Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления

Киреева, Елена Юрьевна

Муниципальная служба в условиях реформы государственного управлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления»

На правах рукописи

КИРЕЕВА ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ И ПРАКТИКИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва-2010

004615269

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Официальные оппоненты: Авакьян Сурен Адибекович

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Ноздрачев Александр Филиппович доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Шугрина Екатерина Сергеевна доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный институт

международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Защита состоится 16 декабря 2010 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 1 19606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 1 ноября 2010 г.

И.о. ученого секретаря доктор политических наук, профессор

Р.А.Явчуновская

Актуальность темы диссертационного исследования. Механизм управления развитием государства и общества в начале XXI века претерпевает существенные изменения, обусловленные становлением институтов гражданского общества, усилением роли государства в системе социальных регуляторов, возрастанием значения норм и принципов международного и конституционного права. В этих условиях возникает необходимость выработки новых общетеоретических и методологических подходов к исследованию системы публичного управления и институтов муниципальной службы и государственной службы.

Муниципальная служба, так же как и государственная служба, является одним из центральных институтов публичного управления в современной России и приобретает качественно новое значение и уровень правовой регламентации. Проводимые в России реформы, в числе которых реформа государственного управления и местного самоуправления, реформа муниципальной службы и другие преобразования могут быть успешно реализованы лишь при условии согласованной работы и взаимодействия государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, что обеспечивает эффективную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, достижение качественно нового состояния муниципальной службы.

Наряду с позитивными изменениями: модернизацией системы исполнительной власти, построением новой системы органов местного самоуправления, совершенствованием его форм и методов в ходе реформирования системы государственного и муниципального управления еще не решен ряд вопросов. Так, не обеспечена взаимосвязь реформы местного самоуправления с административной, бюджетной реформами, с реформированием муниципально-служебных правоотношений. Закрепленные в российском законодательстве принципы системности и взаимосвязи государственной и муниципальной службы не имеют достаточных организационно-правовых. механизмов их реализации и требуют уточнения и дополнения. Не решены законодательно и организационно вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования муни-ципально-служебных отношений. Результатом этого являются коллизии и пробелы в законодательстве Российской Федерации, невозможность реализации полномочий органов местного самоуправления и муниципальных

служащих вследствие отсутствия необходимых средств на их финансирование.

Не в полной мере получила нормативное закрепление кадровая политика не только в сфере государственной службы, но и муниципальной службы, не решены вопросы формирования резерва управленческих кадров, системы профессиональной подготовки и переподготовки, не отработаны кадровые технологии. Это является препятствием для формирования профессионального и компетентного состава служащих, ориентированных на решение современных задач местного самоуправления, управления государством и обществом.

Данные обстоятельства обусловливают необходимость проведения системных научных исследований, направленных на поиск и выработку мер по созданию организационных механизмов и правовых основ реформирования государственного и муниципального управления, формированию эффективной системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Теоретического исследования и обоснования требуют проблемы повышения профессионализма и компетентности служащих разных видов и уровней службы, выработки механизма ротации кадров и перехода с одного вида службы на другой, создания системы государственных гарантий как одного из способов стимулирования карьерного роста и сохранения профессионально подготовленных опытных кадров местного самоуправления.

Одной из проблем, предопределяющих необходимость осуществления системных научных разработок, являются меры стимулирования профессиональной деятельности служащих. Практика регулирования служебных отношений свидетельствует, что репрессивные меры по пресечению коррупционных проявлений не дают ожидаемого социального эффекта. Необходима дифференциация антикоррупционных мер в отношении государственных и муниципальных служащих, исходя из различной природы их управленческой деятельности. Основу местного самоуправления составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, система общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих. Эти особенности должны учитываться государством при регламентации муниципальной службы.

Обозначенные вопросы обусловили необходимость теоретического анализа накопленного опыта в сфере государственного и муниципального

управления и выработки научно обоснованной концепции совершенствования механизмов организации и правового обеспечения муниципальной службы, нацеленной на решение практических задач формирования и развития эффективной системы местного самоуправления, обеспечения ее взаимодействия с органами государственной власти, методологического обоснования содержания и сущности института муниципальной службы в современных условиях реформирования государственного управления.

B.П.Безобразов, А.И.Васильчиков, А.Д.Градовскнй, В.В.Ивановский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, Н.К.Нелидов и др. В советский период проблематикой государственного управления занимались такие авторы, как В.А.Воробьев, А.И.Елистратов, А.Ф.Евтихиев, А.Е.Лунев, И.Н.Пахомов, А.Е.Пашерстник, Ю.А.Петров, Н.П.Поборчая, Л.А.Сергиенко, С.С.Студеникин, Н.И.Фаянс, Ц.А.Ямпольская и др.

Исследованием современных правовых проблем организации муниципальной службы занимались С.Н.Братановский, А.М.Володин,

A.Е.Епифанов, А.И.Жуковский, С.Ю.Кабашов, Л.А.Калиниченко, Ю.К.Краснов, А.А.Немчинов, О.С.Поддубная, В.А.Санеев, С.Е.Чаннов, Л.Т.Чихладзе, В.И.Шкатулла и ряд других.

Необходимо отметить диссертационные исследования в области муниципальной службы Т.З.Алиева, И.Р.Гимаева, С.А.Казакова, Е.Б.Лобановой, В.Б.Муравченко, Г.А.Наквасиной, Т.Э.Каллагова,

C.Ю.Фабричного и др.

Для раскрытия понятия, сущности, особенностей муниципальной службы необходим анализ природы местного самоуправления, выявление роли и значения развития муниципального управления в процессе реформирования публичной власти в России за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования института местного самоуправления внесли такие ученые, как С.А.Авакьян, А.А.Акмалова, Г.В.Барабашев, А.А.Безуглов, Н.С.Бондарь,

B.И.Васильев, В.В.Еремян, Е.И.Колюшин, Е.И.Козлова, Г.Н.Комкова, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафии, И.И.Овчинников, А.Н.Писарев, Н.В.Постовой, В.И.Фадеев, Н.Н.Черногор, Н.М.Чепурнова, Е.С.Шугрина и др.

B.Г.Вишняков, В.В.Воробьев, Б.Н.Габричидзе, А.А.Гришковец, Н.М.Казанцев, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкин, Е.Г.Крылова, А.В.Кудашкин, А.В.Куракин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, И.Н.Пахомов, М.И.Пискотин, Л.Л.Попов, В.А.Прокошин, Б.В.Россинский, Л.А.Сергиенко, Ю.Н.Старилов, И.Д.Хутинаев и ряд других.

Отдельные аспекты муниципальной службы нашли отражение в работах, посвященных административной реформе и реформе государственного управления, таких исследователей, как И.Н.Барциц, В.В.Бакушев,

C.Е.Нарышкин, А.Ф.Ноздрачев, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева и др.

С позиций сравнительного изучения рассматриваемых в диссертационной работе вопросов интерес представляют труды зарубежных ученых. В частности, таких, как Г.Брэбан, Ж.Ведель, Д.Гарнер, Ж.Гримо, Б.Гурней, Ш.Деббаш, К.Дэйвис, Р.Драго, Н.Оуэн, С.Солон, Р.Шафхаузер, Ж.Шевалье, К.Экштайн, Дж.Элдер и др.

Комплексный характер диссертационного исследования предопределил необходимость обращения к работам в области теории права, трудового права, теории государственного управления, истории, политологии, социологии и других гуманитарных наук. Значительное внимание исследуемым проблемам уделяется в работах Р.Г.Абдулатипова, С.С.Алексеева, А.Г.Барабашева, В.Э.Бойкова, В.Д.Граждана, А.В.Гусева, Н.М.Добрынина,

A.И.Ионовой, А.М.Куренного, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко,

B.П.Мельникова, В.С.Нечипоренко, Е. В. Охотского, Л.В.Прибытковой, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова, Л.А.Чикановой и др.

Вместе с тем, несмотря на наличие значительного числа публикаций по проблемам государственного и муниципального управления, местного самоуправления и муниципальной службы, до настоящего времени не выработана теоретико-методологическая концепция развития муниципальной службы в условиях реформы государственного управления.

гражданской службы; обеспечения государственных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Указанные обстоятельства предопределили необходимость проведения новых комплексных исследований в рассматриваемой сфере, обусловили актуальность и практическую значимость данной диссертационной работы.

Методологической основой исследования являются апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть динамику развития системы публичного управления и обосновать направления совершенствования муниципально-служебных отношений.

Исторический метод позволил обеспечить единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов развития отношений в сфере муниципальной службы, проследить эволюцию подходов к регулированию государственной и муниципальной служебной деятельности на различных этапах развития научного познания.

Структурно-функциональный анализ обеспечил изучение отношений на муниципальной службе как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках системы государственного управления. Кроме того, данный метод использовался при анализе структуры муниципально-служебного правоотношения.

Институциональный подход обусловил исследование муниципальной службы как политического, правового, организационного и социального института, выявление его роли и значения в механизме публичного управления.

Сравнительно-правовой метод применялся в работе при анализе норм и принципов международного права и российского законодательства в сфере муниципальной службы, исследовании законодательного регулирования отношений на муниципальной службе различных субъектов Российской Федерации, анализе муниципальных правовых актов в изучаемой области.

Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях их разрешения.

Наряду с указанными в работе применялись и другие методы научного познания, принятые в юридической науке.

В настоящем исследовании использованы категории и понятия теории управления персоналом и кадрового менеджмента, что позволило наиболее точно и полно раскрыть природу муниципальной службы и определить перспективы ее развития.

В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание было сконцентрировано на проблемах, касающихся совершенствования правового регулирования и организации муниципальной службы в условиях модернизации России. Это позволило сделать ряд теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук, проблем административной реформы, реформы местного самоуправления, реформ государственной и муниципальной службы.

В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области конституционного, муниципального, административного, трудового права, теории управления, труды социологов и политологов. В диссертации также использованы научные работы дореволюционных и современных авторов по проблематике местного самоуправления, государственной и муниципальной службы.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, международные правовые акты в области государственной и муниципальной службы, включая акты СНГ, участником которого является Российская Федерация, федеральные законы: от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие, акты Президента и Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты.

Эмпирическую основу работы образуют статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, Общероссийского совета муниципальной службы, практика Конституционного Суда Российской Федерации.

Научная новизна диссертационной работы состоит в обосновании методологических основ правового регулирования муниципальной службы в условиях реформы государственного управления. Выработана и предложена авторская концепция реформирования муниципальной службы с учетом взаимосвязи и единства государственного и муниципального управления, исходя из конституционных принципов народовластия, демократического, федеративного, правового государства, организационной самостоятельности и автономии местного самоуправления.

Работа представляет собой комплексное системное исследование правового регулирования и практики муниципальной службы, механизмов взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы, прохождения муниципальной службы, реализации статуса муниципальных служащих.

Научной новизной обладают предложенные подходы к проблемам формирования стратегии развития муниципальной службы в условиях реформы государственного управления, совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, кадровой политике, осуществляемой в современной России.

Научная новизна диссертационного следования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях, разработанных и использованных в исследовании методологических подходах, а также выводах и предложениях, которые выносятся на защиту:

1. Следуя принципу народного суверенитета (статья 3 Конституции Российской Федерации), формам его реализации, установленным в части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, праву граждан участвовать в управлении делами государства (статья 32 Конституции Российской Федерации), необходимо признать, что народ выступает субъектом управления на всех уровнях публичной власти: федеральном, субъектов Федерации, муниципальном. Исходя из единого источника и носителя власти, не может быть абсолютного разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации) ограничен рамками закона. В этой связи допустимо управляющее воздействие государства в сфере муниципальной службы как организационно-правовой формы реализации местного самоуправления.

Обоснована организационная взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, основанная на единстве субъекта управления, целей и задач управленческого воздействия. Одним из конституционных механизмов обеспечения данной взаимосвязи является реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе;

б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы, что находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих;

в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе;

г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образо-

ваннй, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований;

д) в создании в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой (Московская, Пензенская области), либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой;

е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

3. На основе методологии комплексного подхода предложено рассматривать понятие муниципальной службы в нескольких аспектах:

а) как политико-правовую категорию и форму реализации суверенитета народа, права граждан на участие в управлении делами государства и права населения на осуществление местного самоуправления;

б) как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой;

в) как организационный институт, являющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также по обеспечению отдельных государственных полномочий;

г) как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти - муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению

реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

4. Выработано авторское определение понятия муниципальной службы, раскрывающее его сущность и содержание. Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности.

Данная дефиниция направлена на преодоление сложившихся противоречий в законодательном определении понятий государственной и муниципальной службы.

5. Выявлена коллизия в правовом определении субъектного состава муниципально-служебных отношений.

В федеральном законодательстве о муниципальной службе четко не определен круг лиц, которые могут являться муниципальными служащими. Из определения муниципальной службы как деятельности, осуществляемой путем заключения трудового договора, вытекает, что участниками служебных правоотношений являются наряду с гражданами Российской Федерации иностранные граждане, пользующиеся в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации и трудовым законодательством трудовыми правами. Однако на основании статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранным гражданам запрещено поступать на муниципальную службу. В то же время доступ к государственной службе им разрешен в соответствии с федеральным законодательством (статьи 14, 15 Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Также нормы избирательного законодательства допускают при определенных условиях возможность для иностранных граждан не только участвовать в муниципальных выборах, но и баллотироваться на выборные муниципальные должности.

Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести изменения в действующее законо-

дательство в части конкретизации субъектов отношений на муниципальной службе.

6. Системный анализ практики правового регулирования отношений на муниципальной службе показал, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дифференцируя вопросы местного значения в зависимости от типа муниципальных образований, не осуществляет столь же последовательного подхода к регулированию отношений по организации муниципальной службы.

Автором предложено полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальных служебных отношений разделить на полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений, сократив число полномочий последних, поскольку их реализация затруднена отсутствием на поселенческом уровне квалифицированных кадров, способных осуществлять разработку правовых актов в сфере муниципальной службы, а также достаточных средств местных бюджетов на финансирование этих полномочий.

7. На основе сравнительно-правовой анализа обоснованы предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.

а) на федеральном уровне:

Предложено внести изменения в действующее законодательство о муниципальной службе, в частности:

- в часть 1 статьи 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регулирующую классные чины муниципальных служащих и порядок их присвоения;

- в часть 1 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регламентирующую вопросы оплаты труда муниципальных служащих.

Внести изменения в иные федеральные законы в части регулирования отношений на муниципальной службе:

- в пункт 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» об исключении запрета находиться на муниципальной службе для граждан иностранных государств - участников международных

договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

- в часть 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ об исключении права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

б) на уровне субъектов Российской Федерации:

- исключить из законов о муниципальной службе субъектов Федерации нормы, закрепляющие принципы муниципальной службы, поскольку на всей территории Российской Федерации должны быть обеспечены единые базовые начала муниципальной службы;

- изменить форму правовых актов субъектов Федерации, регулирующих процедуру аттестации муниципальных служащих, порядок проведения конкурса, поскольку типовое положение является модельным актом, носящим рекомендательный характер, в связи с чем не может приниматься в форме закона, имеющего высшую юридическую силу в правовой системе субъекта Федерации;

- в законах субъектов Федерации исключить нормы о кадровом резерве муниципальной службы, правовое регулирование которого находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- привести законодательные акты о муниципальной службе в соответствие с последними изменениями в федеральном законодательстве в части регулирования классных чинов муниципальных служащих, вопросов оплаты труда, правоограничений на муниципальной службе.

8. По мнению автора, развитие муниципальной службы предусматривает также совершенствование правового статуса муниципальных служащих. В работе сформулированы и обоснованы следующие положения:

- о необходимости унификации регулирования правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства;

- об установлении в законодательстве субъектов Российской Федерации соответствия классных чинов муниципальной службы классным чинам государственной гражданской службы;

- о закреплении в законодательстве субъектов Федерации соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы для обеспечения перехода из одного вида службы на другой.

9. В целях обеспечения гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих:

а) разработка законодательных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих базовые размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной частью 3 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

10. Сформулирован вывод о том, что одним из направлений развития правового статуса муниципальных служащих является совершенствование системы антикоррупционных стандартов на муниципальной службе:

- для стимулирования служебной деятельности муниципальных служащих предложено распространить практику принятия кодексов служебного поведения, утвержденных отдельными органами исполнительной власти, в отношении муниципальных служащих, разработав соответствующие муниципальные правовые акты, в которых должны быть закреплены требования к служебному поведению муниципальных служащих, правила делового общения, меры стимулирования и ответственности служащих;

- обоснована нецелесообразность увеличения правоограничений в отношении муниципальных служащих. По мнению автора, репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения;

- для обеспечения механизма реализации антикоррупционного законодательства в сфере урегулирования конфликта интересов на муници-

пальной службе предложено установить обязательность создания комиссий по урегулированию конфликта интересов в городских округах и муниципальных районах.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит существенный вклад в теорию муниципального права, обосновывает новые теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности муниципальной службы как политико-правового института и формы реализации суверенитета народа. В работе нашла решение крупная научная проблема, автором выработана и обоснована целостная концепция развития правовых основ муниципальной службы на современном этапе реформы государственного управления России.

Практическая значимость диссертации обусловлена содержащимися в работе выводами и практическими рекомендациями,, которые могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Систематизированные и обобщенные в ней материалы могут стать основой для дальнейшей научно-исследовательской и научно-методической разработки вопросов совершенствования правового регулирования механизма организации муниципальной службы.

Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе: для изучения дисциплины «Муниципальное право России», а также повышения квалификации и переподготовки специалистов в области государственного и муниципального управления.

Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических исследований в русле современных тенденций реформы государственного управления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора, были доложены на международных, общероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательских работах, осуществляемых ФГОУ ВГЮ «Российская академия государственной службы» по заказам федеральных органов исполнительной власти: Министерства регионального развития Российской Федерации («Разработка методических рекомендаций органам местного самоуправления по организации взаимодействия с казачьими обществами», 2008 г.), Министерства внутренних дел Российской Федерации («Совершенствование механизма проведения атгестации служащих правоохранительной службы», 2009 г.), Министерства юстиции Российской Федерации («Анализ эффективности механизмов взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы и разработка рекомендаций по обеспечению основных гарантий на государственной гражданской службе и муниципальной службе», 2010 г.).

Разработанные автором предложения и рекомендации прошли апробацию в лекционных курсах «Муниципальное право России», «Система государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы» для студентов, слушателей курсов повышения квалификации Федерального государственного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и логикой работы подобного рода и включает в себя введение, пять глав, объединяющих двадцать параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования; оценена степень научной разработанности проблемы; определены объект, предмет, основная цель и задачи исследования; выделена методологическая основа работы; отмечена научная новизна и сформулированы основные положения, выносимые на защиту; раскрыто теоретическое и практическое значение диссертационного исследования; приведены сведения об апробации полученных результатов.

В Главе 1 — «Теоретико-метолодогические основы формирования концепции муниципальной службы в Российской Федерации» -рассмотрены место и роль муниципальной службы в системе государст-

венного управления Российской Федерации (§ 1), раскрыто понятие, исследована сущность муниципальной службы, выявлены особенности му-ниципально-служебных правоотношений (§ 2), определены направления реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы (§ 3), раскрыты принципы муниципальной службы в Российской Федерации (§ 4).

Конституционное признание местного самоуправления в Российской Федерации в качестве основы конституционного строя и самостоятельной системы муниципальных органов обусловило развитие муниципальной службы как самостоятельного института, независимого от государственной службы. Вместе с тем ввиду общности черт, принципов организации и функционирования данные виды службы имеют общие признаки, поскольку и государственпая служба, и муниципальная служба являются составляющими системы управления публичными делами, видами публичной службы. В этой связи в диссертационном исследовании понятие «муниципальная служба» рассмотрено в контексте общих доктринальных подходов к институту публичного, государственного управления, а также государственной службы, прежде всего, такой ее разновидности, как государственная гражданская служба.

Отмечено, что в современной литературе по конституционному и муниципальному праву взаимосвязь государственного и муниципального управления увязывают с общностью субъекта, который осуществляет данную деятельность. Как предусматривает статья 3 Конституции Российской Федерации, «...носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Основополагающий характер народного суверенитета является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

В диссертации рассмотрено несколько подходов к публично-правовой природе муниципальных органов. Первый подход сформулирован в трудах ряда ученых1, а также в актах правоприменительных органов2.

1 См.: Чиркни В.Е. Государствоведение. - М.ч 2000. С. 375; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999. С. 96; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. - М., 1998. С. 49.

2 См.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке колстлтуцлонносги Закона Удмуртской Республик« от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 т. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92. 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства РФ. 1997. №5.Ст. 708; 1998. №4. Ст. 532.

Муниципальные органы представляют собой специфические по своей публично-правовой природе органы власти локальных территориальных единиц, а не государства, что при этом не свидетельствует об их невластной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной.

В соответствии со вторым подходом не существует принципиальных различий в публично-правовой природе органов местного самоуправления и органов государственной власти, так как:

а) указанные органы являются субъектами властных отношений, через которые народ России осуществляет свою власть;

б) они наделены правом издания общеобязательных правовых актов;

в) грань между вопросами государственного и местного значения носит весьма условный характер;

г) разграничение вопросов государственного и местного значения зависит от усмотрения органов государственной власти;

д) самостоятельная реализация вопросов местного значения для многих муниципальных образований нереальна в силу ограниченности их организационных и финансовых возможностей3.

К указанным признакам, на взгляд диссертанта, следует также отнести реализацию органами местного самоуправления передаваемых им отдельных государственных полномочий в рамках части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

Наряду с общими чертами государственного и муниципального управления в исследовании обозначена специфика данных видов публичного управления.

С категориями государственного и муниципального управления тесным образом связаны понятия государственной и муниципальной службы, поскольку процесс управления реализуется посредством деятельности лиц в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, каковыми являются, прежде всего, государственные и муниципальные служащие.

Для отражения диалектики взаимосвязи государственной и муниципальной службы в диссертации дана характеристика понятия «публичная служба». Проанализированы подходы к ее изучению, сложившиеся в зарубежной (Ж.Ведель) и российской (Ю.Н.Старилов) правовой доктрине. Исходя из сложившихся в юридической науке подходов, публичная служба

3 См.: Матейкович М.С. Дефекта конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 12. С. 15; Чеботарев Г.Н. ГТублични-правовая природа местного самоуправления. В кн.: Муниципальное право России. - М., 2005. С. 22.

может быть определена как «деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных потребностей»4. Публичная служба должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, и что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источни-ки5.

Как отмечают исследователи, понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве дореформенного периода (конец 90-х годов XX века), не используется и сейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой6.

Отмечено, что из установленных в законодательстве видов государственной службы наиболее близка муниципальной службе по своим признакам и характерным особенностям государственная гражданская служба.

К числу общих черт государственной гражданской службы и муниципальной службы отнесены следующие:

- и государственная гражданская служба, и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

- оба вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

- государственная гражданская служба и муниципальная служба базируются на единых принципах;

- правовые статусы государственного гражданского и муниципального служащего достаточно схожи.

Среди различий названы такие, как:

ВедельЖ. Административное право Франции. -М.: Прогресс, 1973. С. 78.

5 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: БЕК, 1996. С. 129.

6 Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007; Старилов Ю.Н. Госслужба в РФ: Теоретико-правовое исследование. - М., 1996, С. 22; Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 5. С. 19; Габричидзе E.H., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. - М.: Дашков и К, 2003. С. 16,; Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.

- задачами государственной гражданской службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной - решение вопросов местного значения;

- государственный гражданский служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный - от имени и по поручению муниципального образования;

- существуют также различия в полномочиях государственных гражданских и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной гражданской и муниципальной службы;

- система правового регулирования государственной гражданской службы включает два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации, тогда как система регулирования муниципальной службы является трехуровневой и включает в себя муниципальный уровень, поскольку в сфере муниципальной службы принимается целый комплекс муниципальных правовых актов; более того, федеральный законодатель в ряде случаев предусматривает, что отдельные вопросы муниципальной службы (к примеру, кадровый резерв на муниципальной службе) могут быть урегулированы только муниципальным правовым актом.

На основе комплексного подхода в диссертационном исследовании понятие муниципальной службы рассмотрено в нескольких аспектах.

Отмечено, что одним из направлений в изучении муниципальной службы является организационный подход, в соответствии с которым службу рассматривают как один из видов деятельности, как организационный институт, представляющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а в отдельных муниципальных образованиях также по обеспечению отдельных государственных полномочий. В контексте данного подхода автором предложено рассматривать муниципальную службу как политико-правовую форму реализации суверенитета народа, права граждан на участие в управлении делами государства и права населения на осуществление местного самоуправления.

Второе направление - нормативистское, в рамках которого муниципальную службу рассматривают в качестве правового института. С этой точки зрения сущность муниципальной службы раскрывается следующими положениями:

а) основной задачей муниципальной службы является реализация муниципальных правовых актов при соблюдении Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации. Такие функции может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в правовом и экономическом отношении обеспеченный аппарат муниципальных органов;

б) муниципальная служба осуществляется на основе специального законодательства как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих:

- отношения, связанные с организацией муниципальной службы и выполнением возложенных на нее задач;

- вопросы правового статуса муниципальных служащих;

- особые процедуры замещения муниципальных должностей и прохождения муниципальной службы;

- права, обязанности и ответственность муниципальных служащих;

в) муниципальная служба нацелена не только на реализацию, но и на защиту прав и свобод граждан7.

Представители третьего направления (Т.Э.Каллагов, С.М.Петров) исходят из структурно-функционального анализа муниципальной службы как правового режима. Соответственно муниципальная служба представляет собой сложное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера. Такое образование наделяет особым статусом муниципальных служащих и обеспечивает эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.

Четвертое направление — социологическое: исследование муниципальной службы осуществляется в качестве одного из институтов общества (В.С.Нечипоренко, Л.В.Прибыткова). Специалисты определяют службу как функцию особого социального слоя людей - муниципальных служащих со своими корпоративными интересами и запросами; срез общественных отношений, складывающихся в процессе реализации муниципальным служащим функций по обеспечению органичной связи муниципальных ор-

7 Нечипоренко B.C., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерацни. - М : Изд-во РАГС, 2009. С. 28.

ганов с населением. Также муниципальная служба является носителем культуры социума и народных традиций, должной морали и духовности российского общества.

Отмечено, что в дореволюционной и современной юридической литературе (А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, Э.М.Филиппова) понятие службы также раскрывается через категорию правоотношения. В этой связи муниципальная служба представлена как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти -муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В рамках анализа понятия муниципальной службы с позиций теории правоотношений дана характеристика основных его элементов: субъекта, объекта и содержания. В ходе исследования выявлена проблема определения субъектного состава отношений на муниципальной службе.

В федеральном законодательстве о муниципальной службе отсутствует четкое указание на то, кто является муниципальными служащими: только граждане Российской Федерации или данным правом обладают также и иностранные граждане. Из определения муниципальной службы (статья 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») как деятельности, осуществляемой путем заключения трудового договора вытекает, что участниками служебных правоотношений являются наряду с рассматриваемыми также иностранные граждане, пользующиеся в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации и трудовым законодательством трудовыми правами. Однако на основании статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» им запрещено поступать на муниципальную службу. В то же время доступ к государственной службе им разрешен в соответствии с федеральным законодательством (статьи 14, 15 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), Также нормы избирательного законодательства допускают при определенных условиях возможность для иностранных граждан не только участвовать в муниципальных выборах, но и баллотироваться на выборные муниципальные должности.

Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» следующее изменение, изложив пункт 1 части 1 статьи 14 в следующей редакции:

«находиться на муниципальной службе, кроме граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе».

Выявление многоаспектного содержания муниципальной службы позволило предложить авторское определение данного понятия. По мнению диссертанта, под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности.

Данное определение направлено на преодоление сложившегося противоречия между законодательным определением понятий государственной гражданской и муниципальной службы.

В диссертационном исследовании раскрыто содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Автором сформулировано и обосновано положение о необходимости разработки и реализации единой государственной политики развития муниципальной службы и государственной службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, в том числе, применительно к муниципальной службе, что проявляется в следующем:

а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве (в частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отре-

шении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе;

б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Это находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих;

в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе;

г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований;

е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программы подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Отмечено, что принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы получил свое развитие не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Российской Федерации. На основе Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (20092013 годы)»8 в субъектах Российской Федерации принято значительное число актов, в которых обозначена необходимость совершенствование взаимосвязи двух видов публичной службы (Республика Удмуртия, Мос-

8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. Ks 11. Ст. 1277.

ковская, Свердловская области и др.). Так, в Законе Московской области от 19 ноября 2009 г. № 137/2009-03 «О Программе развития государственной гражданской службы Московской области (2009-2013 годы)»9 среди задач программы предусмотрено обеспечение взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области. А среди ожидаемых результатов - внедрение организационных и правовых механизмов взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области.

В диссертационном исследовании отмечено, что сущность муниципальной службы наиболее полно раскрывается через систему ее принципов, под которыми понимают «исходные положения, основополагающие идеи, объективные закономерности развития муниципальной службы, направления реализации ее целей и функций». Автор проанализировал существующие подходы к исследованию понятия принципов муниципальной службы и их характеристике (работы А.М.Володина, А.А.Немчинова, В.С.Нечипоренко, С.Ю.Фабричного).

Принципы должны реализовываться на всех этапах организации муниципальной службы, в процессе целостного функционирования ее звеньев, в служебной деятельности муниципальных служащих как трудовой деятельности профессионалов. Таким образом, налицо единая адресная цепочка реализации принципов: а) в системе организации службы; б) в конкретном органе местного самоуправления; в) в профессиональной деятельности муниципальных служащих.

В работе дан развернутый анализ принципов муниципальной службы, установленных в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Российской Федерации в их исторической ретроспективе. Сделан вывод о том, что принципы муниципальной службы должны быть едиными на всей территории Российской Федерации и определяться в федеральном законе. Нет необходимости воспроизводить их в законах субъектов Российской Федерации, равно как включать в эти законы отсылочные нормы к статье 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В Главе 2 - «Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации» - муниципальная служба представлена как комплексный институт в правовой системе Российской Федерации (§

9 Ежедневные Новости. Подмосковье. 2009. № 226. 28 ноября.

1), рассмотрен генезис федерального законодательства о муниципальной службе (§ 2), выявлены тенденции законодательного регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации (§ 3), исследованы проблемы и перспективы муниципалыю-правового регулирования служебных отношений (§ 4), определены направления совершенствования института муниципальной службы в условиях административной и муниципальной реформ (§ 5).

В диссертационном исследовании муниципальная служба рассмотрена как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой. Отмечено, что данный институт занимает важное место в правовой системе Российской Федерации и регулируется целым комплексом нормативных правовых актов.

В работе проанализированы имеющиеся в научной литературе подходы к определению отраслевой принадлежности института муниципальной службы. Отмечено, что среди специалистов встречаются противоречивые мнения по этому поводу. Так, отдельные исследователи (Д.О.Ежевский, А.Н.Миронов, Л.Т.Чихладзе) рассматривают муниципальную службу как институт муниципального права; другие (С.Ю.Фабричный) полагают, что это комплексный институт в рамках муниципального права, но в тесном взаимодействии с административным, трудовым правом и другими отраслями российского права; ряд авторов относит муниципальную службу к числу административно-правовых институтов (Н.М.Конин). Наряду с указанными позициями вопросы правового регулирования служебных правоотношений рассматривались в диссертационных исследованиях в рамках отрасли трудового права (Л.А.Чиканова, А.В.Гусев). Отдельные специалисты включают институт муниципальной службы в систему новой отрасли в правовой системе Российской Федерации - служебного права (С.Е.Чаннов).

На взгляд диссертанта, муниципальная служба может рассматриваться как комплексный институт в рамках отрасли муниципального права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в

процессе организации муниципальной службы, обеспечения ее функционирования, установления гарантий деятельности муниципальных служащих и осуществления ими прав и обязанностей.

Значительная часть диссертационного исследования посвящена сравнительно-правовому анализу российского законодательства о муниципальной службе.

Проводимая в России реформа государственного управления определила направления развития правовых основ государственной и муниципальной службы. Среди основополагающих задач были обозначены такие, как создание нормативных правовых актов, которые должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной и муниципальной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной и муниципальной службы, управлению государственной службой.

Решению этих задач во многом способствовали международные принципы и стандарты, которые установлены мировым сообществом. Проведенный в диссертационном исследовании анализ международных правовых документов показывает, что Россия ратифицировала значительное число актов, касающихся статуса государственного и муниципального служащего, порядка прохождения службы и др. В работе представлен их развернутый анализ.

В российской правовой системе следствием действия принципов федерализма (статья 1 Конституции Российской Федерации), разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11), организационной самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12) явилась трехуровневая система правового регулирования местного самоуправления и соответственно муниципальной службы. Эта система включает следующие уровни: федеральное законодательство; законодательство субъектов Российской Федерации; муниципальные правовые акты.

В диссертационном исследовании дана характеристика норм федерального законодательства о муниципальной службе, рассмотрены изменения, внесенные в нормативные правовые акты в связи с реализацией мероприятий административной реформы, реформы системы государственной службы.

Отмечено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», другими федеральными законами.

Проанализирован вопрос о разграничении полномочий в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. На основании проведенного анализа диссертант пришел к выводу о том, что в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» по сравнению с ранее действовавшими правовыми нормами законодатель более четко определил круг вопросов, которые находятся в ведении законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере муниципальной службы.

Вместе с тем, выявлены отдельные противоречия в части разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в законы отдельных субъектов Федерации включены нормы о кадровом резерве муниципальной службы, хотя правовое регулирование данного вопроса находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Отмечено, что в большинстве субъектов Федерации полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном самоуправлении, либо в законах о муниципальной службе. В исследовании приведены примеры указанных вариантов законодательного закрепления полномочий (городов

федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Свердловской области и др.)

В диссертации представлена классификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, включающая:

1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

2. Законы субъектов Российской Федерации:

а) закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении;

б) закон о муниципальной службе субъекта Российской Федерации;

в) иные законы, регулирующие отдельные аспекты прохождения муниципальной службы. По сферам правового регулирования они объединены в следующие группы:

1) регулирующие стаж муниципальной службы;

2) регулирующие реестр должностей муниципальной службы;

3) регулирующие оплату труда служащих;

4) устанавливающие соотношение должностей государственной и муниципальной службы.

3. Иные нормативные правовые акты о муниципальной службе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании осуществлен сравнительно-правовой анализ указанных актов. Отмечено, что на уровне субъектов Федерации необходимая законодательная основа муниципальной службы уже сформирована. В ближайшей перспективе необходимо привести имеющейся нормативный материал в соответствие с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку федеральное законодательство в сфере муниципальной службы развивается достаточно динамично и не все новеллы нашли отражение в нормативных правовых актах субъектов Федерации. В частности это касается регулирования классных чинов муниципальных служащих, вопросов оплаты труда, правоограничений на муниципальной службе.

По мнению диссертанта, необходимо изменить форму правовых актов субъектов Федерации, регулирующих процедуру аттестации муниципальных служащих, порядок проведения конкурса, поскольку типовое положение является модельным актом, носящим рекомендательный характер, в связи с чем не может приниматься в форме закона, имеющего высшую юридическую силу в правовой системе субъекта Федерации.

Наряду с правотворческой деятельностью органов государственной власти активное участие в процессе совершенствования правовых основ и организации муниципальной службы принимают органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальной службы и виды актов о муниципальной службе определяются, прежде всего, в соответствии с нормами федерального законодательства.

В систему правового регулирования муниципальной службы на уровне муниципальных образований в соответствии с нормами федерального законодательства включены следующие виды правовых актов:

а) уставы муниципальных образований;

б) решения, принятые на сходах граждан;

в) иные муниципальные правовые акты.

В диссертации представлен сравнительно-правовой анализ вышеперечисленных источников и приведены примеры данных видов правовых актов, принятых в различных муниципальных образованиях.

Особое внимание уделено анализу вопросов муниципальной службы, закрепленных в уставах муниципальных образований. Специалисты в области муниципальной службы отмечают, что в уставах муниципальных образований чаще всего рассматриваются следующие вопросы: правовая регламентация муниципальной службы; прохождение службы и категории служащих; порядок замещения должностей руководителей и иных категорий служащих; трудовой договор с муниципальным служащим; прекращение трудовых отношений; аттестация муниципальных служащих и др.»10.

По мнению диссертанта, далеко не все вопросы, содержащиеся в данном перечне, равно как и в рассмотренных в диссертационном исследовании уставах муниципальных образований, должны быть урегулированы в уставе муниципального образования.

Так, система правовых актов о муниципальной службе установлена в федеральном законодательстве и нецелесообразно ее дублировать на муниципальном уровне, включая, например, в устав статью о правовых основах муниципальной службы. Также нецелесообразно включать в уставы муниципальных образований норму о категориях муниципальных служащих, которые установлены в федеральном законодательстве (статья 8 Фе-

10 См.: Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Муниципальная служба в Российской Федерации. - М., 2006. С. 14.

дерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит классификацию муниципальных должностей, реестр должностей в соответствии со статьей 7 устанавливается субъектами Российской Федерации).

Однако в отношении основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в части 2 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» законодатель делает прямую отсылку к муниципальным актам. По мнению диссертанта, нет необходимости включать в устав муниципального образования весь перечень квалификационных требований по всем видам муниципальных должностей. Данную проблему можно решить путем включения в устав муниципального образования бланкетной нормы, содержащей отсылку к муниципальному правовому акту, устанавливающему квалификационные требования для муниципальных служащих.

Рассмотрен вопрос о целесообразности включения в устав муниципального образования положений о порядке прохождения службы. В соответствии со статьей 42 Федерального закона от б октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование условий и порядка прохождения муниципальной службы осуществляется федеральным законом. И только отдельные вопросы прохождения муниципальной службы могут быть урегулированы правовыми актами органов местного самоуправления. Так, в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставе муниципального образования может быть сделана отсылка к правовому акту об аттестации муниципальных служащих. Либо среди полномочий представительного органа местного самоуправления может быть закреплена функция правового регулирования муниципальной службы в части установления квалификационных требований к муниципальным должностям, порядка проведения аттестации муниципальных служащих.

Вопросы правового статуса муниципальных служащих могут быть урегулированы в уставе муниципального образования только в части уста-

новления дополнительных гарантий (в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ), все остальные элементы правового статуса: права, обязанности, ограничения и запреты установлены в федеральном законе.

В диссертационном исследовании рассмотрены современные тенденции в развитии законодательства о муниципальной службе, сформулированы предложения по его совершенствованию.

Поскольку в современный период в Российской Федерации осуществляется целый комплекс реформ, которые тесным образом взаимосвязаны друг с другом и нацелены на повышение эффективности работы всего механизма осуществления власти в государстве, в диссертации представлен анализ правовых основ административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления в их взаимосвязи и единстве.

Автором исследованы роль и значение в развитии института государственной и муниципальной службы Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»11, утвержденной в ноябре 2002 года Указом Президента Российской Федерации, срок действия которой был продлен Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 на 2006-2007 годы12.

Отмечено, что в соответствии с этой программой многие субъекты Федерации приняли единые программы по реформированию как государственной, так и муниципальной службы. Определенные в региональных программах меры по реформированию муниципальной службы нашли отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которыми формируются органы, осуществляющие организационное обеспечение реформы, и разрабатываются планы мероприятий по реализации положений программ. В диссертационном исследовании рассмотрен также вопрос о финансировании региональных программ реформирования государственной гражданской и муниципальной службы.

В диссертационном исследовании раскрыты меры по реформированию муниципальной службы, предусмотренные в «Федеральной програм-

11 Указ Президента Российской Федерации от ¡9 ноября 2Ü02 года № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №47. Ст. 4664.

12 Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 годы) на 2006 - 2007 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №51. Ст. 5514.

ме развития государственной гражданской службы на 2009-2013 гг.», в рамках которой органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено осуществить разработку региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, и программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, а также разработать механизмы, обеспечивающие реализацию принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы.

На основе выявленных тенденций развития правового обеспечения реформы муниципальной службы в диссертации предложены следующие изменения в действующее законодательство: часть 1 статьи 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«1. Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также соотношение классных чинов муниципальных служащих с классными чинами государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы».

Одним из новых направлений правового регулирования служебных отношений в процессе реформирования государственного управления является антикоррупционное законодательство. Для обеспечения механизма его реализации в части урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации», устанавливающего возможность образования комиссии по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, установить обязательность создания подобных комиссий в городских округах и муниципальных районах.

В Главе 3 - «Организационно-правовые основы совершенствования кадрового обеспечения муниципальной службы в условиях реформы государственного управления» - раскрыты современные тенденции совершенствования профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы (§ 1), исследованы правовые основы формирования кадрового резерва на муниципальной службе (§ 2), дана характеристика системы управления муниципальной службой (§ 3).

Без профессионального управленческого аппарата в муниципальных органах невозможно решать проблемы социальных, экономических и организационных преобразований. В этой связи задача профессионального образования, подготовки и переподготовки муниципальных служащих выходит за рамки локальной и становится в ряд общегосударственных проблем.

В диссертационном исследовании отмечено, что вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих на федеральном уровне не установлены, правовые основы в данной области закреплены актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В ряде субъектов Федерации повышение квалификации кадров муниципальной службы осуществляется совместно с государственными гражданскими служащими.

Сделан вывод о том, что один из самых острых и проблемных вопросов, которые приходится решать муниципальным образованиям в современных условиях - вопрос о финансировании системы обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В диссертации рассмотрены возможные варианты решения данной проблемы, в частности, проанализированы высказанные отдельными специалистами идеи о том, что частичное финансирование профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в условиях дотационное™ многих муниципальных образований и постоянного дефицита местных бюджетов следует осуществлять на федеральном уровне, а также предложения о разработке федеральной целевой программы «Кадровое обеспечение муниципальной службы», в рамках которой необходимо обеспечить обучение, подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих.

Автором проанализирована практика осуществления Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394. Для проведения мероприятий Федеральной программы Министерство регионального развития Российской Федерации совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации на основании предложений субъектов Российской Федерации произвели отбор 90 вузов в качестве учебно-методических центров системы подготовки кадров, поддержки и сопрово-

ждения органов местного самоуправления. В настоящее время сеть учебно-методических центров создана на базе высших учебных заведений, расположенных по одному в каждом субъекте Российской Федерации, где осуществляется обучение муниципальных служащих. Также Министерством регионального развития Российской Федерации был создан информационный портал Системы подготовки кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления, главной целью создания которого стало обеспечение информационной поддержки реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и улучшения деятельности органов местного самоуправления. В рамках Системы был разработан специализированный учебно-методический комплекс (УМ К), учитывающий основные функциональные задачи, возложенные на органы местного самоуправления, и позволяющий муниципальным служащим получить базовые профессиональные знания и навыки для принятия решений по направлениям деятельности органов местного самоуправления.

Поскольку срок действия данной программы истек, рассмотрены и иные меры, разрабатываемые в сфере профессиональной подготовки муниципальных служащих. В частности, проанализированы региональные программы подготовки, переподготовки государственных и муниципальных служащих (Ивановская, Липецкая, Московская области) и соответствующие муниципальные программы (г. Шахты Ростовской области), работа сети межмуниципальных методических центров, созданных в Тверской и Ивановской областях, выбранных в качестве пилотных.

В диссертации дана критическая оценка предложений о разработке Федеральной целевой программы «Кадровое обеспечение муниципальной службы», поскольку действующее бюджетное законодательство исключает возможность финансирования подобной программы из федерального бюджета. По мнению автора диссертации, основная роль в финансировании мероприятий по подготовке кадрового корпуса муниципальной службы с учетом того, что большинство муниципальных образований в стране являются дотационными, должна принадлежать органам государственной власти субъектов Федерации. Именно они должны обеспечить реализацию принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы в части обеспечения единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гра-

жданских служащих, предусмотренных пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Отмечено, что создание новой модели государственного управления в современной России со всей очевидностью требует оптимизации и обновления управленческих кадров. Решение этой задачи обозначено в качестве приоритетной в концепции административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы. Указанной цели можно достичь при наличии оптимальной, эффективной системы профессионального обучения и системы отбора и рационального использования высококвалифицированных, инициативных и перспективных кадров, прежде всего, управленческого уровня. Важным элементом в механизме отбора, подготовки и рационального использования управленческих кадров выступает институт кадрового резерва. Главная задача создания кадрового резерва заключается в том, чтобы выявить наиболее перспективных специалистов, обладающих качествами, которые более всего необходимы для данной профессиональной деятельности.

Анализ правового регулирования и практики формирования кадрового резерва на муниципальной службе позволил сформулировать вывод о том, что в настоящее время в целом создана необходимая правовая база для обеспечения этой деятельности. Однако органы местного самоуправления по-прежнему испытывают дефицит квалифицированных кадров. Кроме того существуют проблемы, в первую очередь, финансового характера, которые препятствуют подготовке и формированию резерва на муниципальной службе.

Если до принятия Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» вопросы кадрового резерва закреплялись в законодательных актах субъектов Федерации, то в настоящее время муниципальные образования самостоятельны в правовом регулировании вопросов кадрового резерва. Хотя отдельные субъекты Российской Федерации сохраняют в законе о муниципальной службе нормы о кадровом резерве. Для устранения данного противоречия предложено в законах субъектов Федерации исключить нормы о кадровом резерве муниципальной службы, правовое регулирование которого находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В Послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года сформулированы новые задачи по формированию резерва управленческих кадров, обязывающие Правительство Российской Федерации до конца 2008 года «запустить» Программу формирования и подготовки резерва управленческих кадров, разработанную совместными усилиями органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций. Идея о том, что управленческий резерв должен включать в себя три уровня - муниципальный, региональный и федеральный, предполагает необходимость координации деятельности всех трех уровней власти в данном направлении, во-первых, для обеспечения управления этими процессами, во-вторых, для эффективного использования кадровых ресурсов.

На основе анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов о резерве управленческих кадров автором выявлен ряд проблем.

Первая проблема связана с необходимостью законодательного закрепления ряда понятий. В законодательстве о государственной службе установлено понятие кадрового резерва, структура которого включает федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации. Создаваемый резерв управленческих кадров в центре и регионах предполагает, что в его структуру входят также и управленческие резервы муниципальных образований. В этой связи было бы целесообразно в федеральном законодательстве закрепить понятие резерва управленческих кадров и его структуру, которая складывается de facto.

Вторая проблема заключается в необходимости теоретического обоснования и законодательного закрепления объединенного резерва на федеральном, окружном, региональном и муниципальном уровнях. На основании статьи 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Положения законодательства о муниципальной службе и государственной гражданской службе, определяя взаимосвязь этих двух видов службы, не содержат норм о едином кадровом обеспечении и государственном финансировании мероприятий по формированию резерва управленческих кадров муниципальных образований, их подготовке, организации повышения ква-

лификации, профессиональной переподготовки и стажировки лиц, включенных в резерв. С учетом этого надо либо вносить изменения в действующее законодательство, либо ограничиться меньшим числом уровней формирования резерва: федеральным, окружным и субъектов Российской Федерации, исключив муниципальные образования.

В диссертационном исследовании вопросы управления государственной гражданской и муниципальной службой рассмотрены во взаимосвязи, исходя из того, что, хотя предусмотренная в законодательстве система управления службой относится к институту государственной службы, определенные функции в отношении муниципальной службы на уровне методической помощи, осуществления координации все же реализуются органами управления государственной службой субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что сложившаяся на сегодняшний день практика субъектов Российской Федерации свидетельствует о различных подходах к решению проблемы управления государственной гражданской и муниципальной службой в регионах.

В результате проведенного анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов сформулирован ряд выводов.

1. Субъекты Российской Федерации самостоятельны в решении вопроса о выборе .модели управления государственной гражданской и муниципальной службой, что обусловливает существование различных систем управления службой, среди которых можно назвать следующие:

а) единый орган управления государственной гражданской и муниципальной службой (Московская, Пензенская области);

б) возложение функций по управлению муниципальной службой на орган управления государственной гражданской службой (Тюменская область);

в) осуществление функций управления муниципальной службой органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления при сохранении правотворческих, контрольных и координационных функций за органами государственной власти (Ивановская область).

2. При решении вопроса о выборе той или иной модели организации управления муниципальной службой следует учитывать, что все имеющиеся модели имеют свои достоинства и недостатки. Так, модель Московской области, при всей ее практической целесообразности, не в полной ме-

ре соответствует закрепленному в статье 12 Конституции Российской Федерации принципу невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, хотя в полной мере отвечает принципу взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Возложение функций управления на органы государственной власти субъекта Федерации или муниципального образования на практике отнюдь не исключает участия в этой деятельности в первом случае органов местного самоуправления, а во втором - органов государственной власти.

3. Последнее обстоятельство обусловлено тем, что управление муниципальной службой относится к совместному ведению органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, исходя из обозначенного в Федеральном законе № 25-ФЗ распределения полномочий в сфере правового регулирования вопросов муниципальной службы.

В Главе 4 - «Прохождение муниципальной службы: проблемы правового регулирования и практики» - раскрыты теоретико-правовые основы классификации должностей муниципальной службы (§ 1), основания и порядок возникновения и прекращения муниципально-служебных отношений (§ 2), выявлены проблемы совершенствования кадровых процедур на муниципальной службе (§ 3).

В российском законодательстве установлено понятие прохождения государственной службы, которое включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с законодательством (часть 5 статьи 12 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Поскольку для муниципальной службы законодатель не определил понятия «прохождение службы», в диссертации предложено следующее определение: состояние прохождения муниципальной службы предопределяется совокупностью объективных и субъективных условий, непосредственно или опосредованно влияющих на характер и объем требований, которые предъявляются к лицам, замещающим должности муниципальной службы, и представляет собой совокупность ряда процессуальных действий, таких как поступление на службу, аттестацию и повышение квалификации служащих, прекращение служебных отношений и т.п.

В диссертационной работе определены теоретические основания института должностей муниципальной службы: рассмотрены имеющиеся в науке муниципального и административного права подходы к исследованию понятия «должность», «муниципальная должность», «должность муниципальной службы», критерии их классификации. На основе сравнительно-правового и исторического анализа системно исследованы нормы федерального законодательства и нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие должности муниципальной службы. Обоснована необходимость закрепления в законодательстве субъектов Федерации соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы для обеспечения перехода с одного вида службы на другой.

Автором раскрыты квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, дана их классификация. Под квалификационными требованиями понимается система требований к профессиональным знаниям и навыкам, которым должен соответствовать муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы. Квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Они устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Дан анализ законодательного регулирования порядка поступления на муниципальную службу и прекращения служебных отношений. Отмечено, что в соответствии с конституционным принципом равноправия (статья 19 Конституции Российской Федерации) при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

В качестве одной из гарантий реализации права граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе назван конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы. Целью конкурса является отбор наиболее подготовленного лица, имеющего необходимое образование, профессиональные знания и способного по своим личным и деловым качествам к муниципальной службе на муниципальной должности. Поскольку порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, в работе исследованы данные виды муниципальных правовых актов и охарактеризована процедура проведения конкурса.

В работе также раскрыты понятие, содержание, порядок заключения, основания и последствия прекращения трудового договора (контракта) муниципального служащего. Автор проанализировал такие кадровые процедуры на муниципальной службе, как квалификационный экзамен и аттестация муниципальных служащих.

Отмечено, что квалификационный экзамен являлся основанием для присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим. В настоящее время с введением Федеральным законом от 25 ноября 2008 года № 219-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» классных чинов муниципальных служащих (статья 9.1) данная процедура станет более востребованной, поскольку, как показывает практика использования данной процедуры на государственной гражданской службе, основанием для присвоения классного чина служащему является сдача им квалификационного экзамена.

Институт аттестации служащих имеет очень большое значение, как в практической деятельности самих служащих, так и для органов местного самоуправления, поскольку позволяет обеспечить наиболее эффективное использование их кадрового потенциала. Применительно к муниципальной службе аттестация определена как проводимая в установленном законодательством порядке проверка квалификации, уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего замещаемой муниципальной должности муниципальной службы путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, результатов деятельности и способностей к выполнению полномочий по замещаемой должности муниципальной службы, а также с целью решения вопроса о присвоении служащим классных чинов.

В законодательных актах субъектов Российской Федерации установлено, что аттестация призвана способствовать определению уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы, решению вопроса о присвоении муниципальному служащему классного чина, в том числе, очередного, а также совершенствованию деятельности органов местного самоуправления. В исследовании дана характеристика субъектов и объектов аттестации, ее правовых оснований и процедуры, рассмотрены правомочия аттестационных комиссий, раскрыт вопрос и гарантиях прав муниципальных служащих при проведении аттестации.

Глава 5 - «Теоретико-правовые основы развития статуса муниципального служащего» - посвящена исследованию понятия, сущности и содержания правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации (§ 1), анализу его основных прав и обязанностей (§ 2), исследованию особенностей правовых оснований ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой (§ 3), характеристике системы государственно-правовых гарантий, предоставляемых муниципальным служащим (§ 4), форм стимулирования муниципальных служащих, дисциплины и ответственности на муниципальной службе (§ 5).

Одним из основных рассматриваемых в настоящей главе терминов является понятие «муниципальный служащий». Его толкование автор представил с позиций дореволюционной (А.Д.Градовский) и современной (Д.Н.Бахрах, В.М.Манохин, Ю.Н.Старилов и др.) юридической науки и законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации. Также рассмотрены сформулированные в юридической доктрине основные признаки муниципального служащего.

В научной литературе проводится классификация муниципальных служащих по различным основаниям: по объему выполняемых функций; в зависимости от замещаемой должности муниципальной службы, предусмотренной в реестре муниципальных должностей, исходя из содержания и объема должностных полномочий; по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера и ряду других. В отношении принятой в законодательстве классификации муниципальных служащих установлено, что главным ее основанием является Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ

«О муниципальной службе в Российской Федерации»), который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В диссертационном исследовании также содержится анализ понятия «правовой статус муниципальных служащих». Сделан вывод о том, что основой комплексного исследования правового статуса муниципальных служащих является анализ как общетеоретических, так и прикладных вопросов. То есть одной из важнейших задач сравнительно-правового исследования является раскрытие содержания статуса служащих, характеристика его отдельных элементов, к числу которых отнесены права, обязанности, гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, правоограни-чения на муниципальной службе и ответственность служащих.

Сформулирован вывод о необходимости унификации регулирования правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства. В основу этого вывода положена предложенная В.А.Козбаненко концепция, в соответствии с которой приоритет правового регулирования отводится нормам административного права, базирующимся на исходных положениях международного и конституционного права. Особенности гражданской и муниципальной службы обусловливают особенности правового статуса гражданских и муниципальных служащих, что выражает их публично-правовую сущность в сфере профессиональной деятельности по осуществлению функций государственного и муниципального управления. Правовые статусы гражданских и муниципальных служащих имеют единую публично-правовую природу и должны иметь единые основы правового обеспечения.

Автор разделяет мнение специалистов о том, что профессиональные права и обязанности муниципального служащего в качестве элементов его правового статуса требуют своего точного и относительно единообразного закрепления на уровне федерального законодательства. Это будет способствовать упорядочению деятельности муниципальных служащих в современных условиях развития местного самоуправления и одновременно упрочению государственности. В свою очередь, в региональных, местных и

локальных актах права и обязанности муниципального служащего могут быть дополнены и конкретизированы в соответствии с федеральным законодательством в зависимости от социальных, экономических, политических, национальных и прочих условий в том или ином регионе и муниципальном образовании.

На взгляд автора, систематизировать нормы о правах служащих, закрепленных в статье 11 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно по сферам правового регулирования, выделив права служащих:

1) связанные с осуществлением профессиональной деятельности;

2) в области карьерного роста;

3) в социальной сфере.

Помимо прав муниципальных служащих основы их правового статуса составляют обязанности. Исполнение должностных обязанностей составляет основное содержание профессиональной деятельности муниципального служащего. Эти должные обязанности связаны с обеспечением исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

В диссертационном исследовании обязанности подразделены на следующие группы:

1) по обеспечению основ конституционного строя, прав и свобод граждан Российской Федерации, соблюдению норм законодательства и муниципальных правовых актов;

2) в сфере реализации полномочий по замещаемой должности;

3) по соблюдению установленных законодательно ограничений или требований.

Помимо классификации в диссертационном исследовании дана развернутая характеристика прав и обязанностей муниципальных служащих.

Сформулирован вывод о том, что поскольку принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы предполагает, в том числе, и единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы, можно использовать общие теоретические, методологические и законодательные подходы к их установлению и правовому закреплению в отношении муниципальных служащих и гражданских служащих. В диссертационной работе исследованы правоограничения, установленные в отношении

муниципальных служащих, включая последние изменения, связанные с развитием системы антикоррупционного законодательства.

Обоснована нецелесообразность увеличения правоограничений в отношении муниципальных служащих. По мнению автора, репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения.

Важнейшую роль в обеспечении эффективной работы аппарата органов местного самоуправления играют разнообразные гарантии, установленные для муниципального служащего нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Их целью является обеспечение правовой и социальной защищенности служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров муниципальной службы, а также компенсация ограничений, установленных для муниципальных служащих федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании рассмотрены доктринальные подходы и законодательное толкование данного понятия, представлены различные классификации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим.

На основе сравнительного анализа сделан вывод, что существующие в современной юридической доктрине классификации гарантий служащим нецелесообразно использовать на законодательном уровне. Тот подход, который использует законодатель, на взгляд диссертанта, является разумным и достаточным:

1) нормативно установленный перечень гарантий муниципальных служащих не является исчерпывающим, он может быть расширен путем издания нормативных правовых актов органов государственной власти либо органов местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных действующим законодательством;

2) с точки зрения полноты сферы правового регулирования перечень гарантий охватывает достаточно широкий круг общественных отношений: социальные, пенсионные, собственно трудовые или служебные, организационное и материальное обеспечение, сфера карьерного роста служащих;

3) несмотря на законодательный принцип соотносительности гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, существующие различия в установлении основных и дополнительных гарантий для муниципальных служащих и государственных гражданских служащих вполне допустимы (для гражданских служащих оба перечня гарантий закреплены в базовом законе о гражданской службе, а для муниципальных служащих дополнительные гарантии устанавливаются законами субъектов и уставами муниципальных образований), поскольку они обусловлены вопросами финансового обеспечения гарантий.

Выявлена проблема правового регулирования гарантий муниципальных служащим. В действующем законодательстве о муниципальной службе предусмотрено, что дополнительные гарантии муниципальным служащим должны быть установлены в уставе муниципального образования. Как показывает практика, в очень немногих уставах муниципальных образований закреплен перечень этих дополнительных гарантий. Это обусловлено тем, что сама процедура принятия устава и внесения в него изменений гораздо сложнее, нежели издание иных муниципальных правовых актов. Далее, финансовая ситуация в муниципальном образовании может меняться, что находит отражение в бюджете муниципального образования, который утверждается ежегодно, и если появляются возможности финансировать дополнительные гарантии для муниципальных служащих, то необходимо вносить изменения в устав муниципального образования. В этой связи представляется более оперативным и эффективным решением вопроса об установлении дополнительных гарантий муниципальным служащим, их закрепление не в уставе муниципального образования, а в решении представительного органа местного самоуправления.

В диссертации дан анализ содержания государственных гарантий муниципальных служащих, обозначены проблемы их правового регулирования и правоприменительной практики.

Одной из важнейших государственных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, является установление их денежного содержания. До октября 2008 года действовало правило, в соответствии с которым в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципаль-

ных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации.

В связи с принятием Федерального закона от 27 октября 2008 года № 182-ФЗ «О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» данная норма прекратила свое действие. На основании чего многие субъекты Российской Федерации отменили ранее принятые законы о предельных нормативах оплаты труда муниципальных служащих.

Однако до настоящего времени в ряде субъектов Российской Федерации действуют подобные нормы (Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 года№ 17-4356 «О предельных нормативах размеров оплаты труда муниципальных служащих», Постановление Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 года № 210 «Об утверждении Порядка определения предельных нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Хакасия», Распоряжение Правительства Астраханской области от 30 декабря 2008 г. № 606-Пр «О предельных нормативах размеров оплаты труда лиц, замещающих должности муниципальной службы Астраханской области» и другие), либо действуют правовые акты муниципальных образований, содержащие ссылки на законы субъектов о предельных нормативах.

В связи с необходимостью приведения вышеперечисленных нормативных правовых актов в соответствие с положениями федерального законодательства рекомендовано Министерству юстиции Российской Федерации в соответствии с подпунктом 17 пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» провести правовую экспертизу указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Также подобные противоречия с федеральным законодательством могут быть устранены путем принесения протеста или представления прокурора или его заместителя на основании Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

В части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации закрепляется право устанавливать нормативы форми-

рования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. Тогда как в связи с принятием Федерального закона от 27 октября 2008 года № 182-ФЗ «О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» была отменена норма об установлении законами субъектов Российской Федерации предельных нормативов оплаты труда муниципальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.

В целях единообразия правового регулирования вопросов оплаты труда муниципальных служащих в бюджетном законодательстве и законодательстве о муниципальной службе в диссертационном исследовании предложено внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ следующее изменение:

«Часть 2 статьи 136 признать утратившей силу».

Для обеспечения предусмотренной пунктом 5 статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих:

В настоящее время большинство муниципальных образований поселенческого типа являются дотационными, и их финансовые возможности напрямую зависят от финансовой помощи, поступающей из бюджетов вышестоящего уровня. В этой связи установление базовых размеров должностных окладов муниципальных служащих, либо закрепление их процентного соотношения с должностными окладами государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, не нарушая принципа самостоятельности органов местного самоуправления в определении

размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Также для обеспечения реализации принципа соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено внести в часть 1 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» изменение, изложив ее в следующей редакции:

«1. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из оклада муниципального служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином муниципального служащего (далее - оклад за классный чин), ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

В диссертационном исследовании дан комплексный анализ вопросов стимулирования служебной деятельности, дисциплины и ответственности муниципальных служащих.

Отмечено, что важное значение в современных условиях приобретает правосознание служащих как фактор их служебной деятельности. При этом большую значимость приобретают последствия несформированности, пробельности, дефектности правосознания муниципальных служащих, непосредственно влияющие на качество их служебной деятельности. Как известно, на практике это выливается в проблемы коррупции и взяточничества.

Решать данные проблемы можно разными путями: применением более жестких репрессивных мер и путем воспитания, повышения уровня правосознания и правовой культуры служащих. Проводимая в государстве антикоррупционная политика все же не дает искомого социального эффекта, уровень коррупции хотя и снижается, но не такими темпами, как этого хотелось бы разработчикам системы антикоррупционных мер. В этой связи в последнее время на государственной службе ведется активная разработка нормативных правовых актов, устанавливающих моральные и этические нормы, закрепляющие определенный эталон поведения и моральный облик государственного служащего. Для стимулирования служебной деятельности муниципальных служащих в диссертации предложено распространить практику принятия кодексов служебного поведения, утвержденных от-

дельными органами исполнительной власти, в отношении муниципальных служащих, разработав соответствующие муниципальные правовые акты, в которых должны быть закреплены требования к служебному поведению муниципальных служащих, правила делового общения, меры стимулирования и ответственности служащих.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы, конкретизирована позиция автора по рассматриваемым проблемам муниципальной службы, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и организации муниципальной службы в Российской Федерации.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:

Монографии, учебники, учебные пособия:

1. Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 13,1 п.л.

2. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 11,5 п.л.

3. Киреева Е.Ю. Правовое регулирование муниципальной службы: Учебно-методический комплекс. - М.: Издательство РАГС, 2010. -5,5 п.л.

4. Киреева Е.Ю. Правовые гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Лекция. - М.: Изд-во РАГС, 2006. - 3,3 п.л.

5. Киреева Е.Ю. Глава 1.5 Муниципальная служба. Управление муниципальной службой / Актуальные вопросы управления муниципальными образованиями / Под ред. И.Н.Барцица, В.В.Бакушева- М., 2008. С. 4251. - 0,6 п.л. (9 соавторов).

6. Киреева Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Г.В.Мальцева и И.Н.Барцица. - М.: Изд-во РАГС, 2005. 4/40 п.л. (22 соавтора).

7. Киреева Е.Ю., Акопов Л.В. Глава XIII. Юридическая ответственность гражданского служащего/ Служебное право (государственная гражданская служба): Учебник / Под общ. ред. доц. Ю.Р.Догадайло Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС. 2005.-0,8 /1,2 п.л.

8. Киреева Е.Ю. Главы: 1.4 Законодательство о государственной службе Российской Федерации; 4.9 Оплата труда государственных служащих; 4.11 Государственные гарантии на государственной службе / Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Барцица И.Н. - М.: Изд-во РАГС, 2007. -4,9 п.л.

9. Киреева Е.Ю., Акопов Л.В. Глава XIII. Юридическая ответственность гражданского служащего/ Служебное право (государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. ред. проф. В.Г.Игнатова. - Москва - Ростов-на-Дону: Изд-во «МарТ», 2007. -1, 2 /2, 1 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:

10. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 30-32. - 0,4 п.л.

11. Киреева Е.Ю. Международные стандарты в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 2. С. 296-299.-0,6 п.л.

12. Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. - 0,4 п.л.

13. Киреева Е.Ю. Государственная и муниципальная службы: единство и различие правовых подходов // Государственная служба. 2008. № 4 (54). С. 33-38. - 0,5 п.л.

14. Киреева Е.Ю. О некоторых аспектах реформирования государственной и муниципальной службы в Российской Федерации // Вестник Российского государственного университета им. И.Канта. Сер. Экономические и юридические науки. 2008. Вып. 9. С. 7-13. — 0,6 п.л.

15. Киреева Е.Ю. Кадровый резерв муниципальной службы // Журнал российского права. 2009. № 2. - 0,5 п.л.

16. Киреева Е.Ю. Субъекты права на равный доступ к государственной и муниципальной службе // Конституционное и муниципальное право. 2009. №2.-0,5 п.л.

17. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. №2 (14). -0,8 п.л.

18. Киреева Е.Ю. Поддержка и сопровождение органов местного самоуправления // Государственная служба. 2009. № 4 (60). - 0,7 п.л.

19. Киреева ЕЛО. Формирование резерва управленческих кадров: опыт и проблемы // Право и управление. 21 век. 2009. № 12. - 0,6 п.л.

20. Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. - 0,8 п.л.

Статьи в иных изданиях:

21.Киреева Е.Ю. Законодательные основы муниципальной службы в Краснодарском крае / Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе: Материалы научно-практической конференции. Ростов-на Дону: СКАГС. 1999. - 0,4 п.л.

22.Киреева Е.Ю. Принципы муниципальной службы / Государственное управление и право: сб.научных трудов/ под общ. ред. И.Н.Барцица. -М, 2006. Вып. IV. С. 3-21.-1,5 п.л.

23.Киреева Е.Ю. Вопросы совершенствования правового регулирования муниципальной службы / Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: материалы межрегиональных научно-практических конференций. 17-18 сентября 2007 г. - М.: РАГС, 2007. С. 93-104. - 0, 9 п.л.

24. Киреева Е.Ю. Должности муниципальной службы // Государственное управление и право: Сб. научных трудов / Под общ. ред. И.Н.Барцица. - М., 2007. Вып. V. С.5-17. - 1 п.л.

25. Киреева Е.Ю. Проблемы территориальной организации местного самоуправления / Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: материалы межрегиональных научно-практических конференций. 17-18 сентября 2007 г. - М.: РАГС, 2007. С. 52-61,- 0,8 п.л.

26. Киреева Е.Ю. Основные направления реформирования муниципальной службы / Право и экономика: сб. научных трудов. - М., 2007, Вып.4. С. 5-10.-0, 4 п.л.

27. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. № 1. С. 8-11.-0,4 п.л.

28. Киреева Е.Ю. О некоторых аспектах реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. № 2. С. 19-22. - 0,4 п.л.

29. Киреева Е.Ю. Статьи: Аттестационная комиссия, Аттестационный лист государственного гражданского служащего, Денежное содержание государственных гражданских служащих, Законодательство о государ-

ственной службе Российской Федерации, Информация служебная, Конкурсная комиссия / Государственная служба: энциклопедический словарь/ Под общ. ред. Егорова В.К., Барцица И.Н. - М.: РАГС. 2008. - 3, 3 п.л. (86 соавторов).

30. Киреева Е.Ю. Пробелы и коллизии в правовом регулировании муниципальной службы / Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы научной конференции юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова / Под ред. С.А.Авакьяна. - М.: МГУ, 2008. С. 666-671.-0,5 п.л.

31. Киреева Е.Ю. Статьи: Законодательная инициатива, Законодательство о муниципальной службе, Кадровый резерв на муниципальной службе, Квалификационные требования к должностям муниципальной службы, Обязанности муниципального служащего, Ответственность муниципального служащего, Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, Отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов, Стаж муниципальной службы / Муниципальное управление: Энциклопедический словарь. - М.: Издательство РАГС, 2008. -3,5 п.л. (51 соавтор).

32. Киреева Е.Ю. Управление муниципальной службой // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 4. С. 5-8. - 0,5 п.л.

33. Киреева Е.Ю. Правовое регулирование кадрового резерва на муниципальной службе // Государственное управление и право/ Под общ. ред. Барцица И.Н. Вып. 7,2008. С. 5-12.

34. Киреева Е.Ю. Персональные данные государственных служащих/ Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. К.Н.Гусова. - М.: Проспект, 2008. - 0,9 п.л.

35. Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации / Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ. Т.1. ~М.: МГЮА, 2009. С. 306-312. - 0,6 п.л.

36. Киреева Е.Ю. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для муниципальной службы // Ученые записки РАГС. Вып. 1 (IX). -М.: РАГС, 2009. С. 57-67. - 0,8 п.л.

37. Киреева Е.Ю. Система правового регулирования статуса муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 2. - 0,8 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Киреевой Елены Юрьевны

Тема диссертационного исследования

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ И ПРАКТИКИ

Изготовление оригинал-макета Киреевой Е.Ю.

Подписано в печать 26 октября 2010. Тираж 100 экз. Усл. печ. л. Я, &

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Киреева, Елена Юрьевна, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы формирования концепции муниципальной службы в Российской Федерации.

§ 1. Муниципальная служба в системе государственного управления

Российской Федерации.

§ 2. Понятие, сущность муниципальной службы, особенности муниципально-служебных правоотношений.

§ 3. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы.

§ 4. Принципы муниципальной службы в Российской Федерации.

Глава 2. Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.

§ I. Муниципальная служба как комплексный институт в правовой системе Российской Федерации.

§ 2. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.

§ 3. Тенденции законодательного регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации.

§ 4. Муниципально- правовое регулирование служебных отношений: проблемы и перспективы.

§ 5. Направления совершенствования института муниципальной службы в условиях административной и муниципальной реформ.

Глава 3. Организационно-правовые основы совершенствования кадрового обеспечения муниципальной службы в условиях реформы государственного управления.

§ 1. Современные тенденции совершенствования профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы.

§ 2. Правовые основы формирования кадрового резерва на муниципальной службе.

§ 3. Система управления муниципальной службой.

Глава 4. Прохождение муниципальной службы: проблемы правового регулирования и практики.

§ 1. Теоретико-правовые основы классификации должностей муниципальной службы.

§ 2. Основания и порядок возникновения и прекращения муниципально-служебных отношений.

§ 3. Кадровые процедуры на муниципальной службе и проблемы их совершенствования.

Глава 5. Теоретико-правовые основы развития статуса муниципального служащего.

§ 1. Понятие, сущность, содержание правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации.

§ 2. Основные права, обязанности муниципальных служащих: эволюция правового регулирования.

§ 3. Особенности правовых оснований ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

§ 4. Система государственно-правовых гарантий, предоставляемых муниципальным служащим.

§ 5. Формы стимулирования муниципальных служащих, дисциплина и ответственность на муниципальной службе.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления"

Наряду с позитивными изменениями: модернизацией системы исполнительной власти, построением новой системы органов местного самоуправления, совершенствованием его форм и методов в ходе реформирования системы государственного и муниципального управления еще не решен ряд вопросов. Так, не обеспечена взаимосвязь реформы местного самоуправления с административной, бюджетной реформами, с реформированием муниципально-служебных правоотношений. Закрепленные в российском законодательстве принципы системности и взаимосвязи государственной и муниципальной службы не имеют достаточных организационно-правовых механизмов их реализации и требуют уточнения и дополнения. Не решены законодательно и организационно вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений. Результатом этого являются коллизии и пробелы в законодательстве Российской Федерации, невозможность реализации полномочий органов местного самоуправления и муниципальных служащих вследствие отсутствия необходимых средств на их финансирование.

Обозначенные вопросы обусловили необходимость теоретического анализа накопленного опыта в сфере государственного и муниципального управления и выработки научно обоснованной концепции совершенствования механизмов организации и правового обеспечения муниципальной службы, нацеленной на решение практических задач формирования и развития эффективной системы местного самоуправления, обеспечения ее взаимодействия с органами государственной власти, методологического обоснования содержания и сущности института муниципальной службы в современных условиях реформирования государственного управления.

Степень научной разработанности темы. Проблематика местного самоуправления, государственной и муниципальной службы попадает в поле интереса российской правовой науки во второй половине XIX века. В данный период большой вклад в процесс становления теоретических основ государственного управления и местного самоуправления, муниципальной службы внесли такие известные российские ученые, как И.Е.Андреевский, В.П.Безобразов, А.И.Васильчиков, А.Д.Градовский, В.В.Ивановский, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, Н.К.Нелидов и др. В советский период проблематикой государственного управления занимались такие авторы, как В.А.Воробьев, А.И.Елистратов, А.Ф.Евтихиев, А.Е.Лунев, И.Н.Пахомов, А.Е.Пашерстник, Ю.А.Петров, Н.П.Поборчая, Л.А.Сергиенко, С.С.Студеникин, Н.И.Фаянс, Ц.АЛмпольская и др.

Исследованием современных правовых проблем организации муниципальной службы занимались С.Н.Братановский, А.М.Володин, А.Е.Епифанов, А.И.Жуковский, С.Ю.Кабашов, Л.А.Калиниченко, Ю.К.Краснов,

A.А.Немчинов, О.С.Поддубная, В.А.Санеев, С.Е.Чаннов, Л.Т.Чихладзе,

B.И.Шкатулла и ряд других.

Для раскрытия характера взаимосвязи государственной и муниципальной службы важное значение имеет современная концепция системы государственной службы, в формирование которой внесли свой вклад следующие авторы: Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, Ю.М.Буравлев, В.Г.Вишняков, В.В.Воробьев, Б.Н.Габричидзе, А.А.Гришковец, Н.М.Казанцев, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкин, Е.Г.Крылова, А.В.Кудашкин, А.В.Куракин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, И.Н.Пахомов, М.И.Пискотин, Л.Л.Попов, В.А.Прокошин, Б.В.Россинский, Л.А.Сергиенко, Ю.Н.Старилов, И.Д.Хутинаев и ряд других.

М.Н.Марченко, В.П.Мельникова; В.С.Нечипоренко, Е.В.Охотского, Л.В.Прибытковой, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова, Л.А.Чикановой и др.

Состояние научной разработанности сформулированных проблем не обеспечивает эффективного решения вопросов разграничения полномочий в сфере правового регулирования муниципальной службы; преодоления коллизий и устранения пробелов в законодательстве Российской Федерации и субъектов Федерации в данной области; создания механизмов реализации принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы; обеспечения государственных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Указанные обстоятельства предопределили необходимость проведения новых комплексных исследований в рассматриваемой сфере, обусловили актуальность и практическую значимость данной диссертационной работы.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и прохождения муниципальной службы, отражающие ее сущностную природу и характерные особенности как одной из форм реализации народовластия, социальной и правовой категории в системе организации публичной власти.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, сложившиеся концепты в юридической теории государственного и муниципального управления, а также практика деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих в современных условиях реформы государственного управления.

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является проведение комплексного и системного исследования правового регулирования и практики муниципальной службы, механизмов взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы, прохождения муниципальной службы, реализации статуса муниципальных служащих и выработка авторской концепции, содержащей анализ современного состояния реформирования муниципальной службы с учетом взаимосвязи и единства государственного и муниципального управления.

Для достижения указанной цели ставились следующие задачи, решение которых составило существо настоящей работы:

- выявить роль и место муниципальной службы в системе государственного управления Российской Федерации;

- охарактеризовать понятие и сущность муниципальной службы, особенности муниципально-служебных правоотношений;

- исследовать механизмы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы;

- систематизировать и охарактеризовать принципы муниципальной службы в Российской Федерации;

- осуществить анализ системы правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, включая федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный уровни правового регулирования;

- выявить характерные особенности муниципальной службы как комплексного института в правовой системе Российской Федерации;

- определить направления совершенствования института муниципальной службы в условиях административной и муниципальной реформ;

- исследовать современные тенденции совершенствования профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы;

- осуществить анализ правовых основ формирования кадрового резерва на муниципальной службе, а также системы управления муниципальной службой;

- выявить проблемы практики прохождения муниципальной службы;

- охарактеризовать понятие, сущность, содержание правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации, включая анализ основных прав, обязанностей муниципальных служащих, ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, системы государственно-правовых гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, форм стимулирования муниципальных служащих, дисциплины и ответственности на муниципальной службе;

- сформировать концепцию развития и совершенствования законодательства, регулирующего муниципально-служебные отношения в условиях реформы государственного управления.

Методологической основой исследования являются апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Структурно-функциональный анализ обеспечил изучение отношений на муниципальной службе как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках системы государственного управления. Кроме того, данный метод использовался при анализе структуры му-ниципапьно-служебного правоотношения. •

Также в ходе исследования использовался "формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях их разрешения.

Наряду с указанными в работе применялись и другие методы научного познания, принятые в юридической науке.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, международные правовые акты в области государственной и муниципальной службы, включая акты СНГ, участником которого является Российская Федерация, федеральные законы: от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муници пальной службе в Российской Федерации» и другие, акты Президента и Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской

Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты.

Научная новизна диссертационного следования отражена в сформулирован1 ных и обоснованных теоретических положениях, разработанных и использованных в исследовании методологических подходах, а также выводах и предложениях, которые выносятся на защиту:

2. Сформулировано и обосновано положение о необходимости разработки и реализации единой государственной политики развития муниципальной службы и государственной службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, прежде всего, применительно к муниципальной службе, что проявляется в следующем: а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе; б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы, что находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих; в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе; г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований; д) в создании в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой (Московская, Пензенская области), либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой; е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

3. На основе методологии комплексного подхода предложено рассматривать понятие муниципальной службы в нескольких аспектах: а) как политико-правовую категорию и форму реализации суверенитета народа, права граждан на участие в управлении делами государства и права населения на осуществление местного самоуправления; б) как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой; в) как организационный институт, являющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также по обеспечению отдельных государственных полномочий; г) как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти - муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляем представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

5. Выявлена коллизия в правовом определении субъектного состава муници-пально-служебных отношений.

Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести изменения в действующее законодательство в части конкретизации субъектов отношений на муниципальной службе.

6. Системный анализ практики правового регулирования отношений на муниципальной службе показал, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дифференцируя вопросы местного значения в зависимости от типа муниципальных образований, не осуществляет столь же последовательного подхода к регулированию отношений по организации муниципальной службы.

Автором предложено полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальных служебных отношений разделить на полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений, сократив число полномочий последних, поскольку их реализация затруднена бтсутствием на поселенческом уровне квалифицированных кадров, способных осуществлять разработку правовых актов в сфере муниципальной службы, а также достаточных средств местных бюджетов на финансирование этих полномочий.

Предложено внести изменения в действующее законодательство о муниципальной службе, в частности:

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Киреева, Елена Юрьевна, Москва

Выводы:

1. В отличие от гражданских служащих, в части 2 статьи 13

Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено, что муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. Обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий не установлена, в связи с чем для обеспечения взаимосвязи гражданской и муниципальной службы в части единства ограничений и обязательств возможно включение в законодательство о муниципальной службе обязанности муниципального служащего исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

2. Перечень ограничений в отношении муниципальных служащих изменяется в сторону их увеличения.1 В частности, на основании статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» введены ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора. Т.е. ограничения имеют пролонгированное действие и применяются даже в отношении отдельных лиц, которые прекратили служебные отношения. При этом существуют отдельные сложности с реализацией данной нормы, поскольку перечни должностей муниципальной службы, на которые распространяется ее действие на основании Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»104, должны быть разработаны в 2-месячный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и утверждены соответственно государственными или муниципальными органами. Однако указанные нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

104 Собрание законодательства РФ. 2010. № 30. Ст. 4070.

3. Характеризуя в целом развитие правоограничений в отношении служащих, специалисты отмечают тенденцию к увеличению105. На наш взгляд, увеличение правоограничений в отношении муниципальных служащих нецелесообразно, поскольку, репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения.

4. Хотя в действующем законодательстве о муниципальной службе предусмотрено, что дополнительные гарантии муниципальным служащим должны быть установлены в уставе муниципального образования, показывает практика, что в очень немногих уставах муниципальных образований закреплен перечень этих дополнительных гарантий. Это обусловлено тем, что сама процедура принятия устава и внесения в него изменений гораздо сложнее, нежели издание иных муниципальных правовых актов. Далее, финансовая ситуация в муниципальном образовании может меняться, что находит отражение в бюджете муниципального образования, который утверждается ежегодно, и если появляются возможности финансировать дополнительные гарантии для муниципальных служащих, то необходимо вносить изменения в устав муниципального образования. В этой связи представляется более оперативным и эффективным решением вопроса об установлении дополнительных гарантий муниципальным служащим, их закрепление не в уставе муниципального образования, а в решении представительного органа местного самоуправления.

5. На основе сравнительного анализа сделан вывод, что существующие в современной юридической доктрине классификации гарантий служащим нецелесообразно использовать на законодательном уровне. Тот подход, который использует законодатель, на взгляд диссертанта, является разумным и достаточным:

105 Куракин А.В.Адмчнистративнь'е запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. № 1. а) нормативно установленный перечень гарантий муниципальных служащих не является исчерпывающим, он может быть расширен путем издания нормативных правовых актов органов государственной власти либо органов местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных действующим законодательством; б) с точки зрения полноты сферы правового регулирования перечень гарантий охватывает достаточно широкий круг общественных отношений: социальные, пенсионные, собственно трудовые или служебные, организационное и материальное обеспечение, сфера карьерного роста служащих; в) несмотря на законодательный принцип соотносительности гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, существующие различия в установлении основных и дополнительных гарантий для муниципальных служащих и государственных гражданских служащих вполне допустимы (для гражданских служащих оба перечня гарантий закреплены в базовом законе о гражданской службе, а для муниципальных служащих дополнительные гарантии устанавливаются законами субъектов и уставами муниципальных образований), поскольку они обусловлены вопросами финансового обеспечения гарантий.

6. В целях обеспечения гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено использовать две законодательные модели г установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих базовые размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной частью 3 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

Из предложенных моделей правового регулирования размеров оплаты труда муниципальных служащих предпочтительной является вторая с установлением кратного соотношения должностных окладов гражданских и муниципальных служащих. Подобная система позволяет обеспечить реализацию положений законодательства о пенсионном обеспечении муниципальных служащих. I

Поскольку на основании части 2 статьи 24 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

7. Также для обеспечения реализации принципа соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено внести в часть 1 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» изменение, изложив ее в следующей редакции:

1. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из оклада муниципального служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином муниципального служащего (далее - оклад за ^лассный чин), ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Автор: Киреева, Елена Юрьевна
Город: Москва
Год: 2010
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Муниципальная служба в условиях реформы государственного управлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Киреева, Елена Юрьевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Киреева, Елена Юрьевна, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Киреева, Елена Юрьевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Киреева, Елена Юрьевна, Москва