Формирование системы государственной службы Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Формирование системы государственной службы Российской Федерации»

На правах рукописи

ШАМРАЙ Михаил Сергеевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность. 12.00.14.-административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

^ /

1

/

(/ / ооз1сиаАО

Москва - 2008

003170518

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель -

Официальные оппоненты

Ведущая организация -

Хутинаев Игорь Дадагкаевич, доктор юридических наук

Елисеев Борис Петрович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

Мутавчи Аркадий Иванович, кандидат юридических наук

Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 19 июня 2008 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 502 006 01 в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу 119606, г Москва, проспект Вернадского, 84, корп 1,ауд 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС

Автореферат разослан 19 мая 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

Е Ю Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях современной России формирование системы государственной службы стало одним из ключевых направлений правовой политики государства Без надежно сформированной и законодательно закрепленной базы государственная служба как система может не состояться

Государственная служба - это сложная и постоянно развивающаяся система, многогранный и творческий процесс, в котором нет ведущих или второстепенных элементов, каждый играет свою роль и при этом несет полную ответственность за качество и эффективность своей административно-исполнительной или законотворческой деятельности Без такой службы ни один орган власти не только не сможет эффективно работать, но и вообще существовать Надежность, стабильность и эффективность власти определяется профессионализмом, компетентностью обеспечивающих ее структур, качеством организации и функционирования государственной службы

Общество воспринимает государственную службу как механизм правильного исполнения закона, как средство «отыскания истины в деле исполнения поручения государства», - отмечал А Ф Кони, - поэтому общество ждет от государственных служащих грамотных и справедливых решений, а не мимолетного мнения внушенного порывом чувства или предвзятым взпядом»1

Если мы стремимся к тому, чтобы государство было правовым и демократическим, то нужно добиваться того, чтобы на государственной службе были задействованы образованные, высококомпетентные и непримиримые ко всякого рода нарушениям, начиная от закона и заканчивая морально-этическими нормами, граждане

Всему этому способствуют совершенная и полноценная система государственной службы, формирование которой происходит в настоящее время Процесс - очень сложный и трудоемкий, поскольку все элементы системы «государственная служба» долгое время существовали и действовали автономно, и каждый из них выпотнял свои специфические функциональные обязанности Свести их к общему знаменателю пока еще не удалось С принятием, например, Федерального закона о правоохранительной службе, необходимость в котором остро ощущается, многие проблемы

'Кони А Ф Уголовный процесс Нравственные начала М,2000 С 11

взаимодействия и взаимосвязи в системе государственной службы будут решены положительно

С избранием Д А Медведева Президентом Российской Федерации и началом работы нового состава Правительства во главе с В В Путиным, взявшимся за реформу государственной службы в 2000 г , властная структура, как никогда еще в истории новой России, будет мощной и крепкой Принятие руководством Российской Федерации масштабных задач по модернизации социально-экономического, политического и правового устройства страны в период до 2020 г требует от работников государственных органов как федерального, так и регионального уровней большей ответственности и компетентности Это, в свою очередь, повлечет кардинальную оптимизацию деятельности структур государственной службы Многовековая история гос> дарственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата и соответствующим образом выстроенной государственной службы Все эти факторы, рассматриваемые комплексно, актуализируют тему диссертационного исследования

Степень научной разработанности темы. Проблемы становления государственной службы, ее формирования как системы, с давних пор находятся под пристальным вниманием отечественных и зарубежных ученых Одними из первых с историко-правовой точки зрения проблему «служивого люда» исследовали Платон, Аристотель, Т Гоббс, Г Лейбниц, Дж Локк, Т Кампанелла, Ш Монтескье, Ж -Ж Руссо

Достаточно полно, объемно, но с сугубо историко-правовыч научных аспектов государственную службу исследовали В H Барышев, Е П Дуплий, И M Катаев, А В Кенигсон, H И Костомаров, Л Ф Писарькова, С П Покровский и другие Профессиональные, кадровые проблемы государственной службы детально рассмотрели ЕВАнисимов, В Д Граждан, В А Козбаненко, Е В Охотский, В А Сулемов и другие

С правовых, юридических позиций современную государственную службу изучали Г В Атаманчук, И H Барциц, В Г Вишняков, Б H Габричидзе, А А Гришковец, H M Казанцев, Т Г Калачева, В M Манохин, А В Ноздрачев, Д M Овсянко, В А Прокошин, Ю H Старилов, А H Ткач, В А Федосов, И Д Хутинаев, А Г Чернявский и т д

Выводы и предложения, сделанные в трудах вышеперечисленных ученых-правоведов, не только послужили основой для данного диссертационного исследования, но саккумулировали внимание специалистов для дальнейшей разработки многих взаимосвязанных юридических аспектов деятельности государственной службы в России

Объектом исследования являются общественно-правовые отношения, складывающиеся в процессе формирования системы государственной стужбы в Российской Федерации и ее субъектах

Предмет исследования составили нормативные правовые акты, содержащие цели и принципы формирования системы государственной С1ужбы в Российской Федерации

Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ нормативных правовых актов, формирующих систему государственной службы, а также способствующих выявлению, разработке и законодательному закреплению общественных отношений в сфере развития государственной службы Российской Федерации

Достижение постав тенной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач

- рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории «государственная служба», «система государственной службы», «структура государственной службы», «государственный служащий», «институ-циализация государственной службы», «легитимизация государственной службы», а также изучить соотношение между ними,

- осуществить системно-структурное исследование современного процесса формирования государственной службы Российской Федерации,

- изучить реализацию правовых норм, определяющих основы формирования системы государственной службы,

- раскрыть причины недостаточного нормативного правового обеспечения государственной службы, пробелов действующего законодательства и дать конкретные предложения по его совершенствованию,

- уточнить приоритетные направления повышения эффективности государственной службы в условиях проводимой административной реформы,

- выявить систему факторов, способствующих институцианизации и более высокой степени легитимизации государственной службы в Российской Федерации,

- определить приоритеты, при которых современная государственная служба может и должна стать более эффективной и конкурентоспособной

Научная новизна диссертационной работы определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения эффективного формирования системы государственной службы, раскрытием современного состояния нормативной правовой базы в данной области, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности в деятельности государственной службы и государственных служащих

Элементы новизны проявпены в выявлении наиболее важных, узловых проблем механизма правового регулирования системы государственной службы, ее дальнейшего развития, совершенствования и повышения эффективности

По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

- в целях эффективного функционирования, устойчивого и равномерного развития и совершенствования государственной службы во всех субъектах Российской Федерации необходима единая общегосударственная, научно-продуманная система, общая стратегия развития, постоянная координация усилий федерального центра и субъектов Особого внимания требует государственная служба субъектов Федерации, испытывающая дефицит высококвалифицированных кадров для оптимизации процессов совершенствования деятельности государственной службы в регионах,

государственную службу следует институциализировать и легитимизировать, что будет способствовать повышению доверия граждан к работникам органов управления, повысит престиж государственной службы, ее эффективность и авторитетность Необходимо создать Федеральное агентство по делам государственной службы, которое непосредственно займется системой организации государственной службы,

в рамках формирующейся системы государственной службы необходимо развивать законодательные основы института государственной гражданской службы, которая обеспечивает функционирование механизма государственного управления, осуществление государственной кадровой политики по формированию и подготовке специалистов для государственного аппарата,

- одной из главных задач, которую предстоит решать в рамках административной реформы - принятие законодательных и нормативных пра-

вовых актов, способствующих конк>рентоспособности государственной службы В их числе необходимо принять в развитие отдельных норм Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» такие нормативные правовые акгы, как о Сводном реестре должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, о соотношении классных: чинов федеральной государственной службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации, об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и испоанения управленческих и иных решений, а также установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности чего и другие Также следует ускорить принятие Федерального закона о правоохранительной службе, проект которого был разработан в 2004 г ,

- государственная служба должна строиться на принципах открытости и доступности, отвечать требованиям системности, комплексности, профессионализма и функциональности, высокой нравственности, а также, что очень важно для государственной службы — нормативно-правовом регулировании служебных отношений в органическом сочетании со свободным творческим исполнением должностных обязанностей,

сделан вывод о необходимости развития подлинной деполити-5ации и демократизации государственной службы, что позволит искоренить бюрократизм, протекционизм, коррупцию и повысит ее авторитет,

нормативные и законодательные акты Российской Федерации, непосредственно касающиеся системы государственной службы, не всегда эффективно влияют на качественное исполнение своих обязанностей государственными служащими Причина кроется в незнании всей полноты процессов, происходящих в системе государственной службы Необходимо, чтобы законодательство о государственной службе базировалось на научных исстедованиях, всесторонне и цепостно рассматривающих современные процессы формирования системы государственной службы Российской Федерации,

развитие и совершенствование законодательства о государственной службе должно способствовать формированию такой системы государственной службы, которая постоянно будет нацелена на повышение эффективности и результативности в реализации решений, принимаемых органами государственной власти

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретико-методологической основой исследования является системный подход к анализу правовых проблем, связанных с повышением эффективности государственной службы В этой связи использовались методы сравнительно-правового, структурно-функционального, институционального, конкретно-социологического, аксиологического, формально-юридического, программно-целевого научного познания

Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты

В ходе диссертационного исследования был изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, теории и истории государственного строительства, конституционному, муниципальному, административному, служебному и иным отраслям российского права

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе идеи и подходы к изучению государственной службы Российской Федерации, направленные на повышение ее эффективности, содержат предложения о совершенствовании всей системы государственной службы Практическая значимость выводов диссертации состоит в том, что они непосредственно связаны с определением оптимальных путей реализации правовых норм и положений законов, являющихся критериями эффективности государственной службы Изложенные автором выводы, обобщающие практику организационно-правового обеспечения реализации конституционных положений и повышения эффективности государственной службы, могут быть использованы в законотворчестве, а также в процессе чтения лекций и проведения семинаров по курсам, и проблемам правового регулирования государственной службы

Апробация результатов исследования Выводы диссертационного исследования обсуждались на тематических конференциях, семинарах и «круглых столах» в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» Основные выводы и положения диссертации изложены в авторских публикациях Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы

ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение, список используемых нормативных источников и научной литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы исследования, представлена характеристика состояния научной разработанности проблемы, сформулированы объект и предмет исследования, уточнены цели и задачи, представлена теоретическая и методологическая основа диссертации, ее нормативно-правовая база, сформулированы и обоснованы научная новизна, выносимые на защиту положения, апробация результатов исследования и практическая значимость работы

В главе 1 - «Становление и развитие системы I осударственной службы в России: исторнко-правовой аспект» - рассмотрены историко-правовой анатиз административно-правового регулирования государственной службы в России, государственная служба в конце XX - начале XXI веков, дано понятие системы государственной службы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации

Первые признаки государственной службы как особого вида деятельности «по обеспечению исполнения полномочий»2 государства, возможно не всегда тщательно просматриваемые, а поэтому пропущенные некоторыми исследователями, по мнению диссертанта, стали появляться в России ко времени образования Древнерусского государства, именуемого Киевской Русью

Проанализировав процесс формирования государственной службы в Киевской Руси, следует отметить, что далеко не все ученые, изучающие проблемы государственной службы в Российской Федерации, говоря об ее истоках, сочли нужным упомянуть о наличии этой службы в древнерусском государстве Большинство из них первые признаки государственной службы в России усмотрели лишь в эпоху правления Петра I

2 См Федеральный закон К» 58-ФЗ «О системе гос)дарственной сл>жбы Российской Федерации» (в ред от 27 мая 2003 г ) II Собрание законодательства Российской Федерации 2003 № 2 Ст 2063

Из наиболее значимых, законодательных актов допетровской эпохи необходимо выделить Соборное уложение 1649 г , которое регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений два последующих века В целом деятельность государственных служащих по организации государственного строительства в России больше тяготела к абсолютизму, коюрый окончательно оформился в правление Петра I При абсолютизме глава государства рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти

С приходом к власти в России Петра I начался интенсивный поиск новых, более эффективных методов работы государственных служащих, а также более совершенных форм организации государственного аппарата Наиболее значимым с законодательной точки зрения событием, придавшим государственной службе подлинно государственное предназначение, стала «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был», утвержденная Петром I 24 января 1722 г

Создавая иерархию чинов для государственных служащих, Петр I взял за основу распределение должностей по классам воинских званий и ввел понятие «чиновник», т е человек, обладающий чином по Табели о рангах

Конец XIX и начало XX вв является особым этапом в истории государственной службы России, когда был введен принцип комплектования полиции по «найму» взамен направления на службу в полицию солдат и унтер-офицеров, признанных негодными к военной службе

После Октябрьской революции новая власть радикально изменила подходы к правовому регулированию государственной службы 11 (23) ноября 1917 года за подписью Я М Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», а 16 декабря 1917 года за подписью В И Ленина — декрет СНК «Об уравнении всех военнослужащих в правах» Были упразднены классные чины, воинские придворные звания, ученые степени и звания Что касается классных чинов, то они возродились лишь через 75 лет Воинские же звания, ученые степени и научные звания молодой Советской Республике вскоре понадобились вновь и были восстановлены

В советский период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение в начале зарождения молодой власти к государственным служащим, государственная служба все-таки существовала К ней относили тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными и регулирующими полномочиями

Понятие «государственный служащий» того времени определялось следующим образом такими «являются советские граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности по назначению, выборам ипи в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд»3 Следует отметить, что, несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени инсти-туциализации и не всегда была адекватна запросам государства Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована

В диссертации отмечено, что современное законодательство о государственной службе новой России начало оформляться с вступления в силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г

Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы осуществляется в стране с 1995 г с начала законодательного действия и развития в новой России настоящей, а не формализованной государственной службы

Признание большинством ученых законодательного оформления понятия государственной службы, содержащегося в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», взято как основа для дальнейшего развития научных взглядов на проблему государственной службы

При рассмотрении понятия «государственная служба», получившее законодательное закрепление в п 1 ст 1 Федерального закона «Об основах

3Гос>дчрственное управление и административное право М , 1978 С 289-299

государственной службы Российской Федерации», констатировано, что это должности в органах государственной власти с денежным содержанием из средств государственного бюджета, государственное установление, определяющее статус и содержание должности

По мнению ряда ученых, в этом законе не учитывается взаимосвязь и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным аппаратом, государственным управлением и государственной службой Последней осталась вспомогательная роль, призванная обеспечивать исполнение полномочий государственных органов

Рациональность и эффективность управления со стороны государственных органов оказались вне поля зрения законодателя, который сосредоточился лишь на проблемах аналитического, информационного, организационного обслуживания власти Это разрушило целостность государственной службы и превратило ее в некую абстрактную сумму обслуживающих аппаратов локализованных и отдельных друг о г друга государственных органов

Автор выделил три этапа развития государственной службы в конце XX- начале XXI века На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям Первый этап - 1992-1995 гг , второй - 1996-1998 гг , третий - 1999-2000 гг На первом этапе реформ инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы Он заканчивается принятием 31 июля 1995 г Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ

В отчичие от первого этапа становления и реформирования современной государственной службы в России, который был инициирован группой ученых и практиков, на втором этапе реформа государственной службы уже рассматривается как составная часть административной реформы В качестве инициаторов выступает группа специалистов в области государственного управления под руководством М А Краснова

На этом этапе на первый план вышла задача разработки «идеологии» реформ В связи с этим была проведена работа по созданию теоретической модели и основных принципов административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы

Была выдвинута идея создания истинно публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над повышением социальной активности государственной службы, ее престижа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание интересов граждан и их объединений

Второй этап реформ обусловил необходимость выработки этических и моральных регуляторов поведения государственных служащих Сейчас уже можно констатировать, что данная идея нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г, когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации впервые приступила к обсуждению «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации»

Третий этап реформ 1999-2000 гг стал переломным в реформировании государственной службы России Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного кандидата на пост Президента Российской Федерации

На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих этапов реформ Важнейшим шагом вперед стало подключение «административного ресурса» в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие полномочия, которых не хватало экспертам ранее Имея статус предвыборного штаба В В Путина, ЦСР смог получить соответствующие ресурсы и заручиться поддержкой власти Это давало дополнительные гарантии тому, что очередная программа не будет «положена под сукно», а найдет свое воплощение на практике

С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В В Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена на более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе

Результатом стало принятие 27 мая 2003 г Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который сменил Федеральный закон от 31 июля 1995 г «Об основах государственной службы Российской Федерации» Также был внесен ряд новшеств, содержащихся в других нормативно-правовых актах

Во-первых, новый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устранил неясность, которая до этого имелась в вопросе о сгатусе военнослужащих, проходивших службу не в

государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а в учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания и классные чины (сотрудники правоохранительной службы)

Согласно Закону от 31 июля 1995 г к государственным служащим относились только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях Теперь согласно Закону от 27 мая 2003 г воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы — в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим

Во-вторых, в Законе от 27 мая 2003 г (ст 1) дается новое определение понятия «государственная служба», уточняющее предназначение деятельности государственных служащих

В-третьих, Закон от 27 мая 2003 г установил новую систему государственной службы Российской Федерации Эта система включает в себя три отдельных ее вида— гражданскую, военную и правоохранительную

Оценивая историю реформ, можно сделать вывод о том, что именно сейчас появляется основная предпосылка для успешного старта реальных реформ государственной службы Широкомасштабное обсуждение проблемы необходимости изменения системы государственной службы в России, которое удалось инициировать, сформировало общественное мнение и создало давление со стороны общества на государство, вынуждая его начать активные действия по саморазвитию

В настоящее время, как известно, задача высокоэффективной организации работы всей системы государственной службы, являющаяся, по мнению диссертанта, фундаментом государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, находится в центре внимания Президента и Правительства Российской Федерации Потому что от качественного выполнения этой ключевой проблемы во многом зависит, выйдет ли Россия на новый уровень экономического, политического и социально-

культурного развития, произойдет ли ее становление как демократического федеративного правового государства

С принятием Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» были ликвидированы многие противоречия в законодательстве Воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы — в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь уже относятся к государственным служащим В Законе № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г изменилось законодательное толкование понятия «государственная служба» Если во второй статье Федерального закона № 119-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понималась профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, то теперь, по мнению Д М Овсянко, в качестве государственной службы рассматривается их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов

Как отмечено выше, Закон от 27 мая 2003 г «О системе государственной стужбы Российской Федерации» установил новую систему государственной службы в нашей стране Она включает в себя три отдельных вида государственной службы гражданскую, военную и правоохранительную

Различия между ними проводятся по функциональным признакам должностей, а не по государственным органам Согласно п 3 ст 8 Закона, в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы Например, рассмотрим Министерство внутренних дел Российской Федерации В его составе есть должности федеральной государственной гражданской, военной и правоохранительной служб В соответствии с п 2 и 3 ст 2 нового закона, государственная гражданская служба подразделяется на два уровня а) феде-

ральную государственную гражданскую службу, б) государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации И военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы

Деление государственной службы на различные виды обуславливает необходимость существования не только базового Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», но и федеральных законов о видах службы и многих иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности каждого из этих видов службы

Одним из важнейших вопросов государственной службы являегся разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений В соответствии со ст 71 Конституции Российской Федерации закон относит вопросы правового регулирования и организации федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации Поскольку военная и правоохранительная службы являются разновидностями федеральной государственной службы, правовое регулирование указанных видов службы — исключительная компетенция Российской Федерации, наряду с регулированием федеральной государственной гражданской службы

В соответствии со ст 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Вопросы регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации При этом собственно организация государственной гражданской службы субъекта Федерации - это компетенция самого субъекта Российской Федерации

Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующий принцип единства системы государственной службы, закрепленный федеральным законом

Под принципами государственной службы следует понимать требования, которые 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, 2) распространя-

ются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы, 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых скпадываегся содержание государственной службы

Содержательное значение основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации заключается в следующем

1 Принцип федерализма — системообразующий принцип государственной счужбы, базирующийся на федеративном устройстве Российского государства Несущими терминами его формулировки являются «единство системы» и «соблюдение конституционного разграничения»

2 Принцип законности юридически означает, что организация и функционирование государственной службы строятся на основе закона Законность — основа нормальной жизнедеятельности цивилизованного общества, она есть всеобщее требование, обязательное для всех участников правовых отношений

3 Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты исходит из того конституционного положения, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст 2 Конституции Российской Федерации)

4 Принцип равного доступа граждан к государственной службе

Конституция Российской Федерации устанавливает, что граждане

Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе Запрещена всякая дискриминация при поступлении на государственную службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено ч 2сг 19 Конституции

5 Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы

6 Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы

7 Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих

8 Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих

9 Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц Этот новый правовой принцип функционирования государственной службы имеет принципиальное значение для управления процессом деятельности государственных служащих

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности

В главе 2 — «Перспективы развития и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации» - исследовано законодательство о государственной службе как основа ее реформирования, проблемы организации деятельности государственной службы в настоящее время и показаны перспективы совершенствования и развития ее законодательства

В начале XXI века был принят ряд важнейших правовых актов, на которых базируется современная государственная служба и в которых закреплены задачи ее реформирования Прежде всего, мы имеем в виду Федеральный Закон от 27 июля 2003 г № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Таким образом, институт сегодняшней государственной службы носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей права конституционного, международного, административного, трудового, финансового и др

В ст 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержится перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы

Новейшее законодательство о государственной службе диктует единство системы, построенной на общих нормативных принципах и охватывающей, по существу, все виды публичной службы, будь это гражданская, правоохранитетьная, военная или муниципальная служба Преимущества формирования централизованной иерархической модели сопровождаются трудностями, поскольку объединение в одну систему столь раз-

личных по содержанию видов деятельности, имеющих существенную специфику, в особенности правоохранительная и военная службы, неизбежно требует диверсификации управления этими блоками профессиональной активности людей

Замысел формирования нового законодательства о государственной службе предполагает, что оно будет осуществляться поэтапно на основе первоочередных мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации и федеральными программами по реформированию государственной службы Российской Федерации и с учетом лучшего отечественного и зарубежного опыта В итоге система государственной службы должна быть приведена в соответствие со сложившимися политическими социально-экономическими, культурно-историческими условиями и международно-правовой практикой

Сегодня продолжается практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, принятых в рамках реформирования государственной службы в целях создания системы государственной службы Российской Федерации, включающей федеральную государственную гражданскую службу, государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, военную службу, правоохранительную службу Идет разработка моделей управления государственной службой

Управление этими процессами и их координацию осуществляет Администрация Президента Российской Федерации и, в частности, образованное в ее структуре Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы

Принятие законодательных актов, регулирующих организационно-правовые и финансовые вопросы государственной службы Российской Федерации в целом и отдельных ее видов, также является важным направлением реформы Нормативно-правовая база реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления Правительства, распоряжения Администрации Президента, нормативные правовые акты, разрабатываемые в государственных органах

Организацией деятельности государственных служащих в Российской Федерации занимаются десятки федеральных, окружных и региональных структур Однако, несмотря на столь плотный и многочисленный

ряд ответственных за государственную службу, организующих, регулирующих и контролирующих работу чиновников, на сегодня в Российской Федерации нет единого, целостного, эффективного и саморазвивающегося механизма организации государственной службы

Большое количество нерешенных проблем, связанных с организацией государственной службы, напрямую влияющей на эффективность государственного управления, а оно, в свою очередь, на улучшение жизнедеятельности россиян, продолжают сказываться на работе руководящих структур Российской Федерации

Государственная служба, если она умело организована, существует как гарантия того, что любой вопрос от стратегического до самог о бытового в государственном аппарате будет рассмотрен в надлежащем порядке, в установленные сроки, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, рационально и исчерпывающе А для этого нужны соответствующие процедуры, институциональный порядок рассмотрения дел, контрольные механизмы, четкая регламентация делопроизводства и многое другое, позволяющее утверждать, что государственная служба реализуется на базе современных информационно-правовых технологий

Одна из важных проблем организации государственной службы -формирование и развитие кадрового корпуса государственной службы -это многомерный и сложный процесс, в котором проявляется диалектическая взаимосвязь статичного и динамичного Помимо правовых, нормативно-процедурных аспектов это развитие предполагает обогащение многих социально-управленческих параметров, прежде всего таких, как рост профессионализма работников, изменение их социальных ценностей, нравственных установок, изменение возрастной, профессионально-квалификационной, тендерной структуры кадров и других количественных и качественных признаков

Заслуживает внимания и такой концептуальный аспект проблемы, как рассмотрение государственной службы одновременно с точки зрения объекта и субъекта управления Причем объем правосубъектности и управленческих полномочий у чиновников разных уровней неодинаков

Для государственного управления нехарактерно наличие только одной парной категории «субъект - объект», субъектно-объектньтх отношений В системе государственной службы человек, аппарат отдельного подразделения (департамента, управления) являются одновременно объектом для вышестоящего субъекта и субъектом для нижестоящих работни-

ков или сотрудников подведомственной сферы В различных управленческих циклах и уровнях субъекты и объекты меняются местами К тому же на один объект чаще воздействуют несколько взаимосвязанных субъектов управления Поэтому в государственной службе, как иерархически регламентированной системе деятельности и управленческих отношений, необходимо четко опредечять объем, содержание функций и полномочий каждого субъекта, границы управляемых объектов, степень взаимозависимости и подконтрольности Это и стало одним из главных в реформировании системы и структуры органов власти в ходе современной административной реформы К тому же деятельность каждого лица, замещающего государственную должность, может быть направлена как на внутренний объект (подчиненные работники, подведомственные структуры и действия), так и на внешний объект (население, нижестоящие структуры власти, подведомственные государственные организации) Отсюда различен объем правомочий и ответственности каждого государственного служащего, государственного органа

Перевод значительной части государственной службы на самоокупаемость - важная черта ее современной организации

Здесь мы имеем значительный резерв для удешевления и сокращения аппарата Экономическое приспособление государственной службы к условиям рынка предполагает и «отсечение» от нее с переводом на конкурсные и договорные коммерческие начала многочисленных обеспечивающих и технических служб и функций

Прозрачность - еще один важнейший фактор организации деятельности государственной службы

Итак, государственная служба выступает как профессиональная деятельность по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнению решений политических руководителей всех ветвей и уровней государственной власти Практическая реализация сформулированного, принятого курса - прямая функция современного аппарата К таким функциям ученые относят а) сервисность, б) иерархичность, в) безличность, г) стабильность Таким образом, административная власть - это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управленческой деятельности единством четырех перечисленных особенностей Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удается достигнуть

Диссертант среди главных направлений, требующих оперативного вмешательства в процесс развития законодательства о государственной службе, которое, несомненно, скажется на перспективах совершенствования всего законотворческого состояния государственной службы, выделит следующие

1 Формирование и законодательное закрепление единого механизма управления, адекватного современным потребностям и российской специфике

2 Организационная нестабильность государственных структур

3 Низкий уровень институциализации государственной службы, а отсюда - явно заниженная степень доверия к ней в обществе

4 Слабая профессиональная подготовтенность

5 Разрыв в уровне оплаты труда работников государственного аппарата и работников, занятых в коммерческих структурах

6 Значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах

7 Приведение в соответствие законов о государственной службе субъектов Федерации с федеральным законодательством о государственной службе

8 Недостатки в организационном обеспечении и техническом оснащении государственных органов

Помощник Президента Российской Федерации В П Иванов, курирующий вопросы реформирования и развития государственной службы, отмечает, что за последние пять лет в сфере реализации вышеперечисленных задач проведена значительная работа по государственному строительству и укреплению федерализма Он констатирует «Мы хорошо помним историю пятилетней давности, когда законотворческие процессы, происходящие в регионах, шли подчас вразрез с законодательством на федеральном уровне По сути, каждый второй нормативный правовой акт, принимаемый субъектом Российской Федерации, вступал в противоречие с федеральным законодательством, а иногда и с Основным законом — Конституцией Российской Федерации»

Предложения по совершенствованию государственной службы и развитию ее перспектив должны быть основаны на тех фундаментальных представлениях об объекте, который планируется развивать и совершенствовать

Поэтому специалистами, курирующими вопросы реформирования государственной службы, предложены четыре исходных группы сценариев по числу тех звеньев государственной службы, которые могут быть взяты за основные

- улучшение функционирования государственной службы - быстро или медленно реализуемые, с привлечением мягких или жестких правовых и административных средств,

- законодательные инициативы и принятие новых законов Реализация этих сценариев зависит от взаимоотношения законодательной и исполнительной власти и от соотношения политических сил в органах законодательной власти,

- совершенствование материального обеспечения государственной службы, связанное как с бюджетным и законодательным процессами, так и с принятием мер испотнительной властью,

- изменение кадровой политики государственной службы, усиление аналитического и профессионального содержания, создания и поддержки системы подготовки и переподготовки кадров

Для решения этих проблем целесообразно создать при Президенте Российской Федерации специальный государственный орган по делам государственной службы Таким органом могло бы стать Федеральное агентство по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации При условии уточнения его правового статуса и наделения соответствующими полномочиями данное агентство можег осуществлять управление государственной службой на федеральном уровне, а также координировать ее развитие на региональном уровне Образование подобного органа позволит главе государства сконцентрировать в одних руках управление государственной службой

Создание в перспективе Федерального агентства государственной службы Российской Федерации позволит осуществить задачи по дальнейшему развитию и совершенствованию системы государственного управления, профессионализировать осуществление кадровой политики всех управленческих структур Российского государства

В заключении диссертационного исследования содержатся авторские выводы и практические рекомендации по оптимизации и совершенствованию законодательства о государственной службе Российской Федерации и перспективах ее развития

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора'

1 Шамрай М С Институт государственной службы правовое регулирование в России и за рубежом // «Черные дыры» в Российском законодательстве - 2007 - № 4 - 0,5 п л

2 Шамрай М С Становление и разви гие системы государственной службы Право и экономика Сборник научных трудов - М , 2008 -Выпуск I - 0,5 п л

3 Шамрай М С Становление и развитие системы государственной службы II Юридические науки - 2008 - № 2 - 0,6 п л

4 Шамрай М С Институциализация и легитимизация государственной службы // Государственная служба - 2008 - № 3 - 0,5 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Шамрая Михаила Сергеевича Тема диссертационного исследования

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный руководитель - доктор юридических наук, Хутинаев Игорь Дадагкаевич

Изготовление оригинал-макета Шамраем М С

Подписано в печать 15 мая 2008 г Тираж 80 экз Уст Пл -1,0

ФГОУ ВПО «РАГС при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 224 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Шамрай, Михаил Сергеевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава

Становление и развитие системы государственной службы в России: историко-правовой аспект

§ 1.1. Историко-правовой анализ административноправового регулирования государственной службы в

России

§ 1.2. Государственная служба в конце XX - начале XXI веков

§ 1.3. Понятие системы государственной службы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации

Глава II

Перспективы развития и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации

§ 2.1. Законодательство о государственной службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития

§ 2.2. Проблемы организации деятельности государственной службы Российской Федерации

§ 2.3. Перспективы совершенствования и развития законодательства о государственной службе

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Формирование системы государственной службы Российской Федерации"

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях современной России формирование системы государственной службы стало одним из ключевых направлений правовой политики государства. Без надежно сформированной и законодательно закрепленной базы государственная служба как система может не состояться.

Государственная служба - это сложная и постоянно развивающаяся система, многогранный и творческий процесс, в котором нет ведущих или второстепенных элементов, каждый из которых несет полную ответственность за качество и эффективность своей административно-исполнительной или законотворческой деятельности. Надежность, стабильность и эффективность власти определяется профессионализмом, компетентностью обеспечивающих ее структур, качеством организации и функционирования государственной службы.

Общество воспринимает государственную службу как механизм правильного исполнения закона, как средство «отыскания истины в деле исполнения поручения государства», - отмечает А.Ф.Кони, - поэтому общество ждет от государственных служащих грамотных и справедливых решений, а не мимолетного мнения, внушенного порывом чувства или предвзятым взглядом»1.

Реализация принципов правового и демократического государства обуславливает необходимость в том, чтобы на государственной службе были задействованы образованные, высококомпетентные и непримиримые ко всякого рода нарушениям, начиная от закона и заканчивая морально-этическими нормами, граждане.

Этому способствует постоянно совершенствующаяся и развивающаяся система государственной службы, формирование которой происходит в настоящее время. Процесс ее обновления сложен и трудоемок, требует от

1 Кони А.Ф. Уголовный процесс: Нравственные начала.- М., 2000. С. 11. государства постоянного внимания, системных научных исследований, значительных материальных затрат и много другого.

Стоящие перед Российской Федерацией масштабные задачи по модернизации социально-экономического, политического и правового устройства страны на период до 2020 г. требуют от работников государственных органов как федерального, так и регионального уровней большей ответственности и компетентности. Это, в свою очередь, влечет необходимость оптимизации деятельности структур государственной службы. Многовековая история государственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата и соответствующим образом выстроенной государственной службы. Все эти факторы, рассматриваемые комплексно, актуализируют тему диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблемы становления государственной службы, ее формирования как системы, с давних пор находятся под пристальным вниманием отечественных и зарубежных ученых. Одними из первых с историко-правовой точки зрения проблему «служивого люда» исследовали Платон, Аристотель, Т.Гоббс, Г.Лейбниц, Дж.Локк, Т.Кампанелла, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо.

Достаточно полно, объемно, но с сугубо историко-правовых научных аспектов государственную службу исследовали В.Н.Барышев, Е.П.Дуплий, И.М.Катаев, А.В.Кенигсон, Н.И.Костомаров, Л.Ф.Писарькова, С.П.Покровский и другие. Профессиональные, кадровые проблемы государственной службы детально рассмотрели Е.В.Анисимов, В.Д.Граждан, В.А.Козбаненко, Е.В.Охотский, В.А.Сулемов и другие.

С правовых, юридических позиций современную государственную службу изучают Г.В.Атаманчук, И.Н.Барциц, В.Г.Вишняков, Б.Н.Габричидзе, А.А.Гришковец, Н.М.Казанцев, Т.Г.Калачева, Л.М.Колодкин, В.М.Манохин,

A.В.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошин, Ю.Н.Старилов, А.Н.Ткач,

B.А.Федосов, И.Д.Хутинаев, А.Г.Чернявский и т.д.

Выводы и предложения, сделанные в трудах современных российских ученых-правоведов не только послужили основой для данного диссертационного исследования, но саккумулировали внимание на дальнейшей разработке многих взаимосвязанных юридических аспектов деятельности государственной службы в Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественно-правовые отношения, складывающиеся в процессе формирования системы государственной службы в Российской Федерации и ее субъектах.

Предмет исследования составили нормативные правовые акты, содержащие цели и принципы формирования системы государственной службы в Российской Федерации.

Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ нормативных правовых актов, формирующих систему государственной службы, а также способствующих выявлению, разработке и законодательному закреплению общественных отношений в сфере развития системы государственной службы Российской Федерации.

Достижение поставленной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач:

- рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории «государственная служба», «система государственной службы», «структура государственной службы», «институциализация системы государственной службы», «эффективность государственной службы», а также изучено соотношение между ними;

- осуществить системно-структурное исследование современного процесса формирования государственной службы Российской Федерации;

- изучить реализацию правовых норм, определяющих основы формирования системы государственной службы; раскрыть причины недостаточного нормативного правового обеспечения системы государственной службы, пробелов и коллизий действующего законодательства и выработать конкретные предложения по его совершенствованию;

- уточнить приоритетные направления повышения эффективности системы государственной службы в условиях проводимой административной реформы;

- выявить систему факторов, способствующих институциализации государственной службы Российской Федерации; определить приоритеты, при которых современная система государственной службы может и должна стать более эффективной и конкурентоспособной.

Научная новизна диссертационной работы определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения эффективного формирования системы государственной службы, раскрытием современного состояния ее нормативной правовой базы, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности системы государственной службы.

Элементы научной новизны проявлены в выявлении наиболее важных, существенных проблем механизма правового регулирования системы государственной службы, ее дальнейшего развития, совершенствования, повышения эффективности и результативности.

По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения: государственную службу необходимо институциализировать и систематизировать, способствуя повышению доверия граждан к служащим государственных органов, повышая престиж государственной службы, се эффективность и авторитетность. в целях эффективного функционирования, устойчивого развития и совершенствования государственной службы в Российской Федерации необходима единая общегосударственная программа, направленная на формирование системы государственной службы, общей стратегии ее развития, постоянная координация усилий федерального центра и субъектов. Обоснована необходимость создания Федерального агентства по делам государственной службы, которое непосредственно должно обеспечивать организацию и эффективное функционирование системы государственной службы в соответствии с действующим законодательством; особого внимания требует формирование в рамках системы государственной службы государственная служба субъектов Российской Федерации. В целях оптимизации процессов и выработки единой координации совершенствования деятельности государственной службы на федеральном и региональном уровне необходимы региональные подразделения Федерального агентства по делам государственной службы;

- одной из главных задач, подлежащих решению в рамках административной реформы - принятие законодательных и нормативных правовых актов, способствующих повышению конкурентоспособности государственной службы. С этой целью необходимо внести изменения в отдельные нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принять такие нормативные правовые акты, как Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации; о соотношении классных чинов федеральной государственной службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации; об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов; о принятии и исполнении управленческих решений, а также об установлении особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности их деятельности. Следует ускорить принятие Федерального закона о правоохранительной службе, что позволит завершить процесс формирования системы государственной службы Российской Федерации; необходима дальнейшая систематизация законодательства, обеспечивающая разграничение видов государственной службы, помимо тех которые предусмотрены Федеральным законом № 58-ФЗ. Необходимо выделить в отдельные виды государственную службу в органах юстиции, дипломатическую службу, приняв федеральные законы о каждой из них.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретико-методологической основой исследования является системный подход к анализу правовых проблем, связанных с повышением эффективности государственной службы. В этой связи использовались методы сравнительно-правового, сгруктурно-фушсционального, институционального, конкретно-социологического, формально-юридического, программно-целевого научного познания.

Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

В ходе диссертационного исследования был изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, теории и истории государственного строительства, конституционному, муниципальному, административному, служебному и иным отраслям российского права.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе идеи и подходы к изучению государственной службы Российской Федерации, направленные на повышение ее эффективности, содержат предложения о совершенствовании всей системы государственной службы. Практическая значимость выводов диссертации состоит в том, что они непосредственно связаны с определением оптимальных путей реализации правовых норм и положений законов, являющихся критериями эффективности государственной службы. Изложенные автором выводы, обобщающие практику организационно-правового обеспечения реализации законодательных положений, направленных на повышение эффективности государственной службы, могут быть использованы в законотворчестве, а также в процессе чтения лекций и проведения семинаров по курсам, и проблемам правового регулирования государственной службы.

Апробация результатов исследования. Выводы диссертационного исследования сообщались на тематических конференциях, семинарах и «круглых столах» в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные выводы и положения диссертации изложены в авторских публикациях. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шамрай, Михаил Сергеевич, Москва

Заключение

Подводя итог, остановлюсь на отдельных ключевых моментах, которые, может быть, дополняют те многочисленные научные исследования, рассматривающие проблемы государственной службы Российской Федерации.

Прежде всего, подчеркну то, что несмотря на отсутствие устоявшегося мнения у большинства ученых о зарождении первых признаков государственной службы в Киевской Руси, такая служба там определенно имелась. Согласно летописи, в 882 году, новгородский князь Олег, предварительно заняв Смоленск и Любеч, овладел Киевом и провозгласил его столицей государства. «Се буди мати градом русъким»'04. Сам же Олег стал титуловаться великим князем. Таким образом, 882 год, когда под властью одного князя объединились Северная Русь - Новгород и Южная Русь - Киев, стал судьбоносным в истории восточных славян. Высшая власть - юридическая, экономическая, военная, политическая - сосредоточилась в Киеве. Великий князь Киевской Руси, вместе со своими служивыми, которые помогали ему править единым централизованным государством, выступал как законодатель, военный вождь, главный администратор и верховный судья.

Поэтому, что бы не говорили по поводу наличия или отсутствия в Киевской Руси признаков государства и лиц, состоящих у него на службе, мне думается, что в советские времена в нашей стране было меньше той самой государственности в ее духовно-внутреннем, глубоко содержательном понимании, чем это было в Древнерусском государстве - Киевская Русь. Это подметил Г.В.Атаманчук. «При социализме (нашем, родном), - пишет он, - не было государства как такового, ни в традиционном его понимании как всеобщности, исторического объединения поколений, его создавших и в нем живущих (Гегель), ни как духовной общины, живого правового единства Цит. по: История государственного управления в России. / Под общ. ред. Р.Г.Пихои. М., 2002. С. 14.

И.А.Ильин), ни даже как союза народа во имя его свободы (Конституция США, 1878 г.). Это был реально механизм охраны и проведения в жизнь интересов, целей и воли руководящего звена коммунистической партии. В нем могло иметь место, допускалось и осуществлялось лишь то, что способствовало суждениям, мнениям и представлениям данного

IOS ' руководящего звена», точнее даже сказать, одного человека - генсека компартии. В этом смысле вече, как верховный орган, начиная от догосударственных образований - племен, и заканчивая уже почти государственными объединениями — великими княжествами типа Новгородского, сплотившее вокруг себя всю Северную Русь, больше были государственными, чем советский социализм, под гнетом куцей кучки партфункционеров, лизоблюдствующих перед своим патроном-генсеком.

В последующие столетия, рубежным событием, придавшим службе полноценное и подлинное, государственное предназначение, стала утвержденная Петром I в январе 1722 года «Табель о рангах». Это выдающееся событие в истории правовой науки, придавшее сильнейший импульс в развитии государственно-правовой жизни Российской империи.

Из современных законодательных актов, оптимизирующих процесс развития государственной службы и систематизирующих ее, стал Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».106

Закон не только систематизировал государственную службу Российской Федерации на государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы, но и дал новое понятие ее. Если раньше под государственной службой понималась профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и госдолжности субъектов Российской Федерации, то

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. М., 2004. С. 40-41.

106 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22, Ст. 2063; 2003. № 46 (4. 1). Ст. 4437. теперь в качестве государственной службы рассматривается их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.107

Более четко выстроенная систематизация госслужбы вывела на первый план вопросы институционализации системы государственной службы в Российской Федерации, создания общих принципов построения и взаимодействия всех уровней и ветвей государственной службы. Институциализация государственной службы, - пишет И.Д.Хутинаев,10х -предполагает: а) формирование качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; б) создание эффективной, в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, государственной службы; в) изменение ценностей и культуры государственной службы, ее организационных основ; г) определение места и роли, непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; д) создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей.

За институциализацией должен наступить более высокий уровень организации госслужбы - легитимизации государственной службы. Но для этого надо преодолеть ряд следующих еще нерешенных проблем:

- нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

107 Овсяпко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2006. С. 13.

Хутинаев И.Д. Институциализация государственной власти в Российской Федерации: Монография. М., 2005.

- наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- низкая эффективность деятельности государственных служащих;

- слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов - низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных служащих со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы; сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

- недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Совершенствование государственной службы надо проводить во взаимосвязи с продолжающейся административной реформой и сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы. Государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Формирование системы государственной службы Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. М., 2007.

3. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. -№51.- Ст. 5712.

4. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. — №31. — Ст. 3215.

5. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 10. - Ст. 1152.

6. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 22. - Ст. 2063.

7. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.95 № 119-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 31. - т. 2990.

8. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 649 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 21. - Ст. 2023.

9. Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. № 1602 // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000.- № 36.- Ст. 3633.

10. Указ Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» от 25 июля 2006 года № 763 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006. - № 31 (ч. 1).-Ст. 3459.

11. Указ Президента Российской Федерации «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу» от 25 июля 2006 г. № 765 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. - № 31 (1 ч.). -Ст. 3461.

12. Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы

13. Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года № 112 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 6. - Ст. 439.

14. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003 2004 годах» от 23 июля 2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 30. Ст. 3046.

15. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию государственного управления» от 16 июля 2004 года № 910 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 29. -Ст. 3019.

16. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 24.- Ст. 2868.

17. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. // Собрание законодательства РФ. 1994. - № 24. - Ст. 2598.

18. Указ Президента Российской Федерации «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих» от 18 июля 2005 года № 813 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3134.

19. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 110 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 6. - Ст. 437.

20. Указ Президента Российской Федерации* «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 года № 1574 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006.,— № 1. -Ст. 118.

21. Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)» от 19 ноября 2002 года № 1336 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 4664.

22. Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 года № 568 // Собрание законодательства

23. Российской Федерации. 1997.- № 24.- Ст.2741.

24. Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. № 43. - Ст. 4089.

25. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 года № 885 // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№33.-Ст. 3196.

26. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросамгосударственной службы» от 8 июня 2004 года № 727 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. № 24. - Ст. 2393.

27. Монографии, сборники, статьи

28. Авакьян С.А. Депутат: Статус и деятельность. М., 1991.

29. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 2001.

30. Аналитический обзор выступлений участников международного семинара по проблемам развития государственной службы в Российской Федерации. Выводы и предложения // Вестник государственной службы. 1992. Август.

31. Анисимов В.М. Проблемы функциональной трактовки и механизмы реализации федерального законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации: Лекция. М.: Изд-во РАГС, 2007.-76 с.

32. Анисимов Е.В. Государственное преобразование и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. СПб., 1997.

33. Аристотель. Политика. Соч. в 4 т. Т. 4.М., 1984.

34. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. Пер. с франц. М., 1993.

35. Атаманчук Г. В. Государственная служба: Исполнение государственных должностей. М., 1998.

36. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС. 2008. - 312 с.

37. Афанасьев М.Н. Клиентизм и российская государственность. М.,1997.

38. Ашин Г.К., Охотский Е.В. Курс элитологии. М., 1999.

39. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,1999.

40. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.

41. Базаров Т.Ю., Веселов В.М., Литовкин Л.Ю. Модельный эксперимент: программа центра оценки, как этап в проведении аттестации аппарата администрации Калининградской области // Вестник государственной службы. 1992. Октябрь С. 8—10.

42. Базаров Т.Ю., Скобеев K.M. Аттестация представителей Президента Российской Федерации: проблемы построения технологии оценки // Вестник государственной службы, 1993. № 9.

43. Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. №1.

44. Барабашев А.Г., Штатина М.А. Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации //Сб. ст. «Содействие реформе государственного управления в России». М., 2005.

45. Барциц. И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М.: Формула права, 2008. - 508 с.

46. Барциц И.Н., Бошно C.B. Источники служебного права: Учебник. М.: РАГС, 2007.-272 с.

47. Баршанов А.М. Теория разделения властей: Становление, развитие, применение. Л., 1989.

48. Бахрах ДЛ. Государственная служба в Российской Федерации. М.,2008.

49. Беков Х.А. Опыт работы Роскадров. М.: ИПК госслужбы, 2001.

50. Беков Х.А. Роскадры: опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы // ЧиновникЪ. 2001. № 3.

51. Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М., 1998.

52. Бердяев H.A. Судьба России. М., 1990.

53. Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2003.

54. Бойко Е.А., Скобеев K.M. Реформа государственной службы — новое вино в старые мехи? //Научные записки Сибирской академии государственной службы. Т. 4 (юбилейный). Новосибирск: СибАГС, 2001. С. 15-18.

55. Большой юридический словарь. М., 1999.

56. Борзунова O.A., Краснов Ю.К. О муниципальной службе в Российской Федерации. М., 2007.

57. Борисов В.К. Авторитарно-бюрократическая система. М., 1990.

58. Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление бюрократизма. Социально-политический аспект. М., 1990.

59. Бузгалин A.B. Анатомия бюрократизма. М., 1988.

60. Буравлев Ю.М. Реформа государственного управления и государственной службы в России. -М.: Юристъ, 2006. 238 с.

61. Буравлев ЮМ. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. №7.

62. Вагина JI.B. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации. М., 2006.

63. Вагина JI.B., Панин И.Н. Реформирование государственной службы Российской Федерации. М., 2006.

64. Васецкий H.A., Краснов Ю.К. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Состав и структура. Правовой статус. Основные результаты работы. М., 1999.

65. Вебер М. История хозяйства. Пг., 1923.

66. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990.

67. Вестник государственной службы. 1992. Август.

68. Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.

69. Вишняков В.Г. Правовые проблемы совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти / Под общ. ред. И.Н.Барцица. М., 2006.

70. Водарский Я.Е. Служилое дворянство в России в конце XVII — начале XVIII в. М., 1969.

71. Волков СВ. Русский офицерский корпус. М., 1992.

72. Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. М., 1999.

73. Восленский М. Номенклатура: Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

74. Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года»: В.В. Путина. // Российская газета. 2008. 9 февраля.

75. Гафаров 3. С, Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской федерации. Екатеринбург, 1998.

76. Гегель Г.В. Политические произведения. М., 1978.

77. Гегель Г.В. Философия права. М., 1990.

78. Генри М.Р. Правила парламентской процедуры. Вашингтон, 1992.

79. Герье Владимир. Отношения Лейбница к России и к Петру Великому по неизданным бумагам Лейбница в Ганноверской библиотеке. СПб.: Печатня В.И. Головина, 1871.

80. Горский A.A. Древнерусская дружина. М., 1989.

81. Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации: Социологический анализ. М, 2008.

82. Госкомстат России. Состав работников, замещающих государственные и муниципальные должности, по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования на 1 января 2001 г. Т. 1 (по России, ветвям власти и уровням управления). М., 2001.

83. Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. С.В.Пирогова. М., 1996.

84. Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 1999.

85. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. М., 2001.

86. Государственная служба в России. Н. Новгород, 1994.

87. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994.

88. Государственная служба России: Проблемы становления и развития // Материалы методологического семинара. М., 2001.

89. Государственная служба. Административно-правовой процесс. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. № 4 (24)-98. М., 1998.

90. Государственная служба. Исполнительная власть и парламент. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. № 5 (25)-98. М., 1998.

91. Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. № 2 (22)-98. М., 1998.

92. Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. М, 2005.

93. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник. -М.: КНОРУС, 2007. 496 с.

94. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная Деятельность. Воронеж, 2007.

95. Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999.

96. Гришковец A.A. Государственная служба: Организационно-правовое обеспечение. М., 2008.

97. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.,2003.

98. Гуринович А.Г. Кадровое обеспечение деятельности государственных учреждений США. М., 1995.

99. Демидова. Н.Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.

100. Демин A.A. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ООО «Книгодел», 2007. - 128 с.

101. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992.

102. Евзеров Р.Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. № 1.

103. Евреинов В.В. Гражданское чинопроизводство в России. СПб.,1887.

104. Елчев В.А. Государственная Дума. Роль и место аппарата в законотворческом процессе. М., 1999.

105. Ельцин Б.Н. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. М., 1995.

106. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

107. Зиновьев A.A. Коммунизм как реальность. М., 1994.

108. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007. - 399 с.

109. Иванов В.П. Служение обществу и жизнь в рамках закона // Государственная служба. 2004. № 4 (30).

110. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5.

111. Игнатов В. Г. Государственная служба РФ как система, ее правовое регулирование и проблемы реформирования. Ростов н/Д., 2004.

112. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.

113. Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации:. Методологический и методический подходы к анализу проблемы. Н, Новгород, 1998.

114. Карлин А.Б. Государственной службе — новое качество функционирования // Государственная служба. 2004. № 6.

115. Катаев HI.M. Дореформенная бюрократия. СПб., 1914.

116. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М.,. 1998. Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. Том 1. Социология права. М., 2001.

117. Кинев А.Ю. Государственная гражданская служба Российской Федерации. М.: Омега-Л. 2007. - 150 с.

118. Кобрин В.Б. Власть и собственность в средневековой России (XV-XVI вв:).М., 1985.

119. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Учебное и научно-практическое пособие. М., 2005.

120. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М.,1998.

121. Колодкин JI.M. Государственная служба: Взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3. С. 74—82.

122. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.Н.- Спб.: ИД Питер, 2008. 559 с.

123. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Изд-во БЕК, 1994.-458с.

124. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

125. Концепции государственной службы и кадровой политики. М.,2002.

126. Коэн С. Переосмысливая советский опыт. Политика и история с 1917 года. Пер. с анг. М., 1986.

127. Краснов Ю.К. Конституционное право России. М., 2002.

128. Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994.

129. Крылова Е.Г. Влияние правовой государственности на форму и содержание государственной службы в России. М.: Издательство «Социум», 2006. - 128 с.

130. ЮЗ.Кукель М. Табель о рангах военных, гражданских и придворных чинов Российской империи. М., 1995.

131. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственный менеджмент. М.,2004.

132. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998.

133. Леонтьев А.К. Образование приказной системы в Русском государстве. М., 1961.

134. Лобанов В.В. США: Административная этика и государственная служба // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 4. С. 131-140.

135. Локк Д.Ж. Два трактата о правлении // Соч. в 3-х томах. М, 1998.

136. Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков A.B. Управление персоналом государственных органов: Система организации и функционирования. М., 1999.

137. Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. М.,1997.

138. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999.

139. Мельников В. П. Государственная служба и государственное управление в России: Опыт организации и функционирования. Н. Новгород, 1995.

140. НЗ.Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993.

141. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.

142. Морхат П.М. Нравственные основы российского законодательства о государственной службе. М., 2005.

143. Нефедов В.Н. Номенклатура империи: Исследование кризиса. Н. Новгород, 1994.

144. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 2006.

145. Нормативно-методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций федеральных государственных служащих. М.: НИИ труда Минтруда России, 1996.

146. Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. Россия — США — Англия — Австрия. М. Дело, 2002.

147. Овсянко Д.Н. Государственная служба Российской Федерации. М.,2008.

148. Охотский Е.В. Государственная служба в российском парламенте. М., 2001.

149. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Опыт совместного исследования. Москва—Мюнхен—Вюрцбург, 1999.

150. Пилипенко H.A. Государственная служба и государственные служащие во Франции // Информационные и учебные материалы. № 3. М., 1996.

151. Писарькова Л.Ф. Служащий советского государственного аппарата. М., 1970.

152. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Соб. I. XV. СПб., 1830; Собр. 2.1872; Собр. 3. Кн. 1. М., 1914.

153. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник /Под общ. ред. И.Н.Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2007. -560 с.

154. Проблемы мирового парламентаризма. На материалах 100-й межпарламентской конференции. Москва. 6—12 сентября 1998 года /Авторы-составители Р.М.Романов, Н.Р.Баранова. М., 1998.

155. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов /Под общ. ред. В.С.Нерсесянца. М.: НОРМА, 2008. - 832 с.

156. Пронкин СВ., Петрунина O.E. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

157. Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д,1997.

158. Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.

159. Регламент Государственной Думы Федеральрюго Собрания Российской Федерации. М.5 2004.

160. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2005.

161. Романов P.M. Парламентаризм: Теория, история и современность. М., 2002.

162. Россия — 2000. Современная политическая история (1985—1999 гг.). Т. 1. Хроника и аналитика. М, 2000.

163. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. Трактаты. М., 1969.

164. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М.: Известия, 1997. - 775 с.

165. Скобеев K.M. Проект концепции «Федеральной программы формирования ответственного государства» //Федеральное собрание -парламент Российской Федерации. Государственная дума. Аналитический вестник. 1995. № 3. С. 6—9.

166. Содействие реформе государственного управления в России: Сб. ст. М., 2005.

167. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательное акты. М., 1993.

168. Социология власти. Мониторинг кадров государственной службы. Информационно-аналитический бюллетень № 4—5 (1997). М., 1998.

169. Стариков Ю.Н. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.,2002.

170. Стартов ЮЛ. Служебное право. М., 1996.

171. Статистический бюллетень ЦСУ России. № 4(78). М., 2001.

172. Стиль работы и образ жизни руководителя: Анализ, проблемы, рекомендации. Пер. с нем. М., 1985.

173. Столярова В.А, Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М„ 1995.

174. Токвиль А. Демократия в Америке, М., 1992.

175. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. М., 1974.

176. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845.

177. Философия власти // Под ред. В.В.Ильина. М., 1993.

178. Фундаменский М.И. Социальное положение ученых в России XVIII столетия //Наука и культура России XVIII в. Л., 1984.

179. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: Теория и практика. М., 2006.

180. Халипов В.Ф. Кратология как система наук о власти. М., 1999.

181. Хутинаев И.Д. Институциализация государственной власти в Российской Федерации: Монография. М., 2005.

182. Чернов A.B. Вооруженные силы Русского государства в XV— XVII вв. М., 1954.

183. Шабалинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.) М., 1997.

184. Шевалье Ж. Государственная служба. Париж, 1996.

185. Щур-Труханович Л.В. Правила ведения личных карточек работников и государственных (муниципальных) служащих. М., 2008.7> V 186^

186. Энциклопедический словарь работника кадровой службы / Под ред. В.М. Анисимова. М., 1999.

187. Энциклопедия государственной службы. М.: РАГС, 2008.

188. Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д, 1998.

189. Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н.Топорнина. М., 2001.

190. Яковлев АЛ. Эффективность государственной службы. М., 1998.