АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации»
На правах рукописи
Тищенко Светлана Викторовна
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва, Нижний Новгород -^2007
003163046
Диссертация выполнена на кафедре финансового и административного права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».
Научный руководитель - доктор юридических наук, доцент
Саркисов Андрей Константинович
Официальные оппонепты - доктор юридических наук, профессор
Чаадаев Сергей Григорьевич
кандидат юридических наук, доцент Заслуженный юрист Российской Федерации
Скляров Иван Александрович
Ведущая организация - Нижегородская академия Министерст-
ва внутренних дел России
Защита состоится «_13_» _ноября_ 2007 г в 17 часов 30 минут на заседании Диссертационного совета Д 226 003 02 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» по адресу 109436, г Москва, 4-ый Вешняковский проезд, д4, тел 37106-11,371-58-38
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»
Автореферат разослан « ' » _октября_ 2007 г
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
Е В Трегубова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Период проведения административной реформы в Российской Федерации в настоящее время связан с тем, что отдельные правовые институты российского права переживают процесс своего нового рождения Законодательство в экологической сфере постоянно обновляется, но, несмотря на это, проблемы государственного экологического контроля по-прежнему остаются актуальными Это требует дальнейшего теоретического и практического исследования для создания модели государственного экологического контроля, отвечающей требованиям эффективности его осуществления
Контрольной деятельности в экологической сфере уделяется значительное внимание, однако на наш взгляд, многие проблемы недостаточно исследованы, среди них административно-правовой механизм функционирования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор на территориях субъектов Российской Федерации, проблемы их взаимодействия между собой и с органами местного самоуправления, механизм разграничения объектов экологического контроля между контролирующими органами исполнительной власти на территориях субъектов РФ До сих пор понятие, сущность и содержание экологического контроля остается предметом дискуссий многих ученых, в т ч и юристов
Актуальность исследования состоит и в том, что в нем анализируются различные авторские подходы к созданию городских (местных) природоохранных органов в крупных промышленных городах, определению их правового статуса и значения в системе органов государственного экологического контроля Существуют определенные проблемы и в сфере законодательства С 1 января 2006 года муниципальный экологический контроль как правовой институт был упразднен в соответствии с внесением изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Следующий закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1 также, на наш взгляд, не решил эту проблему Функции государственного экологического контроля закон закрепил лишь за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Примечательно то, что муниципальные природоохранные органы были лишены каких-либо полномочий в области проверок соблюдения законодательства субъектами хозяйственной и иной деятельности Это представляется неоправданным, по-
1 Собрание законодательства РФ 02 01 2006 №1 Ст 10
3
скольку местные (муниципальные) природоохранные органы по-прежнему существуют и выполняют свои полномочия в пределах предоставленной им компетенции Несмотря на отсутствие законных прав, на осуществление проверок соблюдения требований экологического законодательства, их деятельность остается актуальной и востребованной в силу разных причин, в частности, в связи с недостатком кадровых ресурсов - должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, как бы призваны восполнить этот пробел
Можно утверждать, что попытка введения муниципального экологического контроля как правового института не состоялась, и, соответственно, требуются новые законодательные и организационные решения
Наметившаяся тенденция активизации использования правовых и иных средств в деле защиты окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности общества ставит много новых теоретических и практических вопросов Особое значение приобретает гармоничное сочетание экономических и экологических интересов граждан и различных государственных и иных организационных структур, гарантом которых выступает государство Экологическая функция государства действительно является одной из основных и самостоятельных, которая обусловлена стремлением к гармонизации отношений в области взаимодействия общества, государства, природы Эти отношения требуют научно обоснованного сочетания интересов хозяйственной деятельности общества, сохранения и улучшения качества окружающей среды
Актуальность исследования данной темы определяется также и тем, что в настоящее время эффективность государственного экологического контроля значительно снижена по многим причинам, к которым можно отнести неоднократное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и передачи функций государственного экологического контроля из одного ведомства в другое, разрыв иерархических связей между природоохранными органами федерального и регионального уровня, дублирование функций государственного экологического контроля федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, фактическое отсутствие властных полномочий у местных (городских) природоохранных органов, отсутствие системы финансирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадрового состава специалистов природоохранных органов и др
Эффективность государственного экологического контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, снижена, по нашему мнению, в связи с существующими противоречиями и несовершенством действующего законодательства
Местные (городские) природоохранные органы действуют только в пределах компетенции органов местного самоуправления, что нередко не согласуется с соответствующими нормативными правовыми актами и программами регионального уровня
Большое значение в современных условиях приобретает решение не только названной теоретической и практической проблемы, но и поиск путей совершенствования структуры природоохранных органов, оптимизации государственного экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, определило его теоретическую и практическую значимость
Степень научной разработанности темы Предпринятое в данной работе концептуальное исследование государственного экологического контроля как функции управления осуществляется не впервые Вопросы, связанные с проблематикой государственно-административного регулирования экологического контроля, имели определенное освещение как в отечественной так и зарубежной юридической литературе, что позволило использовать эти материалы в настоящем исследовании Однако, эти исследования проводились в основном на фрагментарном уровне и не затрагивали проблем государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации В действующем законодательстве и в юридической литературе термин «экологический контроль» трактуется не однозначно Одни авторы под экологическим контролем понимают контроль в области охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, другие - контроль в области рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов, третьи - отождествляют эти понятия Экологический контроль относится к специальным механизмам экологического права, в связи с чем рассматривается как организационно-правовой способ обеспечения экологического благополучия посредством использования различных правовых средств, в том числе активное вмешательство государства по фактам выявленных отклонений от целей, предусмотренных правовыми актами Такое вмешательство обеспечивается различными способами, центральное место среди которых отводится деятельности органов, наделенных функциями контроля, обладающих соответствующей компетенцией и занимающих определенное место в системе экологического контроля В научной литературе обоснованно признается, что эффективность такого контроля обеспечивается его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой и т д
При исследовании вопросов экологического контроля в качестве специфической
функции государственных органов, вопросов соотношения государственного экологического контроля с административным надзором, а также при исследовании вопросов государственного принуждения как способа обеспечения законности и правопорядка, в рассматриваемой сфере отношений использовались труды ученых-правоведов в области общей теории государства и права таких как Алексеев С С , Байтин М И , Дмитрук В Н , Жигуленков М В , Кожевников С Н , Косарев А И , Лучин О М , Малько А В , Марченко М Н , Назаренко Г В , Нерсесянц В С , Россолов М М , Черданцев А Ф , Эбзе-ев Б С и др , в области административного и конституционного права - Алехин А П , Афанасьев В Г , Абушенко Д Б , Бахрах Д Н , Бельский К С , Беляев В П , Василенков П Т , Габричидзе Б И , Гуев А Н , Журик В В , Зарубицкая Т К , Козлов Ю М , Конин Н М , Коренев А П , Коркунов М Н , Лазарев Б М , Лунев А Е , Макарейко Н В , Никифоров М В , Осинцев Д В , Панарин А С , Петров М П , Попов Л Л , Скляров И А , Соловьев А И , Старилов Ю Н , Студеникина М С , Тихомиров Ю А , Чиркин В Е , Якуба О М , и др , в области экологического, земельного и природоресурсного права - Бринчук М М , Боголюбов С А , Васильева М И , Винокуров Ю Е , Волков Г А , Галиновская Е А , Голиченков А К , Горохов Д Б , Дубовик О Л , Ермаков В Д , Ерофеев Б В , Жариков Ю Г , Колбасов О С , Краснов Н И , Краснова И О , Крассов О И , Минина Е Л , Панкратов И Ф , Петров В В , Петрова Т В , Сухарев А Я , Сыродоев Н А , Шемшучен-ко Ю С , Шестерюк А С и др
Объект диссертационного исследования - комплекс общественных отношений, связанных с реализацией экологического контроля на территории субъектов Российской Федерации при проведении административной реформы, их содержание и специфические особенности на примере Нижегородской области, сравнительном анализе полученных данных со сходными показателями других регионов
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты правового регулирования экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации, соответствующий массив правовых норм федерального, регионального и местного законодательства, регулирующих различные аспекты экологического контроля, исторический опыт организации экологического контроля на территории города Нижнего Новгорода и других муниципальных образований
Цели и задачи диссертационного исследования
Сохранение и оздоровление окружающей среды входит в национальные интересы России в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федера-
ции, утвержденной Указом Президента РФ1
Создание необходимых условий для обеспечения сохранения и оздоровления окружающей среды невозможно без эффективного механизма функционирования власти и управления, недопустимости совмещения организационно-хозяйственной деятельности и контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти в экологической сфере Ситуация в экологической сфере управления в целом не удовлетворительная, и ее исправление во многом зависит от создания эффективной системы юридической деятельности, в частности - создания модели государственного экологического контроля и надзора
Целями диссертационного исследования являются
- многоаспектный комплексный анализ проблем государственного экологического контроля,
- формирование основных параметров модели государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации
Для достижения названных целей исследования автор поставил перед собой следующие задачи
- исследовать понятие, сущность и содержание экологического контроля,
- исследовать соотношение государственного экологического контроля и административного надзора в экологической сфере,
- исследовать проблемы реализации экологического контроля на территориях субъектов Федерации,
- проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, регулирующее экологический контроль, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в экологической сфере (на примере Нижегородской области), и дать рекомендации по их совершенствованию,
- исследовать правовое положение органов, осуществляющих государственный экологический контроль на территориях субъектов, их функциональные связи и проблемы достаточности, внести необходимые изменения,
- дать научную оценку имеющимся теоретическим исследованиям в области экологического контроля и обосновать выводы, имеющие практическое значение в целях совершенствования действующего законодательства и правоприменительной деятельности
Методологической основой исследования является диалектический метод позна-
' См подробнее Указ Президента РФ от 17 1297 № 1300 (вред Указа от 1001 2000 № 24)//Собр законодательства РФ от 29 12 97 № 52 ст 5909, от 1001 2000 X» 2 Ст170
ния и его основные принципы - развития и историзма При использовании диалектического метода познания в качестве основного критерия развития использована идея правовой модернизации, сущность которой заключается в эволюционных изменениях правовой системы и ее структурных элементов, в направлении введения и упрочения демократических и гуманистических принципов правового регулирования применительно к исследуемой теме
В диссертационном исследовании автором использованы общенаучные и отраслевые методы познания, такие как анализ и синтез, абстрагирование, типологический, системно-структурный, историко-генетический, сравнительно-правовой и др Так, при исследовании актуальных проблем права в области экологического контроля изучена и проанализирована научная и специальной юридическая литература, практика судебных учреждений, органов юстиции, правоохранительных органов, архивные документы, доклады, отчеты, статистические данные природоохранных органов, административных и уголовных дел и т д
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области общей теории государства и права, истории государства и права, административного права, теории государственного управления, конституционного права, гражданско-процессуального права, арбитражно-процессуального права, сравнительного правоведения, а также некоторые работы по философии, политологии и социологии права
Особое место занимают справочные источники, позволившие уточнить понимание существенного круга явлений и их определений в сфере экологического контроля, в целях преодоления множественности толкования и простоты дальнейшего использования в процессе научного постижения и правового регулирования
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Конституции (Уставы) и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты всех уровней, нормативные правовые акты органов местного самоуправления В работе осуществлен анализ некоторых проектов нормативных правовых (в том числе законодательных) актов
В нормативную базу исследования вошли также судебные акты - Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти Нормативно-эмпирическую базу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, телевидения, интернет-ресурсы, нормативные документы, конструктивные информационные материалы, обобщающие практику органов управления в сфере экологического контроля
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, посвященных комплексному исследованию правовых проблем государственного экологического контроля в субъектах РФ, правовых способов взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере деятельности, уточнения сложившихся ранее представлений и практических достижений роли и значению органов местного самоуправления в системе государственного экологического контроля
Ограниченное количество научных работ, рассматривающих вопросы данной тематики, возрастающая потребность в осмыслении и изучении складывающейся парадигмы государственного экологического контроля, множественные проблемы функционирования органов государственного экологического контроля, анализируемые в исследовании, а также сформулированные соответствующие выводы и предложения позволяют охарактеризовать работу как исследование, предлагающее новые направления научного поиска и способы разрешения существующих на практике проблем и коллизий
В результате исследования можно выделить следующие новые или содержащие элементы новизны полозкепия, которые выносятся на защиту:
1 Отсутствие правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля на федеральном и региональном уровне приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля органами исполнительной власти различного уровня, что нейтрализует его эффективность Необходимость принятия такого акта вызвана тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ
2 Обосновываются противоречия законодательства в области контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду и выводы, направленные на расширение полномочий по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов Российской Федерации В работе указывается на проблемы, связанные с невозможностью реализации полномочий по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду субъектами РФ в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением тех, которые подлежат федеральному государственному экологическому контролю Отсутствие в главном природоохранном Законе «Об охране окружающей среды» полномочий субъектов РФ по нормированию допустимого воздействия на окружающую среду делает реализацию данных полномочий невозможной в отрыве
от связей по установлению нормативов допустимого воздействия - выдачи разрешения на вредное воздействие - контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду
3 Отражены проблемы правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду Исследуются проблемы, связанные с необоснованностью закрепления за государственными органами исполнительной власти не только функций в сфере государственного экологического контроля, но и функций по контролю за своевременностью поступления обязательных платежей за негативное воздействие в бюджеты В работе указывается на существование определенных проблем в области бюджетного законодательства, налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды
4 Обоснованы выводы о том, что местные (городские) природоохранные органы, создаваемые органами местного самоуправления, в сфере государственного экологического контроля лишь принимают участие, но не имеют соответствующих властных полномочий Это объясняет их формальное отношение к данной проблеме, что может отрицательно сказаться на состоянии окружающей среды особенно в крупных промышленных городах
5 Исследование некоторых моделей управления в экологической сфере предопределило утверждение о необходимости наделения властными полномочиями городских (местных) природоохранных органов в сфере государственного экологического контроля Наметившаяся тенденция развития сотрудничества государственных и муниципальных природоохранных органов не отраженного в законе или договоре вызвала определенные негативные последствия в правовом поле В этой связи сделан вывод об обязательности закрепления в законе или договоре передачи отдельных государственных полномочий в сфере государственного экологического контроля органам местного самоуправления за счет субвенций из соответствующих бюджетов Такая передача соответствующих полномочий обусловит подотчетность органов местного самоуправления органам государственной власти и повышение эффективности государственна о экологического контроля в отношении объектов социального, культурного и иного местного значения, практически исключенных сегодня из перечня объектов экологического контроля
6 Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти городского (местного) уровня в сфере государственного экологического контроля особенно актуально для крупных промышленных центров с численностью населения более 1,5 млн человек В случае недостатка средств федерального бюджета на террито-
риях крупных промышленных городов (таких как Нижний Новгород, Самара и др ) предлагается создавать такие органы городского (местного) значения на основании совместного решения (соглашения и договора) федеральных органов исполнительной власти (или органов исполнительной власти субъектов РФ) и органов местного самоуправления в организационно-правовой форме учреждений Положение о таком органе должно утверждаться федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъектов РФ (в зависимости от подчиненности)
7 В работе обосновывается необходимость внесения изменений в российское законодательство
- в соответствии с принципом справедливости (наказание должно быть соразмерно содеянному) автором предлагается изменить размер санкций, предусмотренный ст 8 41 КоАП РФ Статью 8 41 Главы 8 КоАП РФ, введенную Федеральным законом от 26 12 2005 г № 183-Ф31 в соответствии с положениями статьи 3 5 КоАП РФ изложить в следующей редакции
«Невнесение в установленные федеральным законом сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в 3-х кратном размере суммы неуплаченных платежей»
8 Обосновывается недопустимость включения в кодифицированные акты субъектов Российской Федерации норм, противоречащих федеральному законодательству, в частности, исключенную из Главы 8 Кодекса Нижегородской области от 20 05 2003 г № 34-3 «Об административных правонарушениях» норму, изложенную в статье 8 5 2
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит, прежде всего, в самой постановке проблемы и формулировании основных аспектов публичного административно-правового регулирования экологического контроля как одного их важнейших направлений дальнейшего развития системы отечественного управления в экологической сфере
Для теории административного права и для практики административно-правового
' Ст 8 41 Главы 8 КоАП РФ предусматривает- «невнессние в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 6000 рублей, на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей»
2 Статья 8 5 Кодекса Нижегородской области от 20 мая 2003 г № 34-3 «Об административных правонарушениях» предусматривала «Нарушение установленного порядка или сроков внесения платы за негативное воздействие на окружающую природную среду - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти МРОТ» // Примечание Статья 8 5 Кодекса Нижегородской области «Об административных правонарушениях» была признана утратившей силу Законом Нижегородской области от 13 07 2006 № 71-3 «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», принятый постановлением Законодательного Собрания от 29 06 2006 № 147-Г/ II «Нижегородские новости» № 133 22 07 2006
И
регулирования имеет положительное значение проведенный анализ действующего законодательства и его результативность, позволившие достаточно четко установить некоторые нерешенные вопросы в системе государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть достаточно широко использованы
- в нормотворческом процессе,
- в процессе аналитической деятельности практики государственного административного воздействия, осуществляемого на правовой основе,
- в процессе научного моделирования, прогнозирования и эксперимента в целях совершенствования системы органов экологического контроля,
- в дальнейших научных поисках, исследованиях и дискуссиях, в продолжение развития научных исследований науки административного и экологического права,
- в учебном процессе в юридических вузах, в подготовке управленцев (государственных и муниципальных служащих), в переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих и должностных лиц,
- при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов, иной учебно-методической литературы по дисциплинам «Административное право», «Муниципальное право», «Экологическое право», «Теория управления», а также специальных учебных курсов «Государственный экологический контроль в Российской Федерации», «Права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль»
Работа является по своей сути аналитической, имеет практическое значение, предназначена для работников природоохранных органов, экологических служб, преподавателей и студентов учебных заведений Научная ценность работы состоит в том, что анализ норм действующего законодательства РФ дополняется примерами из судебной практики, практикой прокурорского надзора, а также информационными материалами органов экологического контроля и управления
Апробация и внедрение результатов исследования Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в научных статьях, учебных и учебно-методических публикациях Основные идеи диссертации также апробированы
- при чтении лекций и проведении практических занятий по экологическому праву
на юридическом факультете Нижегородского филиала Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ и Волжской государственной академии водного транспорта,
- в выступлениях на научных конференциях городов Нижнего Новгорода и Москвы на тему «Государство и право итоги XX века» (г Н Новгород, 24 ноября 2000 г ), «Великие реки России - 2000» (г Н Новгород, 18-19 мая 2000 г ), «Правовое государство и гражданское общество пути формирования современной России» (г Москва, 21-22 марта 2003 г ), «Реформа местного самоуправления в России теория и реальность» (г Н Новгород, 14-15 мая 2004 г ), «Государство, политика, право» (г Н Новгород, 19 мая 2005 г),
- в деятельности Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу,
- путем опубликования выводов и положений, выносимых на защиту в научных изданиях, в том числе рекомендованных ВАК
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав и семи параграфов в них, заключения, библиографического списка и приложений Общий объем диссертации составляет 197 страниц
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертации, указывается на степень научной разработанности поставленных проблем, определяются предмет исследования, цели и задачи исследования, методология, теоретическая, нормативная и эмпирическая база проведенной работы, кратко формулируются положения, выносимые на защиту, их теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Глава первая - «Экологический контроль как функция управления: цели, задачи, понятие, содержание, виды» - включает четыре параграфа
В первом параграфе - «Понятие, сущность и содержание экологического контроля» - исследован ряд важных теоретических вопросов, касающихся установления понятия контрольной деятельности в экологической сфере как одной из функций управления, присущей всем субъектам управления Цель, или задача, которую ставит перед собой государство, может быть достигнута с помощью специальной функции, т е деятельности, направленной на решение данной задачи Задачи государства в экологической сфере имеют исходное значение по отношению к его соответствующей функции и
являются ее непосредственной предпосылкой
В параграфе особый акцент сделан на том, чго экологический контроль определяет характер деятельности государства, правильность выбора им на том или ином этапе его развития приоритетов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, уровень его организованности и эффективности
Понятие контроля как в энциклопедических словарях и научной литературе трактуется неоднозначно Отсюда и понятие экологического контроля как в законодательстве, так и в юридической литературе различно по своему содержанию Приводятся различные суждения о контроле, его признаках, видах, на основе которых автором предлагается понятие экологического контроля как одной из стадий управленческого цикла, одной из функций управления в экологической сфере, с некоторыми временными характеристиками данной функции, устанавливающей степень соответствия принятых решений фактическому состоянию социальной системы, выявляющей отклонения и их причины
Выявление сущности экологического контроля означает определение характера отношений государства с обществом, а также с его различными составными частями -социальными группами, классами и т п
С нашей точки зрения, сущность экологического контроля выражается в осуществлении субъектом управления учета и проверки того, как управляемый объект выполняет установленные правовые требования и предписания, а именно в
- выявлении разного рода нарушений в процедурах управления в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов, а также осуществления хозяйственной и иной деятельности субъектов с нарушением установленных экологических требований,
- обеспечении устранения выявленных в ходе экологического контроля нарушений (принятие корректирующих мер по результатам контроля),
- анализе факторов возникновения экологических нарушений и разработке профилактических мер по их предотвращению в будущем
При такой характеристике подчеркивается, во-первых, функциональное назначение экологического контроля, во-вторых, то, что он возникает, прежде всего, на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления с целью устранения экологических нарушений и предотвращения их в будущем
Теоретическое исследование понятия, сущности и содержания экологического контроля позволяет сделать вывод о том, что экологический контроль является одним
из основных и масштабно применяемых организационно-правовых средств управления охраной окружающей среды и природных ресурсов
Согласно основным определениям и понятиям, установленным статьей 1 Закона «Об охране окружающей среды» 2002 г объектами контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) является не только хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, но также использование природных ресурсов Между тем контроль за правильным и рациональным использованием отдельных природных ресурсов регулируется природоресурсньш законодательством (подотраслевым к экологическому) - земельным, водным, лесным, законодательством о недрах и тд Основные правовые акты природоресурсного законодательства (Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ и др ) не содержат понятия «экологический контроль», а дают понятие государственного, муниципального и иных видов природоресурсного контроля (земельного, лесного и т д ) Таким образом, по мнению диссертанта, следует законодательно разграничить понятие экологического (в области охраны окружающей среды и экологической безопасности) и природоресурсного контроля (за правильным и рациональным использованием отдельных природных ресурсов)
Важное место в теоретическом плане принадлежит классификации экологического контроля В логике под классификацией понимается распределение изучаемых объектов на виды по определенному общему признаку Поэтому представленная в диссертационном исследовании классификация экологического контроля позволяет глубже уяснить его роль и функции в механизме правового регулирования в настоящее время
Во втором параграфе - «Государственный экологический контроль: проблемы достаточности» - раскрывается понятие государственного экологического контроля как одной из специальных функций государственного управления в экологической сфере, которое достигается посредством единства деятельности всех звеньев управления, включая общественные организации, движения и другие институты Государственный экологический контроль осуществляется а) от имени государства, б) уполномоченными на то органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, в) носит вне- и надведомственный характер, г) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения, таких как являются меры административного пресечения (приостановление экологически вредной деятельности), административной ответственности (предупреждение, штраф и др ), административно-процессуальные меры (процедура привлечении к уголовной ответственности, возмещения экологического вреда)
Государственный контроль - специальная деятельность компетентных органов, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с административно-правовым регулированием Обеспечение законности и дисциплины осуществляется компетентными органами, обладающими соответствующими контрольными полномочиями Диссертантом предлагается определение государственного экологического контроля как одной из специальных функций государственного управления в экологической сфере, которая осуществляется специально созданными государством органами в лице уполномоченных на то должностных лиц, наделенных властными полномочиями и правом в необходимых случаях применять меры государственного принуждения Необходимость и значимость государственного экологического контроля в системе управления в экологической сфере состоит в постоянном контроле со стороны государства за деятельностью субъектов хозяйственной и иной деятельности в процессе природопользования Оценка соответствия этой деятельности установленным правовым предписаниям отражается в документах (как правило, актах проверок), которые уполномочены составлять должностные лица государственных органов, наделенных функциями государственного экологического контроля По нашему мнению, государственный экологический контроль осуществляется не только с целью выявления фактов нарушений и применения карательных мер воздействия к виновным лицам Главная задача государственного экологического контроля состоит в установлении экологического правопорядка и приведении деятельности субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствие с установленными государством экологическими стандартами и правилами природопользования
В параграфе отражены проблемы правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду Исследуются проблемы, связанные с необоснованностью закрепления за государственными органами исполнительной власти не только функций в сфере государственного экологического контроля, но и функций контроля за своевременностью поступления обязательных платежей за негативное воздействие в бюджеты Автор указывает на существование определенных проблем в области бюджетного законодательства, налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды Так, Порядок исчисления и уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду в настоящее время установлен Постановлением Правительства РФ «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и
потребления» от 12 июня 2003 г № 3441, а нормативы зачисления платы за негативное воздействие на окружающую среду с 1 января 2005 года устанавливаются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ 1998 года
Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 19 декабря 2005 года № 159-ФЗ2 в пункт 1 статьи 51 Бюджетного кодекса РФ внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2006 года Эти изменения касаются вопроса формирования неналоговых доходов федерального бюджета, которые формируются в соответствии со статьями 41-46 Бюджетного кодекса РФ, в том числе за счет платы за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 20 процентов)
В параграфе отмечается, что сроки зачисления платежей в федеральный бюджет аналогичны срокам отчетности за налоговый период (не позднее 20 числа последнего за отчетным периодом месяца), размеры зачисления определяются Бюджетным кодексом РФ (статья 51), а сроки уплаты — приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору В соответствии с разъяснениями, данными в Определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года плата за негативное воздействие на окружающую среду была отнесена к обязательным фискальным сборам Таким образом, мы полагаем, что порядок исчисления и уплаты обязательных платежей должен быть установлен законом, а не подзаконным актом, как это существует в настоящее время
В третьем параграфе «Соотношение государственного экологического контроля с административным надзором. Особенности административной ответственности в экологической сфере» рассматривается соотношение (сходства и различия) административного надзора с другими видами контрольно-надзорной деятельности, а именно прокурорским надзором, судебным надзором и контролем, государственным (внутриведомственным и надведомственным) контролем Приведенный сравнительный анализ соотношения государственного контроля и надзора, по нашему мнению, позволяет сделать вывод о том, что административный надзор в экологической сфере выступает как специализированная функция государственного экологического контроля, осуществляемая непрерывно и с помощью особых режимов
В параграфе приведен анализ суждений об отличительных особенностях административной ответственности Это позволило сделать вывод о различных подходах авто-
1 Текст постановления публикован в Российской газете № 120 от 21 06 2003, которое вступило в действие на территории Российской Федерации с 30 июня 2003 г
2 Собрание законодательства РФ 26 12 2005 г №52 (часть 1) От 5572
17
ров по заявленной проблематике, на основе которых автор посчитал возможным и необходимым обратиться к анализу особенностей административной ответственности в экологической сфере
Административная ответственность в экологической сфере выступает видом административного принуждения и юридической ответственности за правонарушения, которые
1) всегда происходят в сфере природопользования и охраны окружающей среды,
2) связаны с нарушением требований охраны окружающей среды и природопользования, которые подразделяются на общие требования для любых видов природных объектов (целевое, рациональное, и т п ) и специальные требования, обусловленные различными видами природопользования (нарушение правил водопользования, лесопользования и т д ),
3) тесно связаны с имущественными, экономическими, социальными и иными нормами, влияющими на содержание ответственности, например нарушение норм в отношении состояния двух объектов - окружающей среды и здоровья человека
Основной акцент сделан на проблемах административной ответственности, предусмотренной статьей 8 41 КоАП РФ, которая является новеллой законодательства об административных правонарушениях За «невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду» с 1 января 2006 года данной статьей предусмотрены санкции в виде административного штрафа, возлагаемого на должностных и юридических лиц в размере от 30-ти до 60-ти МЮТ и от 500-т до 1000 МРОТ1 соответственно Представляется, что включение данной нормы в главу 8 КоАП РФ и установление таких жестких санкций за данное нарушение не вполне обосновано
Данное суждение основано на следующем
Во-первых, административные правонарушения, предусмотренные главой 8 КоАП РФ, устанавливают санкции за нарушение правил и требований охраны окружающей среды и природопользования К таковым, например, относится нарушение правил охраны водных объектов, нарушение правил водопользования, нарушение правил охраны атмосферного воздуха и т п Нарушение же сроков внесение платежей (сборов) за негативное воздействие на окружающую среду по нашему мнению следует сгшести к правонарушениям в области финансов, поскольку
' Примечание В настоящее время административные штрафы КоАП РФ определяет не в МРОТ, а в числовом выражении согласно Федеральному закону от 22 06 2007 № 116-ФЗ Согласно действующей норме данное правонарушение влечет «наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 000 до 6 000 рублей, на юридических лиц - от 50 ООО до 100 000 рублей» // Собрание законодательства РФ от 25 06 2007, № 26 Ст 3089
- Конституционный Суд РФ в Определении от 10 12 2002 г № 284-01 отнес платежи за негативное воздействие на окружающую среду к обязательным фискальным сборам,
- данные платежи поступают в бюджеты соответствующего уровня,
- отношения связанные с поступлением денежных средств в бюджеты возникают в процессе образования денежных фондов государства
Во-вторых, приказом Ростехнадзора от 8 июля 2006 года № 5572 установлен срок уплаты данного платежа по итогам отчетного (налогового) периода, не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по экологическому контролю и надзору В пределах своей компетенции она издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, кроме случаев установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ П 2 Постановления Правительства РФ от 30 07 2004 г № 4013 устанавливает, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду
Следовательно, данный случай нормативного правового регулирования в деятельности Ростехнадзора является исключительным, а значит - носит временный характер
Однако, по нашему мнению, если данный вид платежа является обязательным сбором, то и порядок его исчисления и сроки уплаты должны устанавливаться законом, а не подзаконным актом
В-третьих, данная норма нарушает принцип справедливости (наказание должно быть соразмерно содеянному) - размер санкций должен быть соразмерным тому проступку, который совершил правонарушитель
Так, например, плата за негативное воздействие на окружающую среду составляет 600 рублей в год, которая вносится природопользователем поквартально в равных
' Подробнее см. Определение Конституционного Суда РФ от 10 12 02 № 284-0 «По запросу Правительства РФ о проверке консптгуциошюсти постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ»//«Российская газета» №241 25 12 2002
2 Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08 07 06 № 557 (Зарег в Минюсте РФ от 17 07 06 № 8077) // «Российская газета», № 164 28 07 2006
3 Постановление Правительства РФ от 30 07 2004 г № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» //Собр законодательства РФ 2004 № 32 Ст 3348
19
долях в течение года
Поэтому штрафные санкции за несвоевременное внесение платы на должностное лицо - от 3000 до 6000 рублей, на юридическое лицо - от 50 000 до 100 000 руб могут применяться ежеквартально
Однако трудно надеяться, что данная норма может быть качественным инструментом администрирования, поскольку, во-первых, за однодневную просрочку платежа она выглядит чрезмерной, а во-вторых, при отсутствии в статье прямого указания на то, что размер ответственности как-то зависит от размера вины (или ущерба), размеры штрафов будут мапообьективны
В-четвертых, если исходить из содержания статьи 3 5 КоАП РФ, то на наш взгляд логичнее было бы установить штрафные санкции в размере исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов (платежей за негативное воздействие), подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, который в соответствии с п 3 указанной статьи «не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости»
В-пятых, само содержание состава правонарушения по ст 8 41 КоАП РФ (невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду) не дает точного представления кем (каким органом власти) и в каком порядке устанавливаются эти сроки
В четвертом параграфе - «Общественный и производственный экологический контроль. Их место в системе экологического контроля» - для комплексного исследования государственного экологического контроля предлагается характеристика и других видов экологического контроля, каковыми является общественный и производственный экологический контроль
Государственный и общественный экологический контроль обладают рядом сходных и отличительных черт При единстве целей и коренных задач, совпадении принципов, они различаются по способу возникновения, порядку создания, правовому положению и характеру полномочий Тем не менее, взаимодополняемость, взаимообусловленность и общность целей государственного и общественного экологического контроля позволяет говорить о необходимости их существования как основных видов социального контроля
Общественный экологический контроль реализуется как самостоятельно, так и во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления и по-
зволяет решать возникающие проблемы между гражданами и государством Общественный экологический контроль осуществляется посредством использования рассмотренных в работе каналов взаимодействия с органами I осударственной власти и местного самоуправления и взаимной ответственности, что безусловно является важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия
Производственный (внутренний) экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды Формы и виды контрольных структур предприятий зависят от степени опасности его производственной деятельности Современное состояние промышленных предприятий требует качественно нового подхода к созданию системы внутреннего контроля, каковым является производственный экологический контроль Внутренний (производственный) экологический контроль включает проверку выполнения как текущих, так и перспективных планов и мероприятий по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшения качества выпускаемой продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства очистных сооружений, проведения рекультивации нарушенных земель, устранения иных негативных последствий производственной деятельности
Вторая глава диссертации - «Проблемы административно-правового регулирования государственного экологического контроля на территории субъектов Российской Федерации» состоит из трех параграфов, в которых рассмотрены структура, правовое положение, компетенция и проблемы совершенствования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль на территории субъектов Российской Федерации
В первом параграфе - «Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере экологического контроля в субъектах РФ: структура, правовое положение, компетенция, проблемы совершенствования» - предпринимается попытка проанализировать действующее законодательство в области правового регулирования государственного экологического контроля на территории субъектов РФ
В параграфе отражены пробелы в федеральном законодательстве в сфере разгра-
ничения функций и полномочий между органами исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, что свидетельствует о снижении эффективности государственного экологического контроля
Многочисленные изменения структуры федеральных органов исполнительной власти в современный период привели к снижению их лидирующей роли в сфере государственного экологического контроля на территориях субъектов РФ
При анализе массива нормативных правовых актов федерального и регионального уровня автор приходит к выводу, что основной проблемой осуществления государственного экологического контроля на территориях субъектов РФ являются коллизии в праве, связанные с противоречиями по вопросам разграничения функций и полномочий между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (Рос-технадзором и Росприроднадзором), а также между ними и природоохранными органами государственной власти субъектов РФ
До сих пор отсутствует правовой акт, определяющий порядок разграничения, например, объектов государственного экологического контроля на федеральный и региональный уровень
Перечисленные нами проблемы снижают эффективность государственного экологического контроля, приводят к дублированию этих функций как территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, так и природоохранными органами исполнительной власти субъектов РФ
Во втором параграфе - «Органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере экологического контроля: задачи, фуикции и правовое положение» - отражено, что в соответствии с ч 1 ст 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решаются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий Этот принцип отражен и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред от 31 12 2005)1
Для современного периода характерна тенденция передачи полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации, с целью сократить свои расходы по содержанию территориальных природоохранных органов исполнительной власти феде-
1 Собрание законодательства РФ, 18 10 1999 № 42 - Ст 5005
22
рального значения
Однако, не все субъекты (особенно дотационные) способны принять эти полномочия и исполнять их из-за отсутствия финансовых средств Тем более, что передача федеральных полномочий на региональный уровень зачастую происходит без передачи финансовых средств на их реализацию и не закрепляется договором
Реальное разграничение объектов на федеральный и региональный уровень сегодня возможно лишь при наличии конкретного списка объектов экологического контроля федерального и регионального уровня в каждом субъекте Федерации Причем такой список, составленный в каждом конкретном субъекте Федерации, должен постоянно поддерживаться и обновляться
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, находясь в преимущественном положении по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ, диктуют им свои условия и передают для контроля в основном «невыгодные» или проблемные объекты, которые, например, не имеют финансовых средств и ресурсов для выполнения природоохранных мероприятий
Автор указывает, что в настоящее время взаимоотношения государственных органов федерального и регионального уровня складываются на основе соглашений о взаимодействии в сфере экологического контроля, которые имеют не свойственный договору характер и не снижают потенциальную возможность дублирования функций экологического контроля, осуществляемого различными его звеньями
В третьем параграфе - «Правовой статус городских (местных) природоохранных органов, их значение в сфере государственного экологического контроля (на примере Нижегородской области)» - исследуется правовой статус, полномочия органов и должностных лиц городских (местных) природоохранных органов Делается попытка смоделировать возможные варианты создания местных (городских) природоохранных органов, входящих в систему органов, осуществляющих государственный экологический контроль
Первый вариант состоит в создании городских (местных) природоохранных органов экологического контроля в форме Управлений Ростехнадзора, входящих в его структуру и непосредственно подчиненных ему, либо самостоятельных структурных подразделений органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль и подчиненных им Такой вариант актуален для крупных промышленных городов и при наличии средств федерального (или регионального) бюджета на их содержание В этом случае местный (городской) природоохранный
орган создается в организационно-правовой форме учреждения, положение о котором должно утверждаться федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъектов РФ (в зависимости от подчиненности)
Второй вариант связан с легальным закреплением в законе или договоре передачи отдельных государственных полномочий в сфере государственного экологического контроля органам местного самоуправления за счет субвенций из соответствующих бюджетов Такой вариант предлагается в случае недостатка средств федерального (регионального) бюджета на создание федеральных (региональных) местных (городских) природоохранных органов исполнительной власти
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 10 2003 г № 131-ФЗ (в ред от 29 06 2005 г ) (п 1 ч 6 ст 20) предусматривает дифференциацию передачи полномочий муниципальным образованиям, так как даже в рамках одного субъекта Федерации муниципальные образования могут существенно различаться по демографическому, экономическому, социальному и другим характеристикам
В заключение диссертационного исследования формулируются выводы теоретического и практического характера, предлагается прогноз развития правового регулирования государственного экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации
Основные идеи, положения и выводы диссертации были изложены автором в следующих публикациях
1 Тищенко С В «Административный договор и его использование в деятельности исполнительных органов по охране окружающей среды»// Вестник Нижегородского университета им H И Лобачевского Серия Право Выпуск 1(2) H Новгород Изд-во Нижегородского гос ун-та, 2000 С 204-209 - 0,38 п.л
2 Тищенко С В Проблемы правовой природы платежей за загрязнение окружающей среды «Экологический налоге, «платежи за загрязнение окружающей среды» или «плата за негативное воздействие на окружающую среду»9 II Сборник материалов 1-ой межрегиональной научной конференции «Правовое государство и гражданское общество пути формирования современной России» (г H Новгород, 21-22 марта 2003 г) - M Изд-во Международного юрвд ин-та, 2003 С 294-301 -0,5 пл
3 Тищенко СБ Муниципальный экологический контроль // Сборник материалов Н-ой межрегиональной научной конференции « Реформа местного самоуправления в России тео-
рия и реальность» (г Н Новгород, 14-15 мая 2004 г ) - М Изд-во Международного юрид инта, 2004 С 118-120 - 0,44 пл
4 Тищенко С В Проблемы формирования кадрового состава органов власти и управления в сфере охраны окружающей среды // Сб статей Академии МВД РФ, вып № 5 2005 — Н Н Изд-во Нижегородской академии МВД РФ, 2005 С 245-250-031 пл
5 Тищенко С В К вопросу о муниципальном экологическом контроле И Сборник материалов Ш-ей межрегиональной научной конференции «Государство, полтика, право» (г Н Новгород, 27 апреля 2005 г ) - М Изд-во Международного юрид. ин-та, 2005 С 233-237 -0,32 пл
6 Тищенко С В О проблемах административной ответственности «за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду» по статье 841 Ко-АП РФ И Юрид ж-л «Черные дыры» в российском законодательстве» - М, 2007 № 1 С 263265 - 0,8 пл (издание, рекомендованное ВАК России)
Формат 60x84/16 Уел печ л 1,28 Тираж 100 экз Заказ 10/07
Отпечатано «Издательский салон» ИП Гладкова О В 603022, Нижний Новгород, Окский съе зд, 2, оф 501, тел (831 ) 439-45-11 603005, Нижнии Новгород, Алексеевская, 26, оф 231, тел (831) 218-27-05
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тищенко, Светлана Викторовна, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Экологический контроль как функция управления: цели, задачи, понятие, содержание, виды.
§ 1. Понятие, сущность и содержание экологического контроля.
§ 2. Государственный экологический контроль: проблемы достаточности.
§3. Соотношение государственного экологического контроля с административным надзором. Особенности административной ответственности в экологической сфере.
§ 4. Общественный и производственный экологический контроль. Их место в системе государственного экологического контроля.
Глава 2. Проблемы административно-правового регулирования государственного экологического контроля на территории субъектов Российской Федерации.
§ 1. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере экологического контроля в субъектах РФ: структура, правовое положение, компетенция, проблемы совершенствования.
§ 2. Органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере экологического контроля: задачи, функции и правовое положение. g.
§3. Правовой статус городских (местных) природоохранных органов, их значение в сфере государственного экологического контроля (на примере Нижегородской области).
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Период проведения административной реформы в Российской Федерации в настоящее время связан с тем, что отдельные правовые институты российского права переживают процесс своего нового рождения. Законодательство в экологической сфере постоянно обновляется, но, несмотря на это, проблемы государственного экологического контроля по-прежнему остаются актуальными. Это требует дальнейшего теоретического и практического исследования для создания модели государственного экологического контроля, отвечающей требованиям эффективности его осуществления.
Контрольной деятельности в экологической сфере уделяется значительное внимание, однако на наш взгляд, многие проблемы недостаточно исследованы, среди них: административно-правовой механизм функционирования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор на территориях субъектов Российской Федерации; проблемы их взаимодействия между собой и с органами местного самоуправления; механизм разграничения объектов экологического контроля между контролирующими органами исполнительной власти на территориях субъектов РФ. До сих пор понятие, сущность и содержание экологического контроля остается предметом дискуссий многих ученых, в т.ч. и юристов.
Актуальность исследования состоит и в том, что в нем анализируются различные авторские подходы к созданию городских (местных) природоохранных органов в крупных промышленных городах, определению их правового статуса и значения в системе органов государственного экологического контроля. Существуют определенные проблемы и в сфере законодательства. С 1 января 2006 года муниципальный экологический контроль как правовой институт был упразднен в соответствии с внесением изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Следующий закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1 также, на наш взгляд, не решил эту проблему. Функции государственного экологического контроля закон закрепил лишь за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примечательно то, что муниципальные природоохранные органы были лишены каких-либо полномочий в области проверок соблюдения законодательства субъектами хозяйственной и иной деятельности. Это представляется неоправданным, поскольку местные (муниципальные) природоохранные органы по-прежнему существуют и выполняют свои полномочия в пределах предоставленной им компетенции. Несмотря на отсутствие законных прав, на осуществление проверок соблюдения требований экологического законодательства, их деятельность остается актуальной и востребованной в силу разных причин, в частности, в связи с недостатком кадровых ресурсов - должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, как бы призваны восполнить этот пробел.
Можно утверждать, что попытка введения муниципального экологического контроля как правового института не состоялась, и, соответственно, требуются новые законодательные и организационные решения.
Наметившаяся тенденция активизации использования правовых и иных средств в деле защиты окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности общества ставит много новых теоретических и практических вопросов. Особое значение приобретает гармоничное сочетание экономических и экологических интересов граждан и различных государственных и иных организационных структур, гарантом которых выступает государство. Экологическая функция государства действительно является одной из основных и самостоятельных, которая обусловлена стремлением к гармонизации отношений в области взаимодействия общества, государства, природы. Эти отношения требуют научно обоснованного сочетания интересов хозяйственной деятельности общества, сохранения и улучшения
1 Собрание законодательства РФ. 02.01.2006. № 1. Ст. 10. 4 качества окружающей среды.
Актуальность исследования данной темы определяется также и тем, что в настоящее время эффективность государственного экологического контроля значительно снижена по многим причинам, к которым можно отнести: неоднократное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и передачи функций государственного экологического контроля из одного ведомства в другое; разрыв иерархических связей между природоохранными органами федерального и регионального уровня; дублирование функций государственного экологического контроля федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; фактическое отсутствие властных полномочий у местных (городских) природоохранных органов; отсутствие системы финансирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадрового состава специалистов природоохранных органов и др.
Эффективность государственного экологического контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, снижена, по нашему мнению, в связи с существующими противоречиями и несовершенством действующего законодательства. Местные (городские) природоохранные органы действуют только в пределах компетенции органов местного самоуправления, что нередко не согласуется с соответствующими нормативными правовыми актами и программами регионального уровня.
Большое значение в современных условиях приобретает решение не только названной теоретической и практической проблемы, но и поиск путей совершенствования структуры природоохранных органов, оптимизации государственного экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, определило его теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы. Предпринятое в данной работе концептуальное исследование государственного экологического контроля как функции управления осуществляется не впервые. Вопросы, связанные с проблематикой государственно-административного регулирования экологического контроля, имели определенное освещение как в отечественной так и зарубежной юридической литературе, что позволило использовать эти материалы в настоящем исследовании. Однако, эти исследования проводились в основном на фрагментарном уровне и не затрагивали проблем государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации. В действующем законодательстве и в юридической литературе термин «экологический контроль» трактуется не однозначно. Одни авторы под экологическим контролем понимают контроль в области охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, другие -контроль в области рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов, третьи - отождествляют эти понятия. Экологический контроль относится к специальным механизмам экологического права, в связи с чем рассматривается как организационно-правовой способ обеспечения экологического благополучия посредством использования различных правовых средств, в том числе активное вмешательство государства по фактам выявленных отклонений от целей, предусмотренных правовыми актами. Такое вмешательство обеспечивается различными способами, центральное место среди которых отводится деятельности органов, наделенных функциями контроля, обладающих соответствующей компетенцией и занимающих определенное место в системе экологического контроля. В научной литературе обоснованно признается, что эффективность такого контроля обеспечивается его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой и т.д.
При исследовании вопросов экологического контроля в качестве специфической функции государственных органов, вопросов соотношения государственного экологического контроля с административным надзором, а также при исследовании вопросов государственного принуждения как способа обеспечения законности и правопорядка, в рассматриваемой сфере отношений использовались труды ученых-правоведов в области общей теории государства и права таких как: Алексеев С.С., Байтин М.И., Дмитрук В.Н., Жигуленков М.В., Кожевников С.Н., Косарев А.И., Лучин О.М., Малько
A.В., Марченко М.Н., Назаренко Г.В., Нерсесянц B.C., Россолов М.М., Чер-данцев А.Ф., Эбзеев Б.С. и др., в области административного и конституционного права - Алехин А.П., Афанасьев В.Г., Абушенко Д.Б., Бахрах Д.Н., Вельский К.С., Беляев В.П., Василенков П.Т., Габричидзе Б.И., Гуев А.Н., Журик В.В., Зарубицкая Т.К., Козлов Ю.М., Конин Н.М., Коренев А.П., Кор-кунов М.Н., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Осинцев Д.В., Панарин А.С., Петров М.П., Попов Л.Л., Скляров И.А., Соловьев А.И., Старилов Ю.Н., Студеникина М.С., Тихомиров Ю.А., Чиркин
B.Е., Якуба О.М., и др., в области экологического, земельного и природоре-сурсного права - Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Васильева М.И., Винокуров Ю.Е., Волков Г.А., Галиновская Е.А., Голиченков А.К., Горохов Д.Б., Дубовик О.Л., Ермаков В.Д., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Колбасов О.С., Краснов Н.И., Краснова И.О., Крассов О.И., Минина Е.Л., Панкратов И.Ф., Петров В.В., Петрова Т.В., Сухарев А.Я., Сыродоев Н.А., Шемшученко Ю.С., Шестерюк А.С. и др.
Объект диссертационного исследования - комплекс общественных отношений, связанных с реализацией экологического контроля на территории субъектов Российской Федерации при проведении административной реформы, их содержание и специфические особенности на примере Нижегородской области, сравнительном анализе полученных данных со сходными показателями других регионов.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты правового регулирования экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации; соответствующий массив правовых норм федерального, регионального и местного законодательства, регулирующих различные аспекты экологического контроля; исторический опыт организации экологического контроля на территории города Нижнего Новгорода и других муниципальных образований.
Цели и задачи диссертационного исследования
Сохранение и оздоровление окружающей среды входит в национальные интересы России в соответствии с Концепцией национальной безопасности
Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ1.
Создание необходимых условий для обеспечения сохранения и оздоровления окружающей среды невозможно без эффективного механизма функционирования власти и управления, недопустимости совмещения организационно-хозяйственной деятельности и контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти в экологической сфере. Ситуация в экологической сфере управления в целом не удовлетворительная, и ее исправление во многом зависит от создания эффективной системы юридической деятельности, в частности - создания модели государственного экологического контроля и надзора.
Целями диссертационного исследования являются:
- многоаспектный комплексный анализ проблем государственного экологического контроля;
- формирование основных параметров модели государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации.
Для достижения названных целей исследования автор поставил перед собой следующие задачи:
- исследовать понятие, сущность и содержание экологического контроля;
- исследовать соотношение государственного экологического контроля и административного надзора в экологической сфере;
- исследовать проблемы реализации экологического контроля на территориях субъектов Федерации;
- проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, регулирующее экологический контроль, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в экологической сфере (на примере Нижегородской области), и дать рекомендации по их совершенствованию;
- исследовать правовое положение органов, осуществляющих государственный экологический контроль на территориях субъектов, их функцио
1 См. подробнее: Указ Президента РФ от 17.12.97 № 1300 (в ред Указа от 10.01.2000 № 24) // Собр. законодательства РФ от 29.12.97 № 52 ст. 5909; от 10.01.2000 № 2. Ст.170. нальные связи и проблемы достаточности, внести необходимые изменения;
- дать научную оценку имеющимся теоретическим исследованиям в области экологического контроля и обосновать выводы, имеющие практическое значение в целях совершенствования действующего законодательства и правоприменительной деятельности.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания и его основные принципы - развития и историзма. При использовании диалектического метода познания в качестве основного критерия развития использована идея правовой модернизации, сущность которой заключается в эволюционных изменениях правовой системы и ее структурных элементов, в направлении введения и упрочения демократических и гуманистических принципов правового регулирования применительно к исследуемой теме.
В диссертационном исследовании автором использованы общенаучные и отраслевые методы познания, такие как: анализ и синтез, абстрагирование, типологический, системно-структурный, историко-генетический, сравнительно-правовой и др. Так, при исследовании актуальных проблем права в области экологического контроля изучена и проанализирована научная и специальной юридическая литература, практика судебных учреждений, органов юстиции, правоохранительных органов, архивные документы, доклады, отчеты, статистические данные природоохранных органов, административных и уголовных дел и т.д.
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области общей теории государства и права, истории государства и права, административного права, теории государственного управления, конституционного права, гражданско-процессуального права, арбитражно-процессуального права, сравнительного правоведения, а также некоторые работы по философии, политологии и социологии права.
Особое место занимают справочные источники, позволившие уточнить понимание существенного круга явлений и их определений в сфере экологического контроля, в целях преодоления множественности толкования и простоты дальнейшего использования в процессе научного постижения и правового регулирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Конституции (Уставы) и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты всех уровней, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. В работе осуществлен анализ некоторых проектов нормативных правовых (в том числе законодательных) актов.
В нормативную базу исследования вошли также судебные акты - Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти. Нормативно-эмпирическую базу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, телевидения, интернет-ресурсы, нормативные документы, конструктивные информационные материалы, обобщающие практику органов управления в сфере экологического контроля.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, посвященных комплексному исследованию правовых проблем государственного экологического контроля в субъектах РФ, правовых способов взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере деятельности, уточнения сложившихся ранее представлений и практических достижений роли и значению органов местного самоуправления в системе государственного экологического контроля.
Ограниченное количество научных работ, рассматривающих вопросы данной тематики, возрастающая потребность в осмыслении и изучении складывающейся парадигмы государственного экологического контроля, множественные проблемы функционирования органов государственного экологического контроля, анализируемые в исследовании, а также сформулированные соответствующие выводы и предложения позволяют охарактеризовать работу как исследование, предлагающее новые направления научного поиска и способы разрешения существующих на практике проблем и коллизий.
В результате исследования можно выделить следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Отсутствие правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля на федеральном и региональном уровне приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля органами исполнительной власти различного уровня, что нейтрализует его эффективность. Необходимость принятия такого акта вызвана тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.
2. Обосновываются противоречия законодательства в области контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду и выводы, направленные на расширение полномочий по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе указывается на проблемы, связанные с невозможностью реализации полномочий по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду субъектами РФ в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением тех, которые подлежат федеральному государственному экологическому контролю. Отсутствие в главном природоохранном Законе «Об охране окружающей среды» полномочий субъектов РФ по нормированию допустимого воздействия на окружающую среду делает реализацию данных полномочий невозможной в отрыве от связей по установлению нормативов допустимого воздействия - выдачи разрешения на вредное воздействие - контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду.
3. Отражены проблемы правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Исследуются проблемы, связанные с необоснованностью закрепления за государственными органами исполнительной власти не только функций в сфере государственного экологического контроля, но и функций по контролю за своевременностью поступления обязательных платежей за негативное воздействие в бюджеты. В работе указывается на существование определенных проблем в области бюджетного законодательства, налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды.
4. Обоснованы выводы о том, что местные (городские) природоохранные органы, создаваемые органами местного самоуправления, в сфере государственного экологического контроля лишь принимают участие, но не имеют соответствующих властных полномочий. Это объясняет их формальное отношение к данной проблеме, что может отрицательно сказаться на состоянии окружающей среды особенно в крупных промышленных городах.
5. Исследование некоторых моделей управления в экологической сфере предопределило утверждение о необходимости наделения властными полномочиями городских (местных) природоохранных органов в сфере государственного экологического контроля. Наметившаяся тенденция развития сотрудничества государственных и муниципальных природоохранных органов не отраженного в законе или договоре вызвала определенные негативные последствия в правовом поле. В этой связи сделан вывод об обязательности закрепления в законе или договоре передачи отдельных государственных полномочий в сфере государственного экологического контроля органам местного самоуправления за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Такая передача соответствующих полномочий обусловит подотчетность органов местного самоуправления органам государственной власти и повышение эффективности государственного экологического контроля в отношении объектов социального, культурного и иного местного значения, практически исключенных сегодня из перечня объектов экологического контроля.
6. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти городского (местного) уровня в сфере государственного экологического контроля особенно актуально для крупных промышленных центров с численностью населения более 1,5 млн. человек. В случае недостатка средств федерального бюджета на территориях крупных промышленных городов (таких как Нижний Новгород, Самара и др.) предлагается создавать такие органы городского (местного) значения на основании совместного решения (соглашения и договора) федеральных органов исполнительной власти (или органов исполнительной власти субъектов РФ) и органов местного самоуправления в организационно-правовой форме учреждений. Положение о таком органе должно утверждаться федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъектов РФ (в зависимости от подчиненности).
7. В работе обосновывается необходимость внесения изменений в российское законодательство:
- в соответствии с принципом справедливости (наказание должно быть соразмерно содеянному) автором предлагается изменить размер санкций, предусмотренный ст. 8.41. КоАП РФ. Статью 8.41. Главы 8 КоАП РФ, введенную Федеральным законом от 26.12.2005 г. № 183-Ф31 в соответствии с положениями статьи 3.5. КоАП РФ изложить в следующей редакции:
Невнесение в установленные федеральным законом сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в 3-х кратном размере суммы неуплаченных платежей».
8. Обосновывается недопустимость включения в кодифицированные акты субъектов Российской Федерации норм, противоречащих федеральному законодательству, в частности, исключенную из Главы 8 Кодекса Нижегородской области от 20.05.2003 г. № 34-3 «Об административных правонарушениях» норму, изложенную в статье 8.5.2.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного ис
1 Ст. 8.41. Главы 8 КоАП РФ предусматривает: «невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 6000 рублей; на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей»
2 Статья 8.5. Кодекса Нижегородской области от 20 мая 2003 г. № 34-3 «Об административных правонарушениях» предусматривала: «Нарушение установленного порядка или сроков внесения платы за негативное воздействие на окружающую природную среду - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти МРОТ» // Примечание: Статья 8.5. Кодекса Нижегородской области «Об административных правонарушениях» была признана утратившей силу Законом Нижегородской области от 13.07.2006. № 71-3 «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», принятый постановлением Законодательного Собрания от 29.06.2006. № 147-IV // «Нижегородские новости» № 133.22.07.2006. следования состоит, прежде всего, в самой постановке проблемы и формулировании основных аспектов публичного административно-правового регулирования экологического контроля как одного их важнейших направлений дальнейшего развития системы отечественного управления в экологической сфере.
Для теории административного права и для практики административно-правового регулирования имеет положительное значение проведенный анализ действующего законодательства и его результативность, позволившие достаточно четко установить некоторые нерешенные вопросы в системе государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть достаточно широко использованы:
- в нормотворческом процессе;
- в процессе аналитической деятельности практики государственного административного воздействия, осуществляемого на правовой основе;
- в процессе научного моделирования, прогнозирования и эксперимента в целях совершенствования системы органов экологического контроля;
- в дальнейших научных поисках, исследованиях и дискуссиях; в продолжение развития научных исследований науки административного и экологического права;
- в учебном процессе в юридических вузах, в подготовке управленцев (государственных и муниципальных служащих); в переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих и должностных лиц;
- при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов, иной учебно-методической литературы по дисциплинам «Административное право», «Муниципальное право», «Экологическое право», «Теория управления», а также специальных учебных курсов «Государственный экологический контроль в Российской Федерации», «Права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль».
Работа является по своей сути аналитической, имеет практическое значение, предназначена для работников природоохранных органов, экологических служб, преподавателей и студентов учебных заведений. Научная ценность работы состоит в том, что анализ норм действующего законодательства РФ дополняется примерами из судебной практики, практикой прокурорского надзора, а также информационными материалами органов экологического контроля и управления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в научных статьях, учебных и учебно-методических публикациях. Основные идеи диссертации также апробированы:
- при чтении лекций и проведении практических занятий по экологическому праву на юридическом факультете Нижегородского филиала Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ и Волжской государственной академии водного транспорта;
- в выступлениях на научных конференциях городов Нижнего Новгорода и Москвы на тему: «Государство и право: итоги XX века» (г.Н.Новгород, 24 ноября 2000 г.); «Великие реки России - 2000» (г.Н.Новгород, 18-19 мая 2000 г.); «Правовое государство и гражданское общество: пути формирования современной России» (г. Москва, 21-22 марта 2003 г.); «Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность» (г. Н. Новгород, 14-15 мая 2004 г.); «Государство, политика, право» (г. Н. Новгород, 19 мая 2005 г.);
- в деятельности Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу;
- путем опубликования выводов и положений, выносимых на защиту в научных изданиях, в том числе рекомендованных ВАК.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав и семи параграфов в них, заключения, библиографического списка и приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тищенко, Светлана Викторовна, Москва
Заключение
Не смотря на то, что государство уделяет особое внимание управлению в экологической сфере, ситуация здесь остается неудовлетворительной и сложной. Исправление ее во многом зависит от создания эффективной системы деятельности органов управления в данной сфере, в том числе и в сфере государственного экологического контроля.
Предложения, сделанные в настоящей работе по оптимизации деятельности органов государственного экологического контроля, основаны на проблеме пересечения и дублирования функций по государственному экологическому контролю между различными звеньями управления. Автор предлагает использовать материально-техническую базу и кадровый потенциал местных (городских) природоохранных органов для повышения эффективности государственного экологического контроля на определенных условиях, изложенных в работе.
В результате настоящего исследования, можно выделить следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту.
1. Отсутствие правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля на федеральном и региональном уровне приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля органами исполнительной власти различного уровня, что нейтрализует его эффективность. Необходимость принятия такого акта вызвана тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.
2. Автором исследованы правовые проблемы организации и осуществления экологического контроля, которые, прежде всего, обусловлены отсутствием правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля между различными звеньями управления. Необходимость принятия такого акта вызвана также и тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзор, Ростехнадзор), но и органами государственной власти субъектов РФ. Это приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля различными звеньями управления, что нейтрализует его эффективность. Обосновываются противоречия законодательства в области контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду и выводы, направленные на расширение полномочий по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов РФ.
3. Проводится исследование правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, даются рекомендации по устранению противоречий в российском законодательстве. В работе указывается на проблемы, связанные с невозможностью реализации полномочий по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду субъектами РФ в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением тех, которые подлежат федеральному государственному экологическому контролю. Отсутствие в главном природоохранном Законе «Об охране окружающей среды» полномочий субъектов РФ по нормированию допустимого воздействия на окружающую среду делает реализацию данных полномочий невозможной в отрыве от связей по установлению нормативов допустимого воздействия - выдачи разрешения на вредное воздействие - контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду.
4. Обоснованы выводы о том, что местные (городские) природоохранные органы, создаваемые органами местного самоуправления, в сфере государственного экологического контроля лишь принимают участие, но не имеют соответствующих властных полномочий. Это объясняет их формальное отношение к данной проблеме, что может отрицательно сказаться на состоянии окружающей среды особенно в крупных промышленных городах.
5. Исследование некоторых моделей управления в экологической сфере предопределило утверждение о необходимости наделения властными полномочиями городских (местных) природоохранных органов в сфере государственного экологического контроля.
6. Наметившаяся тенденция развития сотрудничества государственных и муниципальных природоохранных органов не отраженного в законе или договоре вызвала определенные негативные последствия в правовом поле. В этой связи сделан вывод об обязательности закрепления в законе или договоре передачи отдельных государственных полномочий в сфере государственного экологического контроля органам местного самоуправления за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Такая передача соответствующих полномочий обусловит подотчетность органов местного самоуправления органам государственной власти и повышение эффективности государственного экологического контроля в отношении объектов социального, культурного и иного местного значения, практически исключенных сегодня из перечня объектов экологического контроля.
7. Обосновываются выводы о том, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти городского (местного) уровня в сфере государственного экологического контроля особенно актуально для крупных промышленных центров с численностью населения более 1,5 млн. человек.
8. В случае недостатка средств федерального (или регионального) бюджета на территориях крупных промышленных городов (таких как Нижний Новгород, Самара и др.) предлагается создавать городские (местные) природоохранные органы на основании совместного решения (соглашения и договора) федеральных органов исполнительной власти (или органов исполнительной власти субъектов РФ) и органов местного самоуправления в организационно-правовой форме учреждений. Положение о таком органе должно утверждаться федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъектов РФ (в зависимости от подчиненности).
9. В работе обосновывается необходимость внесения изменений в российское законодательство:
- в соответствии с принципом справедливости (наказание должно быть соразмерно содеянному) автором предлагается изменить размер санкций, предусмотренный ст. 8.41. КоАП РФ. Статью 8.41. Главы 8 КоАП РФ, введенную Федеральным законом от 26.12.2005 г. № 183-Ф31 в соответствии с положениями статьи 3.5. КоАП РФ изложить в следующей редакции:
Невнесение в установленные федеральным законом сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в 3-х кратном размере суммы неуплаченных платежей».
10. Обосновывается недопустимость включения в кодифицированные акты субъектов Российской Федерации норм, противоречащих федеральному законодательству, в частности, исключенную из Главы 8 Кодекса Нижегородской области от 20.05.2003 г. № 34-3 «Об административных правонарушениях» норму, изложенную в статье 8.5.2.
Будем надеяться, что данное исследование поможет в дальнейшем развитии института государственного экологического контроля и преодолении существующих проблем правоприменительной практики в этой сфере.
1 Ст. 8.41. Главы 8 КоАП РФ предусматривает: «невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30-ти до 60-ти МРОТ; на юридических лиц - от 500-т до 1000 МРОТ». Примечание: В настоящее время административные штрафы КоАП РФ определяет в числовом выражении согласно Федеральному закону от 22.06.2007 № 116-ФЗ (на должностных лиц в размере от 3000 до 6000 рублей; на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 рублей) // СЗ РФ от 25.06.2007, № 26. Ст. 3089.
2 Статья 8.5. Кодекса Нижегородской области от 20 мая 2003 г. № 34-3 «Об административных правонарушениях» предусматривала: «Нарушение установленного порядка или сроков внесения платы за негативное воздействие на окружающую природную среду - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда». Примечание: Статья 8.5. Кодекса Нижегородской области «Об административных правонарушениях» была признана утратившей силу Законом Нижегородской области от 13.07.2006. № 71-3 «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», принятый постановлением Законодательного Собрания от 29.06.2006. № 147-IV // «Нижегородские новости» № 133.22.07.2006.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации»
1. Справочная литература
2. Большая Советская энциклопедия. Второе издание. / под ред. Введенского Б.А. М.: Государственное научное издательство БСЭ, 1953. т.22.
3. Большой российский энциклопедический словарь М.: 2003.
4. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т.т. -М.: 2004.Т.2.
5. Краткая философская энциклопедия. М., 1994.
6. Менеджмент: Энциклопедия. / Под ред. проф. Белякова Е.Н. Н.Н.: Издательство Вектор-ТиС., 2005.- 704с.
7. Новейший философский словарь / Под ред. Грицианова А.А. М., 1998. С. 686; Большой энциклопедический словарь. М.: 1997.
8. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка, М.: 2000.
9. Советский энциклопедический словарь. Под ред.А.Прохорова. М.: 1984.
10. Юридический энциклопедический словарь / под общ. Ред. Крутских В.Е. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2004.
11. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-ое дополненное и переработан-ное./Под ред М.Ю.Тихомирова. М.: Издательство Тихомирова М.Ю. 2002.
12. Нормативные правовые акты федерального законодательства
13. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ
14. Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31 Ст. 3823.
15. Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ //Собрание законодательства РФ.1995. №47. Ст. 4471 (утратил силу).
16. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (введен в действие с 1 января 2007 г.) // Собрание законодательства РФ от 5 июня 2006 г. № 23 ст. 2381.
17. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
18. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (введен в действие с 1января 2007 г. // Собрание законодательства РФ от 11 декабря 2006 г. № 50 ст. 5278.
19. Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 № 146-ФЗ с изм. и доп. // Собраниезаконодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 1999. - № 28. - Ст. 3487; 2000. - №2. - Ст. 134; 2001. - № 32. - Ст. 3341.10. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»
20. Указ Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.11. «О бюджетной классификации РФ» Федеральный закон от 15.08.1996 г.
21. ФЗ //Собрание законодательства РФ. 27.11.1995 г., № 48. Ст. 4556.
22. Нормативные правовые акты Нижегородской области
23. Кодекс Нижегородской области «Об административных правонарушениях», принятый постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 20.05.2003 г. № 34-3 // Газета «Нижегородские новости». № 93 от 28.05.2003.
24. Закон Нижегородской области от 21.10.2005 г. № 140-3 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области образования»// Текст опубликован в газете «Нижегородские новости». 26.10.2005. № 202.
25. Указ Губернатора Нижегородской области «О формировании системы органов исполнительной власти Нижегородской области» от 02.09.2005 г. № 44 (с изм. от 07.02.2006 г.) // Газета «Нижегородские новости»
26. Постановление Правительства Нижегородской области «Об утверждении
27. Положения о комитете охраны природы и управления природопользованием Нижегородской области» от 14.03.2006 г. № 76 // Газета «Нижегородские новости» № 51.01.04.2006.
28. Решение Верховного Суда РФ от 28.03.2002 г. № ГКПИ 2002-178 // Журнал «Налоги и платежи». №7. 2002.
29. Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2002 г. № КАС 02-232// Газета «Налоги». №27. июль 2002.
30. Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002. № 284-0 // Российская газета. №241. 25.12.2002.1. Книги
31. Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов / Д.Б.Абушенко. М.: Волтерс Клувер, 2006. - 240 с.
32. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебное пособие / А.Б.Агапов. -М.: Статут, 2000.- 251 с.
33. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. 352 с.
34. Адамов Н.А. Учет и контроль в строительстве. СПб. Литер. 2005. 240 с.
35. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А.Тихомиров. М.: 2001.652 с.
36. Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. Ред. Проф. Д.Н.Бахрах. М.: Изд-во «БЕК», 1997. 330 с.
37. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М.: Юристъ, 1999. - 728 с.
38. Административные реформы в России: история и современность. / Под общей ред. Профессора Р.Н.Байчузина. М. Изд. «Российская политическая энциклопедия». 2006. - 645с.
39. Азаров Н.И. Теория государства и права. Конспект лекций и методические указания. М.: 2001.- 284 с.
40. Акопов J1.B. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Ростов н/Д: ООО «Росиздат», 2002.
41. Акопов JI.B. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Ростов н/Д: ООО «Ростиздат», 2002.
42. Алехин А.П., А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов. Административное право Российской Федерации. / Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. 608с.
43. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., Политиздат, 1968.189 с.
44. Байтин М.И. Функции государства. Теория государства и права: курс лекций.// Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2002.
45. Балашенко С.А., Макарова Т.Н. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека: Учебное пособие. Минск: «World Wide Printing», 1999. - 256 с.
46. БахрахД.Н. Административная ответственность: Учебное пособие / Д.Н.Бахрах. -М.: Юриспруденция, 1999. 112 с.
47. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во «НОРМА-ИНФРА-М», 2000. 640 с.
48. БахрахД.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. -М., Норма 2004.- 768 с.
49. Бельский К. С. Феноменология административного права / К.С.Бельский. -Смоленск, 1995.-144 с.
50. Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / науч.ред. А.В.Малько. М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.- 272с.
51. Беляков Е.Н., Грошев М.М., Устинкин С.В., Шунина А. А. Политико-административный менеджмент: Учебное пособие / Под ред. Проф. С.В.Устинкина-Н.Новгород, 2004. -212 с.
52. Боголюбов С.А. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006.- 487 с.
53. Бородушко КВ. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контрольных органов: Монография. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД России, 2002 г.
54. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. Очерк теории / С.Н.Братусь. М.: Юрид. лит., 1976. 215с.
55. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.- 676с.
56. Габричидзе Б.Н. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. М.: Изд. «Дело и Сервис», 2001.-624с.
57. Гстлшан Д. Административное право: история развития и основные современные концепции / Д.Галлиган, В.В.Полянский, Ю.Н.Старилов. -М.: Юристъ, 2002.-416с.
58. Гаршин В.Г. Проблемы правового регулирования государственного контроля в России // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. М.: Академ, прав, ун-т, МЗ-Пресс, 2001. - С. 204-209.
59. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник-М.: Проспект, 2006.- 428с. Тема 20. «Административный и служебный контроль».
60. Горшенев В.М., Шахов КБ. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрайт, 1987. -287с.
61. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / А.Н.Гуев. -М.: Изд. Дом «инфра-М», 2002.-967с.
62. Дмитрук В.Н. Теория государства и права. Учебное пособие. М., 2002.
63. Дубовик O.JI. Экологическое право. Учебник. 2-ое изд. перераб. и до-полн. М.: Проспект. 2006. 688с.
64. Ерофеев £.В. Экологическое право России. / Учебник. М.: ООО Профобразование. 2002. 719с.
65. Зарубицкая Г.К. Правовое положение органов, обеспечивающих законность в государственном управлении / Т.К.Зарубицкая, И.А.Скляров. -Н.Новгород, 1993.-112 с.
66. Ивенин С.В. Вопросы обеспечения безопасности Российской Федерации: научно-учебное издание / Под ред. Проф. И.А. Склярова. Н.Новгород. Изд-во ННГУ. 2006. - 147 с.
67. Кармолицкий А.А. Административно-правовое регулирование надведом-ственных полномочий государственных инспекций. М., 1985.
68. Кожевников СЛ. Теория государства. 4.1.// Курс лекций. Н.Н.: Издательство ООО «Стимул-С», 2003. 289с.
69. Кожевников С.Н. Теория государства. 4.2. // Курс лекций. Н.Н.: Издательство ООО «Стимул-С», 2003. 282с.
70. Кожевников С.Н. Теория права. Ч. 1. // Курс лекций. Н.Н.: Издательство ООО «Стимул-С», 2004. 276 с.
71. Кожевников С.Н. Теория права. 4.2. // Курс лекций. Н.Н.: Издательство ООО «Стимул-С», 2004. 288с.
72. Комментарий к Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». М.: «Книга сервис», 2003. - 80 с. (авторы -Буров B.C., Лукьянцев А.А., Иванов В. И.)
73. Коркунов М.Н. Русское государственное право. Спб. Т.2. 1909.
74. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. -М., 2000.
75. Кронский B.C., А.Г.Баженов. Конституционные основы разграничения власти в Российской Федерации: опыт и проблемы. / Учебное пособие. Н.Н.: ООО ПКФ Кварц. 2004.- 204с.
76. Кузнецова Т.В., И.А. Скляров, М.А.Позднякова и др. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения: Учебное пособие/ Под ред. проф. И.А.Склярова. Н.Н.: Издательство ННГУ, 2006. - 254 с.
77. Лейст О.Э. Юридическая ответственность. // Общая теория государства и права. Академический курс. Учебник. Т.2. М. 1998.
78. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. д.ю.н., проф. Р.Л.Хачатурова. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003-387с.
79. Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2003. -С.317.
80. Любашин В.Я., Смоленский М.Б., Шепелев В.И. Теория государства и права. Учебник. /Под ред. В .Я. Любашина. Ростов н/Д, 2002.- 478с.
81. Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Скляров И.А. Административное принуждение в России /Учебное пособие. Изд-во Нижегородского госуниверситета. Н.Н.: 2002.-228с.
82. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. / Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 768с.
83. Марченко М.Н. Теория государства и права в вопросах и ответах. Учебное пособие. М.: Норма, 2000.- 187с.
84. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2002.- 696с.
85. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: монография / С .Н.Махина; Воронеж, гос. ун-т. Воронеж: Изд-во Во-ронеж.гос.ун-та, 2005. -336 с.
86. Мельников В.П. Исторический опыт создания и функционирования контрольных органов в России // Кадровый контроль в государственной службе. — М.: Изд-во РАГС, 2002.-С. 98-136.
87. Назаренко Г.В. Общая теория права и государства. Учебный курс. М.: Юристъ, 2001.- 496с.
88. Нерсесянц B.C. Теория права и государства. Краткий учебный курс. М.: Юрайт, 2001.- 384с.
89. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н.Старилова. -Воронеж. Изд-во Воронежского гос. университета. 2007. 848 с.
90. Овсинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. С-Пб. Изд-во Р.Асланова «Юридический цент Пресс», 2005. 278с.
91. ОвсянкоД.М. Административное право: Учебное пособие. 3-е изд. пе-рераб. И доп. М.: Юристъ, 2000.468 с.
92. Рогачева О.С. Административная ответственность. Учебное пособие. // Изд-во Воронеж. Гос. ун-та, 2005. 192 с.
93. Рыжаков А.П. Надзорное производство. М.:, 1997.
94. Салищева Н Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М.: Наука, 1970.218 с.
95. Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления: Учебное пособие. М.: Академия МВД СССР, 1975.218 с.
96. Системы государственного контроля в Российской Федерации: теория и практика. /Подред. д.э.н. проф. Е.А.Кочерина, к.э.н. доцента Н.Н.Полуденного. М.: ГАГС, 2003. - 272 с.
97. Скляров И.А., М.В.Никифоров. Административная ответственность граждан по законодательству Нижегородской области: Монография / Н.Н.: Изд-во НГУ. 2000,- 192с.
98. Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России: место в структуре административного права, проблемы теории и развития // Институты административного права/ Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. — М: Ин-т госва и права РАН 1999.
99. Стартов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. / М.: Инфра-М-Норма, 2001. 304с.
100. Стартов Ю.Н. Административная юстиция: Конец XIX начало XX века: Хрестоматия. — ч. 1. / Сост. и вступит, ст. Ю.Н.Старилова. - Воронеж: Издат-во Воронеж. Гос. унив-та, 2004. - 368 с.
101. Стартов Ю.Н. Административное право на уровень правового государства / Ю.Н. Старилов; Воронеж, гос. ун-т. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2003. — 80 с.
102. Стартов Ю.Н. Административное право: в 2-х ч. ч.1.: История. Наука. Предмет. Нормы./ Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. 392с.
103. Стартов Ю.Н. Административное право: в 2-х ч. 4.2. Кн.1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. / Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2001. 624с.
104. Стартов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против» / Под ред. и с предисл. к.ю.н., проф. В.И. Радченко. М,: Норма, 2004.-128 с.
105. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая лит-ра., 1987.188 с.
106. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая лит-ра., 1974. 160 с.
107. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд. Сов. Россия, 1974. 132с.
108. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. М.: Проспект, 2004. 342с.
109. Теория государства и права. IIПод ред. М.М, Рассолова, В. О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М.: БЕК, 2000.- 448с.
110. Теория государства и права. Учебник / Под ред. В.М. Корелъского, В.Д. Перевалова. М, 2002.
111. Теория государства и права. Учебное пособие / Под ред. A.M. Косарева. М., 2000.
112. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005. -697с.
113. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Учебник. М.: Кнорус, 2002.-478с.
114. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002. 320 с.
115. Шорина С.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Изд-во Наука, 1981. 183с.
116. Якуба О.М. Административная ответственность. Монография / М.: Юрид. лит., 1972.-152с.1. Научные статьи
117. Андреев В. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью 77 РЮ.-1997,-№2.
118. Анисимов А., Крылов Г. Возрождение госконтроля в Российской Федерации//ХП.-1995.-№5.
119. Байтин И.М. Механизм современного российского государства. // Правоведение. 1996. №3.
120. Беляев В.П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Право и политика. 2002. - № 5.
121. Ганюхина О.Ю. Экологический контроль правовая мера охраны окружающей среды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 3(32).
122. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // ГП. 2002. -М 3.
123. Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности // ГП. -2002. —№2.
124. Ефремов А. Ф. Проблемы совершенствования контроля и надзора за соблюдением законов // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. - № 4.
125. Жигуленков М.В. К вопросу о понятии «функции государства». Право и политика. 2001. № 5.
126. Иванов В.П. Организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - С. 133-134 (надзор и контроль), 145-151 (административный надзор).
127. Иногамов Ш.Х. Социальное назначение и правовое регулирование применения административного надзора // СГП. -1991. № 9.
128. Кадочников В., Кудрина И. Наша безопасность в реальной экологии. // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2003. №5. С. 41.
129. Крутышев А. О международных правовых стандартах деятельности высших контрольных органов государства // ЗиЭ. 1999. - № 8.
130. Кряжков В., Стартов Ю. Административные суды: какими им быть? //РЮ. — 2001.-№ 1.
131. Лукьяненко В.И. Общий контроль в системе государственной службы (учебно-методический материал) // Кадровый контроль в государственной службе. М.: Изд-во РАГС, 2002,- С. 137-169.
132. Мазур Я. Верховная контрольная палата Республики Польша // ГП. -1995. -№ 6.
133. Поляков А. Существует ли административный надзор? // Законность. -1999.-№8.
134. Розенфелъд В.Г. Стартов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. - № 4. - С. 47-63.
135. Российский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожного движения // ГП. -1995.-№6.
136. Сергеев В.И. Применение Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) //ПЭ.-2002.-№4.
137. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: итоги дискуссии и проблемы законотворчества // КПВЕО. 2002. - № 3.
138. Старилов Ю.Н. Административно-правовой режим действия актов публичного управления // РЮЖ. 2001. - № 2.
139. Старилов Ю.Н. Административный договор: Опыт законодательного регулирования в Германии //ГП. 1996. -№ 12. -С. 40-52.
140. Старилов Ю.Н. Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации // Правоведение. 1995. - № 6.
141. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // ГП. 1995. -№1.-С. 37-55.
142. Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. - № 2. - С. 101-114.
143. Тарасов A.M. Государственный контроль в советское время: его сущность и этапы развития // ИГП. 2003. - № 1.
144. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // ЖРП. 2002. -№ 1.
145. Тарасов A.M. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности // ГП. 2002. -№11.
146. Тарасов A.M. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // ЖРП. -2002. -М5.
147. Тарасов A.M. Сущность президентского контроля и его место в системе государственного контроля // КМП. 2002. - № 2.
148. Тарасов A.M. Типовой порядок президентского контроля за правоохранительной деятельностью как форма повышения его эффективности // ГП. -2003. -№ 10.
149. Титов А. С. Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание, Юрист. 2005. №1.
150. Тищенко С.В. Административный договор и его использование в деятельности органов власти в сфере охраны окружающей среды // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия Право. Вып. 1(2).-Н.Н.: Изд-во НГУ. 2000. С. 204-209.
151. Тищенко С.В. Муниципальный экологический контроль // Материалы 11-ой межрегиональной научной конференции 14-15 мая 2004 года при Нижегородском филиале Международного юрид. ин-та при МЮ РФ.- Н. Новгород, 2004. С. 118-120.
152. Тищенко С.В. О проблемах административной ответственности «за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду» по статье 8.41 КоАП РФ. С. 263-265.
153. Чиркин В.Е. Контрольная власть // ГП. 1993. - № 4.
154. Диссертации, авторефераты, доклады.
155. АкоповЛ.В. Демократический контроль как государственно-правовой институт : Теоретический аспект : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 Северо-Кавказская акад. гос. службы М., 1997.
156. Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: общетеоретические проблемы : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.01 Белгород, 2000.
157. Галанов А. С. Административно-правовые меры обеспечения экологической безопасности, применяемые милицией: Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.14. Московская академия МВД России. М., 2001.
158. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1992.
159. Голубец П.В. Правовые и организационные основы ведомственного контроля штабных подразделений за деятельностью органов внутренних дел : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 Моск. юрид. акад. М., 1996.
160. Гусева Т.А. Проблемы совершенствования механизма налогового контроля и порядка привлечения к налоговой ответственности : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.14 Сарат. гос. акад. права Саратов, 2001.
161. Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 Академия управления МВД России М., 1998.
162. Доклад руководителя Росприроднадзора С.И.Сая «Итоги работы Росприроднадзора, его территориальных органов и подведомственных организаций в 2005 году и задачи на 2006 год»// http://www.mnr.gov.ru/files/part/9262dokladsaya.doc
163. Ефимов А.И. Политико-управленческие аспекты развития контроля в современных условиях : Автореф. дис. канд. полит, наук : 23.00.02 СПб., 1999
164. Зародим В.В. Государственный контроль как фактор социальной организации : Автореф. дис. канд. социол. наук : 22.00.08 Саратов, 1999.
165. Зырянов С.М. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.14 Всерос. науч.-исслед. ин-т МВД РФ М., 2001
166. Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2004.
167. Копанев Д.М. Правоотношения в сфере таможенного контроля : Истори-ко-теоретический аспект : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.01 Ниже-гор. акад. МВД России Н. Новгород, 2001.
168. Кузнецова Т. В. Организационное и правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения современной России (на примере Нижегородской области). Дис. канд. юрид. наук : 12.00.14. Н.Н., 2005.
169. Лобанова Е.В. Организация контроля в области государственной и муниципальной службы Дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 М., 1999.
170. Луконин Ю.П. Правовые основы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в сфере дорожного движения : Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 Екатеринбург, 1999.
171. Мартынов А.В. Организационные и правовые вопросы обеспечения промышленной безопасности в Российской Федерации органами федерального горного и промышленного надзора России. Дис. канд. юрид. наук : 12.00.14. Н.Н., 2002.
172. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации : Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.01 Ростовск. юридич. ин-т МВД России Волгоград, 2000.
173. Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства : Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 Ростов-на-Дону, 2000
174. Никифоров М.В. Граждане как субъекты административного права: Дис. .канд. юрид. наук: 12.00.02 Нижегородский гос. унив-т. Н.Н., 2000.
175. Никонов А.В. Организационно-правовые основы административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности : Автореф. дис. .канд. юрид. наук: 12.00.02 Академия управления МВД России М. 1998.
176. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы : (Вопросы теории): Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: 12.00.01 Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Рос. Фед. М., 1995.
177. Структура Управления экологического контроля
178. Межрегионального территориального управления технологического иэкологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Приволжскому федеральномуокругувсего 25 человек по экологическому контролю и надзору)
179. СТРУКТУРА КОМИТЕТА ОХРАНЫ ПРИРОДЫ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ1. НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ1•увсего 108 человек, из них 60 чел. государственных инспекторов по охране природы Нижегородской области Управления поэкологическому контролю)
180. Утверждена распоряжением Правительства Нижегородской области № 601-р от 16.09.2005 г. / Эталонный банк данных Правительства Нижегородской области
181. ШТАТНАЯ СТРУКТУРА Муниципального учреждения «Комитет по охране окружающей среды и природопользованиюг.Н.Новгорода»всего 52 человека, из них 15 чел. по экологическому контролю)
