое привлечении граждан к управлению государственными и общественными делами, постоянный учет общественного мнения. Эти принципы, безусловно, правильные. Однако, как показывает практика, далеко не все из них реализуются. Это касается, прежде всего, принципа открытости работы представительных органов местного самоуправления, который предполагает, что на сессиях могут присутствовать жители муниципального образования, что протоколы заседаний депутатских сессий публикуются. Изучение данного вопроса показало, что ни в одном муниципальном образовании на соответствующих интернетсайтах ни протоколы, ни стенограммы заседаний не размещаются, не говоря об их публикации в виде бюллетеней.
В диссертации обосновывается, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность
представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат (ч. 5 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Автор полагает, что это неоправданное ограничение. Дело в том, что оплата труда депутатов, работающих на постоянной основе, осуществляется из бюджета муниципального образования, которым, согласно ч. 1. ст. 132 Конституции России, органы местного самоуправления управляют самостоятельно. Установление численности депутатов, работающих на постоянной основе, должно быть в полной мере прерогативой муниципального образования.
В параграфе рассмотрены также вопросы материально-технического обеспечения деятельности представительного органа местного самоуправления.
Исследуя вопросы о правовых актах представительных органов местного самоуправления и порядке их принятия в третьем параграфе «Правовые акты представительных органов местного самоуправления и порядок их принятия», автор делает вывод, что важнейшей функцией представительного органа местного самоуправления является нормотворчество, обеспечивающее регулирование всех основных сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании по вопросам местного значения. По мнению A.A. Юсупова, «в целом для правотворческого процесса в муниципальных образованиях важны как процессуальная форма, так и интеллектуальное содержание. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях в целом предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации права, но, по сути, он сам является правоприменительным процессом, поскольку составляет важную часть деятельности представительных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия»1. Однако с таким подходом нельзя полностью согласиться, если иметь в виду методологию исследования заявленной проблематики. Автор приводит свои аргументы, указывая, в частности, на то, что, в отличие от представительных органов федерального и регионального уровней, представительные органы местного самоуправления в значительно большем объеме издают сугубо правоприменительные акты (назначение на должности, утверждение персональных составов комитетов и/или комиссий, утверждение перечня объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации и т.д.).
1 Юсупов A.A. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан). Дне. ... канд; юрид. наук. Казань, 2006. С. 126.
В этой связи в работе обосновывается разграничение нормотворческой и правоприменительной деятельности представительных органов местного самоуправления.
В диссертации предлагается классификация муниципальных правовых актов на основании ряда критериев, в том числе разработанных автором, среди которых важным следует считать признак нормативности. В данном контексте представляется не совсем точной формулировка ч. 3 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования». Дело в том, что, представительные органы местного самоуправления могут принимать не только «решения, устанавливающие правила», но и решения индивидуального и организационного характера (например, распоряжение свободными остатками средств местного бюджета, согласование вопроса о назначении должностных лиц местной администрации, принятие решения о проведении местного референдума и т.д.). Автор в этой связи предлагает изменить указанную выше формулировку ч. 3 ст. 43.
При рассмотрении института субъектов правотворческой инициативы на местном уровне, отмечается, что он достаточно широкий, а особенностью нормотворческого процесса на местном уровне является то обстоятельство, что субъектом его могут быть сами граждане. Однако проведенное исследование показывает, что институт правотворческой инициативы граждан пока практически не работает. Одна из причин заключается, на взгляд автора, в необоснованно завышенных требованиях к гражданам для ее реализации, которые содержатся в муниципально-правовых актах, более подробно регулирующих данную форму реализации населением права на местное самоуправление. Так, в Положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик указывается, что с правотворческой инициативой в городском округе Нальчик может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 25 человек. Решение о создании инициативной группы граждан для реали-
зации правотворческой инициативы принимается на собраниях с числом присутствующих граждан, обладающих избирательным правом, не менее 300 человек. Далее при внесении в порядке правотворческой инициативы граждан проекта муниципального правового акта представляются следующие документы: а) проект муниципального правового акта; б) пояснительная записка, содержащая предмет регулирования, обоснование необходимости принятия муниципального правового акта, изложение концепции; общая характеристика структуры проекта муниципального правового акта, комментарии к главам, разделам или статьям проекта акта; в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта акта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств бюджета города Нальчика). Финансово-экономическое обоснование представляет собой расчет средств, которые необходимо предусмотреть в бюджете города Нальчика на реализацию вносимого проекта акта; г) протокол собрания, на котором было принято решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы; д) список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени, отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефонов членов группы; е) сопроводительное письмо инициативной группы с указанием фамилии, имени, отчества уполномоченного представителя (ей) инициативной группы граждан (п. 3). Указывается также, что текст проекта муниципального правового акта должен быть логичным, язык - точным, кратким и ясным для всеобщего понимания, исключающим двойное толкование содержания норм (п. 4). Между тем указанные выше требования не всегда соблюдаются даже среди профессионалов, работающих в качестве депутатов, экспертов и специалистов представительных и иных органов местного самоуправления (особенно в части точности, краткости, ясности, исключения двойного толкования), и распространять их в такой же мере на граждан, решивших проявить правотворческую инициативу, на взгляд автора, неправильно, соответственно предлагается такого рода требования формулировать более мягко, то есть как желательные. Анализируются и другие вопросы правотворческого процесса, в том числе связанные с ситуацией, когда глава муниципального образования входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса (здесь возникают, например, вопросы о том, как и когда глава муниципального образования осуществляет свое право решающего голоса), с особым порядком принятия отдельных видов документов, опубликованием
правовых актов и др.
В заключении подведены общие итоги диссертационного исследования, обобщены основные правовые позиции и выводы диссертанта по рассмотренной теме.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Абазов А.Б. Участие представительного органа местного самоуправления в правотворческом процессе субъекта РФ // Социально-гуманитарные знания. - 2006. - № 8. - С. 121-124. - 0,3 п.л.
2. Абазов А.Б. К вопросу о понятии представительного органа местного самоуправления // Общество и право. - 2007. - № 4. - С. 59-61. - 0,4 п.л.
3. Абазов А.Б. Структура представительных органов местного самоуправления: проблемы правового регулирования (на примере муниципальных образований Южного и Северо-Кавказского федеральных округов) // Закон и Право. - 2013. - № 5. - С. 34-37 - 0,5 п.л.
II. В иных рецензируемых научных изданиях:
1. Абазов А.Б. Социально-правовая природа полномочий представительного органа местного самоуправления // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Т. 3- Нальчик, 2007. - С. 418-423. - 0,25 п.л.
2. Абазов А.Б. Роль представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти / Актуальные проблемы противодействия преступности в современных условиях. Т.З. - Нальчик, 2008. - С. 37-43. -0,3 пл.
3. Абазов А.Б. Конституционные основы федеративного устройства в России: проблемы теории и практики // Проблемы современной науки и практики: Научно-практический журнал - 2009. -№ 1. - С. 3-4. - 0,3 п.л.
4. Абазов А.Б. Муниципальные бюджеты — финансовые основы местного самоуправления // Современная преступность: состояние, проблемы, перспективы противодействия: Материалы международной научно-практической конференции. - Нальчик, 2009. - С. 86-92. - 0,3 п.л.
5. Абазов А.Б. Основания и правовые последствия досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Северо-Кавказском федеральном округе /Материалы XV международной научно-практической конференции. - Нальчик, 2009. - С. 358-362. - 0.25 п.л.
Подписано в печать 13.05. 2013 г. Заказ № 3 % Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Издательство AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г. Москва, ул. Юности, 5.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГБОУ ВПО «ПЯТИГОРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛИНГВИСТИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи
04201357787
Абазов Андемиркан Борисович
Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
доктор юридических наук, профессор
Тхабисимова Л. А.
Москва - 2013
J
Содержание:
Введение..................................................................................................................3
Глава 1. Общая характеристика и формирование представительных
органов местного самоуправления...................................................15
1.1. Понятие, виды представительных органов местного самоуправления и их место в системе муниципальной власти......15
1.2. Нормативно-правовое регулирование выборов и правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления...................................................................................44
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности
представительных органов местного самоуправления и проблемы реализации ими правотворческой функции...........80
2.1. Полномочия представительных органов местного самоуправления: содержание и особенности
законодательного закрепления..........................................................80
2.2. Структура, аппарат представительных органов местного $ самоуправления и расходы на обеспечение их деятельности......107
2.3. Правовые акты представительных органов местного ' самоуправления и порядок их принятия.........................................131
Заключение.........................................................................................................175
Список источников и литературы.................................................181
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в новейшей истории Российской Федерации в качестве правового демократического государства процессы реформирования местного самоуправления как одной из фундаментальных основ конституционного строя приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. В рамках реформы местного самоуправления существенное значение в последние годы придается расширению и развитию различных форм осуществления населением права на местное самоуправление, что является особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом контексте важнейшую роль играют представительные органы муниципальных образований, которые в наибольшей степени характеризует местное самоуправление как институт гражданского общества. Данное положение находит отражение в Европейской Хартии местного самоуправления, где указывается, что право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования». Это требует осмысления и раскрытия юридической и социальной природы данных институтов как классических звеньев демократии и публично-правового управления.
Необходим дальнейший поиск путей решении проблем как организационного, так и правового характера, не позволяющих в полной мере использовать потенциал этих органов народовластия на местном уровне, особенно в Северокавказском и Южном федеральных округах. Ряд существенных политико-правовых и социальных причин детерминировали особенности реализации федерального закона № 131 в этих регионах. Местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации с учетом исторических и иных (например, национальных, этнических и т.д.) местных традиций. Это касается в том числе выборов и деятельности представительных органов местного
самоуправления. Данные вопросы в Чеченской Республике, в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике (и не только в них), образованных несколькими народами, «отягощены» присутствием этнополитической составляющей, и в силу этого требуют нередко консенсуальных решений. Федеральным законодательством предусмотрены достаточно жесткие рамки в определении численности депутатов, работающих на постоянной основе, при этом одинаковые пределы (не более 10% от установленной численности депутатов) относятся ко всем видам муниципальных образований, будь то сельское поселение или городской мегаполис. По этой причине многие важнейшие для муниципальных образований решения представительных органов принимаются формально, без должного осмысления депутатами, повторяя тем самым негативный опыт местных Советов, имевшийся в Советском государстве. В определенной мере это дискредитирует принцип выражения народными избранниками интересов жителей муниципальных образований. Юридически уязвимыми представляются основания, по которым представительные органы местного самоуправления могут быть распущены. В юридической практике в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах не решены вопросы, связанные с оптимальным распределением полномочий между представительным органом местного самоуправления и местной администрацией. Нестабильным, а поэтому противоречивым в субъектах Российской Федерации, отнесенных к Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам, является муниципальное законодательство, в том числе регулирующее организационно-правовые основы деятельности представительных органов местного самоуправления.
Такое положение в субъектах Российской Федерации во многом сложилось в результате отсутствия опыта нормативной регламентации института представительства народа на уровне местной власти. В частности, в нормативных правовых актах многих регионов неоднозначно раскрывается понятие представительного органа местного самоуправления. Практически не исследованными остаются вопросы формирования и функционирования
представительных органов в сельских поселениях. Нет достаточной ясности в уровне представительства в крупных городах, где избирается относительно небольшое количество депутатов (30-50 человек), которые объективно не в состоянии охватить и защитить интересы избирателей.
Следует отметить неоднозначность характера и юридической силы актов, издаваемых представительными органами, и в целом реализации ими правотворческой функции. Все это требует углубления научно-практических исследований этой проблематики и теоретического анализа системных взаимосвязей представительных органов местного самоуправления и государственной власти в регионах.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права. Отдельные аспекты исследуемой темы, причем в достаточно общем виде, стали находить отражение в работах начиная с 1990-х гг., в которых в рамках комплексных исследований по теории и истории местного самоуправления затрагивались также вопросы, связанные с организационно-правовыми основами деятельности представительных органов местного самоуправления. Заметный вклад в исследование этой проблематики вносят труды Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, O.E. Кутафина, В.Е.Чиркина1. После принятия в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, которая закрепила основы местного самоуправления, благодаря теоретическим разработкам И.А. Алексеева, И.В. Выдрина, Ю.Д. Казанчева, В.И. Кокотова, А.Н. Писарева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной был дан импульс совершенствованию правовой ба-
1 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.; Ку-тафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.; Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2003.; Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.
зы организации деятельности муниципальных представительных органов. Вместе с тем научная и законопроектная деятельность по выработке предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности представительных органов все еще заметно отстает от практики местного самоуправления.
В последнее время, по проблемам, связанным с функционированием представительных органов местного самоуправления, появились достаточно интересные работы Е.В. Белоусовой, Ю.О. Богера, В.Г. Коняхина, O.A. Пету-хова, И.И. Худобина, A.A. Юсупова1.
Однако многие важные теоретические и практические вопросы в регулирования и деятельности представительных органов местного самоуправления в субъектах разработаны еще не до конца, что вызывает необходимость обстоятельного восполнения существующего в этой сфере пробела.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием представительных органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, определяющие правовой статус, организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления в субъектах Рос-
1 Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России. Дисс. ...д-ра юрид. наук. М., 2011; Богер Ю.О. Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Коняхин В.Г. Муни-ципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Кемерово, 2010; Петухов O.A. Местное самоуправление в системе публичной власти в России. Дис. ... канд. социол. наук. М., 2005; Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгородской области. Дисс. ... канд. юрид. наук. Белгород М., 2008; Юсупов A.A. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан). Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006).
сийской Федерации, отнесенных к Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования - выявление закономерностей и особенностей становления представительных органов местного самоуправления в процессе политико-правовой модернизации в различных по своим социальным, национальным условиям регионах Российской Федерации.
Достижение указанной цели обусловило постановку следующих исследовательских задач:
- разработка понятийного аппарата по изучаемой проблематике;
- выявление социально-правовой природы представительных органов местного самоуправления как формы народовластия;
- сравнительный анализ нормативно-правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления;
- исследование правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления;
- раскрытие юридической основы полномочий представительных органов местного самоуправления и выявление особенностей законодательного их закрепления в различных регионах;
- анализ особенностей принятия правовых актов представительных органов местного самоуправления и способов их классификации;
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности представительных органов местного самоуправления.
Теоретическую основу настоящей работы составили научные труды отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакяна, И.А. Алексеева, Г.В. Барабашева, Е.В. Белоусовой, Д.С. Белявского, Ю.О. Богера, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Ю.Д. Казанчева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.Г. Коняхина, O.E. Кутафина, O.A. Петухова, А.Н. Писарева,
JT.A. Тхабисимовой, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриева, И.И. Худобина, В.Е. Чир-кина, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, A.A. Юсупова, и др.
Нормативную основу исследования составляют законы и другие юридические акты, которые регламентируют институт муниципальных представительных органов, в их числе Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., с последующими изменениями и дополнениями, другие федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления и другие муниципально-правовые акты, а также международные правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, материалы мониторинга законодательства и правоприменения в сфере государственного и муниципального управления, материалы совещаний и иных координационных мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам компетенции представительных органов местного самоуправления, иные аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Методологической основой диссертационного исследования является системный подход к анализу правовых проблем организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, который позволяет осмыслить теоретические и конституционно-правовые основы их становления с учетом отечественных традиций и особенностей. В работе использовались как общенаучные, так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания. Поставленные проблемы исследовались с точки зрения организации представительных органов как публично-
властной реализации демократии на местном уровне вообще, правовых основ их деятельности в частности и их правового статуса в особенности.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем осуществлено обстоятельное, комплексное научное муниципально-правовое исследование института представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом особенностей, детерминированных комплексом политических, социальных, исторических условий. В результате обоснован ряд положений и выводов, в совокупности составляющих определенное приращение знаний в науке муниципального права. Элементы научной новизны содержатся также в самой постановке большинства исследовательских задач. Работа отличается тем, что автором разработан понятийный аппарат изучаемой проблематики и осуществлены классификация и анализ видов представительных органов местного самоуправления.
На основании сравнительного изучения состояния проблемы полномочий муниципальных представительных органов по решению вопросов местного значения обобщены и аргументированы научно-практические меры по обеспечению их содержательности и эффективности. На основе вновь полученных материалов обоснована и показана региональная специфика функционирования представительных органов местного самоуправления. Автором разработаны и научно обоснованы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования и повышению эффективности их деятельности.
Положения, выносимые автором на защиту:
В исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие положения и выводы:
1. Представительный орган местного самоуправления - это избираемый в обязательном порядке населением муниципального образования, подотчетный ему и самостоятельно действующий коллегиальный орган, реализующий принцип народовластия в вопросах местного значения путем преимущественно нормотворческой, а также правоприменительной, контроль-
ной и иной деятельности, и наделенный в связи с этим соответствующими полномочиями.
2. По своей социально-правовой природе представительные органы местного самоуправления в наибольшей мере отражают интересы населения муниципального образования и через них реализуется принцип народовластия на местном уровне.
3. Особое положение представительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти во многом определяется их полномочиями в сфере экономики, прежде всего собственности, поскольку собственниками муниципальной собственности формально-теоретически являются жители муниципального образования, но решения по распоряжению собственностью принимают депутаты представительного органа местного самоуправления. Такая особенно
