СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Привалова, Светлана Викторовна, доктора юридических наук
Введение.
Глава I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ПРИНЦИПЫ ЕЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОГО АНАЛИЗА.
1.1. Историко-юридический аспект становления государственной службы России.
1.2. Концептуальная основа принципов государственной службы и их системный характер.
Глава И. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕК- 6 j ТИВНОСТИ.
2.1. Конституционно-правовые принципы как основа государственной службы.
2.2. Принцип ответственности государственных служащих и возрастание его роли на современном этапе.
Глава III. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ И ЕГО ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Принципы организации государственнойй службы современной России"
Актуальность темы исследования. Государственная служба Российской Федерации - явление сложное, постоянно развивающееся, призванное быть адекватным природе и функциональному предназначению государства.
В научной литературе уже сложилось представление о государственной службе, как об осуществляемой на профессиональной основе служащими государственных органов административной деятельности для выполнения задач и функций государства посредством реализации прав и исполнения обязанностей по государственной должности, учреждаемой в государственном органе1. Автор разделяет точку зрения ученых о том, что суть государственной службы заключается в организованном в рамках государственных органов административном процессе исполнения должностных полномочий и реализации компетенции государственных органов ради осуществления целей и функций государства . В этой связи в диссертационной работе, объектом исследования которой являются принципы организации государственной службы, в основу взят публичный социально-правовой характер государственной службы и ее понимание как явления административно-правовой и административно-процессуальной природы.
Как публичный социально-правовой институт государственная служба призвана объединить и скоординировать усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость политической и социально-экономической жизнью новой России, оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны. Одновременно государственная служба призвана интегрировать общество и обеспечить единение федеративного государства посредством системного использования конституционно-правовых и организационных принципов, т.к. «сущность государства может быть реализована только посредством единой, целостной и системно организованной государственной службы»3.
1 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы, ее правовая форма и социальные функции // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - С.26.
См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. - М.: РАГС, 1999. - С.6.
Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы Российской Федерации // Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. - М.: РАГС, 1998. - С.З.
Исторический опыт показывает, что практическая реализация принципов организации государственной службы определяется наличием в государстве научно обоснованного, обогащенного отечественной практикой и передовым зарубежным опытом механизма их использования в деятельности государственных структур управления, в организации качественной высокоэффективной работы аппарата государственных служащих для достижения стратегических целей функционирования государства. Оценивая небольшой исторический путь становления и развития современной российской государственности и государственной службы, приходится констатировать, что заложенные конституционно-правовые основы в этом процессе не получили еще должной реализации. До сих пор не завершена разработка Кодекса государственной службы Российской Федерации, не приняты весьма важные законы, адекватные потребностям оптимального функционирования государственного аппарата управления как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации (далее - субъекты федерации).
Системный кризис, охвативший социально-экономическую жизнь общества и тяжелейшие его последствия свидетельствуют о том, что проходящие преобразования и реформы, в т.ч. и административные сопровождаются, пока, глубокими деформациями и имеют дестабилизирующий характер, вследствие чего Россия оказалась отброшенной назад по сравнению с индустриально развитыми странами по уровню своего экономического и социального развития: «Приходится признать, что проблемы эффективности трансформационных процессов в ходе реформ либо не ставились, либо затрагивались в весьма суженном, чаще идеологическом ключе»4.
Одной из определяющих причин сложившейся ситуации в стране является отсутствие пока действенной, созидательной и целеустремленной государственной службы, а также стратегически осмысленного и тактически выверенного, научно обоснованного механизма государственного управления. Вместе с тем становится очевидным, что частые смены Правительства Российской Федерации и отсутствие системы мер, обеспечивающих эффективное
4 Кушлин В.И. Эффективность рыночных преобразований в России // Траектория и перспективы социально-экономических реформ в России: материалы научн.-практ. конф. 7-8 октября 1998 г. - М.: Изд-во РАГС, 1999. - С.7. функционирование государственного аппарата министерств, ведомств и других структур управления, становятся контрпродуктивными для России. Государственная служба оказалась недостаточно подготовленной и способной решать многосложные проблемы становления российской государственности. Не получают должного разрешения противоречия отношений власти, гражданского общества и социальных групп, сложившиеся в сфере конституционно-правовых основ управления государством. Большинство служащих не овладели еще мастерством и профессиональными навыками работы в различных властных структурах аппарата управления, продолжает оставаться низкой их правовая информационная культура. Не создан механизм жесткой ответственности за порученное дело как чиновничества в целом, так и государственных структур, вследствие чего мы имеем дело с самым уродливым результатом затянувшегося переходного периода - коррупцией и криминализацией управленческих структур как в центре, так и в регионах, социально-правовой незащищенности граждан. Наряду с несовершенством структуры органов власти и механизмов управления в целом, весьма острой является проблема управления персоналом. Ни в аппарате Правительства Российской Федерации, ни в администрации Президента Российской Федерации еще «не выработаны четкие критерии и требования, которым должны соответствовать работники различных уровней»5. Ученые справедливо указывают на слабость большинства институтов государственной власти, правовую незащищенность государственных служащих от произвола руководителей властных структур, отсутствие стимулов их творческой работы6. Таким образом, исходя из вышеотмеченного, можно заключить, что в нынешних условиях, как и в процессе становления демократии в России, продолжает оставаться весьма актуальным поиск научно обоснованных ответов на вопросы, поставленные в свое время Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным: «Что восстановить из системы государственной службы дореволюционной России? Что сохранить из ее недавнего прошлого? Что взять из зарубежного опыта, насколько он применим в наших условиях? Что и как следует создавать заново?» .
См.: Тихонов Р.Е. Три принципа наших кадровых служб: по каким критериям ведется отбор высших чиновников // Независимая газета. - 1999. - 19 июня. - С.З. См.: Проблемы теории и практики управления. - 1998. - № 1. - С.26-27.
7 Ельцин Б.Н. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. - М.: Юридическая литература, 1995. - С. 14.
В диссертационном исследовании выдвигаются конституционно-правовые и ряд организационных принципов функционирования государственной службы, изложенные в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»8 (далее - федеральный закон о государственной службе) и являющиеся не только базовыми, но и решающими условиями в становлении целостной, системно-организованной государственной службы.
В то же время, хотя принципы постоянно фиксируются в научной литературе и нормативных документах, нельзя сказать, что их глубинный смысл, реальное бытие и практическое действие достаточно осознаны. В результате вроде бы принципы есть, известны, но в государственно-правовой деятельности их действия почти не ощущаются. Желанием преодолеть имеющиеся здесь проблемы, привлечь внимание к сущности принципов государственной службы и механизмам их применения и обусловлен выбор темы данного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов становления государственной службы России. Так, некоторые теоретические аспекты организации государственной службы рассматривались в трудах дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности: А.С.Алексеева, А.Д.Градовского, А.П.Корелина, Н.М.Коркунова, М.М. Сперанского, П.А.Столыпина.
Историко-юридические аспекты становления и функционирования государственной службы исследуются в трудах ученых: В.В.Амелиной, О.В.Гаман, Н.Ф.Демидовой, М.Е.Дзюба, В.А.Евреинова, И.А.Емельяновой, Н.П.Ерошки-на, П.А.Зайончковского, А.И.Конопаева, Т.П.Коржихиной, В.Р.Лейкиной-Свирской, В.М.Манохина, В.М.Мельникова, А.С.Сенина, Е.Е.Столярова, С.М.Троицкого, Л.Е.Шепелева.
Комплексному анализу организации института государственной службы в зарубежных государствах посвящены труды: И.А.Василенко, Н.А.Куфако-вой, Б.М.Лазарева, А.В.Оболонского и других авторов.
Для теории и практики управления государственной службой неоценимое значение имеют научные труды, монографии и публикации современных
8 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 37. - Ст.3588. российских ученых-юристов и теоретиков государственного управления, таких как: А.Б.Агапова, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л. Бачило, Н.А.Бобровой, В.Г.Вишнякова, Н.И.Глазуновой, В.Д.Граждан, А.А.Гришковца, Т.Д.Зражев-ской, Н.М.Казанцева, Л.М.Колодкина, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, В.М.Мельникова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Г.И.Петрова, Ю.А. Старилова, и других.
Однако в научной литературе пока нет специальных работ, посвященных разработке проблематики принципов организации государственной службы. Остаются практически малоисследованными различные ее аспекты исто-рико-юридического, конституционно-правового и практического характера. Между тем необходимо отметить, что в советской административно-правовой науке проводились исследования принципов государственного управления, являющихся основой формирования принципов государственной службы. К ним следует отнести труды Г.В.Атаманчука, Г.И.Петрова, П.И.Романова, Ц.А. Ямпольской. В настоящее время научных работ монографического характера, в которых бы разрабатывалась указанная проблематика, фактически нет.
Вместе с тем для создания научно обоснованной государственной службы требуется обстоятельное комплексное исследование теоретико-методологических и практических проблем сущности и механизма действия принципов организации государственной службы, и прежде всего конституционно-правовых, основанных на нормах Конституции России, привносящих в сферу управления государственной службы принципиальные установления и исходные требования, отвечающие интересам государства и гражданского общества.
Целью диссертационного исследования является системное изучение принципов организации государственной службы (конституционно-правовых принципов и принципа ответственности), выработка рекомендаций и предложений по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, призванные обеспечить эффективное функционирование государственной службы.
Не претендуя на всесторонний охват всех аспектов темы диссертационной работы, автор ставит перед собой задачу комплексного исследования сущности конституционно-правовых и некоторых организационных принципов становления и функционирования государственной службы России, выявления условий и факторов их системного использования в государственной службе и достижения оптимальной ее политической и социально-экономической эффективности.
Объектом исследования в настоящей работе являются конституционно-правовые и некоторые организационные принципы государственной службы и их отражение в нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы организации государственной службы Российской Федерации и субъектов федерации (Республики Татарстан, Чувашской республики, Воронежской, Иркутской, Новосибирской, Пензенской областей, г.Москвы). Предмет исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе конституционно-правового регулирования механизмов использования этих принципов в государственной службе.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также общенаучные и частнонаучные методы (конкретно-исторический, социологический, системный, статистический, сравнительно-правовой, формально-юридический), основные общелогические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых-юристов, рассматривавших теоретические вопросы государственной службы России, в т.ч. ее современного состояния и проблемы правового регулирования, а также изучавших проблемы государственного управления, теории государства и права, государственной службы как подотрасли административного права. В ходе работы над диссертацией автором были изучены работы зарубежных ученых-администраторов: Г.Брэбана, А.Грея, В.Дженкинса и др. Кроме того, автор обращался к трудам дореволюционных российских юристов: А.Д.Градовского, В.Е.Евреинова, Н.М.Корку-нова.
Комплексность предмета исследования обусловила использование трудов не только по юридическим наукам, но и по теории управления, истории, экономике, социологии, психологии.
Нормативную базу исследования составляют Конституция России, федеральный закон о государственной службе, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы о государственной службе субъектов федерации (Республики Татарстан, Чувашской республики, Воронежской, Иркутской, Новосибирской, Пензенской областей, г.Москвы) и иные нормативные правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации статистические данные и результаты социологических исследований, материалы и наблюдения, полученные диссертантом в ходе пятилетней работы в государственно-правовом департаменте администрации Иркутской области.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в науке конституционного и административного права предпринята попытка комплексного, системного исследования принципов становления и функционирования государственной службы современной России и механизма их использования в управлении государством.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации, содержащие элементы новизны:
- показано, что принципы как научное и нормативное положение представляют собой достоверное и концентрированное знание об определенных закономерностях, отношениях, явлениях и процессах; в них всегда должны быть четко обозначены онтологический (бытие), гносеологический (описание) и методологический (применение) аспекты, вводящие их в социальную деятельность; поэтому необходимо познание принципов и механизмов их действия, а не легковесное их постулирование;
- обоснована концептуальная основа конституционно-правовых и организационных принципов государственной службы, доказана их интегративная связь и взаимодействие с базовыми принципами государственного управления, аргументирована их роль в организации эффективной государственной службы;
- выделены среди конституционно-правовых и организационных принципов государственной службы принципы: демократизма, федерализма, единства и разделения осуществления государственной власти; правовой урегули-рованности, законности, целостности государственной службы; дано их содержание и значение;
- раскрыта правовая природа принципов организации государственной службы; установлено, что отношения, связанные с реализацией принципов организации государственной службы, являются управленческими, носят административно-правовой характер и поэтому должны регулироваться нормами конституционного и административного права;
- определены цели, задачи и механизм применения конституционно-правовых и организационных принципов, которые рассматриваются в качестве системной целостности как одно из необходимых условий эффективной государственной службы; предпринята попытка обосновать сущность категории эффективности государственной службы в условиях демократических преобразований общественной жизни;
- сформулировано положение о том, что в системе принципов, определяющих эффективное функционирование государственной службы, одно из важнейших мест занимает принцип ответственности должностных лиц и государственных служащих; установлено, что механизм использования принципа ответственности должен определяться, исходя из конституционной основы государственной службы; выдвинуто предложение о привлечении государственных служащих и некоторых категорий должностных лиц к конституционной ответственности за исполнение своего служебного долга;
- подчеркнута актуальность принятия законодательного акта, дающего юридическую оценку такого преступления как коррупция (коррупция должна быть введена в разряд преступлений против государства); предложено нормативно распределить полномочия и ответственность государственных служащих и должностных лиц, где в качестве меры наказания за коррупционное действие будет предусмотрен запрет (не имеющий срока давности) службы в государственных органах;
- сформулированы предложения о целесообразности введения в действующее законодательство о государственной службе принципов: обязательности соответствия действий служащих законам Российского государства; централизма в управлении основными сферами государственной жизни; подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих; ответственности персонала государственных органов за исполнение своих должностных обязанностей; ранжирования должностей и званий; социально-правовой защиты служащих, а также вносится предложение о введении институтов присяги государственного служащего и пожизненного назначения на государственную службу;
- сформулирован вывод о необходимости более четкого разграничения ведения и полномочий в сфере государственной службы субъектов федерации и предлагается до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, наделить субъекты федерации правом осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование;
- установлено, что при реализации принципа равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе помимо использования кадров, стоящих в резерве, а также внешнего конкурса, практикуется внутренний конкурс, однако в федеральном законе о государственной службе не раскрыты ни понятие «внешний конкурс», ни понятие «внутренний конкурс», нет единства в порядке и условиях их проведения; предложен механизм проведения «внутреннего конкурса» и «внешнего конкурса» на замещение вакантной государственной должности;
- выдвинуто и аргументировано предложение о разработке в федеральном законе о государственной службе порядка и сроков применения дисциплинарной ответственности, порядка обжалования дисциплинарных взысканий, проведения служебного расследования;
- выдвинуто предложение о необходимости разработки в Административно-процессуальном кодексе стандартов поведения должностных лиц и государственных служащих, корреспондирующихся с ответственностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной службы.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов административного права, государственного управления, государственной службы и других юридических и гуманитарных дисциплин.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, изложены на всероссийских научно-практических конференциях, обсуждены на проблемных группах и заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Предмет, цель и задачи исследования обусловили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Привалова, Светлана Викторовна, Москва
Выводы.
Анализ законодательства зарубежных стран и исследований российских и иностранных ученых в сфере государственной (гражданской, публичной) службы позволяют выделить следующие характерные особенности в ее организации.
В большинстве стран процесс реформирования государственной службы начался со второй половины XX в.345 и продолжается по настоящее время (за исключением Германии). Целью проведения реформ в каждой из рассмотренных стран являлось, прежде всего, создание эффективного государственного аппарата. В Великобритании структурная перестройка была направлена на внедрение элементов рыночных отношений, менеджмента в практику работы государственных учреждений; в США - упорядочению классификации государственных служащих, переходу от административных и технических функций к расширению консультативных, усилению роли службы высших руководителей; во Франции - административному упрощению и модернизированию государственной службы, созданию четко структурных элементов (классов)346.
Общие принципы и цели организации государственной службы регламентируются, как правило, конституциями (Германия, Франция), а функционирование государственного аппарата - общими и специальными законами о государственной службе этих стран. В Великобритании вопросы государственной службы регулируются в основном не законами, а принимаемыми по инициативе правительства приказами. Во Франции правовой основой организации государственной службы являются комплексные законы347. В отличие от других государств, в США и Германии - в странах с федеративным устройст
344 Таких как: децентрализация в кадровой политике; оплата в зависимости от результатов работы; мобильность; общегосударственный подход; упор на общее управление, отчетность через оценку достижения исполнительных целей; положение в государственной службе в зависимости от личности, а не должности; управленческая гибкость; условия для творческого развития и карьерного роста чиновников.
345 Германии - с конца 50-х годов, Великобритании - с конца 70-х годов, Франции - с начала 80-х годов, США - с конца 80-х - начала 90-х годов.
346 См., например: Высшие административные кадры и устройство Европы. - М. -1994. -№27. -С.9,21, 29-30.
347 Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и закон от 11 января 1984 г., содержащий положение статута о центральной государственной службе. вом - существует соответственно законодательство федерации и штатов, федерации и земель, общин, корпораций публичного права. Верховенство федерального законодательства обеспечивается конституциями этих государств. Примечательно и то, что в этих странах законодательство обеспечивает единство системы государственной службы.
В вопросе о соотношении государственной службы и службы местного самоуправления в ряде стран действует следующее правило: гражданская служба не включает в себя служащих органов местного самоуправления, однако и те и другие входят в систему государственной службы.
Общей закономерностью для зарубежных государств является установление строго формализованных процедур отбора, продвижения и наказания чиновников, предписываемых законами, направленными на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений их прав. Все это работает на создание здорового морального климата в государственном аппарате, поощряет повышение квалификации и служебное рвение чиновников.
Для занятия должности государственного служащего необходимо нали
348 чие гражданства , достижение определенного возраста, наличие соответствующей квалификации и физическая пригодность. Физическая пригодность (физическое состояние) кандидата проверяется на основании медицинского свидетельства. В отличие от российского законодательства, не определившего, с какими медицинскими показаниями следует ограничить прием граждан на государственную службу, опыт Франции представляется полезным для нашей страны. Так, декрет от 14 февраля 1959 г. содержит список заболеваний, которые препятствуют поступлению на государственную службу. На администрацию административного (государственного) органа возложена обязанность периодической проверки физической пригодности кандидатов и требования от них предъявления двух медицинских свидетельств, выданных под присягой практикующим врачом общего профиля и доверенным физиологом. Административный суд контролирует заключения администрации. Наряду с этим, ус
348 В ряде стран, например США и Германии, существуют исключения для занятия некоторых должностей иностранными гражданами. При этом в США социальные права таких граждан ограничиваются. ловие физической пригодности смягчено или устранено для ряда категорий лиц, например инвалидов. Многочисленные законы Франции обязывают государственные органы нанимать не менее 3% общего штата из числа инвали
349 ДОВ .
Методом построения государственной службы в западных странах является должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых350. Особое внимание в зарубежных государствах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. Нельзя не отметить в этой связи специфику допуска к государственной службе США, выраженную в «системе заслуг» («принципе заслуг»). Впервые закрепленное понятие «система заслуг» в законодательстве США, стало основой идеологии западной государственной службы. В соответствии с этим принципом обязательным условием занятие административных должностей (кроме отнесенных к категории «политических») является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. Примечательно, что в ряде стран конкурсная система применяется не только для претендентов на занятие государственной должности, но и для изменения должности (ранга). Представляется интересным также опыт Франции, законодательство которой предусматривает, что высшие должности могут быть распределены в порядке «системы патронажа», т.е. назначение на такие должности производит правительство по своему усмотрению. В Германии, Англии и США подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов.
Важно, что в большинстве стран отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируется специально созданными
349 См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции. - 2-е издание. - Изд-во ФОТС: МИД - Посольство Франции в Москве, 1994. - № 23. -С.71.
350 Понятие «должность» не определено в законодательном порядке. Оно является составным элементом другого понятия - «кадр», определяемого как совокупность должностей, на которые назначение и продвижение по службе, осуществляется на единых принципах. (См.: Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. -М., 1996. - С. 14). для этого органами351. Однако только законодательством Великобритании предусмотрена ответственность названного органа за организацию и эффективность деятельности государственного аппарата.
Законы о государственной службе исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. В то же время в развитых странах обычно допускается заполнение части административных постов (прежде всего на высших этажах служебной иерархии) без обычных конкурсных процедур путем прямого назначения. Круг должностей, которые могут заполняться ставленниками победившей партии, обычно строго ограничивается. Четкое разграничение функций «политических» и профессиональных чиновников направлено на то, чтобы максимально оградить последних от негативного влияния партийной политики, обеспечить стабильность их карьеры.
К работе над повышением эффективности труда чиновников привлекаются фирмы, специализирующиеся в области менеджмента или так называемые независимые агентства.
Система отбора высшего эшелона профессиональных служащих в развитых странах, их высокий материальный статус и престиж, защищенность от политического произвола, способствуют формированию эффективной государственной службы. Этот слой чиновников в ряде более развитых стран относительно свободен от коррупции и партийных распрей и зачастую служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических перемещений (это особенно характерно для таких стран, как Франция, Великобритания, Германия).
Исследование показывает, что объем прав, прежде всего, политических, и обязанностей государственных служащих не всегда совпадает с правами и обязанностями граждан конкретной страны. Например, в Великобритании
351 Например, в Великобритании - Министерство по делам гражданской службы, в США - Служба управления персоналом президента, в Германии - Федеральный комитет по кадрам (См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: иституционно-функциональный анализ: Монография. - М.: РАГС, 1999. - С.286; Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 1998. -С.272). действуют правила об ограничении на участие в политической деятельности. Наиболее демократичной в этом вопросе является Франция, допускающая совмещение политических свобод с положением чиновника при условии соблюдения некоторыми из них, занимающими определенные должности, принципа «сдержанности».
Важной особенностью законодательства зарубежных стран является кодификация норм, регулирующих поведение чиновников, т.е. принятие «Морального кодекса», «Кодекса этики государственных служащих» и т.п. К сожалению, в России проблема так называемой административной морали осталась не разрешенной и по сей день.
Основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда государственных служащих в рассмотренных странах, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалентный труд в частном секторе (Германия, Великобритания). Следование этому принципу позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в государственном аппарате квалифицированные кадры. Государственная служба в зарубежных странах привлекает также развитой системой социальной защиты (сведена к минимуму вероятность увольнения, высокие пенсии, продолжительный отпуск и другие льготы).
В зарубежных государствах различают общее и специальное руководство государственной службы. Общее руководство осуществляется, как правило, главами министерств (во Франции, Великобритании - премьер-министр), контролирующими исполнение законодательства; центральными органами финансового управления (в Великобритании - Казначейство; в США - Служба управления и бюджета). Специальное руководство осуществляется органами, разрабатывающими общие направления политики государственной службы (во Франции - Генеральное управление администрации и государственной службы, в ФРГ - Федеральный комитет по кадрам), а также комплектующими государственный аппарат (в США - Служба руководства персоналом). Кроме того во Франции согласно принципу участия чиновников в управлении и определении своих условий труда учреждены 4 консультативных органа, в рамках которых это участие осуществляется352.
Представляет существенный интерес создание сложной системы контроля за деятельностью чиновничьего аппарата. В эту систему входят парламент, его комиссии и специальные органы, призванные урегулировать конфликты, возникающие между административными органами и чиновниками, а также институт общественного контролера, призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны чиновников (Великобритания) . Действия чиновников могут быть обжалованы также в судах общей юрисдикции и в административной юстиции (Германия, Франция). В США системы административных судов нет. Их функции выполняет, например, Совет по защите «системы заслуг» и Служба (бюро) специального совета. Совет по защите системы заслуг призван как защищать служащих от злоупотреблений, так и, в случае необходимости, налагать на них дисциплинарные взыскания. Служба (бюро) специального совета занимается расследованием дел, связанных с имеющей место в федеральных учреждениях запрещенной кадровой политикой; рассматривает подаваемые служащими так называемых «сигналов тревоги» и т.д.
В законодательствах большинства зарубежных стран чиновники подлежат дисциплинарной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Наиболее серьезным проступком считается нарушение законодательства о государственной тайне.
Разумеется, изучение международной правовой практики поможет избежать ошибок и заблуждений при реформировании российской государственной службы, но столь же, несомненно, Россия должна, учитывая собственный социально-экономический, культурно-исторический опыт и правовые традиции, выбрать направление движения, призванное сформировать эффективный институт государственной службы.
352 Высший совет центральной государственной службы является органом по изучению и высшим органом по обжалованию; паритетные административные комиссии - по вопросам индивидуального характера, затрагивающим карьеру чиновника; паритетные технические комитеты - по вопросам статутов, организации и функционирования служб; комитеты гигиены и безопасности - создаются по запросам вышеуказанных комитетов и комиссий.
353 См.: Карагодин Н.А., Карагодина И.Л. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. - 1993. - № 2. - С.82-83.
Заключение
Одним из важнейших условий существования современного общества и предпосылкой его дальнейшего устойчивого развития является постоянное совершенствование системы его организации и управления, обусловленное объективным процессом возрастания роли управления государством, его экономической, социальной и политической системой. Основой государственного управления является государственная служба, адекватная природе и функциональному предназначению демократического государства России и призванная обеспечить оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны.
Исторический опыт и современная практика показывают, что государственная служба, объединяя и координируя действия всех ветвей власти, функциональное свое предназначение реализует, опираясь на конституционные и организационные принципы, изложенные в Конституции России и федеральном законе о государственной службе.
Проведенное диссертационное исследование позволяет заключить, что за годы демократических преобразований в России совершена основополагающая работа по трансформации всей системы государственного управления и государственной службы. Продолжающийся процесс ее совершенствования и обретения новых качеств, хотя и имеет свою идеологию, философию и правовую обеспеченность, не обрел еще должного динамизма и не сопровождается ощутимой результативностью в общественной жизни.
Научный анализ показывает, что существенным тормозом, снижающим результативность функционирования современной государственной службы, как публичного социально-правового института, является отсутствие Кодекса государственной службы России, некоторых весьма важных законов и нормативных правовых актов, призванных обеспечить в ее организации оптимальное использование созидательного потенциала конституционных и организационных принципов. Исследование концептуальных основ принципов организации государственной службы дает основание сделать вывод о том, что они не являются застывшей категорией. Динамизм их развития и обогащения содержательного аспекта может быть продуктивным при условии диалектического осмысления не только их содержания и функционального назначения, но и выработки научно-обоснованного механизма использования их системной целостности.
Проведенное научное исследование сущности и содержания конституционно-правовых и ряда организационных принципов послужило основанием для определения принципа как научной категории и разработки концепции объективной необходимости, комплексного системного использования принципов организации государственной службы для решения проблемы ее эффективности. В контексте исследуемых аспектов дается определение системы принципов как явления интегративного по своей природе, представляющего единство, взаимодействие и взаимообусловленность структурных компонентов единого, целостного понятия, обусловленного принципами управления государством. Научный анализ показал, что современная государственная служба базируется на принципах, закрепленных в различных законодательных и иных нормативных правовых актах.
Новым и важнейшим фактором формирования принципов организации государственной службы современной России и трансформации форм и методов их использования в управлении экономической и социальной жизнью общества, является демократическая по форме система общественных отношений, оказывающая определяющую роль как на саму государственную службу, так и принципы ее организации и функционирования. Исследование исторического опыта становления государственной службы в России показывает, что если общество строится на демократических началах, а не является разновидностью тоталитарного режима, то проблемы организации и функционирования его государственной службы затрагивают не только узкий круг руководителей и специалистов, но и всех служащих, которые участвуют в совместной организованной деятельности на обоснованной конституционно-правовой основе в достижении оптимальной социально-экономической эффективности государственной службы. Нарушение конституционных принципов, законов и правовых нормативов наряду с другими факторами управления приводит к кризисам в политике и экономике, а так же к тяжелым социальным последствиям. Как известно, экономические реформы, начатые в 1991 г., после ряда лет не смогли вывести экономику из кризисного ее состояния. Государственное регулирование при этом оказалось подорванным, отрицательно сказалось отсутствие государственной национальной стратегии перехода экономики страны к рыночным отношениям. Именно отсутствие эффективно организованной государственной службы и адекватной системы управления привели, наряду с другими причинами, к неблагоприятным экономическим и социальным результатам, к развитию деформирующих нравственные и моральные устои российского общества, взяточничеству, коррупции во властных структурах.
Отставание административных реформ и законодательства от набирающих быстрые темпы разгосударствления, неправовой приватизации и всеохватывающих рыночных отношений, снижает эффект становления государственности демократической России и ее государственной службы. В этой связи особую актуальность и практическую значимость приобретает ответственность государственных служащих за качество, своевременность и четкость исполнения своих обязанностей, бескорыстное и честное служение своему Отечеству. В системе организационных принципов ответственности, как принципу государственной службы, должна принадлежать определяющая роль. Было бы целесообразным придать принципу ответственности ранг конституционного принципа, предусмотрев и соответствующие для этого законоположения. Было бы необходимо оправданно расширить систему принципов организации государственной службы, введя в ее структуру принцип рациональности и оптимальности в работе государственных служащих и принцип их социально-правовой защиты.
Настоятельной необходимостью является внесение изменений и дополнений в Конституцию России и федеральный закон о государственной службе, расширив перечень принципов организации государственной службы при условии, что конституционные (основные) принципы определяют основы организации государственной службы Российской Федерации и предусматриваются в Конституции России; организационные - регламентируют общие вопросы, связанные с деятельностью государственной службы Российской Федерации и определяются в соответствующем федеральном законе о государственной службе; отраслевые - определяют основные требования, предъявляемые к государственным служащим в определенной сфере правоотношений и закрепляются так же в федеральном законе о государственной службе (либо законом определяется, кто компетентен устанавливать такие требования). Таким образом, при классификации принципов организации государственной службы целесообразнее различать принципы государственной службы по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования).
Научное исследование системы принципов послужило основанием заключить, что конституционно-правовые принципы составляют основу организации государственной службы и включают в себя политические, управленческие принципы и принципы, регламентирующие права и обязанности государственных служащих и самого государства в достижении целей и задач, определенных преамбулой Конституции России. Поэтому особое внимание обращено на проблему несоответствия формулировки принципа верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав, по сути приравнявшей по предмету регулирования Конституцию России и федеральный закон и тем самым умалившей значение Основного закона государства, что предоставило законодателям ряда субъектов федерации возможность в своих нормативных правовых актах приравнять Конституцию России и федеральные законы, законы субъектов федерации «над иными нормативными правовыми актами».
При исследовании принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека рассмотрены применительно к государственной службе такие категории как «права» и «свободы», «человек» и «гражданин», а также «приоритет», «признание», «соблюдение» и «защита». Важное научное и практическое значение будет иметь вывод о том, что для реализации данного принципа необходимо, чтобы обязанности государственных служащих и должностных лиц соотносились с конституционными правами и свободами человека и гражданина. При этом связанность прав и обязанностей с корреспондирующей ответственностью следует предусмотреть как для государственных служащих, так и для должностных лиц государственных органов власти.
В действующем законодательстве не решена и проблема создания единой системы правового регулирования федеральной государственной службы и государственной службы субъектов федерации, их взаимосвязь с муниципальной службой. Поэтому предлагается дополнить федеральный закон о государственной службе статьей о взаимосвязи и взаимодействии федеральной государственной службы, государственной службы субъектов федерации и муниципальной службы, которое должно выражаться в осуществлении правового регулирования возникающих проблем.
Анализ действия принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти позволил сделать вывод о том, что в Конституцию России необходимо внести изменения в части выделения положений о прокуратуре в отдельную главу, а в федеральном законе о государственной службе - отразить к какой категории государственных должностей относятся работники прокуратуры.
Исследование принципа равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе и практического его применения, дало основание заключить, что в федеральном законе о государственной службе необходимо установить для соответствующих должностей государственной службы Российской Федерации единые квалификационные требования к образованию, стажу и опыту работы по специальности, указанной в дипломе об образовании. Предлагается через законодательное регулирование запретить доступ к государственной службе лиц, ранее совершавших преступления.
Формирование кадрового потенциала государственной службы, система подбора и расстановка персонала - процесс сложный и требует постоянного совершенствования. Как показывает анализ федерального законодательства и законодательства субъектов федерации нормативной базы для обеспечения конкурсного порядка замещения вакантных государственных должностей вполне достаточно. Однако на практике основным способом замещения вакансий на государственной службе продолжает оставаться назначение. Это обусловлено не только причинами субъективного характера (желание руководителей решать кадровые вопросы по личному усмотрению). Это связано с несовершенством федерального закона о государственной службе и отсутствия в нем таких понятий как «внешний конкурс», «внутренний конкурс», а также единого механизма их проведения. В нем не определены условия приема на работу государственных служащих, исходя из физического состояния их здоровья. В этой связи предлагается законодательно закрепить положение о том, с какими медицинскими показаниями следует ограничить прием граждан на государственную службу и на уровне Российской Федерации утвердить обоснованный перечень заболеваний, препятствующих прохождению государственной службы.
Становление современной государственной службы предполагает использование передового как отечественного, так и зарубежного опыта.
Анализ представлений о конституционно-правовых и некоторых организационных принципах организации государственной службы, сложившихся в российской юридической науке и законодательстве позволяет сделать вывод о том, что в управлении российской государственной службой нередко проявляется индифферентное отношение как к имеющемуся опыту, так и к формам, способам и методам освоения передовых достижений в деле управления государством и организации государственной службы. Например, действовавший в петровский период запрет принимать на службу лиц с уголовным прошлым; принесение присяги вновь поступающих на службу; закрепленная законодательством система прав, обязанностей и ответственности высших должностных лиц; возложение на губернаторов ответственности (от замечания до выговоров и штрафов) за качество работы всех губернских органов управления; принципы формирования и функционирования государственной службы на рубеже XVIII-XIX вв. (обязательность соответствия действий чиновников законам Российского государства, централизм в управлении основными сферами государственной жизни, подконтрольность и подотчетность государственных органов и деятельности государственных служащих, ответственность персонала за порученный участок работы и исполнение должностных обязанностей). Незаслуженно преданы забвению ряд существенных принципов широко применявшихся в советский период, которые могли бы послужить интересам государственной службы новой России, такие как: народность, соблюдение законности и государственной дисциплины, плановость, научность, дифференциация.
Государственная служба основывается на принципе ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Однако в настоящее время нет законодательного акта, который регулировал бы механизм дисциплинарной ответственности государственных служащих за действия (бездействие), нарушающие либо ущемляющие права и свободы личности. Предлагается урегулировать в федеральном законе о государственной службе порядок и сроки применения дисциплинарной ответственности, порядок обжалования дисциплинарных взысканий, проведения служебных расследований (проверок).
Принцип ответственности государственных служащих за порученное им дело не стал еще определяющим в оценке их работы. Автор полагает, что принцип ответственности призван стать средством стимулирования определенных норм поведения государственных служащих и должностных лиц, поэтому в федеральном законе о государственной службе должен быть сформулирован общий принцип юридической ответственности для указанных категорий лиц. Предлагается также предусмотреть и юридическую обязанность должностных лиц и государственных служащих не злоупотреблять правом; разработать и принять закон, предусматривающий меры воздействия на должностных лиц и порядок возмещения ущерба (в т.ч. материального), причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) должностных лиц органов государственной власти; на законодательном уровне разработать квалифицирующие условия правонарушения, определении причинной связи между неправомерным поведением государственного служащего и причиненными в результате этого убытками гражданину, хозяйствующему субъекту или государству; дополнить гл.30 УК РФ статьями об уголовной ответственности: за умышленное ущемление должностным лицом органа государственной власти прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием за критику в любой форме; за умышленное грубое нарушение должностным лицом или государственным служащим прав и свобод человека и гражданина; за разглашение и использование служебной информации либо тайны; за присвоение имущества, доверенного по службе; за необоснованный отказ от выполнения служебных обязанностей; за небрежность при исполнении обязанностей; за предоставление государственных финансовых средств в избирательные фонды.
При разработке Административно-процессуального кодекса необходимо предусмотреть перечень всех услуг, оказываемых государством в лице должностных лиц и государственных служащих гражданам, соответствующие обязанности и ответственность.
С целью четкого определения юридического основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, диссертантом внесены предложения по внесению изменений и дополнений в Конституцию России (изложить ч.2 ст. 15 в новой редакции; установить конституционную ответственность как для государственных служащих, так и для должностных лиц органов государственной власти).
Становление молодого демократического российского государства и адекватной ему государственной службы предполагает возможность и необходимость освоения позитивного зарубежного опыта передовых развитых стран, например, Англии, Германии, США, Франции и др. Эти государства по праву являются ныне реципиентами новых организационных технологий современного государственного менеджмента. В результате административных реформ в ряде зарубежных стран произошли изменения, выразившиеся, во-первых, в создании исполнительных агентств (Великобритания) или министерств (департаментов) (США, Германия), во-вторых, в совершенствовании законодательства о государственной (гражданской) службе. Эволюция их государственной службы, как показало проведенное исследование, обусловлена в первую очередь становлением гибких и эффективных систем управления государственным аппаратом, предоставляющим чиновникам и высшим должностным лицам большие права, но в рамках действующих конституций или законодательных актов. Для государственных служащих на основе соответствующих принципов здесь создана система материальных и моральных стимулов, позволяющих чувствовать свою заыцпценность и самодостаточность, проявлять творческий подход, инициативность, высокую ответственность и должное качество выполняемой работы или принятых управленческих решений.
Для нас представляет интерес организация профессиональной государственной службы, организационные формы и методы эффективного управления государством властными структурами, использования новейших методов общего и специального менеджмента и внедрение самых современных информационных технологий. Отмеченные нами эти и другие достижения должны разумно и с должной мерой целесообразности внедряться в отечественную практику.
В работе рассмотрены категории эффективности государственной службы. Поскольку в отечественной литературе еще не сложилось представление о ее сущности и содержании, критериях и показателях, то авторская концепция этого аспекта диссертационного исследования может послужить интересам научного осмысления и практического освоения передового зарубежного опыта в управлении государственной службой и достижения оптимальной ее эффективности во благо российского государства.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Принципы организации государственнойй службы современной России»
1. Правовые акты Российской Федерации
2. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: Юридическая литература, 1993. - 96 с.
3. Декларация прав и свобод человека и гражданина: Принята Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 52. - Ст. 1865.
4. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 5 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -№37. -Ст.3588.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации: Официальный текст.: Вводится в действие с 1 января 1997 г. /Минюст России. М.: ИНФРА-М: НОРМА. - 1996.- 205 с.
6. О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. -№ 6. - Ст.533.
7. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 2115 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 18. - Ст.2115.
8. О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 24. - Ст.2868.
9. О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 1993 г. № 253 // Российская газета. 1993. - 9 апреля.
10. Положение о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 6. - Ст.615.
11. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. - № 12.
12. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия // Российская газета. 1995. - 14 ноября.
13. Правовые акты субъектов Российской Федерации
14. О государственной службе: Закон Республики Татарстан. Казань. - 08.02.94. -№ 2101-XII.
15. О государственной службе Чувашской Республики: Закон Чувашской Республики от 14.12.96. № 19 // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. - 1997. -№ 15. -Ст.19.
16. О государственной и муниципальной службе Воронежской области: Закон Воронежской области. Воронеж. - 01.02.95. - № 10-з.
17. О внесении изменений и дополнений в Кодекс областных государственных должностей Иркутской области: Закон Иркутской области. Иркутск. - 9 ноября 1998 г. -№41-оз.
18. О государственной службе Новосибирской области: Закон Новосибирской области. Новосибирск. - 01.07.96. - № 7-оз.
19. О государственной службе Пензенской области: Закон Пензенской области. -Пенза. 30.05.98. - № 75-ЗПО.
20. О государственной службе города Москвы: Закон г.Москвы от 29.10.97. -№ 43 // Ведомости Московской Думы. 1998. - № 1. - С.49-80.
21. Об утверждении Инструкция по делопроизводству в администрации области: Постановление губернатора Иркутской области от 29 июля 1998 г. № 499-п // Архив делопроизводства государственно-правового департамента администрации Иркутской области.
22. Нормативные правовые акты Российской Империи
23. Акты Московского государства /Под ред. Н.А.Попова, чл.-кор. Акад. Т.1: Разрядный приказ. Моск. стол. 1571-1634. СПб.: Тип. Имп. Акад. наук, 1890. -№ 197. - Л.218.
