Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации

Коняхин, Владимир Геннадьевич

Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации»

КЕМЕРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Коняхин Владимир Геннадьевич

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02- конституционное право;

муниципальное право

4843110

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Кемерово-2010

УЧЕНЫЙ СОВЕТ

ВХ.Й32 8

ОТ 2 6 С КТЯБРЯ 2010Г

УЧЕНЫЙ СОВЕТ

Исх. й 43/г/3^г 0Т2о СШРШЮГ

4843110

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и административного права Кемеровского государственного университета

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Самович Юлия Владимировна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Горобец Виктор Дмитриевич

кандидат юридических наук Чернова Ольга Васильевна

Ведущая организация - Тверской государственный университет

Защита диссертации состоится «09»декабря 20 Юг в 14 час. 30 мин. На заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. И А. Космодемьянских, д.8, ауд. 404

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан /'У 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.002.06

кандидат юридических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы обусловлена тем, что построение демократического федеративного правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституционных форм реализации пародом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве признака 1ражданского общества - самостоятельности социального управления и демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, а в большей мере такая направленность регулирования деятельности местного самоуправления, при которой предполагается реальная самоорганизация и самоответственность населения при решении вопросов местного значения.

Действующий Федеральный Закон, вступивший в силу с 1 января 2006 года, в статье 34 достаточно детально регламентирует структуру органов местного самоуправления, к которым относит: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образовагам), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Какую бы структуру органов власти ни предусматривал Устав муниципального образования, обязательным органом являться будет представительный орган муниципального образования, который играет важнейшую, системообразующую роль в системе местного самоуправления. Поэтому в настоящее время на первый план выходят вопросы конституционно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований.

Очевидно, что центральным вопросом государственного и муниципального строительства в процессе становления и развития представительного органа местного самоуправления является вопрос о законодательном установлении его компетенции (то есть о предметах ведения и полномочиях). Как известно, Федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 установил компетенцию представительных органов местного самоуправления в части предметов ведения и полномочий по вопросам местного значения. Несмотря на это, в настоящее время процесс формирования реальной компетенции представительных органов еще не завершен.

1 СЗ РФ. 2003, N 40, ст. 3822;

Изучение практики показывает, что в определении компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию.

Встречается изложение предметов ведения местного самоуправления как равнозначного полномочиям органов местного самоуправления или отождествление понятий «предметы ведения» и «полномочия» представительных органов местного самоуправления.

Исходя из этого, представляется целесообразным рассмотреть соотношение понятий «компетенция», «вопросы местного значения», «предметы ведения» и «полномочия» представительных органов муниципальных образований.

Анализ статьи б названного Федерального закона свидетельствует, что в названной статье использованы юридически неопределенные термины «организация», «развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно установить объем полномочий представительных органов местного самоуправления.

Проблема в том, что значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов. Кроме того, многие положения попросту дублируются.

Без теоретической проработанности рассмотренных вопросов и их надлежащего нормативного закрепления в процессе определения компетенции представительных органов местного самоуправления наше законодательство рискует и впредь находиться в состоянии подобной неопределенности правовой основы деятельности органов местного самоуправления.2

Несмотря на то, что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых-правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого понимания правового статуса представительных органов и составляюхцих его элементов, что также говорит об актуальности избранной темы.

Степень разработанности темы исследования можно охарактеризовать как недостаточную, поскольку известными учепыми-государствоведами разработаны и проанализированы концепции о народном представительстве, правовой форме представительных органов, системе публично-властных органов и соотношения элементов этой системы, об органах местного самоуправления, их компетенции и формах реализации полномочий, а комплексного исследовагои примегоггелыю к выбранной теме проведено не было.

2 Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // «Журнал российского права», 2006, № 10.

При рассмотрении отдельных вопросов проблематики автор диссертациоииого исследования опирался на труды известных ученых в области конституционного права: A.C. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашсва, Б.П. Елисеева, H.A. Емельянова, B.C. Козлова, В.Н. Кудрявцева, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева М.Н, Марченко, В.Н. Окунькова, И.М. Степанова. Б.И. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б П. Топоршша, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, И.С. Яцегасо и других.

В диссертации использованы работы российских ученых специалистов по муниципальному праву - В.И. Бартышева, Т.М, Бялкипой, В.И. Васильева, Л,В, Гильченко, H.A. Емельянова, В.В. Еремян, A.A. Замотаева, Ю.Д. Казанчева, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, М.Л. Кузнецова, A.B. Лагуткина, Е.Е. Некрасова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пьшина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, E.H. Хрусталева, H.H. Черногора, А.Н. Широкова, Н.Э. Шишкиной, Е.С. Шугриной и др. Эти исследователи заложили основы науки российского муниципального права в 90-х годах, определили основные принципы и приоритеты изучения представительных органов местного уровня.

Объектом исследования является система объективно существующих и урегулированных нормами права общественных отношений, складывающаяся по поводу регулирования правового статуса представительных органов муниципальных образований.

Предметом исследовании является анализ норм конституционного и муниципального права, регламентирующих порядок создания и функционирования представительных органов местного самоуправления.

Цели н зада<ш исследования. Целью данного исследования является определение места, роли и значения представительных муниципальных органов в сфере публичной власти. Для достижения поставленной цели автор решает следующие задачи:

анализирует теоретические и исторические исследования о представительных органах местного самоуправления в России и ряде зарубежных государств;

- выявляет общие закономерности в развитии представительных органов местного самоуправления;

- характеризует общие принципы создания и функционирования представительных органов местного самоуправления;

- определяет перечень нормативно-правовых источников, определяющих место и роль представительных органов в системе местного самоуправления;

- определяет место представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных органов в Российской Федерации;

- систематизирует принципы, определяющие правовое положение представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- характеризует функции местных представительных органов;

- уясняет способы (формы) взаимодействия различных муниципальных органов в системе отношений властных муниципальных структур и в системе отношений представительных органов непосредственно с населением муниципального образования;

- определяет перспективные направления и методы оптимизации деятельности представительных органов местного самоуправления.

Методологической осповон диссертационного исследования является системный подход к анализу правовых проблем становления, организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. Такой подход имеет принципиально важное значение, поскольку позволяет показать в комплексе исторические условия, теоретическую базу, нормативно-правовую основу и конкретную организацию деятельности представительных органов местного самоуправления во взаимосвязи.

Источниковедческую базу диссертации составили:

Конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы ряда субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления), международные договоры, участником которых является Российская Федерация, федеральное законодательство (Федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иные федеральные законы, ряд указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации), законодательство субъектов Российской Федерации, уставы ряда муниципальных образований.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, разрабатывающих обозначенные выше проблемы.

Научпая повпзна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых работ, в котором было осуществлено комплексное изучение конституционно-правовой теории и практики, связанной с проблемами статуса представительных органов муниципальных образований: определено место представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных органов в Российской Федерации, конкретизировано правовое положение представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации, охарактеризованы основные функции местных представительных органов.

Особое внимание в работе уделено изучению проблем, связанных с действующими нормативно-правовыми источниками, определяющими место и роль представительных органов в системе местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту, обоснованность и достоверность ре!ультатов.

1. Исходным (учредительным) определением правового статуса представительных органов муниципальных образований считать следующее: муниципалъно-правовой статус представительного органа муниципального

образования - это совокупность закрепленных нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, компетенции (функций и полномочий по предметам ведения, необходимых для достижения целей и решения задач местного самоуправления) и конституционной ответственности.

При этом привлечение к конституционной ответственности, связанное с лишением или ограничением возможностей представительного органа в системе местного самоуправления возможно в случаях нарушения законодательства в связи с реализацией функций и полномочий по предметам его ведения.

2. Компетенцию как элемент правового статуса следует рассматривать в широком смысле, включая в него помимо предметов ведения и полномочий еще и функции соответствующего органа власти. При этом не следует отождествлять понятие «функция» и «предметы ведения», т.к. одна функция может реализовываться по различным предметам ведения.

Отсюда решение вопросов местного значения - это цели деятельности органов муниципального образования. Поэтому предметы ведения представительного органа муниципального образования - это те вопросы в сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий.

В Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует ввести норму-дефипищпо: «компетенция представительного органа муниципального образования - совокупность функций и полномочий по предметам ведения муниципального образования, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований».

3. Правовое регулирование правового статуса представительного органа муниципального образования на федеральном уровне имеет комплексный и межотраслевой характер. Такое положение приводит к правовой неопределенности в понимании правового положения данных органов, не только па федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований. Для решения данной проблемы предлагается принятие федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности представительных и исполнительных органов муниципальных образований в Российской Федерации», в котором бы унифицировались нормы федерального законодательства. При этом концепция данного закона должна основываться на исходном (учредительном) определении правового статуса представительного органа, исходя из триединства его элементов: функций и полномочий по предметам ведения, образующих компетенцию и ответственности.

констатировать, что в предметы ведения представительного органа в целом не входит деятельность в сфере реализации отдельных государственных полномочий. Отдельные государственные полномочия передаются в основном исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований, т.е. местным администрациям.

С одной стороны, это обосновано, т.к. речь в большинстве случаев идет о полномочиях в сфере государственного управления, т.е. исполнительной власти. С другой стороны, неправильно вообще исключать представительные органы муниципальных образований из процесса реализации отдельных государственных полномочий с учетом высокого статуса таких органов. А при передаче отдельных государственных полномочий органам муниципальных образований требуется четкая определенность в перечне полномочий, передаваемых исполнительно-распорядительным органам, и полномочий, передаваемых представительным.

5. С учетом того, что в действующем законодательстве характеристика «нормативный» более не используется применительно к актам исполнительных и иных органов муниципального образования, считаем, что нормативные акты может принимать только представительный орган муниципального образования и население на референдуме или на сходе. Это обусловлено естественно-правовой природой местного самоуправления и предполагает коллективное (коллегиальное) принятие решений по важнейшим вопросам местной жизни.

Исполнительные и иные органы (должностные лица) муниципального образования не должны иметь права принимать нормативные акты. Их следует рассматривать не как субъектов нормотворчества, а как субъектов нормотворческих отношений с правом нормотворческой инициативы, а глав муниципального образования с правом подписания и обнародования актов, принятых представительным органом, а так же правом вето.

6. Конституционную ответственность представительного органа муниципального образования, а именно основания и порядок привлечения к ней, следует рассматривать в качестве элемента его правового статуса, т.к. правовые последствия ее реализации могут привести к ограничению его компетенции, либо к прекращению полномочий. При этом нельзя включать в содержание конституциотшой ответственности представительного органа муниципального образования конституционно-правовую ответственность отдельных депутатов, т.к. они несут ответственность перед населением персонально, будь то отзыв избирателями депутата, либо лишение депутатского мандата в связи с нарушением устава муниципального образования или совершением правонарушения.

перед населением (муниципальным сообществом) и не связана с мерами государственного воздействия.

7. Механизм привлечения представительного органа муниципального образования к конституционной ответственности в форме роспуска характеризуется отсутствием единого подхода, поскольку федеральный закон предусматривает возможность его роспуска даже при формальном несоответствии его акта федеральным и региональным актам.

Аналогичный механизм в отношении представительных органов субъектов Российской Федерации в случае противоречия принятого ими акта федеральному законодательству предполагает обязательное наступление негативных последствий: препятствия полномочиям органов власти, нарушения прав и свобод и т.д. Таким образом, исключается основание формального противоречия и гарантируется федеральное воздействие соразмерно негативным последствиям нормативного решения.

Следовательно, необходимо в ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть возможность роспуска представительного органа муниципального образования за: принятие акта, противоречащего законодательству, в случае уклонения от принятия мер по исполнению решения суда, создание препятствия для реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

8. На сегодняшний день отсутствует такая мера по сути муниципальной ответственности представительного органа перед населением, как его роспуск по инициативе населения в связи с утратой доверия. Законодательство о референдуме запрещает голосование по вопросу досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления. Считаю, что правовое регулирование этого вопроса должно осуществляться на уровне устава муниципальных образований. Поскольку законодательство о референдуме не запрещает голосование по вопросу доверия представительному органу - оно возможно. Если население высказалось за недоверие представительному орган)', то правом роспуска представительного органа в данном случае должен обладать глава муниципального образования, что позволит избежать нарушения законодательства о референдуме.

Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования связана с его научной новизной и заключается в предпринятой попытке комплексного анализа различных аспектов муниципально-правового статуса представительных органов муниципальных образований, которые непосредственно влияют на реализацию функций этих органов, на деятельность других муниципальных органов, на осуществление местного самоуправления в целом.

Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных правовых актов, в первую очередь в системе местного самоуправления, в практической деятельности представительных органов

муниципальных образований, а также в преподавании таких дисциплин в юридических, высших и средних учебных заведениях, как «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право», а также при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.

Апробации результатов исследовании н внедрение. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» (КемГУ).

Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 6 научных статьях, апробированы на заседаниях кафедры государственного и административного права КемГУ, государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, на научно-практических конференциях. Среди них III (X) Международная научная конференция студентов и молодых ученых «Правовое образование -Гражданское общество - Справедливое государство» и IV (XI) Международная научно-практическая конференция студентов и молодых ученых «Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство», 2010г.

Результаты исследования внедрены в учебный процесс Кемеровского государственного университета, Академии национальной безопасности и правопорядка и в практическую деятельность муниципального образования «Гурьевский район» Кемеровской области, внутригородского муниципального образования Хорошево-Мневники г. Москвы.

Структура и объем диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы (общий объем 209 страниц).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования; обосновываются методология и методика, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

В первой главе диссертации - «Теоретико-правовые основы правового статуса представительных органов муниципальных образований» -рассматриваются основные этапы исторического развития местного самоуправления в России и его правового регулирования, исследуется понятие правового статуса представительного органа муниципального образования, анализируются проблемы правового регулирования статуса представительного органа муниципального образования в Российской Федерации.

Автор показывает, что местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече. Присущее славянским племенам общинное управление обеспечивало возможность реального народовластия. С появлением христианской веры расширился круг субъектов самоуправления. Территориальной основой местного общинного самоуправления являлись младшие города, пригороды, селения, волости, погосты.

На основе анализа исторических этапов развития местного самоуправления в дореволюционной России соискатель делает выводы, что, несмотря на проблемы, наблюдающиеся в развитии местного самоуправления в дореволюционной России, в целом условия развития самоуправления были достаточно благоприятными. Во-первых, потому, что наличие традиционных общинных форм самоуправления, корпоративного самоуправления означало, что у населения имеются некоторые навыки совместного решения групповых проблем; во-вторых, в сочетании с институтами территориального самоуправления это давало мощный толчок развитию гражданского общества. Население стремилось участвовать в решении местных, непосредственно их касающихся дел, в отличие от преобладающего большинства современных граждан нашей страны, абсолютно пассивных ко всему.

Исследование развития местного самоуправления в советский период показывает, что оно существовало в рамках единой системы Советов, которая впервые была закреплена в Конституции РСФСР 1918 г. В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х годов в контексте демократических гцэеобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от б июля 1991 г. Этапом в его развитии стали указы Президента РФ: «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской

Федерации» от 9 октября 1993 г.; «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.; «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, начавшаяся в декабре 1993 г. с принятием новой Конституции, прошла несколько этапов, характеризующихся принятием федеральных законов, устанавливающих основные принципы организации местного самоуправления и основные механизмы государственно-правовой защиты права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Автор показывает, что принципиальным отличием современной модели от советской является то, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов.

Подводя итог краткой исторической справке о генезисе местного самоуправления и органах, осуществляющих власть на местах в России, автор обращает внимание на следующие закономерности: во-первых, в кризисные моменты для страны происходила централизация государства и, как следствие, усиление центральной власти; во-вторых, появление центробежных процессов, выражавшихся в усилении самостоятельности территорий - децентрализации системы управления.

Подобные закономерности имели вполне объяснимые исторические и социально-экономические причины, а также традиционное желание властей на местах доминировать в пределах «своих» территорий.

В условиях постоянных противоречий политических интересов между центральной властью и властью «на местах» создавались основы для становления и развития местного самоуправления, которое всегда выступало компромиссом между политическими, экономическим и иными интересами центра и провинций. Вместе с тем, делается вывод, что местное самоуправление в различных формах его проявления в России существовало на всем протяжении ее исторического развития.

В работе говорится, что в последнее время в Российской Федерации появилось немало публикаций по проблематике, связанной с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам. Вопросы содержания определения «местное самоуправление» до сих пор вызывают дискуссии ученых-правоведов. Одни утверждают, что местное самоуправление - это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. Другие ученые считают, что ключевым в содержании определения местного самоуправления является реализация

публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление - это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти.

На основе анализа различных научных подходов к пониманию этого вопроса автор считает, что местное самоуправление, с одной стороны, представляет собой систему отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, с другой, специфический негосударственный уровень власти, которая осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. А представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обеспечивается тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют его от имени власти. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

На этой основе диссертант предлагает определение правового статуса представительных органов муниципальных образований, на основании которого проводится данное исследование: правовой статус представительного органа муниципального образования - это сложная юридическая категория, включающая закреплешше нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за представительным органом совокупности их компетенции (функций и полномочий по предметам ведения) и ответственности.

Правовой статус представительных органов муниципальных образований закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах. В этой связи в работе анализируется совокупность нормативных актов, регулирующих вопросы их организации и деятельности. Правовое регулирование статуса представительных органов муниципальных образований сформулировано в нескольких уровнях нормативного регулирования. Автор считает, что правовое регулирование отношений в сфере местного самоуправления вообще, и определение конституционно-правового статуса местных представительных органов, в частности, осуществляется па четырех уровнях.

Первый уровень нормативно-правового регулирования конституционно-правового статуса муниципальных представительных органов - международно-правовые акты.

Второй уровень нормативно-правового ре1улировании статуса муниципальных представительных органов - федеральный, включающий Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и иные

нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами государственной власти.

Третий уровень нормативно-правого регулирования организации и деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации — так называемый региональный, включающий законодательство субъектов Федерации. Сюда относятся Конституции (Уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации о местном самоуправлении

Четвертый уровень нормативно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований - муниципальный.

Анализ нормативно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований позволяет автору сделать вывод о том, что помимо конституционного статуса действующее гражданское и конституционное законодательство позволяет муниципальным органам (в том числе и представительному органу муниципального образования) иметь частноправовой статус, т.е. статус юридического лица, с вытекающими из этого правами, обязанностями и ответственностью. Все это, в рамках особенностей гражданско-правовых отношений применительно к рассматриваемому случаю, указывает на двойственную природу правового статуса представительного органа муниципального образования, как органа публичной власти и как некоммерческого юридического лица в форме учреждения, выполняющего политическую деятельность.

Диссертант считает, что публичный характер статуса представительного органа муниципального образования имеет основополагающее значение и проявляется в организациошю-правовых формах деятельности.

Частноправовой же статус имеет значение при осуществлении отдельных видов деятельности в рамках организационной формы, направленной на обеспечение самой деятельности представительного органа, имеется в виду заключение хозяйственных договоров, заключение договоров возмездного оказания услуг с лицами, привлекаемыми в качестве консультантов, специалистов и т.д. Кроме того, статус юридического лица предполагает возможность привлечения представительного органа к гражданско-правовой ответственности.

Таким образом, конституционный и гражданско-правовой статусы представительного органа с одной стороны имеют самостоятельное значение, а с другой образуют его единый правовой статус.

Вторая глава исследовашш - «Характеристика муниципально-правового статуса представительных органов муниципальных образовании в Российской Федерации — посвящепа исследованию порядка формирования, структуры и компетенции представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации, видов правовых актов представительного органа муниципального образования и порядка их

принятия, вопросов ответственности представительных муниципальных образований в Российской федерации.

Диссертант на основе анализа особенностей муниципальных выборов, к числу которых относит использование не пропорциональной, а мажоритарной избирательной системы, многомандатных избирательных округов, особый субъектный состав участников выборов, низкий барьер участия избирателей в голосовании, рассматривает проблемы проведения муниципальных выборов в России и на этой основе предлагает внести соответствующие изменения в действующее российское законодательство. В частности в ч,5 ст. 17 и в ч. 17 ст.38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Диссертант показывает, что действующее законодательство закрепляет два способа формирования представительных органов муниципальных образований:

- прямые выборы, т.е. непосредственное участие населения в голосовании;

- косвенные выборы, т.е. когда население избирает глав и депутатов представительных органов поселений, после чего глава по должности входит в состав представительного органа муниципального района, а депутаты представительных органов поселений избирают из своего состава депутатов в представительный орган муниципального района.

При этом автор обращает внимание на два обстоятельства:

- во-первых, при формировании представительных органов только муниципального района могут быть использованы как прямые, так и косвенные выборы, а для формироватм представительных органов в городских и сельских поселениях могут быть использованы только прямые выборы;

- во-вторых, возможность использования косвенных выборов зависит от того, какое положение занимают главы поселений, входящих в состав муниципального района. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. глава муниципального образования может занимать двоякое положение в системе местных органов власти. С одной стороны, являясь одновременно председателем представительного органа, он будет тяготеть к представительной власти, с другой, являясь главой местной администрации, он будет возглавлять местную исполнительную власть. Если главы поселений будут являться одновременно главами администрации (исполнительного органа), и входить в состав представительного органа муниципального района по должности, то это будет вмешательством исполнительной власти в представительную власть, что противоречит принципу разделения властей, который должен реализовываться и па местном уровне.

Таким образом, делается вывод, что использование косвенных выборов в формировании представительного органа муниципального района возможно при условии, что во всех поселениях, входящих в состав муниципального района, существует такая модель организации системы органов муниципальных образований, при которой главы поселений, входящих в состав муниципального района, одновременно являются председателями представительных органов поселений и не тяготеют к исполнительной власти.

При анализе компетенции представительных органов автор рассматривает проблемные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На основе анализа положений Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст.27) автор показывает, что в предметы ведения представительного органа муниципального образования не входит деятельность в сфере реализации отдельных государственных полномочий. Соответственно, деятельность представительного органа ограничивается вопросами местного значения поселения и вопросами местного значения межпоселенческого характера. Как считает соискатель, это вполне логично, т.к. речь идет о полномочиях в сфере государственного управления, т.е. исполнительной власти, поэтому и передаваться эти полномочия должны от органов исполнительной власти к исполнительным органам муниципальных образований.

Вместе с тем, было бы неправильным вообще исключать представительные органы муниципальных образований из процесса участия в реализации отдельных государственных полномочий с учетом высокого статуса таких органов. Поэтому предлагается установить обязашюсть для законодательных органов федерального и регионального уровня при принятии законов о передаче отдельных государственных полномочий органам муниципальных образований четко разграничивать полномочия, которые передаются исполнительно-распорядительным органам, и полномочия, передаваемые представительным. Для этого предлагается изменить ч. б ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., устанавливающую требования к содержанию закона о передаче полномочий.

На уровне муниципального образовагага автор выделяет три группы нормотворческих отношений: а) отношения, направленные на создание нормативных актов, обеспечивающих систему самоорганизации населения; б) отношения, обеспечивающие разработку и принятие актов, регулирующих социально-политическую организацию муниципальной власти; в) отношения, регулирующие процесс формирования и принятия актов, обеспечивающих экономическую жизнь объектов муниципального управления (поселений, объединений и отдельных хозяйствующих субъектов. Сюда следует отнести и правотворческие отношения, связанные с

межбюджетными отношениями, механизмом формирования и распределения бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления.

Анализируя правовые акты представительных органов местного самоуправления, автор выделяет следующие признаки, характеризующие правовой акт муниципального образования:

Во-первых, это публично-правовой документ, который принимается в сфере отношений власти и подчинения.

Во-вторых, он принимается уполномоченным органом или должностным лицом муниципального образования;

В-третьих, данный акт относится к муниципальному (публичному) праву, а не частному (гражданскому);

В-четвертых, сфера его применения — вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия.

Соответственно, в работе предлагается и анализируется следующая иерархия актов, принимаемых в муниципальных образованиях:

1. Устав муниципального образования — основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования.

2. Регламент представительного органа местного самоуправления -правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др.

3. Постановление - нормативный правовой акт или акт, имеющий общее значение; положение - акт, систематизирующий нормы статусного (об органе) или тематического содержания - и утверждаемый распорядительным актом. При этом Постановлением могут оформляться и решения индивидуального характера.

4. Распоряжение - акт применения права и организации деятельности местной администрации.

5. Приказы и инструкции - правовые акты оперативно-распорядительного характера.

Анализ природы муниципально-правовых актов вообще и правовых актов представительных органов муниципальных образований, проведенный в работе, позволяет автору утверждать следующее:

- Действующее федеральное законодательство и законы субъекта РФ не содержат характеристики понятия правового акта представительного органа муниципальных образований, ограничиваясь приведением в статье 7 Федерального закона, общего понятия муниципального правового акта.

- Исходя из видов правовых актов, определенных в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований, акты муниципальных образований, согласно их верховенству, можно подразделить: на устав муниципального образования; решения, принятые сходом граждан, обладающим полномочиями представительного органа местного самоуправления; постановления (решения) представительных и иных органов местного самоуправления; постановления, (решения) должностных

лиц местного самоуправления. Нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования имеют приоритет над актами исполнительных органов местного самоуправления.

- В действующем федеральном законодательстве отсутствует закрепление требований к структуре правового акта органов местного самоуправления и юридической технике. На уровне субъектов РФ этот недостаток нивелирован посредством специальных законов, определяющих конкретные требования к правовому акту муниципального образования. На наш взгляд, это целесообразно сделать и в федеральном законодательстве. Как позитивный шаг в этом направлении можно считать отдельные положения нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся содержания правовых актов.

Диссертант доказывает, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не нашли отражения вопросы, которые будут возникать в процессе осуществления регистрации муниципальных правовых актов.

Если регистрация муниципальных правовых актов относится к полномочиям Российской Федерации, передаваемым исполнительным органам ее субъекта, необходимо установить, какой регистр вести -федеральный или региональный? При этом необходимо дать определение термина «регистр». Ни в законодательстве, ни в юридической литературе нет определения понятия «федеральный регистр». По мнению Н.Р. Булгара, Федеральный регистр - это организационно-правовая и информационно-технологическая унифицированная система, призванная обеспечить единство и единообразие законодательной системы России на основе Конституции РФ и на базе федерального законодательства путем правовой экспертизы нормативных правовых актов и приведения их в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством3.

В этой связи, возникает необходимость принятия закона о регистрации актов органов муниципальных образований, которая должна осуществляться на уровне субъектов федерации Управлениями Министерства юстиции России. В данном законе должна быть урегулирована система региональных регистров муниципальных актов с целью обеспечения единства правового пространства России, путем их регистрации и правовой экспертизы на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным, региональным законам, уставам субъектов и муниципальных образований.

Одним из важных элементов правового статуса представительных органов муниципальных образований являются вопросы его юридической

3 Булгар Н.Р. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как способ обеспечения единства правового пространства России. // Материалы Республиканской научно-практической конференции (21-22 мая 2002 г.).// Казань. С. 75.

ответственности. Ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за спои действия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для виновною лица или органа. Правильно установленная законом юридическая ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры се применения — непременное условие не только искоренения правонарушений, но и воспитание внутренней, моральной ответственности за свои действия и поступки. Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикалышх преобразований, в том числе и в сфере развития организации местного самоуправления.

Конституция РФ, Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложили правовую основу ответственности представительных органов муниципальных образований, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Это г правовой институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.).

В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность представительных органов муниципальных образований - это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии.

В настоящее время, как и многие другие институты конституционного и муниципального права, он находится в процессе своего становления.

Как представляется, целесообразным предполагается выделение в ответственности представительных органов муниципальных образований двух составляющих: во-первых, элементов собственно юридической ответственности, которая вызывается таким юридическим фактом как правонарушение, и, во-вторых, элементов ответственности политической, когда «лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины».

Соответственно автор выделяет следующие виды ответственности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовую, ответственность перед населением, ответственность перед государством и гражданско-правовую ответственность.

Совершение конституционного правонарушения должно влечь за собой применение мер конституционно-правовой ответственности. В

качестве таковых для коллегиальных органов местного самоуправления могут быть названы следующие:

-предупреждение в связи с осуществлением деятельности, не соответствующей действующему законодательству;

-приостановление деятельности коллегиального органа местного самоуправления на основании судебного решения;

- роспуск депутатов представительного органа муниципальных образований;

-временное введение государственного правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении органов муниципальных образований;

-введение чрезвычайного положения на территории муниципального образования со всеми сопутствующими данному правовому режиму мерами;

-ограничение или лишение финансовой поддержки муниципальных образований в случае ненадлежащего расходования органами местного самоуправления средств, выделенных ранее из регионального или федерального бюджетов;

-применение иных мер материального и финансового воздействия. Применение мер бюджетно-финансового воздействия;

-временное введение режима особого правления на территории муниципального образования;

-временное введение режима прямого государственного (президентского) правления на территории муниципального образования;

-приостановление осуществления полномочий органом муниципальных образований;

выражение недоверия исполнительному органу местного самоуправления со стороны представительного органа местного самоуправления, а также отказ в доверии (однако может быть и результатом политического противостояния этих органов);

-перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (предусмотрено частями 2 и 3 статьи 78 и частью 2 статьи 132 Конституции РФ).

Кроме тог», ст.71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» устанавливает специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования. Как полагает автор, специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). Такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий представительного органа муниципального образования, и именно это отличает ее от иных видов юридической ответственности.

Ответственность перед населением муниципального образования обладает чертами конституционно-правовой ответственности, однако имеет и свои специфические черты. Ответственность этого вида, с точки зрения диссертанта является муницинально-нравовой.

Критерием, по которому население оценивает работу представительного органа, является не только соблюдение им действующего законодательства, но и степень соответствия его деятельности интересам населения. Автор обращает внимание еще на одну особенность, влияющую на ответствешюсть представительных органов местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступления муниципально-правовой ответственности. Доверием населения представительные органы местного самоуправления с точки зрения состояния легитимности наделяются с момента их избрания (формирования).

Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования. Содержанием ответственности, наступающей в результате утраты доверия, является решение населения о расформировании представительного органа местного самоуправления, утратившего доверие4. Следовательно, его наличие или отсутствие становится в данном случае критерием ответственности.

Ответственность органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Данный вид ответственности перед государством наступает при осуществлении органами муниципальных образований как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 Закона ««Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» 2003 г.

Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образовагагя, а

4 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // М., 2006. С. 215.

представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

При рассмотрении вопросов, связанных с гражданско-правовой ответственностью коллегиальных органов местного самоуправления, автор основывается на следующих положениях.

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

При рассмотрении гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления отмечаются следующие особенности. В этих отношениях разграничивается лицо, ответственное за причинение вреда, и, следовательно, обязанное понести ответственность, и субъект, за счет средств которого вред фактически возмещается. В первом случае речь идет об органе местного самоуправления, а во втором - о муниципальном образовании.

Вследствие отсутствия единого нормативно-правового подхода к определению субъекта, ответственного за неправомерные действия органов местного самоуправлешм, правовое регулирование данного вопроса в законодательстве различных субъектов РФ также, по мнению автора, не однозначно. При обращении к нему достаточно часто можно наблюдать ошибки и противоречия федеральному законодательству. Так, например, статья 5 Закона Белгородской области «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 19.08.1996 №75 устанавливает, что убытки, причиненные в результате неправомерных решений органов местного самоуправления, совершения ими неправомерных действий, возмещаются в полном объеме на основании решения суда или арбитражного суда за счет средств органов местного самоуправления.5

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми, и

5 Текущий архив Администрации Белгородской области.

при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причинителя вреда. В отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Таким образом, делается вывод, что институт ответственности представительных органов местного самоуправления служит в целом обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом, и от его реального применения зависят действенность институтов муниципальной демократии, реальность прав и свобод человека и гражданина, защита интересов населения муниципальных образовашга.

В заключении диссертации подводятся основные тоги проведенного исследования, излагаются основные его результаты, формулируются общие выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства.

Основные положения диссертационного исследования отражены в 6 научных статьях автора общим объемом 3,02 п.л.

Из ннх 2 научные статьи опубликованы в ведущих рецензируемых журналах н изданиях, указанных в перечне ВАК общим объемом 1,2 н.л.

1. Государственно-правовые и частноправовые начала в правовом статусе представительных органов местного самоуправления// Юридический мир, №8, 2010-0,7 п.л.

2. О месте представительных органов в системе органов местного самоуправления/ЛСонституционное и муниципальное право, № 8,2010 - 0,5 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

3. К вопросу о компетенции представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление № 10, 2010 - 0,35 п.л.

4. О реализации представительными органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий/ Сборник материалов IV (XI) Международной научной конференции студентов и молодых ученых «Правовое образовашю - Гражданское общество -Справедливое государство»: Издательство Глобус Пресс. - Кемерово, 2010,-0,6п.л.

5.0тветственность представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации/ Сборник материалов IV (XI) Международной тучной конференции студентов и молодых ученых «Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство»: Издательство Глобус Пресс. - Кемерово, 2010.-0,5п.л.

б.Теоретические вопросы правового статуса представительных органов местного самоуправления//Государственная власть и местное самоуправление № 11, 2010 - 0,37 п.л.

Копяхпн Владимир Геннадьевич

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Подписано в печать 15 октября 2010 г. Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,68

Отпечатано в

Типография Управления «Реалпроект» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 93 корп. 1. Тел. 433-12-13 Печать авторефератов

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Коняхин, Владимир Геннадьевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретико-правовые основы правового статуса представительных органов муниципальных образований.

1.1. Основные этапы исторического развития местного самоуправления в России и его правового регулирования.

1.2. Понятие правового статуса представительного органа муниципального образования 37 1.3 Правовые основы статуса представительного органа муниципального образования.

Глава 2. Характеристика муниципально-правового статуса представительных органов муниципальных образований в Российской

Федерации.

2.1 Порядок формирования, структура и компетенция представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации.

2.2 Правовые акты представительного органа муниципального образования и порядок их принятия.

2.3 Ответственность представительных органов муниципальных образований.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации"

Местное самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве признака гражданского общества - самостоятельности социального управления и демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, а в большей мере такая направленность регулирования деятельности местного самоуправления, при которой предполагается реальная самоорганизация и самоответственность населения при решении вопросов местного значения.

Действующий Федеральный Закон, вступивший в силу' с 1 января 2006 года, в статье 34 достаточно детально регламентирует структуру органов местного самоуправления, к которым относит: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Какую бы структуру органов власти ни предусматривал Устав муниципального образования, обязательным органом являться будет представительный орган муниципального образования, который играет важнейшую, системообразующюю роль в системе местном самоуправлении. Поэтому в настоящее время на первый план выходят вопросы конституционно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований.

Анализ статьи 6 названного Федерального закона свидетельствует, что в названной статье использованы юридически неопределенные термины

1 СЗ РФ. 2003, N40, ст. 3822. организация», «развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно установить объем полномочий представительных органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых-правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого понимание правового статуса представительных органов и составляющих его элементов, что так же говорит об актуальности избранной темы.

Степень разработанности темы исследования <. можно охарактеризовать как недостаточную, поскольку известными учеными-государствоведами разработаны и проанализированы концепции о народном представительстве, правовой форме представительных органов, системе публично-властных органов и* соотношения элементов этой системы, об органах местного самоуправления, их компетенции и формах реализации полномочий, а комплексного исследования применительно к выбранной теме проведено не было.

При рассмотрении отдельных вопросов проблематики автор диссертационного исследования опирался" на труды известных ученых в

1 Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // «Журнал российского права», 2006, № 10. области конституционного права: A.C. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Б.П. Елисеева, H.A. Емельянова, B.C. Козлова, В.Н. Кудрявцева, O.E. Кутафина, Г.В. Мальцева М.Н, Марченко, В.В. Лазарева, В.Н. Окунькова, И.М. Степанова. Б.И. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б П. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и других.

В диссертации использованы работы российских ученых -специалистов по муниципальному праву - В.И. Бартышева, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, J1.B. Гильченко, В.В. Таболина, H.A. Емельянова, В.В. Еремян, A.A. Замотаева, Ю.Д. Казанчева, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, M.JI. Кузнецова, A.B. Лагуткина, Е.Е. Некрасова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, В.И. Фадеева, E.H. Хрусталева, H.H. Черногора, А.Н. Широкова, Н.Э. Шишкиной, Е.С. Шугриной и др. Эти исследователи заложили основы науки российского муниципального права в 90-х годах определили основные принципы и приоритеты изучения представительных органов местного уровня.

Предметом исследования является анализ норм конституционного и муниципального права, регламентирующих порядок создания и функционирования представительных органов местного самоуправления.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является определение места, роли и значения представительных муниципальных органов в сфере публичной власти, Для достижения поставленной цели автор решает следующие задачи: анализирует теоретические и исторические исследования о представительных органах местного самоуправления в России и ряде зарубежных государствах;

- выявляет общие закономерности в развитии представительных 7 органов местного самоуправления;

- характеризует функции местных представительных органов;

Методологической основой диссертационного исследовании является системный подход к анализу правовых проблем становления, организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. Такой подход имеет принципиально важное значение, поскольку позволяет показать в комплексе исторические условия, теоретическую базу, нормативно-правовую основу и конкретную организацию деятельности представительных органов местного самоуправления во взаимосвязи.

Источниковедческую базу диссертации составили:

Конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы ряда субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам 8 местного самоуправления), международные договоры, участником которых является Российская Федерация, федеральное законодательство (Федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иные федеральные законы, ряд указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации), законодательство субъектов Российской Федерации, уставы ряда муниципальных образований.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых работ, в котором было осуществлено комплексное изучение конституционно-правовой теории и практики связанной с проблемами статуса представительных органов муниципальных образований: определено место представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных органов в Российской Федерации, конкретизировано правовое положение представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации, охарактеризованы основные функции местных представительных органов.

Положения, выносимые на защиту, обоснованность и достоверность результатов.

1. Исходным (учредительным) определением правового статуса представительных органов муниципальных образований, считать следующее: муниципально-правовой статус представительного органа муниципального образования - это совокупность, закрепленных нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, компетенции (функций и полномочий по предметам ведения, необходимых для достижения целей и решения задач 9 местного самоуправления) и конституционной ответственности.

При этом привлечение к конституционной ответственности, связанное с лишением-или ограничением возможностей представительного органа в системе местного самоуправления возможно в случаях нарушения законодательства в связи с реализацией функций и полномочий по предметам его ведения.

Отсюда решение вопросов местного значения — это цели деятельности органов муниципального образования. Поэтому предметы ведения представительного органа муниципального образования — это те вопросы в сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий.

В Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует ввести норму-дефиницию: «компетенция представительного органа муниципального образования — совокупность функций и полномочий по предметам ведения муниципального образования, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований».

Российской Федерации и уровне муниципальных образований. Для решения данной проблемы предлагается принятие федерального закона «Об общих

10 принципах организации и деятельности представительных и исполнительных органов муниципальных образований в Российской Федерации», в котором бы унифицировались нормы федерального законодательства. При этом концепция данного закона должна основываться на исходном (учредительном) определении правового статуса представительного органа, исходя из триединства его элементов: функций и полномочий по предметам ведения, образующих компетенцию и ответственности.

4. Анализ федерального законодательства, а так же законов ряда субъектов Федерации касательно механизма передачи государственных полномочий к органам муниципального образования позволяет констатировать, что в предметы ведения представительного органа в целом не входит деятельность в сфере реализации отдельных государственных полномочий. Отдельные государственные полномочия передаются в основном исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований, т.е. местным администрациям.

С одной стороны, это обосновано, т.к. речь в большинстве случаев идет о полномочиях в сфере государственного управления, т.е. исполнительной власти. С другой стороны, неправильно вообще исключать представительные органы муниципальных образований из ^процесса реализации отдельных государственных полномочий с учетом высокого статуса таких органов. А при передаче отдельных государственных полномочий органам муниципальных образований требуется четкая определенность в перечне полномочий, передаваемых исполнительно-распорядительным органам и полномочий передаваемых представительным.

5. С учетом того, что в действующем законодательстве характеристика «нормативный» более не используется применительно к актам исполнительных и иных органов муниципального образования, считаем, что нормативные акты может принимать только представительный орган муниципального образования и население на референдуме или на сходе. Это обусловлено естественно-правовой природой местного И самоуправления и предполагает коллективное (коллегиальное) принятие решений по важнейшим вопросам местной жизни.

6. Конституционную ответственность представительного органа муниципального образования, а именно основания и порядок привлечения к ней, следует рассматривать в качестве элемента его правового статуса, т.к. правовые последствия ее реализации могут привести к ограничению его компетенции, либо к прекращению полномочий. При этом нельзя включать в содержание конституционной ответственности представительного органа муниципального образования конституционно-правовую ответственность, отдельных депутатов, т.к. они несут ответственность перед населением персонально, будь то отзыв избирателям депутата, либо лишение депутатского мандата в связи с нарушением устава муниципального образования или совершением правонарушения.

В этой связи можно утверждать, что депутат представительного органа несет не конституционную, а муниципальную ответственность за нарушения в связи с осуществлением своей деятельности, т.к. она наступает перед населением (муниципальным сообществом) и не связана с мерами государственного воздействия.

Следовательно, необходимо в ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть возможность роспуска представительного органа муниципального образования за: принятие акта, противоречащего законодательству, в случае уклонения от принятия мер по исполнению 1 решения суда, создание препятствия для реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. ,

8. На' сегодняшний' день отсутствует такая мера по сути муниципальной ответственности представительного органа , перед населением,' как его роспуск по инициативе населения в связи с утратой доверия. Законодательство о' референдуме запрещает голосование пр.,вопросу досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления.

Считаю^ что правовое регулирование этого вопроса должно осуществляться на уровне устава муниципальных образований. Поскольку законодательство о референдуме не запрещает голосование по вопросу доверия представительному органу - оно возможно. Если население высказалось за недоверие представительному органу", то'правом роспуска представительного органа в данном случае должен обладать глава муниципального' образовании, что позволит избежать нарушения-законодательства о референдуме.

Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования связана с его научной новизной и заключается в предпринятой попытке комплексного анализа различных аспектов муниципально-правового статуса' представительных органов муниципальных образований, которые . •■ ' • " 13 непосредственно влияют на. реализацию функций этих органов, на деятельность других муниципальных органов, на осуществление местного самоуправления в целом.

Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке- новых и совершенствовании действующих нормативных правовых актов, в первую очередь, в системе местного самоуправления, в практической деятельности представительных органов муниципальных образований, а также в преподавании таких дисциплин в юридических, высших и средних учебных заведениях, как «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право», а также: при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.

Апробация результатов исследования и внедрение. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» (КемГУ)

Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 6 научных статьях, апробированы на заседаниях кафедры государственного и административного права КемГУ, кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, на научно-практических конференциях. Среди них III (X) Международная научная конференция студентов и молодых ученых «Правовое образование -Гражданское общество - Справедливое государство» и IV (XI) Международная научно-практическая- конференция студентов и молодых ученых «Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство», 2010г.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Коняхин, Владимир Геннадьевич, Кемерово

Заключение

В результате исследования проблем муниципально-правового статуса представительного органа муниципального образования было установлено, что становление и развитие этих органов местной власти как и местного самоуправления в России в целом проходило по сложному и противоречивому пути практически на всем протяжении ее исторического развития.

Противоречивость развития местного самоуправления и органов, осуществляющих власть на местах, определялось диалектикой отношений между верховной государственной властью и властью «на местах». В определенные исторические периоды происходила централизация государства и усиление власти общегосударственного уровня, при этом история нашей страны дает примеры проявления центробежных процессов, выражавшихся в усилении самостоятельности территорий, а значит и децентрализации системы государственного управления.

Исторические и социально-экономические причины, а также вполне объяснимое желание представителей власти на уровне низших территориальных единиц, в пределах «своих» территорий, обладать большим объемом властных полномочий, создавали основы для становления и развития местного самоуправления. Несомненным позитивным результатом этих процессов явилось реальное становление местного самоуправления, которое стало определенным компромиссом между различными интересами центра и провинций.

История развития местного самоуправления, особенно в последние годы - в период масштабных преобразований во всех сферах жизни общества, организации и деятельности системы власти наложило свой отпечаток на современное состояние системы местного самоуправления и органов, осуществляющих власть на этом уровне, а также и на вопросы, непосредственно исследованные в настоящей работе.

Представляется важной для проблематики правового статуса существующая в Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., а так же в учебной и научной литературе терминологическая путаница в определении органов местного самоуправления: «органы местного самоуправления», «местные органы», «органы муниципального образования». Подобное терминологическое разнообразие непосредственно влияет на неопределенность в понимании их статуса, что создает соответствующие проблемы и для представительных органов.

Анализ, например термина «органы местного самоуправления» предполагает, что их предметы ведения должны ограничиваться только вопросами местного значения. Однако на уровне муниципальных образований реализуются и отдельные государственные полномочия. Кроме того в процессе местного самоуправления участвует и население. Термином «местные органы», вполне можно обозначать государственные органы местного уровня. Поэтому, чтобы привести в соответствие наименование органов местной власти с содержанием их муниципально-правового: статуса, корректнее употреблять термин «органы муниципального образования», что однозначно обозначило бы их действие от имени населения муниципального образования и территориальные пределы осуществления власти.

В этой связи имело бы смысл во всех случаях использовать по тексту Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. термин «органы муниципального образования», что, в свою очередь, повлияло бы на унификацию нормативно-правовой базы в этой сфере.

Анализ непосредственно статуса представительного органа муниципального образования позволяет сделать вывод о том, что правовое его закрепление связано не только с нормами конституционного и

189 муниципального права, но и нормами других отраслей права Российской Федерации.

Так нормы действующего гражданского законодательства позволяет органам муниципальных образований, в том числе и представительным органам, иметь статус юридического лица, т.е. частноправовой статус, что указывает на их двойственную природу - как органа публичной власти и как некоммерческого юридического лица, в тоже самое время продолжающего осуществлять политическую деятельность. При этом публичный характер представительного органа муниципального образования имеет центральное значение, а частноправовой статус, направлен на обеспечение властно-публичной деятельности представительного органа. Таким образом, конституционный и гражданско-правовой статусы представительного органа выступают в единстве, имея при этом самостоятельное значение.

Анализ элементов правового статуса представительных и других органов муниципального образования позволяет отметить особенности их полномочий, которые во многом обусловлены территориальной организацией местного самоуправления.

Действующее законодательство, определяя вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования, однозначно говорит о различном характере полномочий представительного органа в зависимости от вида муниципального образования. Соответственно представительные органы, должны обладать полномочиями по предметам ведения соответствующего вида муниципального образования.

Применительно к такому важному элементу статуса представительного органа муниципального образования как полномочия особо следует отметить вопрос отдельных государственных полномочий.

Поскольку эти полномочия относятся к вопросам не местного, а государственного значения, то очевидно, что они не должны включаться в предметы ведения местного самоуправления. Отдельные государственные полномочия реализуются от имени государства, а не от имени

190 муниципального сообщества, их финансирование идет за счет средств государственного бюджета. Поэтому реализация отдельных государственных полномочий относится к предметам ведения органов муниципального образования.

Кроме того, особое значение имеет вопрос о распределении таких полномочий между представительным органом, местной администрацией и главой муниципального образования. Вопрос вызван тем, что действующим законодательством как федерального, так и регионального уровней определено, что отдельные государственные полномочия в основном передаются исполнительно-распорядительным органам. В нормах же, посвященных компетенции представительного органа муниципального образования отсутствует, указание на то, что представительный орган может быть наделен отдельными государственными полномочиями.

Однако было бы неправильным вообще исключать представительные органы муниципальных образований из процесса участия в реализации отдельных государственных полномочий с учетом высокого статуса таких органов и соотношения предметов ведения муниципальных образований с функциями и полномочиями представительного органа, которые предполагают наличие и правотворческой, и контрольной и организационной функций этих органов.

Предполагается обоснованным законодательно установить обязанность для органов государственной власти федерального и регионального уровня при решении вопросов о передачи отдельных государственных полномочий органам муниципальных образований предусмотреть такую возможность и четко разграничивать полномочия, которые передаются исполнительно-распорядительным органам и полномочия передаваемы представительным.

Говоря о таком элементе в конституционно-правовом статусе представительного органа муниципального образования, как ответственность можно сделать вывод о том, что существует возможность признать наличие

191 муниципальной ответственности как самостоятельной разновидности конституционно-правовой ответственности.

Возможность выделить такую разновидность ответственности обусловлена наличием отдельных мер ответственности в нормах собственно муниципально-правовых актов, наличием особого субъекта применения таких мер — населения муниципального образования и наконец отсутствием государственно властного решения по применению таких мер. Все это связано еще и с принципиальным разграничением государственной власти и местного самоуправления в силу Конституции Российской Федерации.

Анализ муниципально-правового статуса представительного органа муниципального образования позволяет сделать выводы о том, что на правое положение этого вида органов оказывает влияние способ его формирования.

Дело в том, что на сегодняшний день действующее законодательство допускает два способа формирования представительных органов муниципальных образований: прямыми выборами и косвенными выборами. При этом, при формировании представительных органов например муниципального района могут быть использованы как прямые, так и косвенные выборы, а для формирования представительных органов в городских и сельских поселениях могут быть использованы только, прямые выборы.

Кроме того, возможность использования косвенных выборов зависит от того, какое положение занимают главы поселений, входящих в состав муниципального района. Но в таком случае, глава муниципального образования будет курировать реализацию функции и представительной власти, и будет возглавлять местную исполнительную власть. Если и главы поселений являясь одновременно главами администрации входят в состав представительного органа муниципального района по должности, то это по сути противоречит принципу разделения властей, который должен реализовываться и на местном уровне.

Таким образом, использование косвенных выборов в формировании представительного органа муниципального района возможно лишь при условии, что во всех поселениях, входящих в состав муниципального района, главы поселений одновременно являются председателями представительных органов поселений и не тяготеют к исполнительной власти.

Статус представительного органа муниципального образования напрямую связан с принимаемыми им актами. Действующее федеральное законодательство и законы субъекта РФ не содержат признаков правового акта представительного органа муниципальных образований, ограничиваясь его общим понятием.

Исходя из анализа видов правовых актов, определенных законодательством и уставами муниципальных образований, акты муниципальных образований можно подразделить: на устав муниципального образования; решения, принятые сходом граждан, обладающим полномочиями представительного органа местного самоуправления; постановления (решения) представительных и иных органов местного самоуправления; постановления, (решения) должностных лиц местного самоуправления.

Здесь необходимо отметить, что нормативные акты может принимать только представительный орган местного самоуправления и население на референдуме или на сходе, а акты («иные правовые» - ненормативные акты) главы муниципального образования и главы местной администрации должны соответствовать нормативным актам представительного органа муниципального образования. Это означает, что нормативные акты представительного органа местного самоуправления обладают большей юридической силой по сравнению с актами других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Однако уставы отдельных муниципальных образований неправомерно наделяют главу муниципального образования или главу местной администрации правом издавать акты нормативного характера, что

193 противоречит федеральному законодательству и естественно-правовой природе местного самоуправления, которая предполагает коллективное (коллегиальное) принятие решений по важнейшим вопросам местной жизни. Поэтому должностные лица исполнительно-распорядительных органов не должны наделяться правом принимать нормативные акты, т. к это прерогатива представительного органа.

В данном случае, будет обоснованным предположить возможность образования федерального экспертно-консультационного центра со структурными подразделениями в субъектах Российской Федерации для оказания помощи органам муниципальных образований в подготовке правовых актов по вопросам соответствующего ведения, в том числе возложение на указанные подразделения полномочий по экспертизе актов, в случаях обращения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Кроме того, для систематизации правовых актов этого уровня и обеспечения единства правового пространства, возложить на Управления Министерства юстиции Российской Федерации обязанность регистрации актов органов муниципальных образований, которая должна осуществляться на уровне субъектов федерации и ведение соответствующего Регистра. Конечно же, огромный объем правотворческой работы в муниципальных образованиях логично определяет, что регистрации будут подлежать только нормативные акты представительных органов муниципального образования.

Вместе с тем, в тех же целях не исключается возможность создания аналогичных регистров на уровне муниципальных образований для регистрации актов, принимаемых органами данного муниципального образования. Ответственность за регистрацию, по логике, следует возложить на главу муниципального образования в независимости от его положения в системе органов муниципальных образований.

Подводя итог анализу правотворческой деятельности органов муниципального образования, необходимо в самом общем виде сказать о

194 проблеме оспаривания этих актов. Действующее законодательство установило сложную и фрагментарную систему норм, позволяющих оспаривать эти виды актов. Проблемы касаются как субъектного состава (субъектов обращения и субъектов рассмотрения подобных дел), так и объектов соответствия.

Решение этих проблем во многом было бы связано с изменением подхода государства к возможности создания Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации - установив вместо права обязанность для субъектов создавать такие суды. Созданные в субъектах Российской Федерации Конституционные (уставные) суды взяли бы на себя все возрастающий объем вопросов по оспариванию актов органов муниципальных образований, разгрузив федеральные суды.

Как видно из проведенного исследования, широк круг вопросов, связанный не только со статусом и деятельностью представительных органов муниципальных образований, но и других связанных с ними вопросов, реализацией как государственной так и муниципальной власти на уровне муниципальных образований в целом. Однако динамика отношений в этой сфере показывает постоянный поиск их решений, развитие и совершенствование местного самоуправления в Российской Федерации как одного из направлений по пути формирования подлинно демократического и правового государства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации»

1. Нормативные источники

2. Договор о Союзе Беларуси и России (Москва, 2 апреля 1997 г.) // СЗ РФ. 1997 г. №30. Ст. 3596.

3. Европейская хартия местного самоуправления ЕТ8 N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» //СЗ РФ от 13 апреля 1998 г., N 15, ст. 1695.

4. Федеральный конституционный-закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от2404.2008) «О референдуме Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 23.06.2004) // СЗ РФ, 05.07.2004, N 27, ст. 2710.

5. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 21.01.2009) // СЗ РФ", 16.02.2009, N7, ст. 776.

6. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 17.07:2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 07.02.2007) // СЗ РФ от 5 марта 2007, г. N 10 ст. 1152.

7. Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) // СЗ РФ, 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 36.

8. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // СЗ РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

9. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) // СЗ РФ, 14.01.2002, N2, ст. 133.

10. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 21.06.2002) // СЗ РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3032.

11. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.05.2002) // СЗ РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253.

12. Федеральный закон от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ от 7 сентября 1998г., №36 Ст.4466.

13. Федеральный закон от 23 августа 1995 г №154-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской198

14. Федерации". I IСЗ РФ от 28 августа 1995 г. № 35, ст. 3506.

15. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 27.12.2009) «Об образовании» (с изм. и доп., вступающими в силу с 29.01.2010) // СЗ РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.

16. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2009) «О недрах» // СЗ РФ, 06.03.1995, N 10, ст. 823.

17. Положение об условиях и порядке присвоения почетного звания Российской Федерации «Город воинской славы» (утв. Указом Президента РФ от 1 декабря 2006 г. N 1340)(с изменениями от 27 апреля 2007 г.) //СЗ РФ от 4 декабря 2006 г. N 49 (часть II) ст. 5193.

18. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П

19. По делу о проверке конституционности отдельных положений

20. Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» в связи сзапросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха

21. Якутия) и Совета Республики Государственного Совета Хасэ199

22. Республики Адыгея» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

23. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999 г. № 8.31 .Конституция (Основной Закон) республики Саха (Якутия) от 17.10.2002. 54-3 №445-11.

24. Конституция (Основной Закон) Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в ред. закона от 03.12.2002.). //Республика Башкортостан от 6 декабря 2002.

25. Устав муниципального образования «Городской округ Домодедово» Московской области (принят решением Совета депутатов Домодедовского района Московской области от 29 апреля 2005 г. № 240/43) // Архив администрации г.Домодедово Московской области.

26. Устав «Муниципального образования г. Старый Оскол и Старооскольский район Белгородской области» от 15 декабря 2005 года № 105 // Устав официально опубликован в газете «Зори» № 4-6 от 14 января 2006 года.

27. Закон Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» / Текущий архив администрации Саратовской области. 2007.

28. Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в республике Башкортостан» от 20 декабря 1994 г. № ВС-26/3 (в ред. 23 декабря.2002 года)//Республика Башкортостан. 2001. 17 июля.

29. Закон г. Москвы «Об Уставном суде города Москвы» 2002 г. //Тверская, 13 от 30 марта 2002.

30. Закон города Санкт-Петербурга «Об Уставном суде города Санкт-Петербурга» 2000 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга № 6. 2000.

31. Научная и учебная литература

32. Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления / Конституционные и законодательные основы местного самоуправления» / Под ред. A.B. Иванченко. // М., 2004. 368 С.

33. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна.//М.: Изд-во МГУ, 2001. 387 С.

34. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я.). // «ИНФРА-М», 2006 г. 396 С.

35. Белов Г.А. Права человека. Политология. М., 1996. 336 С.

36. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства / И.Д. Беляев. М.: Тип. A.A. Карцева, 1988. 286 С.

37. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп и пераб. /Под ред. проф.

38. A.Я. Сухарева М; Инфра-М., 2008 790. С.

39. Большой юридический словарь/ Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина,

40. B.Е. Крутских. //М., 1999. 685 С.

41. Большая советская энциклопедия. Т. 24. М., 1976.

42. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (Очерк теории). М., 1976. 285 С.

43. Ю.Васецкий H.A., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003) Издание Госдумы РФ. М. 2003. 2561. C.

44. П.Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2001. 215 С.

45. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. 112. С.

46. И.Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории иправовое регулирование. М.: Изд-во «Академпресс», 2000. 348 С. М.Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985 265 С.

47. Выдрин И.В. Муниципальное право (Краткие учебные курсы юридических наук) // М.: Норма. 2004. 295 С.

48. Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства. М.: Академия управления МВД России, 2004. 388 С.

49. Грамота на права, вольности и преимущества благородного Российского дворянства 1785 г. // Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период: Учеб. пособ. для ВУЗов / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1990. 468 С.

50. Грамота на права и выгоды городов Российской империи 1785 г. // Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период: Учеб. пособ. для ВУЗов / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1990. 512 С.

51. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России // Собр.соч. СПб 1899. Т.2. 280 С.

52. Дудник И.А. Возрождение Советов рабочих и солдатских депутатов в 1917 году и их сущность. М., 1992. 344 С.

53. Елагин Р.И. Муниципальное право России: курс лекций // М., Российский государственный институт интеллектуальной собственности (РГИИС), Книжный мир. 2006. 238 С.

54. Елисеев И.В. Юридические лица // Гражданское право: Ч. I / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. 348 С.23.3веков В.П. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации,муниципальные образования субъекты гражданского права //

55. Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской203

56. Федерации для предпринимателей. М., 1995. 454 С.

57. Игнатюк H.A., Замотаев A.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право: Учебник для вузов. Издание второе. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. 478 С.

58. Игнатюк H.A., Замотаев A.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право: Учебник для вузов. «Юстицинформ». 2005. 464 С.

59. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. 218 С.

60. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1998. 364 С.

61. Ковешников Е.М. Муниципальное право //М. 2000. 465 С.

62. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. // М., 2006. 367 С.

63. О.Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. 412 С.

64. Колюшин Е.И. Проблемы правового регулирования гражданского общества. Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. М., 2005. 168 С.

65. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Справочно-информационная система «ГАРАНТ-Максимум». 2010.

66. Конституционное право. Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. // М., 1997. 354 С.

67. Конституционное право. Энциклопедический словарь/ Отв. ред. С.А.Авакьян. // М., 2000. 434 С.

68. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909 г. 578С.

69. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник 3-е изд., перераб. и доп. М., Проспект, 2009. 540 С.

70. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М. 1997. 376 С.

71. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. 186 С.

72. Лазаревский М.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. //СПб. 1905. Т. 15. 624 С.

73. Лаптева Л.Е. Городское самоуправление и государственная власть. М.: 1994. 312 С.

74. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России / Л.Е. Лаптева. М., 1998. С. 26.

75. Ларин А.Ю. Конституционное (государственное право) России. Учебник. // М.: Книжный мир, 2006. 386 С.

76. Ленин В.И. Собр. Соч. Том 35.

77. Макарова Т.Б. Категориальный анализ понятия «Административно-правовой статус органов исполнительной власти» (методология вопроса). М. 2006. 112. С.

78. Малинин М.С. Правда о правах человека. М., 1995. 238 С.

79. Масловская Т.С. Муниципальное право. Учебное пособие. // Сургут: Изд-во Сургутского ун-та, 1999. 218 С.

80. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права: Учебник -изд., 3-е, перераб. и доп. М: Дело. 2009. 548 С.

81. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994. 218 С.

82. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов. 1996. 312 С.

83. Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927. 356 С.51 .Научно-практический комментарий к Конституции Российской

84. Федерации (Отв. ред. В.В.Лазарев) // Справочно-правовая система1. ГАРАНТ-Максимум», 2010.

85. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах.

86. Изд. 2-е, перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Том 3. М.,2052002. 498 С.

87. Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. // М., 2001.288 С.

88. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю.Шведовой. // М., 1984. 346 С.

89. Основы местного самоуправления: Учеб. пособ. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2001. 236 С.

90. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. 368 С.

91. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.// М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура. 2002. 426 С.

92. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Изд. «Норма». М. 1996. 248 С.

93. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учеб. / Н.В. Постовой. 2-е изд. испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. 410 С.

94. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика / Н.В. Постовой. М.: Юристь, 1995. 298 С.

95. Проблемы теории государства и права. Учеб. пособие / Под ред. М.Н.Марченко. М., 2002. 686 С.

96. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. // СПб . 1896. Т. 13.364 С.

97. Словарь иностранных слов / Под ред. И.В. Лехина и Ф.Н.Петрова. М., 1955.344 С.

98. Советское строительство / Под науч. ред. В.М.Манохина. Саратов, 1982. 285 С.

99. Толковый словарь // Справочно-правовая система «Гарант-Максимум». 2010.

100. Теория государства и права / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. //2061. М, 1997. 436 С.

101. Самоуправление: От теории к практике/Под. ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988. 342 С.

102. Тихомиров Ю.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Норма». 1996. 348 С.

103. Топорнин Б.Н. Конституционный статус гражданина. М., 1989. 189 С.

104. Учреждение для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. // Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период: Учеб. пособ. для ВУЗов / Под ред. Ю.П. Титова, О.И.Чистякова. М.: Юрид. лит., 1990. 368 С.

105. Трутовский В. Современное земство. М., 1914. 266 С.

106. Философский словарь/ Под ред. М.М.Розенталя. Изд. 3-е. М., 1972. 498 С.

107. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития ООО Новая Правовая культура, 2004. 186 С.

108. Хропанюк В.Н. Теория права и государства. // М. 2003. 438 С.

109. Цейтлин P.C., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. // М., 2003. 298 С.

110. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1997. 265 С.

111. Юридический энциклопедический словарь/ Гл. ред. А.Я.Сухарев. // М., 1987.386 С.

112. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я.Сухарев. // М., 1987. 454 С.1. Научные публикации

113. Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // «Журнал российского права». № 9. 2006.

114. Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации //Местное право. 2001. №9. с.8.

115. Барабашев Г.В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Сегодня. 1992. № 1. С.11-15.

116. Булгар Н.Р. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как способ обеспечения единства правового пространства России. // Материалы Республиканской научно-практической конференции (21-22 мая 2002 г.). //Казань. 275 С.

117. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // «Журнал российского права», 2006. № 10.

118. Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2010.

119. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права //Журнал российского права, N 6, июнь 2008 г.

120. Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Известия вузов. Правоведение. 1987. № 2. С. 21.

121. Миронова Л.А. О полномочиях органов местного самоуправления// Экономика и управление. 2000. № 4.

122. Ю.Курманов М.М., Миннегуллов И.Х. Муниципальный крен в условиях правового бездорожья // «Адвокат». 2005. № 9.

123. П.Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. //

124. Журнал российского права, 2009 г., N 11.208

125. Резюме к Европейской хартии местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Справочно-информационная система «Гарант-Максимум». 2010.

126. З.Румянцев О.Г. Основы конституционного строя: понятие, содержание отражение в конституции //Государство и право. 1993. № 10.

127. Свирин Ю.А. Понятие местного самоуправления // «Право и жизнь». № 3, март 2004 г.

128. Сергеев A.A. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. №4. С. 23.

129. Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5. С. 72-73.

130. Суханов Е.А. Система юридических лиц // Государство и право. 1991. № 11.

131. Суханов Е.А. Проблемы развития законодательства о коммерческих организациях // Хозяйство и право. 2002. № 5.

132. Суханов Е.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях // Пути к новому праву: Материалы международной конференции в Санкт-Петербурге и Бремене / Под общ. ред. М.М. Богуславского и Р. Книппера. Берлин, 1998. 478 С.1. ЛЛ

133. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов. // Справочно-правовая система «Консультант-*-». 2010.

134. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права, 2008. N 3.

135. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965 № 4. с.21.

136. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.

137. Шугина Е.С. Гарантии и защита прав местного самоуправления//209

138. Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник// Сер. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление.// М., 2000. № 2.

139. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5.

140. Щендригин E.H. Местное самоуправление в традиции Русской государственности // Юристъ-Правоведъ. 2000. № 1. С. 87.

141. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // «Журнал российского права», № 5, май 2006 г.

142. Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5.

143. Диссертационные исследования

144. Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц: Автореферат диссертации . к.ю.н. // Москва, 2001.

145. Дуров А.И. Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления // Дис. канд.юр.наук. М. 1999.

146. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики). Автореферат дис. канд. юр. наук. Екатеринбург, 2001. С. 15,24.

147. Елагин Р.И. Конституционная законность в организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. /Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2003.

148. Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. докт.юр. наук. // М., 1998.

149. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению// Народный депутат. 1992.

150. Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Дисс. канд.юрид.наук. // Челябинск. 2004.

151. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики). Дисс. канд.юрид.наук. // Казань. 2006.

152. Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления в Российской Федерации // Дис. канд. юр. наук. Краснодар. 2005. С. 101.

153. Ю.Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления // Дис. канд. юр. наук. Москва. 2001. С.76.

154. П.Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. // М., 1996. С. 74.

155. Садчикова И.Э. Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области) // Дисс. канд.юр.наук. Москва. 2004. С. 122.

156. Семенов М.И. Представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Дис. канд. юр. наук. М. 2002. С.64.

157. Сучилин A.C. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Государственно-правовые вопросы: Автореферат диссертации . к.ю.н. // Челябинск, 2003.

158. Фахрисламова Г. 3. Правовые акты местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. // Уфа. 2003.

159. Чаннов СЕ. Правовой с шжностного лица органов17.

Автор: Коняхин, Владимир Геннадьевич
Город: Кемерово
Год: 2010
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Коняхин, Владимир Геннадьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Коняхин, Владимир Геннадьевич, Кемерово

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Коняхин, Владимир Геннадьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Коняхин, Владимир Геннадьевич, Кемерово

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации»