АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы государственной службы Российской Федерации»
На правахрукописи
СТАНКЕВИЧ ИГОРЬ АРКАДЬЕВИЧ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫРОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -2004
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель Вишняков Виктор Григорьевич
доктор юридических наук, профессор Официальные оппоненты: Закупень Татьяна Васильевна
доктор юридических наук, профессор Гусев Юрий Анатольевич
кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация Российский государственный
гуманитарный университет
Защита состоится 12 февраля 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84,1-й уч. корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 9 января 2004 года
диссертационного совета
доктор юридических наук,
Ученый секретарь
Емельянов Н.А.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В Послании Президента России В.В.Путина Федеральному Собранию РФ 2003 года неоднократно подчеркивалась необходимость создания сильного, эффективного государства. Только сильная и ответственная власть позволит решить качественно новые задачи - увеличить валовый внутренний продукт в два раза, преодолеть бедность, модернизировать Вооруженные Силы. Основой для достижения этих целей является консолидация общественных сил, незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан.
Необходимо, чтобы эти цели присутствовали в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В Послании отмечалось, в этой связи, что отечественная бюрократия обладает ограниченными полномочиями. Но «находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти».
Высказывания Президента России определяют качественно новое направление научных исследований государственной службы: Российской Федерации, с одной стороны, подтверждение незыблемости Конституции Российской Федерации как основы государственной службы, с другой — ее реформирование, ликвидация, - подчеркнул Президент - голода на «современных управленцев, эффективных людей»
Такой подход порождает целый ряд проблем конституционно-правового характера. К сожалению, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации от 31 июля 1995 г., который был призван создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил. Он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых эко-
1 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003.17 мая. С. 4.
НОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ
«
БИБЛИОТЕКА С.П«
о»
номических отношений и искажающего социальную политику государства; включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решений; коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат; опасно низкий уровень исполнительной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.
Укрепление государства и повышение эффективности государственной власти становится в современный период проблемой первостепенной важности. Ставятся задача радикально сократить функции госорганов; разграничить полномочия между уровнями власти и обеспечить их финансовую самодеятельность; сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и субъекта механизмов; повысить эффективность государственной службы на основе правовых и демократических принципов, гарантирующих государственный аппарат от коррупции и произвола; безусловности исполнения законов и других правовых актов, и др.
Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу.
Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основополагающие принципы, гарантирующие незыблемость территориальной целостности государства: единство конституционных основ государственного строя, недопустимость превращения внутренних границ субъектов Российской Федерации в государственные или экономические, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Все эти направления укрепления Российского государства имеют прямое отношение к государственной службе - основному организационно-правовому институту государства. Если в государстве существует сильная государственная служба, то сильно и само государство. Формирование государственной службы в системе демократических ценностей по-
зволяет придать этой службе новое политическое и правовое содержание, преодолеть разрыв между конституционными принципами и реальной практикой.
Нормативное обеспечение охватывает как «статику» государственной службы, так и ее «динамику» - функционирование, непосредственную деятельность государственных служащих. Государственная служба включает в себя как «формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание деятельности должностей», так и «подготовку, формирование, развитие, продвижение, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников»1. Это не только нормативный, но и практически действующий институт государства. Вполне понятно, что чем яснее требования к государственной службе на уровне «динамики», тем полнее их реализация в нормативной сфере.
Несовершенство государственной службы стало одной из причин кризисных явлений в общественной жизни. Действительное, а не мнимое укрепление государства, повышение действенности государственной власти требуют восстановления, реформирования и укрепления правовой основы организации и функционирования государственной службы.
Наиболее эффективным средством совершенствования и реформирования государственной службы Российской Федерации является укрепление ее конституционной основы, развитие всех правовых институтов государственной службы в органическом взаимодействии с конституционными принципами и институтами.
Проблема укрепления конституционных правовых институтов государственной службы становится все более актуальной. В связи с этим делается попытка теоретически переосмыслить ключевые понятия и катего-
1 Лтаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации (доклад) // Вестник государственной службы. М., 1992. №7.
рии государственной службы, сложившиеся в 80-е - 90-е годы. Важно при этом сохранить и развить все конструктивное, что было «наработано» в те годы юристами - административистами.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что отечественные ученые-специалисты в области административного права и государственного управления всегда признавали значимость исследования правовых основ государственной службы Российской Федерации, узловые аспекты этой темы не стали предметом специального монографического исследования. По конституционным принципам службы была опубликована лишь лекция Г.В.Атаманчука на тему «Конституционные основы государственной службы и кадровой политики» (М.: Изд-во РАГС, 1997).
На тему организации государственной службы был написан еще в советский период целый ряд работ, среди которых следует отметить труды С.С. Студеникина, А.Е.Пашерстника, ЦАЛмпольской, Г.И.Петрова, Па-хомова и др.
Взгляды этих ученых на правовые институты государственной службы были развиты в работах В.Г. Вишняков « Структура и штаты органов советского государственного управления » ( 1972) Б.М.Лазарева «О компетенции органа Советского государства» (1973) г., Г.В.Атаманчука «Обеспечение рациональности государственного управления» (1990 г.).
В разработку различных аспектов государственной службы большой вклад внесли Г.В.Атаманчук, М.Г.Анохин, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, А.В.Васильева, В.А.Воробьев, В.Д.Граждан,. А.А.Гришковец,. Емельянов Н.А., С.Э.Жилинский, Т.Г.Закупень, В.Н. Иванов, Н.М.Казанцев, В.А. Козбаненко Л.М.Колодин, О.Е.Кутафин, В.М.Манохин, В.И.Матирко, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошин, Ю.А. Розенбаум, П.П.Сергун, П.П. Снргун, Ю.А.Старилов, М.С.Студеникина, В.В.Таболин, А.И. Турчинов, В.И.Фадеев, Б.С.Эбзеев, Р.А.Явчуновская и др.
В современных условиях наука конституционного и административного права выходит на новый уровень исследования проблем государственной службы. Разрабатываются концепции, направленные на углублен-
ное изучение правовых институтов государственной службы. Все большее внимание уделяется и конституционным основам государственной службы.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые исследованы конституционные основы государственной службы в условиях становления рыночной экономики, демократизации политических процессов и укрепления «вертикали» власти, выявлены сущностные и концептуальные аспекты взаимодействия конституционных основ и государственной службы, рассмотрены и во многом заново сформулированы такие понятия, как «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий», «принципы государственной службы», «ответственность государственного служащего» и др.
Дан подробный анализ этапов обсуждения законопроектов о государственной службе, а также прохождения в Государственной Думе России проекта Закона об основах государственной службы Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные проблемы становления и развития государственной службы на основе конституционных принципов народовластия, федерализма, разделения властей и др.; дать анализ законодательной практики, предложить варианты дальнейшего развития конституционных основ государственной службы в современных условиях, формирования эффективных правовых институтов этой службы.
Исходя из намеченной цели, поставлены следующие исследовательские задачи:
- раскрыть конституционный потенциал законодательного регулирования государственной службы Российской Федерации;
- показать процесс становления и развития конституционных основ законодательства о государственной службе в Российской Федерации;
- выявить недостатки действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, причины, их порождающие, определить пути их устранения;
- уточнить понятия «основы государственной службы», «государственная служба», «государственный служащий», «должность» и ряд других в тесной увязке с конституционными положениями и нормами;
- раскрыть соотношение государственного аппарата и государственной службы, административной реформы и реформирования государственной службы в современных условиях;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации на основе Конституции России.
С учетом этого на защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна исследования:
- определено место государственной службы Российской Федерации и законодательства о ней в предметах исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской' Федерации;
- раскрыто содержание понятия «основы» государственной службы Российской Федерации и соотношение его с понятием федеральная государственная служба;
- дан анализ различных концептуальных подходов в процессе подготовки Закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации»;
- обоснована необходимость создания в России единой системы государственной службы, включающей в качестве составных частей федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, объединенной общими принципами организации и функционирования, что обеспечивает эффективную реализацию общегосударственных интересов;
- выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию государственной службы на базе более полного отражения в ней конституционных принципов.
Обоснованы также выводы и рекомендации, направленные на развитие конституционных основ законодательства о государственной службе Российской Федерации, в частности
- о необходимости углубления зависимости государственной службы Российской Федерации от конституционных принципов государственного устройства России и системы органов государственной власти в условиях проведения административной реформы в России;
- об обеспечении политической и экономической стабилизации общества путем нахождения оптимальной меры сочетания централизма и децентрализации в организации и функционировании государственной службы;
- об укреплении Российского государства на основе раскрытия правового потенциала воздействия единой государственной службы Российской Федерации на процессы, происходящие в обществе, а также по совершенствованию правового регулирования отношения, складывающихся в сфере государственной службы.
Вносятся предложения о путях развития правовых институтов государственной службы по обеспечению эффективной реализации конституционных основ Российской Федерации; по совершенствованию правового статуса государственных служащих в современных условиях.
Объектом - исследования выступают публично-правовые отношения, связанные с закреплением и реализацией правовых принципов в практической деятельности государственной службы.
Предметом исследования являются правовые основы государственной службы Российской Федерации, развитие законодательства о государственной службе до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и проблемы совершенствования государственной службы на основе конституционных принципов в современный период.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство о государственной службе, другие федеральные законы, указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты. Дается анализ нормативных правовых актов о государственной службе ряда субъектов Российской Федерации: Башкортостана, Татарстана, Саха-Якутия и пр.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Использование указанных методов в процессе изучения правовых явлений позволило автору оценить состояние общественных отношений в сфере государственной службы, определить степень адекватности их правового регулирования, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства и повышении его эффективности.
Теоретическая значимость диссертации состоит в исследовании правовых основ государственной службы Российской Федерации. В диссертации исследуется важнейшая проблема теории общественной жизни -конституционно-правовое обеспечение развития государственной службы Российской Федерации Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от теоретического осмысления его места в предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, установления четкой иерархии законов о государственной службе, принятых как на федеральном, так и региональном уровнях.
Изучение процессов развития правовых институтов государственной службы позволяет с большей основательностью и полнотой использовать потенциал государственной службы для решения сложных проблем переходного периода.
Теоретическое значение диссертационной работы видится также в том, что в ней содержится попытка раскрыть реальные, отвечающие объективным требования пути укрепления государственной службы.
Практическая значимость проведенного исследования. Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта развития законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, проведенные автором, могут составить основу для разработки обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования сложного и многогранного процесса организации государственной службы в Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют научное значение для развития административного, а также конституционного права, могут быть использованы в научно-исследовательских целях и в учебном процессе, а также при написании работ по административному праву и другим юридическим дисциплинам, в разработке пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались автором в процессе подготовки проектов документов о государственной службе, а также отражены в научных статьях и выступлениях.
Основные положения диссертации, выводы и предложения одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы.
Материалы диссертационного исследования применяются автором в учебном процессе и лекционной пропаганде.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, говорится о состоянии научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, теоретико-методологическая, источниковедческая и эмпирическая база диссертационного исследования, обозначаются его новизна, практическая значимость и апробация результатов.
Глава I «Развитие правовых основ государственной службы до принятия Конституции Российской Федерации (1989-1993 гг.) посвящена анализу концептуальных положений ряда законопроектов о государственной службе СССР и РСФСР. Дается характеристика проекта закона СССР о государственной службе СССР, разработанного в конце 1989 года рабочей группой под руководством первого заместителя Министра юстиции СССР И.С. Самощенко. Группа подготовила соответствующий законопроект, который был представлен на рассмотрение в Верховный Совет СССР, где и стал рассматриваться в его комиссиях и комитетах.
Законопроект отражал представления того времени об основных институтах государственной службы и, как показывает спокойный и не предвзятый анализ, содержал немало полезного и заслуживающего внимания. Проект закона регулировал отношения в области государственной службы СССР на основе принципов профессионализма, высокой компетентности служащих, их ответственности за свою деятельность. Государственная служба СССР определялась как один из видов общественно-полезной деятельности, осуществляемой лицами, занимающими должности в аппаратах Верховного Совета СССР и Президента СССР, в Кабинете Министров СССР, министерствах, государственных комитетах и ведомствах СССР, других органах управления, финансируемых за счет союзного бюджета, в аппаратах Комитета конституционного надзора СССР, Контрольной палаты СССР, союзных (федеральных) судов и Прокуратуры Союза ССР.
Проведение единой государственной политики и общее руководство системой работы с кадрами федеральных государственных служащих
СССР предполагалось возложить на Комиссию федеральной государственной службы СССР при Верховном Совете СССР. Закреплялась ее подотчетность Верховному Совету СССР и независимость от исполнительных и распорядительных органов государственной власти СССР, судебных и прокурорских органов.
Еще до августовских событий 1991 года центр тяжести по разработке законодательных основ государственной службы стал смещаться на уровень Российской Федерации. В марте 1991 г. на заседании Президиума Верховного Совета Российской Федерации был рассмотрен вопрос о проекте закона о государственной службе Российской Федерации. В законопроекте говорилось о соотношении Закона о труде и проекта закона о государственной службе («Все, что не составляет особенности государственной службы, будет решаться по Кодексу закона о труде»); о соотношении законопроекта с актами, которые будут приниматься на местах («Закон устанавливает основные положения прохождения государственной службы, и все, что будет сверх этого закона, будет решаться на месте»). Вводилось понятие групп и разрядов для государственных служащих. Они должны были руководствоваться только требованиями закона и не быть связаны решениями партийных и других общественных организаций.
В конце 1991 г. был подготовлен проект Положения о статусе служащих органов исполнительной власти РСФСР, а в начале 1992 г. в Комитет по законодательству Верховного Совета РСФСР и Контрольное управление Администрации Президента РСФСР был направлен проект закона Российской Федерации «О государственной службе», разработанный сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В законопроекте государственная служба определялась как оплачиваемая профессиональная деятельность, осуществляемая лицами, занимающими должности в государственных органах, организациях и учреждениях, финансируемых за счет федерального бюджета, а также должно -сти на государственных предприятиях Российской Федерации.
В главе подробно раскрываются последующие стадии работы над другими законопроектами о государственной службе до принятия конституции Российской Федерации 1993 года.
В главе II «Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие законодательства о государственной службе» дается характеристика этапов развития законодательства о государственной службе на основе новых конституционных принципов.
Необходимость укрепления государственности в России требовала повышение эффективности, профессионализма, стабильности функционирования государственной службы. Высокие темпы реформ, проводимых в Российской Федерации, ослабление исполнительной дисциплины, разрастание коррупции в государственных органах, нарушение гарантированных новой Конституцией прав и свобод граждан в значительной степени зависели от успеха реформирования государственной службы. Подготовка закона о государственной службе, принятие которого предусматривалось Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., была включена в план законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации на 1994 г. в качестве задачи первостепенной государственной важности.
Конституция Российской Федерации содержала целый комплекс нормативных положений, которые и должны были лечь в основу федерального закона о государственной службе (именно под таким названием он был упомянут в Послании Президента Федеральному Собранию в феврале 1994 г. и включен в план законодательной деятельности на 1994 г.).
Конституционные основы федеральной государственной службы можно подразделить на три блока: 1. Общие принципиальные положения, определяющие сущность федеральной службы. Они содержатся в первой главе Конституции. К ним относятся: народовластие; федерализм; правовое государство; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими
должностных обязанностей и обеспечении их прав; приоритет прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; обязательность для государственных служащих; решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации и др.
Ко второму блоку можно отнести конституционные основы государственной службы, содержащиеся во второй главе Конституции («Права и свободы человека и гражданина»). К ним относятся: право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п. 1 ст. 32); равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе (п. 4 ст. 32); право граждан на обращение в государственные органы (ст. 33); право граждан на обжалование решений и действий (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц (ст. 46).
К третьему блоку отнесены общефедеральное регулирование государственной службы как важнейшего компонента федеральной политики в области государственной службы - федеральная государственная служба (п. «т» ст. 71); государственное развитие (п. «е» ст. 71); судоустройство в части службы в аппарате судов (п. «в» ст. 71).
Конституция Российской Федерации в общей форме устанавливает пределы и характер государственного регулирования в сфере государственной службы. В диссертации подчеркивается,' что государственная служба Российской Федерации тесно связана с другими правовыми институтами Конституции, и практически все ее основные положения нацелены на то, чтобы обеспечить демократичность государственной службы, тесную связь ее с принципами народовластия, федерализма, правового госу-
дарства. Делается вывод, что отношения, складывающиеся в сфере государственной службы, призваны нейтрализовать разного рода противоречия, рассогласования и извращения, возникающие в сфере государственной службы под воздействием политических, экономических, национальных и других факторов. Например, институты государственной службы призваны, с одной стороны, препятствовать возрождению авторитарных тенденций в деятельности федеральных органов власти, а с другой - противостоять сепаратизму, «суверенизации», разрушению единой государственности в России. Сводить проблему только к совершенствованию непосредственно самой государственной службы означало бы упрощение ситуации. Речь идет о реальном развитии народовластия, принципов федерализма, демократизации политической системы государства в целом и от того, как будет происходить перестройка государственной службы, в каком направлении будут развиваться ее правовые институты, во многом зависит успешное решение этих задач.
Подчеркивается в этой связи, что вопрос о конституционной основе государственной службы предполагает системный анализ и других статей Конституции России. Статья 15 (п. 1) Конституции гласит, что Конституция Российской Федерации «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Реализация этого принципа невозможно без единой государственной службы на всей территории России. Государственная служба должна быть соответствующим образом организована, быть стержнем, опорой всего государства
Подробно раскрывается тезис о том, что новый подход к осмыслению роли и функций государственной службы в современных условиях невозможен без учета конституционного принципа разделения властей. Более того, данный принцип занимает одно из ведущих мест в конституционном конструировании государственной службы, поскольку он усиливает гарантии ее демократизации, не допускает опасной концентрации или захвата власти отдельными должностными лицами, предотвращает подчи-
нение государственной службы одной «ветви» власти, усиливает гарантии защиты прав и свобод граждан.
Провозглашение правового государства означает, что в организации и деятельности государственной службы должен господствовать принцип верховенства права, а не политической целесообразности. Правовое государство «связано» правом, исходит из признания неотчуждаемости прав и свобод человека, обязанности государства соблюдать их.
В главе подробно анализируется работа по разработке и прохождению в Государственной Думе проекта Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», хотя в Указе Президента Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. речь шла о федеральном законе о государственной службе. В проект были включены многие положения прежних «Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе», но в целом концепция нового законопроекта была иной. Вместо служения государству, обеспечения реализации его целей акцент делается на обслуживание идей и трудовом характере государственной службы.
Дается также конкретный анализ содержания принятого 5 июля 1995 года Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
В главе III «Совершенствование правовых основ государственной службы Российской Федерации в современных условиях» делается вывод, что несмотря на противоречивость и недостаточную полноту законодательного регулирования государственной службы Российской Федерации в России за последние 10 лет сложились конституционные основы государственной службы, принципиально отличающиеся от действовавших ранее конституционных актов.
Вместе с тем необходимость повышения эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества требовала дальнейших творческих и практических разработок. Продолжалась разработка комплекса мероприятий, направленных
на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации.
Главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации становятся: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих; выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий; внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих; формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.
В процессе дальнейшего реформирования государственной службы предстояло устранить такие недостатки как нарушение принципа единства государственной службы и системы управлению ею на федеральном и региональном уровне; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи этих уровней; наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; низкая эффективность деятельности государственных органов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов; низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих.
Недостатком правового регулирования государственной службы в Российской Федерации выступает также неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений. Правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу. В субъектах Российской Федерации по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству Российской Федерации.
Создание комплексной нормативно-правовой базы позволит в полной мере обеспечить выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации, единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы.
Продолжающаяся реформа государственной службы, принятие новых законов о государственной службе рассматривается в диссертации как неотъемлемая составная часть административной реформы. Именно в органах исполнительной власти сосредоточена основная масса государственных служащих. Недопустимо противопоставлять государственную службу и государственный аппарат. В журналистском варианте это звучит так: надо «сломать хребет бюрократии и сформировать качественную иную модель государственного управления. Где чиновник - это топ-менеджер, а не помазанник Божий и не наместник царя»1.
Принцип единства основ организации государственной службы, основных требований, предъявляемых к государственной службе, вытекает из конституционного принципа единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции). Это означает, в частности, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и госу-
1 Поверх барьеров (от редакции) // Известия. 2003. 21 февраля,
дарственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие принципы подготовки кадров и контроля их компетентности.
Реформирование государственной службы Российской Федерации, подчеркивается в работе, является важнейшей составной частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Оно направлено на приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; создание целостной системы государственной службы; разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию; разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе.
Важнейшим условием эффективного реформирования государственной службы России является упорядочение функций и структуры органов государственного управления, выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий.
Соответственно в ходе реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации, должно происходить уточнение, конкретизация и классификация подсистем и элементов государственной службы: 1) по характеру функций (политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, силовые, учетные, аналитические, кадровые и т. д.); 2) деление функций на основные и инфраструктурные (обеспечивающие), на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые; по ветвям государственной власти и типам органов власти (государственная служба в органах законодательной власти, в органах исполнительной власти, военная служба, служба
в правоохранительных органах, в органах юстиции, в контрольных органах, таможенная служба, дипломатическая служба; 3) по уровням управления (центральный аппарат федеральных органов власти, территориальные органы федеральных органов государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления).
В Заключении сформированы выводы, предложения и практические рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.
* *
Основные положения и результаты диссертации опубликованы в следующих работах:
1. В.Вишняков, И.Станкевич. Административная реформа: цели и средства // Государственная служба. 2003. № 5. (0,5 п.л.)
2. И.А. Станкевич. Проблемы пенсионного обеспечения государственных служащих и пути их решения. Шестнадцатые международные плехановские чтения (2-4 апреля 2003 г.). Тезисы докладов докторантов, аспирантов и научных сотрудников. М.: РЭА им. Г.В.Плеханова, 2003. (0,2 П.Л.).
3. И.А. Станкевич. К вопросу проведения административной реформы в России. Демидовские чтения: «Малое и среднее предпринимательство: пути развития, производственные, наукоемкие и информационные технологии». - М : МАМИ, 2003 (0,3 п.л.).
4. И.А.Станкевич, Е.Н.Рыкова. Определение потребности в кадрах для государственной службы Межвузовский сборник научных трудов «Экономика и технология». - М.: РЭА им. Г.В.Плеханова, 2003 (0,2 п.л.).
5. И.А.Станкевич. Укрепление государства и повышение эффективности государственной власти в России: проблемы и решения: Сборник «Экономика и технология». Научные труды РЭА имени Г.В.Плеханова. -М.: РЭА, 2003. (0,5 п.л.).
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата наук
Станкевич Игоря Аркадьевича
Тема диссертационного исследования: Правовые основы государственной службы Российской Федерации
Научный руководитель д.ю.н., профессор Вишняков В.Г.
Изготовление оригинал-макета Станкевич Игорь Аркадьевич
Подписано в печатц////- ¿У Тираж 80 экз.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № ¿Л 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84.
-4382
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Станкевич, Игорь Аркадьевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ДО ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1989—1993 Г.Г.).и
ГЛАВА И. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ.
ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.1 п
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовые основы государственной службы Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В Послании Президента России В.В.Путина Федеральному Собранию РФ 2003 г. неоднократно подчеркивалась необходимость создания сильного, эффективного государства. Только сильная и ответственная власть позволит решить качественно новые задачи — увеличить валовой внутренний продукт в два раза, преодолеть бедность, модернизировать Вооруженные Силы. Основой для достижения этих целей является консолидация общественных сил, незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан.
Необходимо, чтобы эти цели присутствовали в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В Послании отмечалось в этой связи, что отечественная бюрократия обладает огромными полномочиями. Но «находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти»1.
Высказывания Президента России определяют качественно новое Г направление научных исследований административного права: с одной стороны, подтверждение незыблемости Конституции Российской Федерации и, тем самым, стабильности базового, системообразующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, с другой — проведение административное реформы, ликвидация, - подчеркнул Президент, - голода на «современных управленцев, эффективных людей» . Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию РФ И Российская газета, 17 мая 2003 г. С.4.
2 Там же. С.4.
Гибкое взаимодействие этих подходов порождает целый ряд новых проблем , правового характера в процессе реформирования государственной службы.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., который был призван создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил. Он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государства; включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решений; коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат; опасно низкий уровень исполнительной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.
Укрепление государства и повышение эффективности государственной службы становится в современный период проблемой первостепенной важности. Ставится задача радикально сократить функции госорганов; разграничить полномочия между уровнями власти и обеспечить их финансовую самостоятельность, сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов; повысить эффективность государственной службы на основе правовых и демократических принципов, гарантирующих государственный аппарат от коррупции и произвола; безусловности исполнения законов и других правовых актов, и др. Если в государстве существует сильная государственная служба, то сильно и само государство. Формирование государственной службы в системе демократических правовых ценностей позволяет придать этой службе новое политическое и правовое содержание.
Правовые основы государственной службы охватывают как «статику» государственной службы, так и ее «динамику» - функционирование, непосредственную деятельность государственных служащих. Государственная служба включает в себя как «формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание деятельности должностей», так и «подготовку, формирование, развитие, продвижение, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников»1. Это не только нормативный, но и практически действующий институт государства. Вполне понятно, что чем яснее требования к государственной службе на уровне «динамики», тем полнее их реализация в нормативной сфере.
В последние годы процесс формирования правовых основ государственной службы активизировался. 15 августа 2001 г. Президент Российской Федерации утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, План первоочередных мероприятий по ее реализации. Указом от 19 ноября 2002 г. Президентом утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы
1 Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации (доклад) // Вестник государственной службы. М., 1992. № 7. на 2003-2005 г.г.1. В программе определен комплекс мероприятий по совершенствованию правовых и организационных основ государственной службы.
В развитие Концепции реформы 25 апреля 2003 г. принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», юридически закрепляющий видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб. Установление законом на основе конституционных принципов законности, открытости, обязательности, ответственности, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, четких правовых процедур функционирования государственных органов способствует устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
Наиболее эффективным средством совершенствования и реформирования государственной службы Российской Федерации является укрепление ее конституционной основы, развитие всех правовых институтов государственной службы в органическом взаимодействии с конституционными принципами и институтами.
Проблема укрепления правовых институтов государственной службы становится, таким образом, все более актуальной. В связи с этим делается попытка теоретически переосмыслить ключевые понятия и категории государственной службы, сложившиеся в 80-е — 90-е годы. Важно при этом
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2063. сохранить и развить все конструктивное, что было «наработано» в те годы юристами-административистами.
Степень научной разработанности темы. Отечественные административисты всегда признавали значимость исследования правовых основ государственной службы Российской Федерации. На эту тему еще в советский период был написан целый ряд работ, среди которых следует отметить труды Д.М.Козлова, Б.М.Лазарева, А.Е.Пашерстника, Г.И.Петрова, С.С.Студеникина, Ц.АЛмпольской и др.
В разработку различных аспектов государственной службы на современном этапе большой вклад внесли С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, М.Г.Анохин, Д.Н.Бахрах, ИЛ.Бачило, А.В.Васильев, В.Г.Вишняков, В;А.Воробьев, В.Д.Граждан, А.А.Гришковец, Н.А.Емельянов, С.Э.Жилинский, Т.Г.Закупень, В.Н.Иванов, Н.М.Казанцев, Л.М.Колодкина, О.Е.Кутафин, А.Ф.Ноздрачев, В.И.Матирко, Д.М.Овсянко, П.П.Сергун, В.А.Прокошин, Ю.А.Старилов, М.С.Студеникина, В.В.Таболин, В.И.Фадеев, Б.С.Эбзеев, Р.А.Явчуновская и др.
В современных условиях наука административного права выходит на новый уровень исследования проблем государственной службы. Разрабатываются концепции, направленные на углубленное изучение правовых институтов государственной службы. Все большее внимание уделяется конституционным основам государственной службы.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые выделены и конкретно исследованы законодательные основы государственной службы в условиях становления рыночной экономики, демократизации политических процессов и укрепления «вертикали» власти, выявлены сущностные и концептуальные аспекты взаимодействия конституционных основ и различных элементов государственной службы, рассмотрены и сформулированы применительно к современным условиям такие понятия, как «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий», «ответственность государственного служащего» и др.
Дан подробный анализ этапов прохождения законопроектов о государственной службе в Верховном Совете РСФСР, в Федеральном Собрании Российской Федерации, в частности, Закона об основах государственной службы Российской Федерации, практики его реализации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные правовые проблемы становления и развития государственной службы. Особое внимание уделяется при этом анализу конституционных принципов народовластия, федерализма, разделения властей и др. Дается анализ законодательной практики, предложены варианты дальнейшего развития правовых основ государственной службы в современных условиях, формирования эффективных правовых институтов этой службы.
Исходя из намеченной цели, были поставлены следующие исследовательские задачи:
- раскрыть потенциал законодательного регулирования государственной службы Российской Федерации;
- показать процесс становления и развития конституционных основ законодательства о государственной службе в Российской Федерации;
- выявить недостатки действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, причины, их порождающие, определить пути их устранения;
- уточнить понятия «основы государственной службы», «государственная ч. служба», «государственный служащий», «должность» и ряд других в тесной увязке с конституционными положениями и нормами;
- раскрыть соотношение государственного аппарата и государственной службы, административной реформы и реформирования государственной службы в современных условиях;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации на основе Конституции России.
С учетом этого на защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна исследования:
- определено место государственной службы Российской Федерации и законодательства о ней в предметах исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации;
- раскрыто содержание понятия «основы» государственной службы Российской Федерации и соотношение его с понятием «федеральная государственная служба»;
- дан анализ различных концептуальных подходов в процессе подготовки проекта закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»;
- обоснована необходимость создания в России единой системы государственной службы, включающей в качестве составных частей федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, объединенной общими принципами организации и функционирования, что обеспечивает эффективную реализацию общегосударственных интересов;
- выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию государственной службы на базе более полного отражения в ней конституционных принципов.
Обоснованы также выводы и рекомендации, направленные на развитие конституционных основ законодательства о государственной службе Российской Федерации, в частности
- о необходимости углубления зависимости государственной службы Российской Федерации от конституционных принципов государственного устройства России и системы органов государственной власти в условиях проведения административной реформы в России;
- об обеспечении политической и экономической стабилизации общества путем нахождения оптимальной меры сочетания централизма и децентрализации в организации и функционировании государственной службы;
- об укреплении Российского государства на основе раскрытия правового потенциала воздействия единой государственной службы Российской Федерации на процессы, происходящие в обществе, а также по совершенствованию правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственной службы.
Вносятся предложения о путях развития правовых институтов государственной службы по обеспечению эффективной реализации конституционных основ Российской Федерации; по совершенствованию правового статуса государственных служащих в современных условиях.
Объектом исследования выступают публично-правовые отношения, связанные с закреплением и реализацией правовых принципов в практической деятельности государственной службы.
Предметом исследования являются правовые основы государственной службы Российской Федерации, развитие законодательства о государственной службе до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и проблемы совершенствования государственной службы на основе конституционных принципов в современный период.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство о государственной службе, другие федеральные законы, указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты. Дается анализ нормативных правовых актов о государственной службе ряда субъектов Российской Федерации: Башкортостана, Татарстана, Саха-Якутия и пр.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Использование указанных методов в процессе изучения правовых явлений позволило автору оценить состояние общественных отношений в сфере государственной службы, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства, внести предложения, направленные на повышение эффективности государственной службы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в исследовании правовых, прежде всего конституционных, основ государственной службы Российской Федерации. В диссертации исследуется важнейшая проблема теории общественной жизни - конституционно-правовое обеспечение развития государственной службы Российской Федерации. Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от теоретического осмысления его места в предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, установления четкой иерархии законов о государственной службе, принятых как на федеральном, так и региональном уровнях.
Изучение процессов развития правовых институтов государственной службы позволяет с большей основательностью и полнотой использовать потенциал государственной службы для решения стратегических проблем, поставленных в майском (2003 г.) Послании Президента России.
Теоретическое значение диссертационной работы видится также в том, что в ней содержится попытка раскрыть реальные, отвечающие объективным требования пути укрепления государственной службы.
Практическая значимость проведенного исследования. Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта развития законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, проведенные автором, могут составить основу для разработки обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования сложного и многогранного процесса организации государственной службы в Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют научное значение для развития административного, а также конституционного права, могут быть использованы в научно-исследовательских целях и в учебном процессе, а также при написании работ по административному праву и другим юридическим дисциплинам, в разработке пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались автором в процессе подготовки проектов документов о государственной службе, а также отражены в научных статьях и выступлениях.
Основные положения диссертации, выводы и предложения одобрены на гзаседании кафедры [государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы.
Материалы диссертационного исследования применяются автором в учебном процессе и лекционной пропаганде.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Станкевич, Игорь Аркадьевич, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ правовых основ институтов государственной службы показывает, что в современных условиях требуется принципиально новый подход к организации и функционированию государственной службы, что требует, в свою очередь, глубокого осмысления происходящих как в обществе, так и в самой государственной службе процессов. Речь идет не о создании наскоро сконструированных и неэффективно работающих моделей государственной службы, а о формировании эффективно действующего государственно-правового института.
Данный вывод вытекает из происходящих глубоких преобразований в российском обществе, из принципиально новых основ конституционного строя Российской Федерации.
Государственная служба является важнейшим инструментом государства в процессе реализации стоящих перед ним задач. Происходящие в обществе процессы снижают необходимость административного руководства различными сферами жизни общества. Вместе с тем возрастает потребность в укреплении государственного регулирования многими процессами, в усилении контрольных и налоговых служб, органов, осуществляющих инвестиционную и кредитную политику. Актуальной становится защита суверенитета и целостности страны, развития судебно-правовой системы. Функции и структура государственных органов должны быть построены так, чтобы свести к минимуму ущерб от постоянных изменений в составе государственных служащих этих органов. Профессиональные работники призваны, в свою очередь, обеспечивать нормальную, бесперебойную работу всех, государственных служб, стабильность и преемственность власти.
В результате процессов «суверенизации» субъектов Российской v
Федерации перераспределение государственной собственности возникло ^множество различных центров власти. Важно подчинить их единой государственной воле на основе единой государственной службы Российской Федерации. Она призвана разрешать объективно возникающие при этом противоречия между политическим многообразием и центробежными тенденциями, с одной стороны, и целостностью государственной власти, - с другой.
Государственная служба, и это неоднократно подчеркивалось в данном диссертационном исследовании, органически связана с осуществлением государственной власти. Однако не всегда эта связь осознается, что ведет к выхолащиванию сущности государственной службы, к сведению ее к одному из видов трудовой, деятельности, к описанию ее в терминах трудового законодательства. Государственная служба есть прежде всего служение государству в целом, а это означает всемерное развитие публично-правового характера государственной службы, отражение и закрепление публично-правовой природы и сущности в ее правовых институтах.
В работе дается делается попытка осмыслить в новых условиях понятия «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий». В рамках данной диссертации невозможно охватить все аспекты данной проблемы, много осталось вне поля зрения. Требует дополнительного и самостоятельного исследования, в частности, такие проблемы, как конкретизация особенностей тех или иных групп государственных должностей, правовое определение процедур прохождения государственной службы, определение критериев оценки эффективности работы государственных служащих и ряд других вопросов.
Много внимания было уделено общим свойствам федеральной государственной службы, содержащей цели и функции, характерные для всей государственной службы Российской Федерации. Тем самым облегчается, на наш взгляд, подготовка Закона о федеральной государственной службе, которая уже ведется.
Может ли стать базой формирования государственной службы Закон «Об основах.». В принципе, да. Даже в том несовершенном виде, в котором он действует, Закон устанавливает такие принципы государственной службы, такой порядок поступления на государственную службу, ее прохождения и т.д., которые, с одной стороны, придают этой службе устойчивость, с другой — сужают возможности стихийных процессов саморегулирования в развитии государственной службы, особенно в субъектах Российской Федерации.
К сожалению, несмотря на огромный опыт развития государственной службы, так и не были изучены закономерности этого развития. Не определены четкие направления, в которых она должна развиваться. Поэтому существует опасность того, что законодательство о государственной службе будет входить в противоречие с реальными процессами, происходящими в системе общественных отношений. Эти противоречия неизбежны, особенно в условиях переходного периода, когда только выясняются пределы воздействия государства на эти отношения. Без решения этой главной проблемы нельзя решать эффективно и другие, более частные задачи — уровни и виды государственной службы, понятие и категории государственных служащих, полномочия и ответственность государственных служащих.
Можно ли вообще установить понятие «государственный служащий» для всех должностей, включая должности категории «А»? Не случайно термин «политические должности» вызвал неоднозначные толкования. Одни полагают, что лица, замещающие должности категории «А», являются государственными служащими с особым правовым статусом. Это позволяет, с их точки зрения, избежать путаницы в выяснении правового статуса служащих, поскольку подчеркивает единство правовых статусов всех категорий служащих и одновременно учесть в рамках этого единства специфические элементы статуса категории «А». Другие считают, что статус лиц, занимающих должности категории «А» не позволяет отнести их к государственным служащим и, следовательно, распространить на них действие института государственной службы.
Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивает гарантии прав и свобод граждан, эффективную защиту их интересов; гарантии социальной защиты государственных служащих; строгий контроль за уровнем профессионализма; безусловного исполнения ими Конституции и других законов; применение эффективных мер по предотвращению коррупции в федеральных органах и органах субъектов Федерации.
Единство и целостность государственной службы базируется на конституционных нормах, определяющих место, роль, основные принципы государственной службы в государстве.
Согласно Конституции, федеральная государственная служба является государственно-правовым институтом и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных органов. Об этом подробно говорилось в диссертационном исследовании. Было показано, что такой подход призван обеспечивать полноту правового регулирования государственной службы, создание единой системы законодательных и иных видов нормативных актов по конкретизации основных положений Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
Мыслится, что государственная служба должна стать тем социальным и государственно-правовым институтом и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур, посредством которого надежно бы воспроизводилась демократическая сущность государства, обеспечивались права и свободы людей, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером общественных перемен и общественного развития.
Учитывая многообразие проявлений государственной службы и необходимость полноты правового регулирования, можно полагать, что придется создавать систему законодательных и иных видов нормативных правовых актов, которые включают в себя статутные, структурные и процессуальные аспекты. Конечно, базовым в такой системе должен быть федеральный закон Российской Федерации о государственной службе, призванный по-новому решить вопросы, связанные со статусом должностей в государственном аппарате, способами их замещения (конкурс, выборы, контракт и т.д.), оценкой профессиональной пригодности, порядком прохождения, перемещения и продвижения, стимулированием, ответственностью и другие.
Очевидно, что в одном Законе нельзя урегулировать все относящееся к государственной службе вопросы. Необходимо незамедлительно приступить к разработке законов о служащих федеральных, республиканских и местных органов; о государственных служащих органов суда, прокуратуры и других юридических ведомств; о государственных служащих армии, органов безопасности, внутренних дел, налоговой службы и других специализированных структур. Ряд законов по регулированию этих структур уже принят, другие только разрабатываются. Правовая упорядоченность всех специализированных государственных служб станет гарантией защиты общества, граждан от произвола, злоупотреблений, коррупции.
Важное значение в сфере государственной службы имеют нормативные акты процессуального содержания: о порядке прохождения государственной службы в различных видах государственных органов; об оплате, гарантиях и ответственности должностных лиц государственного аппарата; о дисциплине в государственном аппарате, и другие. Некоторые из этих актов находятся на стадии подготовки.
Современная жизнь выдвигает высокие требования к государственным служащим в смысле их общекультурной, научной и профессиональной подготовки, личностных качеств. Многим уже стало ясно, что для управления общественными процессами необходимо знание - специальное, глубокое, комплексное. Государственных служащих придется готовить по особой системе и методике, причем всю жизнь. Тем самым, целесообразны нормативные акты об образовании (профессиональной подготовке) служащих госаппарата и формах его получения, о порядке подготовки, переподготовки должностных лиц, о типологии документов, характеризующих уровень профессионализма и практические достижения служащих и другие.
Можно выделить, таким образом, несколько проблемных блоков, над разрешением которых предстоит провести большую работу:
- законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмом деятельности;
- развитие системы конкретных правовых институтов государственных служащих с охватом всех основных сторон их организации и деятельности;
- отработка структур и процедур управления государственной службой, включая стандарты, реестры, квалификационные характеристики, формы разрешения служебных конфликтов, другие элементы и взаимосвязи государственной службы.
Пока делаются первые шаги, но уже на этом этапе возникают сложнейшие вопросы. Весьма дискуссионным является, в частности, вопрос об объеме и структуре государственной службы. В государственном аппарате существует ряд должностей, которые, как уже говорилось, носят политический характер и статус которых определяется в Конституции Российской
Федерации, федеральных законах, в нормативных правовых актах субъектов Федерации. С другой стороны, многие виды деятельности в государственных органах относятся к обслуживающим, вспомогательным, организационно-техническим и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Государственная служба призвана охватить весь круг государственных должностей. Утвержденный реестр государственных должностей требует в этой связи наполнения конкретным содержанием.
Признание субъектов Российской Федерации в качестве национально- и территориально-государственных образований предполагает существование государственной службы соответствующих субъектов Федерации, но это не исключает, а предполагает создание единой государственной службы. Нельзя обойти вниманием и вопрос о муниципальной службе, которая должна быть взаимоувязана и согласована в рамках государственной службы Российской Федерации. Последняя видится целостной, основанной на общих подходах и принципах, и в то же время разделенной по уровням на федеральную государственную службу, государственную службу субъектов Российской Федерации, муниципальную службу.
Государственная власть, государственная служба, государственный аппарат логически связанные между собой понятия. В условиях перехода к рыночной экономике функционирование государственного аппарата перестала соответствовать новым реалиям, но перестройка его должна начинаться, с нашей точки зрения, не с очередной реорганизации системы органов законодательной, исполнительной, судебной власти, а с реформирования государственной службы. Создание государственного аппарата нового типа требует, в первую очередь, превращение его в высокопрофессиональный, компетентный, дисциплинированный аппарата, а это выдвигает на первый план старую проблему подбора и расстановки кадров. Именно эти аспекты функционирования государственного аппарата составили в недавнем пропитом суть партийного советского и хозяйственного руководства.
Вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей, остается и сейчас стержневым вопросом. Именно они призваны претворять в жизнь реформы и законы, и основные неудачи в их реализации связаны с недостаточной компетентностью и неэффективным использованием кадрового потенциала государства. В настоящее время именно эффективно действующие принципы организации, процедуры прохождения, четкое определение правового статуса государственных служащих, их ответственность, права и обязанности, поощрения и др.
Функции государства также подвергаются изменению, в результате требования к государственному служащему постоянно меняются. Кардинально они изменились в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации, установившей новые политические, социальные и экономические приоритеты. Но и в рамках действующей Конституции требования к государственным служащим, о чем свидетельствует анализ ежегодных Посланий Президентов Российской Федерации, подвергаются изменениям.
Становление российской государственности сопровождается реформированием государственной службы. Это два взаимосвязанных процесса. От того, кем принимаются управленческие решения, как они реализуются и в чьих интересах зависит укрепление государства, и, наоборот, от того, какие цели стоят перед органами государственной власти, какие принципы и полномочия закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность, зависит содержание и направление реформирования государственной службы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы государственной службы Российской Федерации»
1. Нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
3. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.97 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. -№ 51. -Ст.5712.
4. Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. -№9.-Ст. 1011.
5. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 31.-Ст.2990.
6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. - № 2. - Ст.224 (в ред. ФЗ от 19.04.02 г. № 38-Ф3 // СЗ РФ. - 2002.- № 16. - Ст. 14.
7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -1995. -№35. Ст.3506.
8. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2000. -№ 32. - Ст.3330.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. - № 42. - Ст.5005.
10. Ю.Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. - № 32. -Ст.З336.
11. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. № 22. ст.2063).
12. Послание Президента Российской Федерации «Об укреплении Российского государства». М., 1994.
13. Послание Президента Российской Федерации «О действенности государственной власти в России». М., 1995.
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох («О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации»). М., 1998.
15. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию, май 2003 г. «Российская газета», 17 мая.
16. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» № 353 //
17. СЗ РФ. 1996. - № 11. - Ст. 1036. В ред. Указа от 12.11.99 г. № 1499 // СЗ РФ. -1999. - № 46. - Ст.5542.
18. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечней государственных должностей федеральных государственных служащих» // СЗ РФ. 1997. - № 36. - Ст.4129. В ред. Указа от 12.04.01 г. № 422 // СЗ РФ. -2001. -№ 16.-Ст.1569.
19. Указ Президента Российской Федерации «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих». № 33 (вместе с Реестром.) // СЗ РФ.- 1995.- № 3.- Ст. 174. В ред. Указа № 72 от 19.01.2000 г. //СЗ РФ. 2000. - № 4. - Ст.З 69.
20. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. - № 33. -Ст. 3196.
21. Указ Президента Российской Федерации «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» // СЗ
22. РФ. 1995. - № 7. - Ст.513. В ред. Указа №1111 от 17.09.98г. // СЗ РФ. - 1998. -№ 38. - Ст. 4782.
23. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. - №33. -Ст. 3196.
24. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (вместе с Положением.) // СЗ РФ. 2000. -№ 20. - Ст. 2112.
25. Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» (вместе с Положением «О Государственном совете Российской Федерации») // СЗ РФ. 2000. - № 36. - Ст. 3633.
26. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. - № 21. - Ст.2168. В ред. Указов от 29.09.2000 г. № 1678; от 01.12.2000 г. № 1953; от 16.10.01 г. № 1230; от 01.11.01 г. № 1263.
27. Указ Президента Российской Федерации «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 24 ноября 2002 г.
28. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская газета. 23 ноября 2002 г.1.. Специальная литература
29. Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления. -Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2001.
30. Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления теоретико-методологические основания). М.: Изд-во РАГС, 2001. - 8. (Серия: Точка зрения).
31. Атаманук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000. - 302 с. (Энциклопедия управленческих знаний).
32. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. — М.: Славянский диалог, 1996.
33. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. -М., 1990.
34. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М., 1997.
35. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. — М.: РАГС, 1999.
36. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективностью — М.: РАГС, 1995.
37. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для студентов юрид. вузов и фак. — М., 2001.
38. Ю.Бельский К.С. О концепции государственной службы в России // Государство и право. 1994. - № 4.
39. Библиотека журнала Вестник государственной службы. Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры). М. Вып. 1992— 1994 гг.
40. Буравлев Ю.М. Управление государственной службой. М., 2001.
41. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России //Государство и право. № 7.2003. С. 10-18.
42. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М.: Изд-во «Наука», 1972.
43. Государственная служба основных капиталистических стран. м., 1977.
44. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общей ред. д.ю.н., проф. Г.В.Атаманчука. М.: РАГС, 1997.
45. Государственная служба России. Ежегодник-95. — М.: РАГС, 1996.
46. Государственная служба. Контроль. Зарубежный опыт: Реф. сб. Вып. 6. М.: РАГС, 1995.
47. Государственная служба. Теория и организация. Ростов-на-Дону. 1998.
48. Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. — М.: Славянский диалог, 1996. 335 с.
49. Иванов В.Н., Мальцев В.А., Чартаев М.А. Россия: к концепции развития общества и политической власти. — Москва — Нижний Новгород, 1996.
50. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. — М., 1998.
51. Казанцев Н.М. Концепция государственной службы субъектов Российской Федерации / Регион. Рынок. Кадры. — М.: РАУ, 1995.
52. Казанцев Н.М. Управление государственной службой // Государственная служба: первые шаги и перспективы. — М.: РАГС, 1997.
53. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. — М.: Изд-во РАГС, 1999.
54. Козбаненко В.А. Государственная служба в системе государственного управления. М., 2000.
55. Кулиниченко А.В. О ходе подготовки проекта Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе («Вестник государственной службы». 1992, декабрь).
56. Лазарев Б.М. Государственная служба / Акад. управл. ун-т при Институте государстве и права РАН. М.: ИГПАН, 1993.
57. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999.
58. Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. Ростов-на-Дону: СКАГС, 2000.
59. Манохин В.М. Советская государственная служба. — М.: Юрид. лит., 1966.
60. Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. — Хабаровск, 2001.
61. ЗЗ.Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. Учебное пособие. 2-е издание, перераб. и доп. м., 2002. С.25-31.
62. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. М.: РАГС, 1995.
63. Реформирование государственной службы Р (тезисы концепции) // Российская газета. 1993. - 23 дек.
64. Рекомендации по развитию государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М-, 1992. июнь.
65. Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров (Организационно-правовые вопросы). М.: Наука, 1981.
66. Самощенко И.С. Место работы аппарат: каким должен быть статус государственного служащего // Правительственный вестник. — 1989. № 26.
67. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы, реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5.
68. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1998.
69. Таболин В.В., Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. № 3-4. С.9-12.
70. Турчинов А.И. Какой быть государственной службе. М., 2001. - № 1 (11).
