Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Михайлов, Виктор Иванович, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. ГЕНЕЗИС, ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ СТАНОВЛЕ ЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОСЕЛЕНЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Сущность территориально-поселенческого принципа формирования территориальной основы местного самоуправления

§ 2. Публично-правовой статус юридической категории муниципальное образование»: территориальный аспект

§ 3. Типология и классификация муниципальных образований, порядок изменения границ

Глава 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО И СИСТЕМНОГО ПОДХОДА

§ 1. Факторы, влияющие на процесс правового регулирования субъектами Российской Федерации территориальной основы местного самоуправления

§ 2. Проблемы поиска оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления

§ 3. Особенности правового регулирования территориальной 118 основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В становлении местного самоуправления в Российской Федерации вопросы формирования его территориальной основы оказались в числе наиболее сложных. Конституция # Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления определила "городские и сельские поселения" и "иные территории"'. Тем самым был установлен территориально-поселенческий принцип организации местного самоуправления. Территориальной основой местного самоуправления стали являться не административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации, а естественные и исторические места проживания людей - городские и сельские поселения, а также их отдельные части или объединения. В дальнейшем территориально-поселенческая парадигма организации местного самоуправления получила свою конкретизацию в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В то же время процесс правового регулирования территориальных основ местного самоуправления субъектами Федерации выявил множество проблем, обусловленных неоднозначными подходами к месту и роли местного самоуправления в государственном строительстве, отсутствием целостной, однозначной концепции и научно обоснованного подхода в формировании его территориальной основы. Одним из факторов неурегулированности территориального устройства местного самоуправления & продолжает оставаться теоретический спор между сторонниками "общественной" и "государственной" природы муниципально-правовых отношений, который порождает серьезные проблемы на практике.

Проведенный анализ подтверждает, что правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления в субъектах Россий

1 См.: Конституция Российской Федерации. - М.: Акалис, 1996. ской Федерации осуществляется крайне противоречиво и неоднозначно. Законодательство ряда субъектов Федерации существенно отличается от конституционных принципов формирования территориальных основ местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации, в частности в республиках Татарстан, Башкортостан, Коми муниципальные об-Ф разования ограничены территориями сельсоветов и поселков, в других случаях - в Чувашской Республике, Ульяновской, Кемеровской областях, муниципальные образования созданы только на уровне городов и районов. В некоторых субъектах Федерации положение сложнее. Так, именно правовая неурегулированность территориальных основ в Приморском крае является одной из причин отсутствия легитимных органов местного самоуправления в городе Владивостоке.

На несовершенство территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, на юридическую неразработанность ф. вопроса было обращено внимание Правительства России1. Вполне понятно, что проблема требует специального научно-теоретического исследования, анализа и переосмысления происходящих изменений, поскольку остро ощущается потребность в выработке конкретных правовых рекомендаций, методик и технологий, способствующих совершенствованию и оптимизации территориальных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, что в конечном итоге и определило выбор темы данного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Основные теоретизм ческие аспекты современного правового регулирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации, нашедшие отражение в действующем законодательстве, были сформулированы отечественными юристами, депутатами с привлечением опытных практиков

1 См.: Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований. - С.З. - 1999. -№ 51. - Ст.6359. экспертов в период подготовки Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (далее - Федеральный закон "Об общих принципах."). Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления нашли отражение в трудах С.А.Авакьяна, Р.В.Бабуна, С.Н.Бабурина, В.И.Васильева, Н.А.Емельянова, О.Е.Кутафина, А.И.Попова, И.В. Постового, И.И.Овчинникова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугриной и других исследователей .

Заметный вклад в разработку данной проблематики внесли научные воззрения А.А.Замотаева, А.А.Мальцева, О.Л.Савранской3. Проблеме

1 См. об этом Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. - Право. -1996. - № 2. - С. 10-13; Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. - 1994. - №.13; Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Местное самоуправление: закон третий // Сегодня. -1994. - 21 октября; Кирпичников В. Нет закона - нет порядка // Российская Федерация. - 1995. - № 2; Говорский В. Безрайонный вариант - надуманный вариант // Российская Федерация. - 1995. - № 9 и др.

2 См.: Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах.". Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. Отв. ред. д.ю.н. Авакьян С.А. - М.: Изд. МГУ, 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Российское право, НОРМА, 1997. - № 8; Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. Васильев В.И. - М., 1999; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: Генезис и тенденции развития. - Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие под ред. К.Ф.Шеремета и И.И.Овчинникова. -М., 1998; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права РАН. - М., 1999; Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. - М., 1998 и др.

3 См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: Основные понятия и термины. - М.: Муниципальная власть, 1999; Замотаев А.А. О соотношении понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица" // Муниципальная власть. - 1999. - № 1; Мальцев А.А. Менталитет мешает, но бастионы вечны // Муниципальная власть. - 1998. - № 2; Савранская O.JI. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. - 1997. - № 4 и др. системного, комплексного исследования процесса формирования территориальных основ местного самоуправления посвящены труды Г.В.Атаманчука, А.Г.Гладышева, В.А.Лапина1. Определенный теоретико-практический интерес представляют собой материалы, опубликованные на страницах информационно-аналитического журнала "Муниципальный ф мир", издаваемого Академией социальных технологий и местного самоуправления2.

Однако общее состояние теоретических исследований показывает, что проблематика правового регулирования территориальной основы местного самоуправления осталась недостаточно, а главное - неоднозначно разработанной, что противоречит характеру и точности юридической науки. В научной литературе нет специальных работ, посвященных комплексному, институциональному анализу территориальной организации местного самоуправления. ^ Вместе с тем, научно обоснованный подход к формированию субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления незамедлительно требует обстоятельного, системного исследования данной проблемы, что заметно сдерживает процессы оптимального развития самоуправленческих начал, демократизации и становления гражданского общества, существенно влияет на усиление ассиметрично-сти федеративного устройства российского государства.

1 См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996; Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. - М.: йзд-во РАГС, 1999; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. - М.: Граница, 1999; Лапин В.А. Местные сообщества и территория // Муниципальный мир. -1999. -№3 и др.

2 Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - № 2; Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - № 5 и др.

Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе формирования территориальных основ местного самоуправления в условиях реализации его конституционно-правовой модели.

Предметом исследования выступает совершенствование правового регулирования федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления.

Цель диссертации состоит в исследовании и научно-практическом осмыслении существующей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и выработки мер по их совершенствованию, оптимизации и соответствующему правовому обеспечению.

Для достижения этой цели предпринята попытка решить следующие задачи:

- определить сущность территориально-поселенческого принципа формирования территориальных основ местного самоуправления;

- рассмотреть в территориальном контексте публично-правовой статус юридической категории "муниципальное образование";

- исследовать и определить типологию и классификацию муниципальных образований, порядок изменения их границ;

- изучить и выявить факторы, влияющие на процесс формирования территориальных основ местного самоуправления;

-обосновать и реализовать по мере возможности необходимость всестороннего, комплексного, системного подхода к определению оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления в России;

- определить специфику, взаимосвязь и соотношение понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица";

- проанализировать и выявить на основе сравнительно-правового анализа особенности определения субъектами Российской Федерации оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления;

-исследовать правовые проблемы определения территориальной основы местного самоуправления в городе Владивостоке, обосновать и выработать практические рекомендации по ее совершенствованию.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют научные труды отечественных ученых в области теории и практики местного самоуправления, материалы международных и научно-практических конференций и "круглых столов".

В исследовательской работе автор пользовался такими методами научного познания, как сравнительно-правовой, конкретно-исторический, статистический, формально-юридический, и основными логическими методами (анализ, синтез, индукция, дедукция).

Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Уставы и законы субъектов Российской Федерации, Уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты.

В процессе анализа законодательства субъектов Российской Федерации автор пользовался Постановлениями Конституционного Суда России, а также решениями и определениями судов общей юрисдикции по конкретным делам.

Эмпирическая база исследования основана на анализе документов, статистических данных, опубликованных в научных изданиях и средствах массовой информации, материалах и наблюдениях, полученных диссертантом в ходе многолетней работы в органах государственной власти и местного самоуправления Приморского края.

Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем правового регули-♦ рования субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления и в систематизированном виде представлен их анализ как правового института.

На защиту выносятся следующие содержащие элементы новизны положения:

- показано, что установленная Конституцией Российской Федерации территориально-поселенческая концепция формирования местного самоуправления сложилась в результате достижения компромисса между «административным» и «поселенческим» подходами, генетически и теоф. ретически опирающимися соответственно на государственную и общественную теории местного самоуправления;

- обоснована системно-правовая связь формирования территориальных основ с определением уровня местного самоуправления, выведенного конституционно-правовыми нормами за рамки общих принципов организации местного самоуправления и подлежащего правовому регулированию субъектами Российской Федерации; аргументировано положение о неправовом характере замены местного самоуправления на отдельных территориях прямым государственным управлением;

- рассмотрен и проанализирован в территориальном аспекте публично-правовой статус муниципального образования; обоснована необходимость комплексного системного подхода в выявлении критериев формирования территориальных основ местного самоуправления; предложена концепция рассмотрения муниципального образования как целостной территориальной социально-экономической системы;

- обоснована практическая эффективность введения в юридическую практику понятия муниципальное образование по сравнению с местным сообществом (местное сообщество - категория социологическая, муниципальное образование - юридическая); показана недостаточная ин-ституционализация в Федеральном законе «Об общих принципах.» по

4f нятийного аппарата юридической категории муниципальное образование;

- установлено, что вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах.» не повлекло необходимости формирования субъектами Федерации принципиально новых территорий муниципальных образований; на основе конституционно-правовых положений показано, что территорию муниципального образования определяет непосредственно население; субъекты Федерации устанавливают границы, т.е. черту, определяющую территории муниципальных образований; аргументи

4» ровано, что определение территории муниципальных образований и установление их границ - это различные правовые процедуры; изменение границ муниципального образования целесообразно производить с учетом результатов консультативного референдума;

- установлено, что вопросы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и деление субъектов Федерации на территории муниципальных образований относятся к процедурам, имеющим различное правовое регулирование; определение территорий муниципальных образований в границах административных единиц не

М всегда согласовывается с целями и задачами местного самоуправления; обоснован институт административно-территориального деления муниципального образования, находящийся на стыке административного и муниципального права;

- на основе анализа законодательства о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по оптимизации территориальных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в частности в городе Владивостоке; сформулировано положение о невозможности установления для всех субъектов Федерации единой модели территориальной организации местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентацией на решение актуальной проблемы государственного управления и муниципального права, а также реальной возможностью использования ряда предложений и рекомендаций субъектами Российской Федерации в процессе правового регулирования территориальных основ местного самоуправления. Кроме этого, результаты исследования и рекомендации автора могут быть использованы в правотворческой работе по вопросам муниципального права органами власти всех уровней: федеральной, субъектов Федерации и муниципальной.

Диссертация представляет практический интерес для работников сферыхосударственного ^муниципального управления, депутатов представительных органов местного самоуправления и органов государственной власти, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов. Материалы исследования могут быть использованы при дальнейшей разработке данного института муниципального права, проведении научных исследований в области конституционного и административного права, а также при разработке лекций и методических рекомендаций в помощь преподавателям и студентам юридических ВУЗов.

Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в публикациях автора, изложены на научно-практических конференциях, в частности на состоявшейся 26-27 октября 1999 года в городе Владивостоке региональной конференции "Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность, тенденции развития", обсуждены на проблемной группе, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор диссертации, являясь исследователем и практическим работником органа местного самоуправления, использовал теоретические положения настоящего исследования в разработке Уставов муниципальных образований "Шко-товский район" и "Закрытое - административно-территориальное образование город Большой Камень" Приморского края.

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, приложения, библиографический список использованных нормативных и литературных источников.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Михайлов, Виктор Иванович, Москва

Выводы Конституционного Суда по рассматриваемому делу сводились к следующему.

Во-первых, установленное законом от 25 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" ограничение территории муниципальных образований в Удмуртской Республике границами сельских поселений, поселков, части городских поселений в границах жилых комплексов, Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, Конституционный Суд напрямую увязывает возможность создания местного самоуправления с теми территориями, которые не являются административно-территориальными единицами.

Конституционный Суд утверждает, что, согласно Конституции Удмуртии, районы и города являются административно-территориальными единицами, то в них должны создаваться органы государственной власти, а так как города районного значения, поселки, районы в городах не отнесены к административно-территориальным единицам, то там возможно образование местного самоуправления.

1 Выдрин И.В., Кокотов А.И. Постановления Конституционного Суда рассматривают в качестве источников муниципального права. - См.: Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. - М.: Изд-во гр. НОРМА-ИНФРА, 1999. - С.28.

Трудно не согласиться с мнением Васильева В.И., который считает, что если в Конституции Удмуртии города районного значения, поселки, села и городские районы также были бы отнесены к административно-территориальным единицам, то, по логике Конституционного суда, местное самоуправление должно перейти в микрорайоны, мелкие деревни, то есть «атомизироваться» в еще большей степени1.

В-третьих, согласно выводам Конституционного Суда «наделение района правами муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право утрачивают и становятся лишь подразделениями муниципального образования, что в конечном итоге, отдаляет органы самоуправления от населения». Вывод представляется отнюдь не бесспорным. Логически вытекает заключение, что Конституционный Суд признает только одноуровневую систему местного самоуправления. Отметим, что Конституция Российской Федерации исходит из возможности создания двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. признание муниципальным образованием района или города, отнюдь не лишает входящих в их состав сельских и городских поселений и городских районов образовать на своей территории соответствующие муниципальные образования.

В-четвертых, трудно согласиться с точкой зрения Конституционного Суда относительно того, что, если Конституция Республики определяет район или город в качестве административно-территориальной единицы, то здесь обязательно должны быть созданы органы государственной власти, но ни в коем случае не органы местного самоуправления.

Показательно, что судья Конституционного Суда Российской Федерации Г.А.Гаджиев в своем Особом мнении, в отличие от других членов Суда, признал положение о том, что города и районы, являющиеся

1 Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Российское право. - 1997.-№ 7,-С.13. административно-территориальными единицами, не могут быть территориями муниципальных образований, не соответствующим Конституции Российской Федерации 1

В-пятых, следует особо подчеркнуть, что Конституционный Суд по «Удмуртскому делу» пришел к важному выводу: предусмотренное Законом Удмуртии «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» образование представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах, являющихся административно-территориальными единицами, не противоречит Конституции Российской Федерации.

В то же время выводы Конституционного Суда не содержат сведений о предметах ведения и полномочиях созданных на уровне городов и районов органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах.», осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Поэтому остается неясным вопрос о компетенции этих органов. В данном случае возможно делегирование полномочий этим органам полномочий самих субъектов Федерации, но никак не полномочий органов местного самоуправления. Подобная правовая позиция нашла подтверждение в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1999 года по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан". Так, Конституционный Суд, ссылаясь на выводы, сделанные им ранее по "Удмуртскому делу", признает правомерным создание в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав рес

1 Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. -№ 5. -Ст.708. публики, наряду с органами местного самоуправления, представительных и исполнительных органов государственной власти данных территориальных единиц, входящих в систему органов государственной власти республики. Однако, такие органы и соответствующие должностные лица вправе действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельности местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции, то есть, субъект Федерации, создавая органы государственной власти, не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения1. Вместе с тем, во многих субъектах Федерации на уровнях городов и районов действуют как федеральные органы государственной власти, так и субъектов РФ (налоговые инспекции, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, военкоматы, различные контрольные органы). В этих же городах и районах, которые, к тому же являются административно-территориальными единицами, успешно функционируют органы местного самоуправления.

В связи с тем, что в настоящее время органы местного самоуправления исполняют некоторые функции, напрямую не связанные с их полномочиями, определенными Федеральным законом «Об общих принципах.» и законами субъектов Федерации, наблюдается тенденция переподчинения этих отраслевых органов местного самоуправления соответствующим органам государственной власти субъектов Федерации. Интересен здесь опыт Свердловской области, Губернатор которой вывел из подчинения глав муниципальных образований, отделы социальной защиты, ЗАГСы, отделы регистрации субъектов предпринимательской деятельности, административные и наблюдательные комиссии. На основе этих структур в области созданы шесть территориальных органов государственной власти - управленческие округа. Законом области был опре

1 Собрание законодательства РФ. - 1999. — № 15. - Ст. 1928. делен состав и территориальные границы округов, а также порядок назначения и компетенция управляющих округами.

По утверждению Губернатора Свердловской области Э.Э.Росселя, подобная структура территориальных органов государственной власти области позволяет эффективно разрешать непростую проблему взаимо-■ф действия органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления1.

Аналогичная ситуация с определением территории местного самоуправления сложилась в Республике Коми, что также послужило предметом рассмотрения данного вопроса Конституционным Судом Российской Федерации.

В соответствии с Законом Республики Коми от 29 мая 1997 г. «О муниципальных образованиях в Республике Коми», муниципальные образования ограничиваются территориями поселков, сел, деревень, частя-^ ми городов и районов республиканского подчинения в границах жилых комплексов. В то же время, согласно статье 92 Конституции Республики Коми, предусматривается создание местных представительных органов, предназначенных для решения вопросов местного значения, на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Определив, таким образом, данные территории как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд в Постановлении от 15 января 1998г. указал на недопустимость ограничения вышеназванным Законом территории муниципальных образований, и что ф. данные нормы Закона могут рассматриваться только как дополнительные

1 Э.Э.Россель. Политика субъекта Российской Федерации в отношении местного самоуправления. Муниципальный мир. Академия социальных технологий и местного самоуправления. - М., 1998. — № 1. — С.54-55. к статье 92 Конституции Республики Коми, предусматривающей существование муниципальных образований и на иных территориях1.

Анализ законодательства субъектов РФ, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, показывает, что конфликтные ситуации при определении территорий местного самоуправления возникают, главным образом, в двух случаях: во-первых, при определении в качестве муниципальных образований городских районов, которые являлись административно-территориальными единицами и в которых функционировали органы местного самоуправления; во-вторых, при определении в качестве муниципальных образований входящих в состав сельских районов поселков и сельсоветов.

Классическим примером для последнего является конфликт между органами местного самоуправления Щелковского района Московской области с органами местного самоуправления поселка Загорянский, входящего в состав Щелковского района. Предметом спора явился вопрос о признании в качестве муниципального образования поселка Загорянский и вследствие этого назначении в поселке выборов в органы местного самоуправления. Данный спор явился предметом судебного разбирательства2. Согласно решению Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 23 января 1997 года, поселок Загорянский Щелковского района признан муниципальным образованием и назначена дата выборов в органы местного самоуправления3. Отметим, что суд,

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 4. -Ст.532.

См.: Судебная защита прав местного самоуправления Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов. Сост. : Л.В.Гильченко, А.Н Дементьев, Л.Е. Лаптева. - М.: Юристь, 1997. -С. 104-122.

3 Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 1997 года решение Московского областного суда оставлено без изменения. признавая поселок Загорянский в качестве муниципального образования, исходил из следующих позиций:

1. Поскольку в Московской области не принят закон, устанавливающий порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, сроки полномочий выборного органа местного самоуправления истекли, Устав поселка Загорянский не зарегистрирован, есть все основания для применения Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

2. На день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах." на территории поселка Загорянский, местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На территории поселка действовал представительный орган, с согласия которого главой районной администрации был назначен глава администрации поселка.

3. Местное самоуправление осуществлялось в пределах территории поселка Загорянский, границы которого ранее были установлены решением Малого Совета Щелковского горсовета, поселок имел свой бюджет, распоряжался предоставленной ему в пользование землей.

В данном споре доводы ответчиков сводились к тому утверждению, что поселок Загорянский не является муниципальным образованием, поскольку органы и должностные лица местного самоуправления поселка утратили полномочия после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах.". Подобные доводы являются типичными для большинства субъектов Российской Федерации, где решается вопрос о признании в качестве муниципальных образований входящих в сельский район поселков, сельсоветов, волостей и т.д. В этом вопросе решение Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, подтвержденное определением Судебной коллегии Верховного Суда, имело исключительно важное значение. Судебный прецедент, созданный признанием в качестве муниципального образования поселка Загорян-ский Щелковского района Московской области, послужил действенной правовой базой для всех субъектов Российской Федерации, наглядным примером для определения входящих в сельский район городов, поселков, сельсоветов в качестве муниципальных образований.

Позиции представителей районный администраций, а также субъектов Российской Федерации, базировались, прежде всего, на ложном утверждении о прекращении деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления после вступления в силу Конституции Российской Федерации и о необходимости формирования новых институтов системы местного самоуправления.

Здесь необходимо отметить, что местное самоуправление в Российской Федерации и до, и после вступления в силу Конституции Российской Федерации осуществлялось в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации" с изъятиями, установленными Указами Президента Российской Федерации, изданными в период с 21 сентября по 26 декабря 1993 года (вступление в силу Конституции Российской Федерации). В соответствии с ч.2 ст.2 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации", местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселках, сельсоветах, сельских населенных пунктах. Иными словами, местное самоуправление в лице выборных органов (советов) и должностных лиц (глав администраций) осуществлялось в границах административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 и от 26 октября 1993 года № 1760, полномочия местных Советов были прекращены и переданы местным администрациям, главы которых получили статус главы местного самоуправления. Статья 2 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации" не была отменена ни федеральными законами, ни Указами Президента РФ. Более того, в абзаце 1 части 2 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах." установлено, что территориями муниципальных образований являются тер-ф ритории городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований.

Таким образом, осуществление местного самоуправления в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах, сельских населенных пунктах не прерывалась ни одним нормативным правовым актом федерального уровня. Напротив, федеральный законодатель исходил, из непрерывности осуществления публичной власти органами и должностными лицами местного самоуправления, сформированными (избранными и назначенными) в период действия Закона "О местном самоуправлении ф в Российской Федерации" и Указов Президента РФ1 Кроме того, в Федеральном законе "Об общих принципах." имеются прямые нормы (ст.56)

0 применении некоторых статей Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Что касается конфликтной ситуации при определении в качестве муниципальных образований административно-территориальных единиц - городских районов, то здесь наиболее характерным примером служит г.Владивосток. Эта проблема в городе Владивостоке приняла особо противоречивый характер, явившись предметом судебных разбирательств в Ф различных судебных инстанциях несколько десятков раз. Во многом из

1 См. об этом также: С.С.Митрохин, И.Ф.Фасеев, Р.К.Надеев. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Краткий комментарий Федерального закона // Российской право. - 1997. - № 10. - С.67; Судебная защита прав местного самоуправления в РФ. Сборник судебных решений федеральных судов. Сост.: Л.В.Гильченко, А.Н.Дементьев, Л.Е.Лаптева. —.М.: Юристъ, 1997. - С.121-122. за и неопределенности этого вопроса в городе Владивостоке до сих пор не сформированы легитимные органы местного самоуправления.

Такое положение, прежде всего, объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, несовершенством нормативных правовых актов, регулирующих территориальные основы местного самоуправления в Приморском крае; во-вторых, политическим противостоянием мэра города Владивостока и Губернатора Приморского края.

Например, Думой Приморского края до сих пор не приняты законы "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения границ и наименований муниципальных образований", "Об установлении наименований и границ муниципальных образований", "О гарантиях учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований".

Нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в области территориальной основы местного самоуправления в Приморском крае, служит Закон Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" от 29 сентября 1997 г.1. Названный Закон содержит в себе множество неточностей и противоречий. Например, в п.1 ст.З Закона утверждается, что Приморский край является административно-территориальной единицей в составе Российской Федерации. Однако признание Приморского края административно-территориальной единицей противоречит федеративному характеру государственного устройства Российской Федерации. В соответствии со ст.65 Конституции Российской Федерации, Приморский край является субъектом Федерации, но не как не административно-территориальной единицей. Но главный недостаток рассматриваемого Закона состоит в том, что в его основе лежит ошибочная концепция, заключающаяся в рассмотрении понятий "муниципальное образование" и "администра

1 Ведомости Думы Приморского края. - № 52. - 8 октября. - 1997 года. тивно-территориалъная единица" в качестве синонимов. Именно ошибочный концептуальный подход в определении этих двух понятий впоследствии породил множество споров и судебных разбирательств. Так, в соответствии с частью 4 статьи 1 закона муниципальное образование — это административно-территориальная единица, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. По мнению Приморских законодателей, административно-территориальное устройство — это не что иное, как "система территориальной организации государственного управления краем и местного самоуправления муниципальными образованиями на соответствующих территориях" (часть 2 статьи 1), то есть муниципальные образования являются составными частями административно-территориального устройства Приморского края.

Рассматриваемым законом в качестве административно-территориальных единиц (муниципальных образований) были объявлены:

- города краевого подчинения;

- закрытые административно-территориальные образования;

- районы, входящие в состав края;

- районы, входящие в состав городов;

- поселки, входящие в состав городов и районов;

- сельсоветы, входящие в состав городов и районов.

Камнем преткновения между мэрией города Владивостока и органами государственной власти Приморского края послужили положения рассматриваемого закона об установлении пяти районов города Владивостока в качестве муниципальных образований. Мэрия города Владивостока обратилась в Приморский краевой суд с исковым заявлением о признании недействительным тех положений рассматриваемого закона, где районы города Владивостока признавались муниципальными образованиями. В обосновании своих исковых требований мэрия указывала на следующие обстоятельства:

1.14 марта 1994 года главой администрации города Владивостока было принято Постановление № 328 "О ликвидации районов и функционировании городского хозяйства как единой административно-территориальной единицы без районного деления.

2.В соответствии с п.З ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах." вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решается с учетом мнения населения представительным органом местного самоуправления города, но не субъектом Российской Федерации.

3.При определении районов города Владивостока в качестве муниципальных образований не было учтено мнение населения по этому вопросу.

Решением Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 года в удовлетворении заявленных мэрией города Владивостока требований о признании недействительными положений закона Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", в части объявления районов города Владивостока муниципальными образованиями, было отказано.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 января 1998 года решение Приморского краевого суда от 27 ноября 1997 года оставлено без изменения, кассационная жалоба мэрии города Владивостока без удовлетворения.

Приморский краевой суд и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ свои решения мотивировали тем, что Дума Приморского края, объявляя районы города Владивостока муниципальными образованиями не вышла за пределы своей компетенции, так как, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах." (ч.1 ст. 12), Уставом Приморского края (ст.67), Законом Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" (п.1 ст.7), территории муниципальных образований — городов, районов и других муниципальных образований устанавливаются законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В определении Судебной коллегии подчеркивается, что "административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъектов Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хотя и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации население муниципального образования вправе решать самостоятельно"1.

На наш взгляд, подобное утверждение Судебной коллегии является отнюдь не бесспорным. Здесь наблюдается не что иное, как та же концептуальная ошибка, которая заложена в самом оспариваемом Законе, а именно — отождествление вопросов административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и деления субъектов Российской Федерации на территории муниципальных образований.

Касательно вопроса о признании городских районов г.Владивостока муниципальными образованиями, необходимо специально оговорить, что районы города Владивостока вне зависимости от объявления их законом Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" уже объективно являлись муниципальными образованиями. Так, например, в соответствии со ст.2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граж

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. - № 8, - 1998. - С.21. дан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования, или упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются существующие админи-& стративно-территориальные единицы в субъектах Российской Федерации, в том числе районы в городах1. В Приморском крае как вышеназванный Закон, так и другие нормативные акты, регулирующие территориальные основы местного самоуправления, не приняты. Поэтому, установление рассматриваемым Законом районов города Владивостока в качестве муниципальных образований, является не чем иным, как констатацией юридического факта, не порождающего новых норм права.

Как отмечалось, мэрией города Владивостока еще 14 марта 1994 года была предпринята попытка ликвидировать районы города Владиво-ф стока как административно-территориальные единицы. В этой части судебные инстанции совершенно справедливо отметили, что доводы мэрии в этой части не обоснованы, поскольку вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации являются исключительно компетенцией самих субъектов РФ, а не органов местного самоуправления.

Однако, с принятием судебного решения конфликтная ситуация по поводу признания районов города Владивостока муниципальными образованиями не была исчерпана. 2 июня 1998 года Думой Приморского ♦ края было преодолено вето Губернатора Приморского края, в закон Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" были внесены изменения, а именно, были исключены те положения, где районы города Владивостока были объявлены муници

1 Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. - № 9. -Ст.5497. пальными образованиями1. В связи с этим, гражданин Чичаев В.Н. обратился с жалобой в Приморский краевой суд о признании недействительными внесенных изменений в закон Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края".

Чичаев В.Н. в обосновании своей жалобы указал:

1.В соответствии с 4.1 ст.2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" административно-территориальные единицы являются муниципальными образованиями.

2.3аконом Приморского края от 26.09.97 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" лишь подтверждено наличие муниципальных образований в районах города Владивостока.

3. Образование, объединение, преобразование и упразднение внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения соответствующей территории.

Решением Приморского краевого суда от 24 июля 1998 года, жалоба гражданина Чичаева В.Н. была удовлетворена, закон Приморского края "О внесении изменений и дополнений в закон Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" от 2 июня 1998 г. был признан недействительным и не порождающим правовые последствия с момента его принятия.

Кассационные жалобы на решение Приморского краевого суда от 24 июля 1998 года Думы Приморского края и мэрии города Владивостока определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 06.10.98 г. были оставлены без удовлетворения, решение Приморского краевого суда от 24 июля 1998 года без изменения. При этом суды совершенно справедливо мотивировали свое решение тем, что,

1 Ведомости Думы Приморского края. - № 8. - 4 июня. - 1998 г. в соответствии с п.З ст.12 Федерального закона "Об общих принципах." упразднение внутригородских муниципальных образований возможно лишь представительным органом местного самоуправления города с учетом мнения населения. Безусловно, было бы наивно полагать, что, приняв соответствующие поправки к закону, муниципальные образования в районах города Владивостока исчезли бы сами собой, тем более, что Думой Приморского края до сих пор не разработан и не принят закон о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований. Необходимо заметить, что, хотя суды при принятии решения исходили из существования муниципальных образований в районах города Владивостока и до установления их законом Приморского края, однако, они исходили из той же ошибочной правовой позиции, что "административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъектов Российской Федерации ", то есть по их мнению процедура определения административно-территориального устройства субъекта Федерации аналогична делению территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования.

Сложившаяся конфликтная ситуация в городе Владивостоке имела широкий общественный резонанс, она явилась предметом обсуждения в различных инстанциях, в том числе и в Управлении Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Так, в письме Первого заместителя начальника Управления Л.Гильченко, Председателю Думы Приморского края от 17 февраля 1998 года № А36-196 подчеркивается, что в соответствии с действующим федеральным законодательством, вопросы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и вопросы деления территорий субъектов Федерации на территории муниципальных образований относятся к процедурам имеющим различмое правовое регулирование1. Нормы закона Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", приравнивающие понятие "муниципальное образование" и "административно-территориальные единицы", не соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах.". Учреждение законом Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края"районов города Владивостока, как административно-территориальных единиц, является юридически корректным, а установление краевым законом положения, что районы города Владивостока являются муниципальными образованиями без учета мнения населения, противоречит установленным в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах. " государственным федеральным гарантиям местного самоуправления.

Между тем, прокуроры Первореченского, Первомайского, Советского и Ленинского районов города Владивостока, ссылаясь на то, что в соответствии с законом Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", районы в городе являются муниципальными образованиями, обратились в суд с заявлениями о назначении даты выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в районах города Владивостока.

Решением Приморского краевого суда от 27.10.98 года заявления прокуроров были удовлетворены, выборы были назначены на 17 января 1999 года.

Мэрия города Владивостока и Дума Приморского края, не согласные с решением Приморского краевого суда от 27.10.98 года, подали на него кассационную жалобу в Верховный Суд РФ.

1 См. об этом подробнее в предыдущем параграфе.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.12.98 года решение Приморского краевого суда от 27.10.98 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.

Новое рассмотрение дела в Приморском краевом суде состоялось 19 марта 1999 года. При рассмотрении дела, прокуроры, в части требований о назначении даты выборов глав муниципальных образований, отказались, так как, в соответствии со ст. 16 Федерального законах "Об общих принципах.", должность главы муниципального образования может быть предусмотрена только уставом муниципального образования, а на дату рассмотрения дела ни в одном районе города Владивостока зарегистрированного устава не было.

Решением Приморского краевого суда от 19.03.99 г. заявления прокуроров о назначении даты выборов представительных органов местного самоуправления в четырех районах города Владивостока были оставлены без удовлетворения1.

Прокурор Приморского края, считая решение Приморского краевого суда от 19.03.99 г. незаконным и необоснованным, обратился в Верховный Суд с кассационным протестом. При этом прокурор Приморского края обосновал свой кассационный протест следующими обстоятельствами:

1 .В соответствии со ст.5 ч.2 Закона Приморского края "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" районы города Владивостока являются муниципальными образованиями.

1 Во Фрунзенском районе города Владивостока органы местного самоуправления были сформированы ранее. Были избраны глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления - Муниципальный Комитет.

2.В соответствии с ч.2 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах." и ст.9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" наличие выборных представительных органов в муниципальном образовании является обязательным.

3.В соответствии с 4.1 ст.1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" население Перворечен-ского, Первомайского, Ленинского и Советского районов города Владивостока лишено конституционного права осуществлять местное самоуправление путем проведения муниципальных выборов.

Определением Судебной коллеги по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 мая 1999 года решение Приморского краевого суда от 19 марта 1999 года оставлено без изменения, кассационный протест прокурора Приморского края - без удовлетворения.

Здесь необходимо отметить, что позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ при разрешении кассационного протеста прокурора Приморского края существенно отличается от тех позиций, которых придерживалась Судебная коллегия при рассмотрении жалоб о признании районов города Владивостока муниципальными образованиями. Так, определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 января 1998 года было признано правомерным установление законом Приморского края районов города Владивостока в качестве муниципальных образований. Отсюда следует и логичный вывод, на что и ссылался прокурор Приморского края: если районы города Владивостока - муниципальные образования, то в них должны быть избраны представительные органы местного самоуправления. Но, как видно из определения Судебной коллегии от 11.05.99 г., она здесь придерживается несколько иной позиции: вопрос о формировании органов местного самоуправления в районах города Владивостока или о нецелесообразности их создания, в соответствии с п.п.1,4 ст.8, ч.З ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах." разрешается с учетом мнения населения города представительным органом местного самоуправления города самостоятельно, в соответствии с Уставом города. Кроме того, как подчеркивалось в определении, население при проведении 27 сентября 1998 года опроса о целесообразности создания в районах города Владивостока самостоятельных муниципальных образований высказалась по данному вопросу отрицательно. Показательно, что Судебная коллегия оставляет без внимания свое же предыдущее решение, где она уже признала правомерным отнесение районов города Владивостока в качестве муниципальных образований. Наблюдается явное противоречие: с одной стороны - Судебная коллегия Верховного Суда РФ признает правомерным признание Думой Приморского края районов города Владивостока муниципальными образованиями, с другой стороны, что касается формирования органов местного самоуправления, то этот вопрос может решить только представительный орган местного самоуправления с учетом мнения населения в соответствии с Уставом города.

Таким образом, рассмотренный пример города Владивостока еще раз подчеркивает всю сложность и противоречивость законодательного и практического регулирования территориальной основы местного самоуправления как в Приморском крае, так и в Российской Федерации.

Однако, по нашему мнению, пути разрешения конфликтной ситуации, связанной с установлением районов города Владивостока в качестве муниципальных образований, имеются. Для этого Думе Приморского края необходимо, в соответствии с п.11 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах." принять закон об установлении границ муниципального образования "город Владивосток", то есть, признать город Владивосток в качестве единого муниципального образования. Для этого у Думы Приморского края есть все основания: 27 сентября 1998 года, при проведении опроса жители города Владивостока высказались против районных муниципальных образований. Только в этом случае действие Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", установившего, что районы в городах являются муниципальными образованиями, в отношении города Владивостока будет приостановлено. Таким образом, неопределенность в этом вопросе будет устранена. После избрания представительного органа города Владивостока, а он рано или поздно, все равно будет сформирован1, ему предстоит определиться в отношении признания районов города Владивостока в качестве муниципальных образований. Можно с большой доли вероятности предположить, что представительный орган города Владивостока выскажется против признания районов города Владивостока в качестве муниципальных образований.

Таким образом, подведя итог, необходимо подчеркнуть:

1. Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления оказалось для субъектов Российской Федерации наиболее сложной проблемой.

2. Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления показывает, что процесс установления и определения оптимальной территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации еще не завершен. Более того, есть все основания полагать, что этот процесс не будет застывшим, оконченным.

1 Очередную 19-я попытку сформировать представительный орган города Владивостока предполагается предпринять в июне 2000 года.

Процесс формирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации непрерывно будет совершенствоваться и изменяться. Вполне вероятно, что в некоторых субъектах Российской Федерации, после истечения определенного времени, изучения и оценки деятельности и функционирования местного самоуправления, будет принято решение об изменении модели территориальной организации местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе проведенного исследования автор пришел к следующим выводам.

1. Территориальная основа местного самоуправления, как сравнительно новый институт муниципального права, представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, конституирующих территориальную организацию местного самоуправления: порядок формирования и состав территорий муниципальных образований, условия установления и изменения их границ, процедуру образования, преобразования и упразднения муниципальных образований. Концептуально территориальные основы местного самоуправления в современной России базируются на территориально-поселенческом принципе территориальной организации местного самоуправления, сформировавшегося в результате длительной трансформации административно-территориального направления. Изменения в концептуальных подходах, эволюция принципов формирования территориальных основ, их периодизация, связана, прежде всего, с этапами становления местного самоуправления в Российской Федерации, определением его роли и места в системе российской государственности. Анализируя «поселенческую» и «административную» принципы территориальной организации местного самоуправления, автор пришел к выводу, что эти направления генетически и теоретически опираются на известные «общественную» и «государственную» теории местного самоуправления. Этим объясняется завязавшаяся научная дискуссия в период подготовки Федерального закона «Об общих принципах.», в конечном итоге, принятая в результате достижения компромисса между представителями вышеназванных направлений.

Тем не менее, принятие федерального закона в «компромиссном» варианте, имело позитивное значение в формировании территориальных основ местного самоуправления, заключающегося в том, что в основу концепции закона была положена такая категория, как «муниципальное образование», а не понятие «местное сообщество» (муниципальное образование является категорией юридической, местное сообщество — социологической). Предпочтительность категории «муниципальное образование» выражается и в том, что его публично-правовой статус во многом соответствует нормам конституционного, гражданского, административного права. В то же время, в Федеральном законе публично-правовой статус категории «муниципальное образование» недостаточно оформлен институционально, что приводит, в свою очередь, к противоречиям в правовом регулировании территориальных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

2. Субъектам Федерации при разработке региональных законов, следовало иметь в виду, что вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах.» не повлекло за собой необходимости законодательного учреждения новых (первичных) территорий муниципальных образований. Конституция Российской Федерации исходит из той правовой позиции, что местное самоуправление является действующим элементом государственного устройства, а не планируемом в перспективе, т.е. федеральный законодатель исходил из того, что муниципальные образования на территории Российской Федерации существовали в границах административно-территориальных единиц как до принятия Федерального закона «Об общих принципах.», так и до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации.

Анализируя различные точки зрения, автор приходит к выводу, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, население не вправе на отдельных территориях отказаться от местного самоуправления, переложив решение вопросов местного значения на органы государственной власти. Конституция Российской Федерации не предусматривает наличие юридических механизмов подмены местного самоуправления на отдельных территориях государственным управлением, означающего, что согласие с допустимостью упразднения местного самоуправления как формы народовластия, может привести к возможности упразднения и государственной власти.

3. В процессе правового регулирования территориальных основ местного самоуправления субъекты Российской Федерации должны исходить из следующих обстоятельств.

Во-первых, в соответствии с п. 11 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах.» к полномочиям субъектов Федерации отнесено установление границ и наименований муниципальных образований, а не определение их территорий. Необходимо иметь в виду, что определение территорий муниципальных образований и установление их границ — это различные правовые процедуры.

Во-вторых, территорию муниципального образования определяет население непосредственно. Порядок и условия этой процедуры должны быть определены законом субъекта Федерации.

В-третьих, субъекты Российской Федерации, устанавливая границы (т.е. черту, отделяющую территорию одного муниципального образования от другого), а также присваивая им наименования, тем самым юридически оформляют волеизъявление населения соответствующей территории о создании муниципального образования.

4. Федеральным законодательством не определен конкретный порядок реализации учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Конкретную форму и гарантии учета мнения населения должны установить субъекты Российской Федерации. Автор полагает, что юридически однозначный учет мнения населения по вопросам изменения границ муниципального образования можно выявить только на местном референдуме, при этом мнение населения, выявленное на референдуме, не носит императивный характер, т.е. субъект Федерации вправе принять решение об изменении границ вопреки выявленному мнению населения. Во избежание этого противоречия целесообразно ввести в законодательство субъектов Федерации нормы о проведении консультативного референдума, результаты которого не носят характера обязательных решений,

5. Анализ современного состояния правового регулирования субъектами Российской Федерации территориальных основ местного само-♦ управления показывает, что подходы к этому вопросу в различных регионах существенно отличаются, при этом наблюдается отсутствие единой, целостной концепции и научно-обоснованного подхода в решении этой проблемы. Между тем, процесс формирования территориальных основ должен базироваться на определенных принципах, главным из которых является экономическая целесообразность (достаточность). Формирование муниципальных образований на той или иной территории не должно быть самоцелью, направленной на формальную реализацию населением прав на осуществление местного самоуправления, например, 0 прав на создание муниципального образования в отдельной деревне, станице. Поэтому создание недееспособных муниципальных образований, где отсутствует свой бюджет, налоговая база и муниципальная собственность, нельзя считать целесообразным. В то же время, принцип экономической целесообразности нельзя сводить к наличию, либо отсутствию муниципальной собственности и доходных источников местных бюджетов. Решение вопроса требует более широкого, всестороннего, системного подхода. Прежде всего, муниципальное образование необходимо рассматривать как «новую территориальную целостную социально-Ш экономическую систему», при формировании которого необходимо учитывать весь комплекс факторов, обусловленных социально-экономическими, национальными, географическими, культурными и историческими особенностями регионов.

Автор приходит к выводу, что проблему формирования территориальных основ местного самоуправления необходимо рассматривать с различных точек зрения: правовых, социально-экономических, социологически, географических, этнических. Исследования в этих областях выходят за рамки чисто правовых. Тем не менее, субъекты Российской Федерации в процессе правового регулирования территориальных основ местного самоуправления должны максимально учитывать все эти факторы.

6. Поиск оптимальной модели территориальной организации мест-♦ ного самоуправления субъектами Российской Федерации сводится к решению двух основных задач: во-первых, определения соотношения административно-территориального устройства и деления территории субъекта Федерации на территории муниципальных образований; во-вторых, выбора оптимального уровня местного самоуправления.

В соответствии с федеральным законодательством вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и деление субъектов Федерации на территории муниципальных образований имеют в своей основе различный предмет правового регули-Ф рования. В ходе проведенного исследования ряда Уставов муниципальных образований автором выявлена такая юридическая категория, как административно-территориальное устройство муниципального образования. Введение в юридическую практику данного института связано с необходимостью формирования территориальных управленческих структур органов местного самоуправления, особенно в сельских районах и городах с районным делением, при этом границы административно-территориальных единиц субъектов Федерации могут не совпадать с границами административно территориальных единиц муниципального образования.

Несмотря на обособление территориальной организации местного самоуправления от административно-территориального принципа формирования, практика показывает, что в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования созданы в рамках административно-территориальных единиц посредством директивных указаний, без учета мнения населения и без объективного анализа возможности саморазвития соответствующих территорий. В то же время, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сформировавшееся еще в 30-е годы, основанное на принципах партийного строительства, максимальной централизации управления государством и обществом, не всегда соответствует целям и задачам местного самоуправления. Поэтому установление директивными методами территорий муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц не всегда бывает целесообразным.

7. Полномочия муниципальных образований различных уровней должны быть урегулированы субъектами Российской Федерации в соответствии с законами о разграничении предметов введения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов. Несмотря на то, что во многих регионах принята двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, в большинстве из них законы о разграничении полномочий не приняты. Это обусловлено тем, что в этом процессе объективно заложено противоречие: при разграничении полномочий и объектов муниципальной собственности каждое из муниципальных образований будет «тянуть одеяло на себя», стремясь взять на себя больше полномочий. Однако практика показывает, что нижестоящие муниципальные образования формируются по «остаточному» принципу, наблюдается тенденция перераспределения полномочий, муниципальной собственности, доходных источников местных бюджетов при их разграничении в пользу вышестоящих муниципальных образований.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что в большинстве регионов, в соответствии с принципом экономической целесообразности муниципальные образования созданы на уровне городов и районов. В то же время создание муниципальных образований на уровне городов и районов не является унифицированным и оптимальным для всех субъектов Федерации. В одном случае оптимальным уровнем может быть отдельный поселок, в других - район, в-третьих - большой город.

В этой связи автор утверждает, что формирование муниципальных образований в отдельных деревнях, станицах, микрорайонах в городах, не позволяет населению самостоятельно решать вопросы местного значения, т.к. ни о какой финансово-экономической самостоятельности отдельного жилмассива или сельского населенного пункта говорить не приходится, тем более трудно представить эти территории в качестве «целостной социально-экономической системы» с потребностью ее комплексного социально-экономического развития. Созданные на волне демократизации муниципальные образования на уровне отдельных сельских поселений оказались без налогооблагаемой базы, муниципальной собственности и без кадрового потенциала. Наблюдается тенденция объединения этих муниципальных образований в единое районное или уезд-но-волостное муниципальное образование.

При определении уровня местного самоуправления важно учитывать такое принципиальное требование, как «максимальное приближение уровня местного самоуправления к населению». Нетрудно проследить, что местное самоуправление на уровне большого города подразумевает и высокую самодостаточность, но в то же время муниципальная власть в городах с населением около 1 миллиона человек отчуждена от граждан в той же степени, что и в некоторых субъектах Российской Федерации.

Решение проблемы в этом ключе заключается в том, что в каждом конкретном случае необходимо находить разумное, рациональное сочетание двух принципов: экономической целесообразности (достаточности) и максимального приближения уровня местного самоуправления к населению.

8. Ввиду огромного разнообразия исторических, географических, демографических, национально-культурных, социально-экономических и политических условий в регионах России установить единую для всех субъектов Российской Федерации оптимальную модель территориальной организации местного самоуправления не представляется возможным. С учетом зарубежного и исторического опыта в Российской Федерации должна установиться своя, самобытная система муниципальных образований.

9. Вопрос о признании районов города Владивостока в качестве муниципальных образований служит еще одним ярким подтверждением всей сложности и противоречивости правового регулирования территориальных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Правовая неурегулированность этого вопроса в немалой степени является причиной отсутствия в городе Владивостоке легитимных органов местного самоуправления.

Подводя итог анализу законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, исследуя особенности правового регулирования, можно сделать вывод о том, что процесс установления и определения оптимальной территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации еще не завершен. Более того, есть все основания полагать, что этот процесс не будет застывшим, оконченным.

Процесс формирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Федерации непрерывно будет совершенствоваться и изменяться. Вполне вероятно, что в некоторых субъектах Российской Федерации, после истечения определенного времени, изучения и оценки деятельности и функционирования местного самоуправления, будет принято решение об изменении существующей модели территориальной организации местного самоуправления.

В заключении хотелось бы отметить, что проведенное исследование, не претендуя на фундаментальное исследование, тем не менее, представляет собой первую попытку всестороннего, комплексного, системного подхода в рассмотрении проблем правового регулирования субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления. Несомненно, затронутые в диссертации проблемы требуют более глубокого, предметного, системного исследования.

Тема диссертации, по мнению автора, представляет собой особый интерес, как в теоретическом, так и в практическом плане. Предполагается, что более глубокие исследования в этой области будут проделаны будущими исследователями.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации. М.: Акалис,1996.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. - 1995. - № 35. -Ст.3506.

3. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16. - Ст.276.

4. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -1991. —№ 29. - Ст.1010.

5. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст.5497.

6. Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании». СЗ РФ. - 1992. - № 49. - Ст.5503.

7. Закон РСФСР «О чрезвычайном положении». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР». - 1991. - № 22. -Ст.773.

8. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 19982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1982. -№ 34. - Ст.1271.

9. Указ Президента РФ от 09.10.93 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». -Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. - № 41. -Ст.3924.

10. Указ Президента РФ от 26.10.93 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 44. - Ст.4188.

11. Указ Президента РФ от 22.12.93 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст.5071.

12. Постановление Правительства РФ от 19.01.98 г. № 65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации». — СЗ РФ, 1998. № 4. - Ст.486.

13. Постановление Правительства РФ от 23.05.98 г. № 489 «Об утверждении образцов документов для ведения Федерального Реестра муниципальных образований в Российской Федерации". СЗ РФ. - 1998. -№ 22. - Ст.2461.

14. Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области".16.3акон Ярославской области "О муниципальных образованиях Ярославской области".

15. Закон Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае».

16. Закон Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской области».

17. Закон Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае».

18. Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области».

19. Закон Читинской области «Об организации местного самоуправления в Читинской области».

20. Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении».

21. Закон Удмуртской республики «О местном самоуправлении в Удмуртской республике».

22. Закон Красноярского края, «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края».

23. Закон Архангельской области «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области».

24. Закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в республике Дагестан».

25. Закон Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края».

26. Закон Пензенской области «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных и муниципальных образований в Пензенской области».

27. Закон Камчатской области «О территориях муниципальных образований в Камчатской области».

28. Закон Мурманской области «О предметах ведения муниципальных образований».

29. Закон Псковской области «О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием «Печорский район» и муниципальным образованием «Круппская волость».

30. Закон Псковской области «О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием «Печорский район» и муниципальным образованием «Кулейская волость».

31. Закон Камчатской области «Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Камчатской области, установлении и изменении их границ и наименований».

32. Закон Приморского края « О внесении изменений в Закон Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края».

33. Закон Удмуртской Республики от 23.12.97 г. «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований».

34. Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае».

35. Закон «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской республике».

36. Закон Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области».

37. Закон Тюменской области «О местном самоуправлении».

38. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» от 24.01.97 г.-СЗ РФ. 1997. - № 5. - Ст.708.

39. Определение Конституционного Суда РФ по жалобе гражданина Ка-гирова Рафиса Агзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей 2 и 5 ст.25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан».

40. Бюллетень Верховного Суда РФ. № 8. - 1998.

41. Конституция РФ: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвертин.-М., 1997.

42. Комментарий к Конституции РФ. М.: Изд. БЕК, 1996.

43. Аналитический доклад Совета Федерации / Подг. раб группой, образованной в соответствии с распоряжением Председателя Совета Федерации Строева Е.С. "Развитие федеративных отношении в России: Проблема и перспективы / Федерализм. 1997. - № 1.

44. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ 17 февраля 1995 г. -М., 1995.

45. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления Российской Федерации. «Круглый стол» в Институте государства и права РАН // Государство и право. 1997. - № 5.

46. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва, 31 октября 1998 года.

47. Реформа местного самоуправления в Ленинградской области: Практика, проблемы, пути совершенствования. Материалы конференции. -Санкт-Петрбург, 11 апреля 1997 г.

48. Местное самоуправление: Проблемы, противоречия, перспективы. Научно-практическая конференция 2-3 апреля 1998 г. в г. Москва. Материалы стенографического отчета / Под ред. М.В.Винника и С.И.Рыженкова. М., 1998.

49. Становление местного самоуправления в Волгоградской области. Материалы научно-практической конференции. Волгоград: Комитет по печати, 1997.

50. Взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти. Опыт и проблемы. Деловая встреча. Чебоксары: Изд. Чувашского ун-та, 1999.

51. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Владивосток: Изд. ДВГУ, 1997.

52. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -М.: Юристъ,1997.

53. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Институт международного права и экономики. Изд. «Триада ЛТД», 1997.

54. Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М.: Изд. пр. НОРМА-ИНФРА-М., 1999.

55. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. -М.: Дело, 1999.

56. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия / Сост. Белоусова Е.В. М.: Юристь, 1999.

57. Местное самоуправление: Современный Российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие / Под ред. К.Ф.Шеремета и И.И.Овчинникова. М., 1998.

58. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. М.: Дело, 1998.

59. Еремин А.Р. Местное самоуправление в Республике Мордовия: Учебно-методическое пособие. Саранск, 1998.

60. Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: Учебное пособие. Хабаровск - Нижний Новгород: Изд. Волго-Вятской Академии госслужбы, 1998.

61. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / В.И.Васильев.-М., 1999.

62. Муниципальное право России: Учебное пособие / Ю.А.Дмитриев, И.В.Мухачев, В.В.Пылин и др. / Под ред. И.А.Шевелевой. Санкт- Петербургский госуниверситет. Изд. сл. СФПК СПБГУ, 1998.

63. Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. и руководитель авт. коллектива д.ю.н. проф. А.И.Коваленко. М.: Новый Юрист, 1997.

64. Казанчев Ю.Д., Писарев А.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Новый Юрист, 1998.

65. Постовой И.В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998.

66. Чернов А. Состояние местной демократии и федерализма в Российской Федерации. Доклад на Четвертой сессии КМРВЕ П Городское управление. 7. - 1997.

67. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М.: Велые Альвы, 1998.

68. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юрид. лит., 1998.

69. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов / Сост.: Л.В.Гильченко, А.Н.Дементьев, Л.Е.Лаптева. М.: Юристъ, 1997.

70. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Московский общественный научный фонд. М., 1999.

71. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. — М.: Славянский диалог, 1996.

72. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М.: Изд-во РАГС, 1999.

73. Тоболин В.В. Право муниципального управления. М.: «Элиг»,1997.

74. Игнатов В.Г. Проблемы повышения эффективности государственной власти. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1998.

75. Реализация принципов федерализма / на примере Северного Кавказа / Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1997.

76. Емельянов Н.А. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. Тула, 1997.

77. Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: Конституционные нормы и реальность. Тула: ТИГИМУС, 1997.

78. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: Генезис и тенденции развития. Москва - Тула: ТИГИМУС, 1997.

79. Бабун Р.В. Территориальные основы местного самоуправления. Челябинск, 1998.94.3амотаев А.А. Местное самоуправление: Основные понятия и термины. М.: Редакционно - Издательский центр «Муниципальная власть», 1999.

80. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права. РАН. М., 1999.

81. Попов А.И. Муниципальное право Москвы: опыт моделирования системного законодательства крупного города. — М.: НОУ, 1999.

82. Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. Монография. -М.: Граница, 1999.

83. Игнатов и др. Государственная власть и местное самоуправление в полиэтнических регионах: проблемы, концепции, практика решения. -Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1999.

84. Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России. Вопросы теории и практики / Законодательное собрание Челябинской области, Челябинский государственный университет. Челябинск, 1999.

85. Мельников С.В. Муниципальный менеджмент. Участие населения в финансировании социально-экономических программ развития своего города (района). М., 1995.

86. Фадеева Л.А. Из истории административного районирования в РСФСР (1928-1930 г.г.). Исторические записки. Изд. АН СССР. -М., 1953.

87. Немцев В.А. Правовые и организационные проблемы административно-территориального деления союзной республики (на материале Восточной Сибири и Дальнего Востока). Иркутск, 1974.

88. Гарантия прав местного самоуправления Российской Федерации. Научно- аналитический обзор (авт. обзора Фадеев В.И.). М.,1994.

89. Нечипурова Н.С. Ликвидация старого и создание нового административно-территориального деления РСФСР (1917-1930 г.г.) // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. — М., 1953.

90. Туманова Н.Л. Местное самоуправление: Проблемы реализации муниципального права // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1996.

91. Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1997.

92. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте РФ // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.го.н. М., 1997.

93. Зозолюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1998.

94. Высоковский A. «COMMON SENSE» земельной политики местного самоуправления // Городское управление. 1997. - № 3.

95. Замотаев А.А. Основные понятия и термины местного самоуправления // Городское управление. 1997. - № 5.

96. Савранская O.JI. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. 1997. - № 4.

97. А.В.Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. - № 2-3.

98. ИЗ. Поляков А.А. Как сделать прочным базовый уровень народовластия // Федерализм. 1997. - № 4.

99. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Российское право. Юрид. изд. «НОРМА». - 1997. - № 8.

100. Лапин В.А. Проблемы и перспективы становления местного самоуправления в Российской Федерации // Городское управление. — 1998.-№5.

101. Митрохин С.С.Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду // Федерация. 1997. - № 1.

102. Воронин А.Г. Местом жизни пренебречь нельзя // Муниципальная власть. -1998.-№ 1.

103. Мальцев А.А. Менталитет мешает, но бастионы вечны // Муниципальная власть. 1998. - № 2.

104. Слива А .Я. Вертикаль власти. Региональная политика, принципы местного самоуправления в РФ. Документы, комментарии, разъяснения. Выпуск № 1 15, Изд.: «Российская газета», 1996.

105. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. - № 13.

106. Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Местное самоуправление: закон третий // Сегодня. 1994, 21 октября.

107. Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона. Вестник МГУ, cep.l 1, Право. — 1996. - № 2.

108. Кирпичников В. Нет закона, нет порядка // Российская Федерация. -1995.-№2.

109. Говорский В. Безрайонный вариант надуманный вариант // Российская Федерация. - 1995. - № 9.

110. Пискотин М. Решение принято конфликт продолжается // Российская Федерация. - 1997. - № 3.

111. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. -1997.- №9.

112. Россель Э.Э. Политика субъекта РФ в отношении местного самоуправления. Академия социальных технологий и местного самоуправления. -М. : Муниципальный мир, 1998. № 1.

113. Митрохин С.С., Фасеев И.Ф., Надеев Р.К. Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Краткий комментарий Федерального закона // Российское право. 1997. - № 10.

114. Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления РФ // Муниципальное право. 1998. -№4.

115. Замотаев А.А. О соотношении понятий «муниципальное образование и «административно-территориальная единица» // Муниципальная власть. 1998. - № 4.

116. Юркова С.Н. А за околицей другой муниципалитет // Муниципальная власть. 1999. - № 1.

117. Климов В.И., Кошелев М.В., Величко A.M. Нетрадиционный взгляд на современное местное самоуправление в России // Федерализм. -1992,-№2.

118. Лапин В.А. Местные сообщества и территории // Муниципальный мир. 1999.-№3.

119. Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. - № 5.

120. Васильев В.И. Муниципальная география // Российская Федерация сегодня. 1999. - № 16.