АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Беларусь»
ггз од
- .г::; г.-:-'!
Г. ^ г,
БЕЛОРУССКИЙ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
ВАСИЛЕВИЧ Григорий Алексеевич
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Специальность: 12.00.02 — государственное право и управление; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Минск — 1993
Работа выполнена на кафедре конституционного права юридического факультета Белорусского Ордена Трудового Красного Знамени государственного университета.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Гавриленко Д.А.;
доктор вридических наук, профессор Головко &.&.;
доктор юридических наук, профессор Тихомиров Ю.А.
Ведущая организация — Гродненский государственный университет.
Запита состоится ¿^января 1994 года в часов на
заседании специализированного ученого совета Д.056. 03.07 в Белорусском государственном университете по адресу: 220050, г.Минск, пр.Ф.Скорины, 4, главный корпус, аудитория 206.
С диссертацией мохно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета.
Автореферат разослан ' ' декабря 1983 г.
Ученый секретарь специализированного ученого совета доктор юридических наук,
профессор Абрамович A.M.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЛБОТЦ
Актуальность теми исследования
Верховный Совет Республики Беларусь является высшим представительным и единственным законодательным органом республики. Он имеет особый статус среди иных государственных органов, его решениями предопределяются их система и виды. Обладая учредительными полномочиями. Верховный Совет через свои законы определяет компетенцию государственных органов, экономическую основу государства. Именно его акты занимают высшее место во всей правовой системе. Поэтому изучение законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Беларусь в современных условиях представляет большой интерес.
Это обусловлено и теми процессами, которые происходят в политической, экономической и социальной сферах нашего общества. Их развитие либо, наоборот, торможение зависит во многом от эффективности работы законодательного органа республики.
За последние два года национальный доход и промышленное производство уменьшились на четверть, сельскохозяйственное производство - на 20 процентов. Экономика республики оказалась в глубоком кризисе. Выход из него возможен, если будут найдены оптимальные правовые решения, обеспечивающие стимулирование экономики, социальную защиту граждан.
Следует также учитывать, что деятельность Верховного Совета республики двенадцатого созыва совпала с историческими национально-государственными изменениями -- распадом СССР и возникновением новых суверенных государств. Республика
Беларусь вывла на мировую арену в качестве самостоятельного субъекта международных отношений.
Изучение правового статуса и деятельности Верховного Совета республики в условиях становления белорусской государственности и реального суверенитета создает уникальную возможность проследить за процессом создания собственной правовой систены, базой для которой должна стать новая Конституция. Ныне *е действующий Основной Закон, к сожалению, является архаичным документом, содержит много декларативных положений, которые часто не исполняются.
Совершенно иные отношения сейчас складываются между бывшими союзными республиками, общность интересов и истории которых обуславливают необходимость унификации
законодательства в отдельных областях. Вместе с тем возникает потребность в выявлении особенностей законодательного регулирования тех или иных общественных отношений государств СНГ с целью использования всего лучшего, что оправдывается практикой. Поэтому автор широко использует метод сравнительно-правового анализа, обращаясь к правовым источникам государств ближнего зарубежья. Учитывается также и опыт государственного строительства государств с развитыми демократическими традициями.
Проблемам правового статуса, организации и деятельности высших представительных органов уделялось ранее в литературе большое внимание, в том числе и известнейшими российскими, украинскими, казахскими учеными, труды которых используются в работе. Среди белорусских ученых этим вопросам посвящали свои работы Абрамович A.M., Лртемова В.Н., Воробей Т.к., Головко
' > а
A.A., Дробизко С.Г., Кудинов H.A., Кучинский В.А., Крамник
A.И., Лейэеров А.Т., Матусевич A.B., Приходько Л.А., Тихиня
B.Г., Чудаков М.Ф., Шабайлов В.И. и др. Однако в комплексе проблемы законотворческой деятельности Верховного Совета республики в современных условиях не исследовались.
Сейчас правовая наука стоит перед задачей безотлагательного осмысления принятых законодательных актов. Именно посредством критического анализа и внесения рекомендаций можно улучшить качество работы по подготовке и принятию законов, повысить их эффективность. Необходимо выработать критерии, предъявляемые к законам, и обеспечить их безусловное исполнение.
Автором анализируется место и роль Верховного Совета республики в системе государственной власти в свете концепции разделения властей. Это проблема имеет теоретическое и прикладное значение, так как именно от оптимального ее решения зависит успех построения правового государства.
Интенсификация , законодательной деятельности
обуславливает необходимость анализа юридической природы актов Верховного Совета, яо.его законодательного процесса. За последние три года высший орган государственной власти принял примерно столько законодательных актов, сколько было принято за период с 1938 по 1890 год. Это обстоятельство имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К последним следует отнести ухудшение во многих случаях качестпч подготовки законопроектов, противоречивость принятых законов, их л^кларативность и бессистемность, отсутствие приоритетов в правовом регулировании общественных отношений и др. Именно с
целью преодоления этих недостатков автор с критических позиций подходит к анализу деятельности законодательного органа.
Цель и задачи научного исследования
Основной целью исследования является комплексное рассмотрение проблем законотворческой деятельности
Верховного Совета Республики Беларусь, определение его места в системе государственной власти в свете концепции разделения властей. В этой связи главными задачами, которые ставил перед собой автор, являются:
- определение места Верховного Совета в структуре органов государственной власти и его правового статуса, проведение сравнительного анализа его поколения относительно места и роли парламентов других государств, а также с предполагаемым статусом белорусского парламента в проекте новой Конституции;
анализ актов Верховного Совета, их формы и содержания, их общая характеристика как правовых источников;
- анализ основного содержания законодательного процесса, осуществляемого Верховным Советом в современных условиях, поиски путей < оптимизации с учетом сложившейся в республике и за рубежом системы правотворчество;
определение соотношения законодательной деятельности
Верховного Совета и народного законотворчества;
<
внесение конкретных предложений по оптимизации правового статуса Верховного Совета как единственного законодательного органа Республики Беларусь, совершенствованию правового механизма его деятельности, обеспечению режима законности в процессе реализации законотворческой функции.
Теоретическая и методологическая основа исследование
Теоретической основой исследования послужили труды ученых-правоведов. Использовались достижения общей теории права, государственного, гражданского, трудового и других отраслей, в частности работы Алексеева С.С., Абрамовича A.M., Воробья Г.А., Головко A.A., Дробязко С.Г., Златопольского Д.Л., Кириченко И.Г., Лепешкина А.И., Лейзерова А.Т., Приходько Л.А., Мицкевича A.B.. Мишина A.A., Тихомирова Ю.А., Чудакова М.Ф., Шафира М.Л. и других, а также работы по экономике, социологии, философии.
Автором исследовались работы дореволюционных юристов Градовского А.. Баськовского Е.В., Палиенко Н.И., Тахтарева К. и др.
Методологической основой исследования выступает диалектический метод, учение о праве ках регуляторе . общественных отношений, концепция разделения властей. Использованы исторический, социологический, сравнительно-правовой, формально-логический и другие традиционные методы познания объективной реальности.
Работа базируется на анализе законодательной
деятельности Верховного Совета Республики Беларусь, ряда зарубежных государств, в первую очередь государств СНГ.
Информационной базой являются законы, иные акты Верховного Совета республики и его органов, а также законы России, Украины, Казахстана, Латвии', Литвы, Эстонии, Туркменистана, Грузии и др. Автором проанализированы конституции и отдельные законодательные акты многих развитых государств Европы, США. Как член Конституционной комиссии и
о
заместитель Руководителя по подготовке проекта новой Конституции, автор постоянно изучает предложении органов и граждан о совершенствовании проекта нового Основного Закона республики. Результаты этой работы также использованы в представленном исследовании.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней не только анализируется концепция разделения властей, но и практика ее реализации в других странах, а также возможные подходы по ее применению в условиях становления белорусской государственности, внесение на этой основе конкретных рекомендаций. Автором анализируется правовой статус Верховного Совета Республики Беларусь, основные стадии его законотворческой деятельности от зарождения замысла о разработке закона и до его вступления в силу. В трудах ученых-юристов еще не исследовались комплексно проблемы законодательной деятельности высшего представительного органа в современных условиях, на долю которого пришелся период гигантских преобразований как на межгосударственном уровне,
так и внутри страны.
Наиболее существенные выводы и предложения, отражающие научную новизну исследования автора, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
системно представлена модель президентской и парламентской республики, определена возможная роль и место • парламента в этих условиях; определены с учетом исторического опыта возможные пути реализации концепции разделения властей в условиях становления белорусской государственности;
устойчивость системы правления обеспечивается лишь тогда, когда определяется оптимальное соотношение полномочий государственных органов, органично вытекающих из функций, по
самой природе присуаих этим органам;
в правовой доктрине, в отличие от конституционной реальности, видимо, сохранится тезис о том, что Верховный Совет в государственном механизме обладает верховенством;
только парламент и народ являются носителями законодательной власти; с целью исключения превращения парламента в орган по исполнению законов в Конституции должен быть закреплен перечень вопросов, находящихся в его ведении;
парламент в большей мере, нежели президент, является стабилизирующим фактором в обществе;
концепция двухпалатного парламента Республики Беларусь; предложения об обеспечении нейтральности Председателя Верховного Совета;
показано взаимодействие властей при принятии и подписании законов; анализируется соотношение права вето и права законодательной инициативы; высказывается мысль о нецелесообразности наделения исполнительной власти правом законодательной инициативы в условиях президентской республики; обращается внимание на необходимость снижения требуемого числа голосов депутатов для преодоления вето президента;
обязательность направления актов, принятых высаим органом одной ветви власти, аналогичным органам других ветвей власти, если они обнародуются. помимо печати, через иные средства массовой информации; 8 противном случав такие действия являются неконституционными и исполнению не подлежат;
« вносится предложение о возведении в ранг конституционной ноомм п ппоуовенстве закона по отношению к акт; 1 исполнительной власти, в том числе указов Президента;
предлагается предусмотреть, что ратификация международных договоров осуществляется законом, имеющим
высшую силу по отношению к иным законам; закрепить в Конституции невозможность заключения и ратификации международных договоров, противоречащих Конституции;
парламент ни при каких моделях государственного устройства не должен лишаться права на участие в назначении Президентом ключевых Фигур в правительстве;
проанализированы взаимоотношения президента и парламента в связи с возможными претензиями последнего к указанным лицам, вносится предложение, предотвращающее создание президентом параллельных органов государства;
в случае установления права на самороспуск парламента необходимо предусмотреть возможность одновременных перевыборов президента; выборы президента и парламента следует проводить в одно время, а срок полномочий должен быть одинаковым;
в случае установления соответствующими органами фактов нарушения Конституции либо совершения преступления до решения парламента президент должен воздерживаться от выполнения своих обязанностей;
предлагается правило о несовместимости мандатов; в президентской республике депутатом Верховного Совета не может быть, в частности, лицо, к назначению на должность которого имеет отношение президент;
- поддерживается идея о проверке конституционности актов как исполнительной власти, так и парламента, причем в последнем случае и до подписания;
сделана классификация законов; показано соотношение Декларации о государственном суверенитете и Конституции; разграничены понятия "законодательные акты" и
"законодательство"; определен круг конституционных захонов; обращено внимание на специфичность процедуры принятия конституционных законов о введении в действие Конституции, а также актов о толковании Конституции; •
и
подчеркнута необходимость сокращения числа лиц, обладающих правом законодательной инициативы;
показано соотношение законов и постановлений Верховного Совета; тенденцию к принятию комплексных актов, в том числе кодексов, необходимо усилить;
- предложено закрепить в Конституции обязанность судов и иных органов принимать решения в соответствии с международными договорами, когда имеются расхождения между ними и иными актами;
- доказывается необходимость неукоснительного соблюдения правила о недопустимости принятия совместных актов органов государственной власти и общественных объединений; предлагается скорректировать законодательство с целью возможного принятия таких актов в исключительных случаях, например, с участием профсоюзов;
- дан анализ законодательного процесса, раскрыты его стадии, высказаны предложения по его совершенствовании, /необходимость принятия Верховным Советом программы законодательных работ, наделения правом законодательной инициативы лииь определенного числа депутатов, установления сроков прохождения проектов в Верховном Совете, невозможность отзыва проекта после включения его в повестку сессии, принятие мер по обеспечению сбалансированности правовой системы, установления правила о принятии в некоторых случаях актов целиком /без корректировок/ и др./;
- показывается, что деятельность постоянных комиссий в законотворческом процессе нуждается в более детальной регламентации; необходим закон, который' бы с учетом современных требований определял статус постоянных комиссий, принципы их деятельности и взаимоотношений с другими органами и лицами, прежде всего обладаюцими правой законодательной инициативы, а также процедуру подготовки законопроектов в комиссиях;
высказывается идея о недопустимости трансформации суверенитета из сферы государственно-правовой жизни в область экономики, а тем более на административно-территориальный уровень; о зависимости государственного суверенитета от определенного уровня суверенных правомочий государства;
по существу, впервые сделан анализ законодательного движения к обретению государственного суверенитета Республикой Беларусь;
показывается значение Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете, которая предрешила вопрос о власти /как на союзном уровне, так и внутри республики/; впервые анализируется практика принятия конституционного закона, показывается его соотношение с Конституцией, поддерживается практика провозглашения независимости в других государствах /например, на Украине/;
- характеризуется как один из Фундаментальных закон об основных принципах народовластия, в котором впервые были реализованы положения Декларации;
обосновывается необходимость применения в ближайший период на территории республики актов СССР;
высказывается мнение о том, что закон об основных принципах народовластия и закон от 25 августа 1891 года о внесении изменена в Конституцию являются основным правовым рубежом на пути к суверенитету;
- показывается значение разработки новой Конституции для развития республики;
- несмотря на соответствие в целом закона о гражданстве общепризнанным международным актам, как ущемление прав человека видится объявление всех проживающих на момент вступления в силу закона на территории республики ее гражданами; выдвигается тезис о том, что граждане независимо от оснований приобретения гражданства являются равными; критикуется иной подход, который был проявлен при подготовке
к первому референдуму в республике; анализ, проведенный автором, позволяет сделать вывод, что закон о гражданстве на исключает возможности получения двойного гражданства; показываются особенности приема в гражданство военнослужащих, прибывших в республику после вступления в силу закона о гражданстве;
делается вывод о том, что изменение роли закона в условиях рыночной экономики, перенос центра тяжести на обеспечение нормального взаимодействия всех сторон, защиту всех субъектов экономической деятельности не исключают, а предполагают наличие записи в Конституции, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; значение актов первого поколения, которые имели рыночную направленность, состоит в том, что они заложили необходимый правовой фундамент; отмечаются недостатки этих законов /ограниченность понятия "частная собственность", превалирование в отдельных законах, например, о праве собственности на землю, черт актов о разгосударствлении конкретного вида собственности; показано юридическое несовершенство Положения о порядке возмещения потерь, причиненных субъектам хозяйственной деятельности/;
автором подчеркивается ошибочность утверждения о всенародных обсуждениях как консультативной форме прямого волеизъявления; референдум в отдельных случаях может использоваться не только в традиционных целях /для утверждения или отклонения законопроектов/, но и как средство арбитража в конфликте между различными органами власти; референдум имеет не только прогрессивное значение, но в отдельных случаях носит и консервативный характер; превращение референдума в ' "стабильный элемент практики государственного строительства" приведет к девальвации этого института; принцип отмены акта, принятого путем референдума, не должен быть абсолютным; предлагется механизм, который позволяет после принятия акта на референдуме отменить или изменить его представительным органом народа; закон республики не исключает возможности проведения упраздняющего
референдума;
с целью повышения роли парламента, исключения конфликтов между властями и разрешения их в рамках Конституции предлагается наделить правом инициативы в проведении референдума президента и определенную часть избирателей, а право решения о его проведении закрепить за парламентом; в законе необходимо закрепить дифференцированный подход к количеству граждан, имеющих право на постановку вопроса о проведении референдума;
- вносятся предложения по улучшению закона о референдуме /о корректировке вопроса, выносимого на референдум, о возможности обращения в Конституционный Суд за защитой права на инициативу в проведении референдума, о даче заключений постоянных комиссий парламента по документам, предлагаемым на народное голосование, об исключении манипулирования общественным мнением/.
Прячтииягкяя ■ацяимипгть рпчу »».тлтпп И№«рдпп»чиа
проявляется в том, что реализация выводов и предложений автора будет способствовать последовательному движению государства по пути демократии, игчлючит или в значительной мере предотвратит сползание к авторитаризму в различных его проявлениях, окажет влияние на укрепление законности, поможет новому составу парламентариев, ознакомившись с ошибками своих предшественников, более эффективно работать в законотворческой сфере. Выводы и предложения могут быть использованы как в процессе законотворческой деятельности, государственного строительства, так и при совершенствовании учебного курса по конституционному праву, в судебной практике,
правоприменительной практике юридических лиц, в том числе
субъектов хозяйствования, и граждан.
Апробация н внедрение реэулътатоп исследования Основные положения трудов докладывались автором на научных конференциях, симпозиумах, совещаниях, семинарах, в том числе: на республиканской научно-практической конференции "Концепция Конституции БССР и формирование правовых основ гражданского общества и государства" /Минск, февраль 1991 г./; международной конференции в Польше "Конституция и права человека" /Варшава, апрель 1991 г./; Всесоюзной научно-практической конференции "Теоретические проблемы концепции Конституции республики" /Москва, июль 1991 г./; Республиканской научно-практической конференции "Место и роль юристов в развитии современного общества" /Минск, сентябрь 1991 г./; Межведомственном симпозиуме "Социальные действия в переходный период" /Минск, апрель 1991 г./; Международной научной конференции "О конституционных реформах в государствах - участниках СНГ" /Санкт-Петербург, март 1993 г./ и др., а также апробированы в лекциях по конституционному праву.
Проблемам правового статуса Верховного Совета
республики, различным сторонам его деятельности, в том числе анализу законодательства, посвящено более 30 работ, общий объем которых составляет более 37 печатных листов.
ДОСНОВПОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во-введении. обосновывается актуальность темы
исследования, ее теоретическая и пра тическая значимость, определяются цель и задачи, указываются теоретическая и методологическая основа исследования, научная новизна работы,
1Ь
излагается ее практическая значимость, а также апробация и внедрение результатов исследования.
системе органов государственной власти" рассматриваются место и роль Верховного Совета Республики Беларусь /парламента/ в системе государственных органов. В нынешних условиях, когда в ряде документов закреплено стремление к созданию правового демократического государства, решение этой задачи приобрело первостепенное значение. Распад Союза ССР, появление самостоятельного государства -- Республики Беларусь, коренные политические и экономические преобразования, необходимость реального обеспечения прав и свобод граждан обуславливают совершенно иную соль парламента в государственной жизни. Поэтому возникает потребность выяснить, на каких принципах должно идти формирование структуры органов государства, какую нишу должен занять парламент, какой должен быть его правовой статус, как он будет воздействовать на иные государственные органы, каковым будет их обратное влияние. В качестве базы для решения этой проблемы используется теория разделения властей.
По мнению Монтескье, все погибло бы, если бы в одном и том же лице, в одном учреждении были соединены все три власти: законодательная, исполнительная и судебная, то есть если бы они сами создавали законы, приводили в исполнение общеобязательные постановления и судили преступления или тяжбы частных лиц.
Мы согласны с утверждением Б.Н.Топорнина, что разделение властей "менее всего следует рассматривать как абстрактную, умозрительную теорию. Наоборот, она отражала и отражает конкретные политические интересы". Поэтому в конституциях государств нет единого решения концепции разделения властей. Вместе с тем, данная теория прошла проверку практикой и является наиболее оптимальной базой для организации государственной власти.
"Верховный Совет Республики Беларусь в
В качестве основы при создании законодательной власти в
республике была взята доктрина разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако одного провозглашения этой доктрины недостаточно, необходимо ревить проблему реального распределения полномочий между этими властями. Главное, чтобы система власти была сильной и в то же время безопасной для тех, кому она призвана служить. Без учета и анализа социального Фона нельзя понять назначение теории разделения властей, тот потенциал, который в ней заложен.
Нами уделяется много внимания тесному сотрудничеству властей, на что справедливо указывали еще Монтескье и Локк, причем этому они отдавали предпочтение перед разделением властей.
Анализ реализации на практике теории разделения властей показывает, что нет государств, модели государственного устройства которых били бы абсолютно похожи друг на друга. Механическое заимствование иностранных образцов никогда не приводило к хорошим результатам. Однако во всех моделях, где можно вести речь о реализации принципа разделения властей, необходимо выделять следующие основные положения: все три ветви власти являются равными; действует система сдержек и противовесов; в государственной организации обеспечивается взаимодействие властей.
В то же время мы согласны с утверждением Ю.И.Скуратова о том, что содержание принципа разделения властей нельзя рассматривать только в плане взаимоотношений трех ветвей власти. Он по своему объему больше и разностороннее.
Устойчивость системы правления обеспечивается лишь тогда, когда достигается оптимальное соотношение полномочий государственных органов, когда они органично вытекают из функций, присущих по самой природе этим органам. Нужны и гарантии взаимного контроля государственных органов, чем обеспечивается сила власти и безопасность ее для тех, кому она служит. ,.сходя из непринципиальных различий обладания абсолютной властью одним лицом или группой людей
/парламентом/, мы приходим к выводу, что тирания коллегиального органа также опасна, как и тирания одного лица, концентрация власти может быть исключена рассредоточением власти, определением ее границ. С учетом современных представлений мы возражаем против полновластия парламента и его верховенства над всеми остальными органами. Этот подход должен быть закреплен в Конституции. Однако в правовой доктрине, в отличие от положений Конституции, видимо, сохранится тезис об обладании Верховным Советом верховенством в конституционном механизме. Это определяется наличием учредительных полномочий у парламента.
В проекте Конституции мы предлагаем закрепить, что от имени народа Республики Беларусь может выступать Верховный Совет и Президент Республики Беларусь в соответствии с их конституционными полномочиями. Подобная запись позволила бы обеспечить более строгий контроль за органами, принадлежащими к различным ветвям власти. Надо заметить, что полновластие народа ограничивается в проекте "Формами и пределами, установленными Конституцией". Это принципиально новый подход для нашего государства, однако традиционный для иных стран. Власть Верховного Совета проявляется в том, что именно он принимает Основной Закон республики, вносит в него необходимые коррективы, над ним может стоять только народ, который также обладает указанными правомочиями. Учитывая, что Верховный Совет' имеет своим источником суверенитет народа, решение последнего обладает высшей юг цической силой по отношению к реиению любого государственного органа.
Законы как акты, обладающие высшей юридической силой, могут приниматься Верховным Советом либо референдумом. Даже президент, избираемый народом, обязан действовать в рамках законов и не обладает полномочиями по их изменению либо отмене. Нельзя согласиться с утверждением отдельных авторов о том, что к законодателям мржно наряду с парламентом относить городской или даже районный Совет.
Мы обращаем внимание на западный опыт парламентаризма.
который свидетельствует о том, что в первую очередь парламент является стабилизирующим фактором в обществе: он вместе с другими органами власти осуществляет все основные функции государства, причем в этом процессе он выражает волю всего народа или большинства, тем самым выполняя представительство народа; способствует достижению компромиссов между различными слоями населения; принимаемые им законы составляют важнейшую часть правовой системы, а регулярно проводимые выборы в парламент являются важнейшей гарантией демократического развития.
Реализация парламентом одной из его Функций /осуществление законодательной деятельности/ не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым.
По нашему мнению, необходимо усилить полномочия парламента в области контроля за соблюдением действующего законодательства местными представительными органами. Если Конституционный Суд признает акты этих органов не соответствующими закону, то Верховный Совет в случае систематического или грубого нарушения требований законодательства может принять решение об их роспуске. Перечень грубых /на наш взгляд, лучше было бы "явных"/, а также систематических нарушений законодательства должен сыть дан в законе о мастном самоуправлении.
Принятие и. изменение Конституции, принятие законов не является исключительным правом Верховного Совета. Согласно проекту важнейшие вопросы государственной и общественное жизни могут решаться путем референдума. Решения, принятие путем референдума, метут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет установлено на референдуме. Подобное правило позволяет органично решать вопросы, связанные с изменением Конституции.
Нами выдвигается и обосновывается идея о двухпалатном
республиканском парламенте. Предложена его концепция.
Существующая структура парламента и его органов является несовершенной, что сказывается на продуктивности их работы. Большое число постоянных комиссий, отсутствие в этой связи комплексного подхода к решению проблем, установленный порядок формирования Президиума не
позволяют осуществлять надлежащий контроль за исполнением законов и за деятельностью самих комиссий, надуманным является создание Консультативного Совета Верховного Совета, и, как следствие, эффективность его работы очень низка. Все это обуславливает необходимость пересмотра норм, регламентирующих организацию Верховного Совета и его органов.
Нами проводятся расчеты численности депутатов белорусского парламента, анализируется его состав. Считаем, что оптимальным является следующее число депутатов: 240--250 человек. Поддерживается идея профессионального парламента.
Автором обосновывается идея доизбрания депутатов Верховного Совета путем незначительного изменения закона о выборах, которое не приводит к изменению равенства между старыми кандидатами и новыми. Предлагается закрепить правило о том, что избранным считается кандидат, получивший более 23 процентов голосов избирателей, включенных в списки /если таковых несколько, то избранным будет тот, кто получил большее число голосов/. Анализируется динамика отноиения к идее парламент» .1 и президентской республики, показываются положительные и отрицательные стороны обеих моделей. Уделяется внимание такому аспекту взаимодействия властей, как принятие законов и их подписание. Анализируется соотношение права вето и права законодательной инициативы, в том числе вносится предложение об обязательной направлении актов, принятых высшим органом одной ветви власти, аналогичным органам других ветвей власти, если они до опубликования обнародуются предварительно через иные средства массовой информации. В противном случае такие действия являются неконституционными и исполнению не подлежат. Вносятся
предложения об усилении законодательных полномочий парламента в условиях президентской республики /пути, облегчающие преодоление вето президента, возведение в ранг конституционных норм о верховенстве закона по отношению к актам исполнительной власти, соотношении законов и международных договоров; соотношении Конституции и международных договоров, недопустимость заключения тех из них, которые противоречат Конституции/. Провозглашение известного равенства властей не означает равенства
принимаемых ими актов. В новой Конституции надо записать, что в случае расхождения Конституции и закона действует Конституция, а в случае расхождения закона и указа президента действует.закон.
Усилению полномочий парламента должно способствовать его участие в назначении президентом ключевых фигур в правительстве. В работе анализируются возможные взаимоотношения президента и парламента в связи с претензиями последнего к указанным лицам, обосновывается возможность существования в условиях президентской республики поста премьер-министра, показывается отличие от французской модели государственного устройства.
Обращается внимание на недостаточность ограничения прав президента в формировании своих структур только рамками бюджета. С целью недопущения создания параллельных органов необходимо предоставить право парламенту определять должности, назначение на которые производит президент, если иное не указано в Конституции.
В случае самороспуска парламента целесообразно
проводить одновременно и новые выборы президента. Это во многом способствовало бы преодолению кризиса власти. Выборы президента и парламента в разные сроки, когда позиция электората может быть диаметрально противоположной, способны приьести к противостоянию властей. Сроки полномочий парламента и президента должны быть одинаковыми, а в случае необходимости полномочия президента до очередных выборов
парламента должен осуществлять вице-президент,' пост которого следует предусмотреть в новой Конституции.
Необходим механизм смещения президента с его поста при нарушении им Конституции либо совершении преступления, а также досрочного освобождения от должности при невозможности выполнения им своих обязанностей по состоянию здоровья. До вынесения соответствующего решения президент в этом случав должен воздерживаться от выполнения своих обязанностей. Подобное конституционное требование даст дополнительные гарантии против попытки узурпировать власть.
Посла избрания Председатель Верховного Совета, по сути выполняющий функции спикера, ни в чем не должен проявлять своей партийной принадлежности, стремясь лишь справедливо распределить время между дебатирующими сторонами и обеспечить порядок в зале заседаний. В голосовании же такое лицо, как и спикер палаты общин Великобритании или вице-президент в сенате США, может участвовать лишь при равенстве голосов. Это будет тем более справедливо, что и по проекту Конституции президент должен приостановить свое членство в партии /хотя к этому положению мы относимся отрицательно/, т.е. продемонстрировать свой политический нейтралитет.
Большая - подконтрольность обеих властей может быть обеспечена, если будет найдено оптимальное решение вопроса о несовместимости мандатов. Выполнение обязанностей депутата парламента и работы в исполнительных структурах невозможно в том случае, когда парламент состоит только из профессионально работающих в нем лиц. Если же существующее сейчас положение сохранится /когда лиаь часть депутатов будет работать в нем профессионально/, то в президентской республике должны быть жесткие ограничения относительно такого совмещения. Полагаем, что невозможно одновременное исполнение обязанностей депутата и занятие должности в исполнительных структурах, к назначению на которые имеет отношение президент.
Взаимоконтроль и взаимодействие законодательной и
исполнительной властей вовсе не означает, что нет третьей сили, которая лн илиялл на принятие правовых решений. Важную роль в этом должен сыграть Конституционный Суд - по существу, совершенно новый институт в системе государственных органов. Обращается внимание на недопустимость игнорирования конституционных предписаний о формировании отдельных органов, как это произошло с Комитетом конституционного надзора. Парламент здесь должен быть поставлен в жесткие рамки выполнения требований Конституции.
в« птпрпй гднвя -- "Акты Верховного Совета Республики Беларусь. Их форма общая характеристика" анализируются формы н дается общая характеристика законов и постановлений Верховного Совета. Приводятся данные, свидетельствующие не только об интенсивности законодательной деятельности Верховного Совета двенадцатого созыва, но и показывающие ее существенное отличие, от аналогичной деятельности высших органов власти в предшествующий период.
Опираясь на взгляды видных ученых-юристов, сложившуюся законодательную практику, мы рассматриваем соотношение используемых в Конституции понятий: "законодательные акты", "законодательство", "законодательная инициатива". Эти же понятия используются и в проекте нового Основного Закона. К "законодательным актам" мы относим акты Верховного Совета, к "законодательству" - акты высшего представительного органа и правительства. Дается классификация законов /в том числе и на примере других стран/. Показывается верховенство Конституции как ядра правовой системы, ее соотношение с
Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь, соотношение этих актов и конституционных законов, а также соотношение последних с обычными
законами. Обращается внимание на нетрадиционный подход в нашей практике, связанный с принятием конституционного закона, который выше по своему статусу, чем Конституция. Высказывается предложение о необходимости определения круга отношений, котооые регулируются конституционными законами.
На основе анализа различных точек зрения, действующего законодательства, практики зарубежных стран делается вывод о том, что основным критерием для отнесения актов к конституционным законам является указание на них непосредственно в самой Конституции. Подвергаются критической оценке взгляды Алексеева С.е., Мицкевича A.B., Норозовой Л.А., Кравчука С.С., Кириченко Н.Г., Самощенко И.С., Златопольского Д.Л., Бурлая Е.В., Кузнецова И.Н., Тихомирова Й.А., Русияновой С.И. и др. относительно определения круга конституционных законов. Ны .полагаем, что круг непосредственно конституционных актов могут составлять следующие акты: 1/ Конституция и законы о внесении в нее изменений; 2/ конституционные законы, имеющие самостоятельный предмет регулирования, причем их.юридическая сила не всегда может быть равнозначна тому месту, которое они занимают /в Конституции следует дать перечень конституционных законов либо указать, когда они могут приниматься/; 3/ законы о введении в действие Конституции иди конституционных законов; А/ ахты о толковании Конституции. Мы анализируем указанные виды актов, показываем их специфику.
Высказана идея о необходимости введения п действие Конституции конституционным законом, принимаемым
квалифицированным числом голосов. С целью повышения значимости актов о толковании Конституции предложен порядок их принятия квалифицированным большинством голосов депутатов Верховного Совета. Это исключит девальвацию конституционных норм. Наряду с аутентичным толкованием Конституции предлагаем закрепить в ней право Конституционного Суда на правоприменительное нормативное толкование. Обосновывается необходимость такого подхода, а также верховенство ахтов о толковании Конституционного Суда.
Устойчивости Конституции будет способствовать не только усложненная процедура ее изменения, но и сужение круга лиц, обладающих правом на внесение предложений о ее поправках в порядке законодательной инициативы. В проекте ими наделяются граждане /не менее ISO тыс./, не менее 40 депутатов
парламента, Президент и Правительство. Хотя, на наш взгляд, мо*но было бы пойти по пути, в соответствии с которыми предлагать изменения в Конституцию может только президент, а изменять, естественно, только парламент. Такое "разделение" способствовало бы стабильности Конституции, взаимодействию властей.
Лается классификация обычных законов. Среди обычных законов необходимо выделить кодексы, являющиеся кодифицированными актами, обеспечивающими целостную регламентацию соответствующей отрасли, их число, полагаем, надо увеличить. Показывается различие между законами и постановлениями.
В работе Верховного Совета должно стать правилом принятие постановлений, в преамбуле которых содержались бы ссылхи на соответствующие статьи Конституции или закона, что в большей мера обеспечивало бы их легитимность. В условиях наделения правом подписания законов президента эта проблема требует безотлагательного реиения. Нами обосновывается необходимость принятия решения о ратификации международных договоров в Форме закона.
На наи взгляд, обеспечит прямое действие международного договора реализация предложения о том, что, если при рассмотрении конкретного деда суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта не только Конституции иди иному закону, но и международному договору, то он принимает решение в соответствии с Конституцией, международным договором, законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Полагаем необходимым закрепить в закона, что заключенные и надлежащим образом ратифицированные международные договоры составляют неотъемлемую часть национального законодательства.
В связи с заключением 0 декабря 1991 года Соглашения о создании СНГ обосновывается необходимость оговорки к Соглашению о том, что на территории нашей республики действуют правила о 'применении законодательства Республики
Беларусь и бывшего СССР, закрепленные в статье 72 Конституции и статье 3 Закона об основных принципах, показывается генезис этой идеи.
Необходимо сделать исключение из общего правила о недопустимости принятия совместных актов органов
государственной власти, управления и общественных объединений и предусмотреть возможность их принятия органами
государственной власти, управления и профсоюзов. Это особенно настоятельно проявляется в связи с переходом народного хозяйства к рыночным отношениям, необходимостью стабилизации экономики в условиях развития многообразных форм собственности, осуществления реформы оплаты труда, мер по социальной защищенности трудящихся.
Анализируется практика делегирования полномочий
Верховным Советом другим органам и высказываются критические замечания на этот счет. Обращается внимание, что по проекту Конституции Верховный Совет является единственным 'законодательным органом и это исключает возможность делегирования им своих законодательных полномочий кому-либо.
В_слада_хрвхъей — "Законодательный процесс" мы
отмечаем, что создание закона предполагает наличие определенной процедуры.
Нами анализируются различные точхи зрения относительно стадий законодательного процесса, высказываемые Керимс-ым Д.А., Пиголхиным A.C., Рейснером H.A., Тихомировым Ю.А., Лукьяновой Е.А., Крутоголовым М.А., Кириченко И.Г. и другими.
Любой процесс, в том числе законодательный, имеет свою схему или систему согласованных элементов. Непоследовательное решение задачи согласования этих процедур может неблагоприятно сказаться на качестве законов и их легитимности.
Многие вопросы, относяциеся к законодательному процессу, силу ик значимости регулируются правовым путем, в той числе
в Конституции, регламенте. Однако назрела острая потребность принятия специального закона о процедуре подготовки, принятия и порядке действия актов законодательства Республики Беларусь. В нем следовало бы предусмотреть механизм подготовки законопроектов, требования к их содержанию и оформлению, проведению экспертизы, порядку, опубликования. Настоятельной является потребность определения соотношения новых и старых актов, специальных и общих. Надо закрепить приоритет первых по отношению ко вторым.
Первой стадией в законодательном процессе является прогнозирование и планирование принятия актов
законодательства. Принятие новой Конституции предопределяет необходимость одобрения непосредственно парламентом программы законодательных работ, которая бы включала подготовку законов, принятие которых вытекает непосредственно из Конституции, а также создание новых и совершенствование действующих законодательных актов. К сожалению, работа по планированию законодательной деятельности не всегда является эффективной, в некоторых случаях в планах не определяются приоритеты.
Анализируется объем права законодательной инициативы. Мы против расширения, в том числе посредством принятия обычных законов, круга органов и лиц, обладающих таким правом /данный вопрос тесно связан с более глубокой проблемой о возможности расширения некоторых положений Конституции, когда они, например, имеют исчерпывающий перечень. В такой ситуации парламент не вправе расширять перечень, закрепленный в Конституции, путем принятия обычного закона/. В парламентарных государствах правом законодательной инициативы обладают как исполнительная власть, так и депутаты. Нами обращается внимание на отсутствие права законодательной инициативы в условиях президентской республики у органов исполнительной власти. У них имеются другие, весьма сильные полномочия для воздействия на законодательный процесс. Именно поэтому мы критикуем подход, закрепляемый в проекте новой Конституции.
Процедура изменения Основного Закона республики должна быть более весомой, а круг инициаторов достаточно оптимальным, с тем чтобы обеспечить вэвеиенный подход уже на стадии постановки самого вопроса об изменении Конституции. Поэтому следует в целом поддержать тенденцию на сокращение числа субъектов, имеющих право предлагать изменения Конституции /можно было бы закрепить это право тольхо за президентом/.
Целесообразно предусмотреть, что для внесения законопроекта в Верховный Совет необходима поддержка не менее 5 депутатов. Стоило бы внедрить ограничения на законодательную инициативу и по предмету законодательного регулирования.
Необходимо установить сроки прохождения проектов в постоянных комиссиях, с те» чтобы с учетом их заключения вопрос о включении внесенного проекта в повестку дня был поставлен на голосование в Верховном Совете Республики Беларусь. Включение проекта закона в повестку дня сессии должно, на наш взгляд, исключать отзыв его в одностороннем порядке. С этого момента решение о судьбе документа должно принадлежать исключительно Верховному Совету Республики Беларусь, который может согласиться с инициатором о снятии проекта с рассмотрения либо отказать ему в этом.
Важной стадией законодательного процесса является обсуждение проекта. В законопроект должны включаться только те замечания и предложения, по которым комиссией достигнуто согласив с инициатором законопроекта, во всех остальных случаях замечания н предложения на сессии Верховного Совета Республики Беларусь должны рассматриваться отдельно. Если в процесса рассмотрения законопроекта комиссия и инициатор законопроекта не пришли к согласию по принципиальным позициям, то комиссии необходимо вносить свое заключение по проекту на рассмотрение Верховного Совета или разрабатывать ажьтернятивннй проект.
Пчжное значение имеет, на ней взгляд, финансово-
экономическое обоснование будущего закона. Во Временном регламенте следует закрепить правило о том, что проект /как для первого, так и для второго чтения/ не может вноситься на рассмотрение без соответствующего финансово-экономического обоснования, прошедшего экспертизу в Министерстве финансов республики. Вместе с финансово-экономической запиской к проекту также надо готовить сопутствующие принимаемому закону проекты законов, обеспечивающие сбалансированность правовой системы, исключающей кахие-либо противоречия между новым и старым актом. Если же это не удается сделать, то хотя бы в аналитической справке указывать, какие законодательные и иные нормативные акты потребуется скорректировать в синаи с новый законом.
Вполне допустимо, чтобы органы и лица,■готовящие проект, в том числе и обладающие правом законодательной инициативы, публиковали подготавливаемые документы в печатных органах, учредителями которых они являются. В официальных изданиях Верховного Совета проекты должны публиковаться для народного обсуждения , лишь с согласия высшего представительного органа республики либо его Президиума.
Практика показывает, что органы, принимающие решения о проведении народного обсуждения, часто не указывают сроки, в течение которых оно будет проводиться, порядок организации работы по рассмотрению предложений и замечаний, не называют тех, кто ответственен за сбор и обобщение внесенных предложений и замечаний. Эти упущения снижают активность граждан и эффективность работы по обсуждению документов. По окончании народного обсуждения в обязательном порядке надо публиковать хотя бы краткий обзор высказанных предложений с мотивированным изложением, почему те или иные из них не били учтены.
При Формировании повестки дня сессии депутатам должны раздаваться внесенные законопроекты, только в этом случае можно принять осознанное решение. Кроме того, в постановлении об одобрении проекта в первом чтении необходимо фиксировать
его основные концептуальные положения.
I
Мы обращаем внимание на неправомерность ограничения Временным регламентом круга лиц, имеющих право на внесение поправок по проекту для второго чтения. Целесообразно было бы определить случаи, когда по требованию инициатора проект либо принимается без корректировок, либо отвергается парламентом.
Раскрываются особенности голосования за принятие конституционных актов и обычных законов, а также их отдельных положений. Отмечается, что отдельные положения проекта конституционного акта могут одобряться большинством голосов.
Мы высказываемся за допустимость направления принятого закона до его подписания в Конституционный Суд на заключение с тем, чтобы на основе его авторитетного мнения можно било предложить парламенту скорректировать спорные вопросы: выступаем против так называемого "карманного" вето президента.
Полагаем, что без введения закона в действие законодательный процесс не может считаться полностью завершенным. Поэтому его последней стадией является именно опубликование и введение закона в действие, так как вне этого цель законодательной деятельности не может считаться достигнутой. Думается, что подобное правило дожно быть внедрено ■' в практику работы нашего парламента.
Обр<чщается внимание на недостатки формулировки, содержащейся в ноьой Конституции, где предлагается закрепить правило о том, что нормативные акты только^осударственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренный законом способом /ст.7/.
Нами анализируются последствия нарушения установленного законом десятидневного срока для опубликования принятого акта, высказываются на этот счет предложения и замечания.
В___шххвертой____славе "Основное содержанке
законодательной деятельности Верхоыюг" Совета в современны*
условиях" отмечается, что с правозглашением государственной независимости особую направленность получил^ законодательная деятельность в сфере государственного строительства. В этой связи нами анализируется понятие "суверенитет" и его види, анализируются взгляды Головко A.A., Дорогина В.А., Левина И.Д., Вихарева С.Р., Лепешкина А.И., Кима А.И., Мишина A.A., Атаманчука Г.Я., Палиенко Н.И., Шабайлова В.И,, Шахназарова Г.Х. и других. Рассматривется развитие законодательства о государственном суверенитете Беларуси.
Подчеркиваем, что на обеспечение государственного суверенитета "работали" как акты, имеющие специальную на это направленность /например. Декларация/, так и те, которые косвенным путем /в зависимости от их содержания/ оказывали такое влияние /например, закон о гражданстве/.
Первым шагом на пути к обеспечению государственного суверенитета республики было постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 20 июня 1990 года "0 подготовке Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь". Хотя следует признать, что уже имелась определенная база для этого не только в виде идей у отдельной части депутатов, но и в виде соответствующих Деклараций других союзных республик. К этому времени семь республик СССР приняли Декларации о государственном суверенитете, несколько позднее их приняли остальные семь.
Нами показывается значение' Декларации, которая решила вопрос о власти, ив то же время отмечается несовершенство этого документа. В отличие от Основного Закона, в ней подчеркнуто, что полновластие народа реализуется не только через представительные органы /в Конституции - Советы/, но и непосредственно. Таким образом, закреплена идея о верховенстве народа. Весьма далекие последствия имела запись в Декларации положения о том, что право выступать от имгни всего народа республики принадлежит исключительно Верховному Совету Республики Беларусь. Декларация определила соотношение властных полномочий Союза и республики. Она дала толчок тому,
чтобы перевернуть ранее существовавшую пирамиду власти: не Конституция и законы СССР имели теперь верховенство, а объявлялось, что на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов республики. Не отвергалось нахождение и в составе СССР, так как Республика Беларусь предлагала безотлагательно приступить к разработке Договора о союзе суверенных социалистических государств.
В качестве неотъемлемого признака государственного суверенитета /в Декларации не совсем точно указано - в качестве неотъемлемой части суверенитета/ названо гражданство Республики Беларусь. Необходимым атрибутом государственности является право иметь собственные Вооруженные Силы, внутренние войска, органы государственной и общественной безопасности, подконтрольные Верховному Совету республики. Причем это подкрепляется правом определять порядок и условия прохождения гражданами республики войсковой службы, службы в органах государственной и общественной безопасности, решать вопроси размещения войск и вооружений на ее территории.
Государственный суверенитет предполагает независимость государства в проведении внутренней политики. Это возможнс тогда, когда власть его распространяется на всю территорию. Е этих целях в Декларации закреплено, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории республики являются собственностью белорусского народа, которому принадлежат исключительные права по их владению, пользованию к распоряжению.
Суверенитет возможен тогда, когда государстве самостоятельно решает территориальные вопросы. Одним и; признаков суверенности государства является также право имен свою финансово-кредитную денежную систему, собственну! налоговую и таможенную службу. Поэтому в Декларацш закреплено исключительное право на учреждение указанны} собственных систем.
Принятие Декларации являлось лиоь провозглашением, ш
наш взгляд, тех принципов, на основе которых имелось в виду эбеспечивать государственное строительство. Однако они не 5нли облечены в ту юридическую Форму, которая бы превращала лх из рекомендаций в неукоснительные для соблюдения правила. Возможное дл этого средство -- закрепление положений Декларации в Конституции и законах.
Особое место в законодательной деятельности Верховного Совета в сфере государственного строительства занимает 1ринятый ровно через семь месяцев, т.е. 27 февраля 1991 ^ода, закон об основных принципах народовластия в Республике Зеларусь. Показана его роль как одного из фундаментальных
1ктов .
Обращается внимание, что наиболее стренителъное движение обретению государственного суверенитета произошло после ювершения попытки захвата власти ГКЧП в августе 1991 года, ¡то проявилось в решениях внеочередной пятой сессии 1ерховного Совета республики. Именно тогда впервые в практике аконотворческой деятельности высшего представительного ргана нашей республики был принят конституционный закон, ричем этому закону был придан более высокий статус, нежели го имеет Основной Закон -- Конституция. В некоторых союзных еспубликах поступили иначе. Например, Верховный Совет краины 24 августа 1991 года принял постановление,, в котором ровозгласил независимость Украины, объявил территорию краины неделимой и неприкосновенной, провозгласил, что силу а ее территории имеют только Конституция и законы Украины, ругие акты законодательства республики. В то же время решил ще один важный вопрос — провести 1 декабря 1991 года еспубликанский референдум в подтверждение акта ровозглашения независимости.
Пожалуй, основную роль в становлении государственного уверенитета Республики Беларусь сыграло заключенное эглашение между Республикой Беларусь, РСФСР и Украиной об Зразовании Содружества Независимых Государств, которое от ■(ени Республики Беларусь было подписано в декабря 1991 года
Председателем Верховного Совета Республики Беларусь. Через день, 10 декабря, оно было ратифицировано Верховным Советом. В тот же день в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь и постановлением Верховного Совета "Об обеспечении политический и экономической самостоятельности Республики Беларусь" Верховный Совет принял постановление "О денонсации Договора 1822 года об образовании Союза Советских Социалистических Республик". С этого времени Договор 1922 года прекратил свое действие в отношении Республики Беларусь.
Отмечается огромное значение новой Конституции. Цель достижения реального государственного суверенитета республики может • быть оправдана при условии построения правового демократического социального государства. Фундаментом же для этого должна стать новая Конституция Республики Беларусь. Самостоятельное принятие Конституции республики без утверждения каких-либо органов означает, что Республика обладает самостоятельной учредительной властью.
В новых условиях изменился предмет конституционного регулирования. Сегодня именно на Конституции республики должна быть основана вся система правового регулирования. Это повышает ее роль, изменяет функции. К сожалению, действующая Конституция 1978 года не отвечает в полной мере этим требованиям.
Важнейшим фундаментальным правом любого человека является право на гражданство. Оно имеет огромное значение, с одной стороны, для становления государственного суверенитета, а с другой — для реализации в полном объеме политических, экономических и социальных прав. Именно поэтому мы обращаемся к проблеме гражданства, к анализу принятых в республике и других государствах законов о гражданстве. Суверенитет государства проявляется в том, что оно самостоятельно решает все вопросы: принадлежность к гражданству, основания приема в гражданство, его утраты и т.д. Согласно закону о гражданстве Республики Беларусь гражданство - неотъемлемый атрибут
государственного ' суверенитета Республики Беларусь, определяющий принадлежность лица к государству, обуславливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Беларусь.
Огроиное значение республиканского закона о гражданстве состоит в том, что он позволяет определить круг лиц, которых следует считать гражданами Республики Беларусь. В рамках союзного гражданства категория этих лиц не была постоянной и простая перемена места жительства нередко означала приобретение гражданства республики проживания.
Отдельные положения закона не могут быть оценены однозначно. Например, об объявлении всех лцц, проживающих на территории республики на день вступления в силу закона, ее гражданами. В этой связи показаны достоинства аналогичных законов России и Украины.
Проведенный анализ закона позволяет сделать вывод о возможности иметь двойное гражданство, если заключен международный договор. Показано развитие подхода к вопросу о приеме в гражданство военнослужащих, прибывших на территорию республики после принятия закона, недостатки той части закона, где говорится о выходе из гражданства.
Одним из основных блоков законов являются акты Верховного Совета, регулирующие экономическую сферу. Практически от политической реформы законодатель в конечном итоге перешел в плоскость экономики. Взятый курс на рыночные отношения и сам переход к рыночной экономике предполагает разработку соответствующей правовой инфраструктуры.
Исходя из того, что обретение государственного суверенитета невозможно без проведения экономических преобразований, а также с целью недопущения социального взрыва в республике осуществляется стратегия постепенных реформ перехода к рыночной экономике. Роль же закона в рыночной экономике принципиально отличается от той роли, которую он играет в условиях административно-командной
систены. Экономическая Функция предполагает обеспечение нормального взаимодействия всех сторон, а стимулирование предпринимательства -- защиту прав всех субъектов, участвующих в этой деятельности. Заслуживает поэтому поддержки запись в новой Конституции о том, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества.
Анализируются этапы, которые прошел Верховный Совет Республики Беларусь в своей деятельности, направленной на развитие рыночных отношений, показывается значение и отмечаются недостатки актов "первого поколения" /о собственности, о праве собственности на землю, о предприятиях, об иностранных инвестициях и др./.
Одним - из главных направлений законодательной деятельности Верховного Совета в сфере экономики на нынешнем этапе является подготовка специальных законов, касающихся создания частного сектора. На это направлены законы о разгосударствлении и приватизации государственной
собственности в Республике Беларусь от 19 января 1993 года, об именных приватизационных чеках Республики Беларусь от 6 июня 1993 года, о приватизации государственного и общественного жилищного фонда в Республике Беларусь от 16 апреля 1992 года, упоминавшийся ухе нами закон о праве собственности на землю в Республика Беларусь.
Мы поддерживаем высказанную в литературе мысль о Тим, что приватизация одновременно выполняет, как минимум, четыре Функции: 1/ передачу государственного имущества, прежде всего средств производства, частным /физическим и
юридическим/ лицам; 2/ создание начальной инфраструктуры рыночной экономики; 3/ изменение социальной структуры общества, означающее перевод а состояние новой социально-экономической формации; 4/ изъятие у населения и частных предпринимателей излишней денежной массы, не обеспеченной товарами;
Одним иэ недостатков закона является отсутствие четкой
процедуры и условий, при которых должна проводиться не продажа госимущества, в том числе и через аукционы, а приватизация путем конкурса. Конкурс в большой мере, чем аукцион, способствует решению социальных вопросов, что в нынешних условиях является весьма злободневным.
Мы уделяем много внимания проблеме защиты прав собственника. История свидетельствует о необходимости гарантировать стабильность отношений собственности. Часто их неустойчивость обуславливается принятием нормативных актов, прекращающих право собственности. С целью недопущения этого или сведения негативных последствий к минимуму в законе о собственности закреплено правило, в соответствии с которым в случае принятия законодательных актов, прекращающих право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этих актов, возмещаются белорусскому собственнику в полном объема. Законом предусматривается возможность признания недействительными актов, нарушающих права
собственников.
Обращается внимание на подход законодателя^ решению вопроса о гарантиях деятельности иностранных физических и юридических лиц, а также защиты их права собственности. Оригинальным, не имеющим более аналогов в национальном законодательстве, является решение о том, что в случае, если последующее законодательство Республики Беларусь ухудшает условия для инвесторов, то к иностранным инвестициям в течение пяти лет применяется законодательство, действовавшее на момент осуществления инвестиций. Подобная запись в статье 34 закона об иностранных инвестициях может быть изменена законодателем или вообще исключена, однако такое решение, на наш взгляд, не может считаться правовым, если новое правило будет введено ранее пяти лет.
Последовательным шагом на пути к гарантированности прав собственника явилось утверждение Верховным Советом 16 июня 1993 года Положения о порядке возмещения потерь, причиненных субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями
государственных органов и их должностных лиц, хотя оно и имеет ряд недостатков /на них обращается нами внимание/.
Объективной необходимостью является закрепление в одном акте всего комплекса прав, которые направлены на регулирование рыночных отношений. Только таким путем можно обеспечить вэаимоувязку всех правовых норм, исключить между ними противоречия, а значит, защитить права участников экономических отношений. Поэтому мы высказываемся за необходимость скорейшего принятия ного Гражданского кодекса.
Успехи экономической реформы возможны при оптимальном решении вопросов, касающихся налоговой и финансовой систем, а также об обеспечении социальной защиты граждан. К сожалению, объем работы не позволил осветить эти проблемы.
я пятпй_плаае -- "Законодательная деятельность
Верховного Совета и народное законотворчество" анализируется соотношение законодательной деятельности Верховного Совета и народного законотворчества.
Основными институтами непосредственной демократии являются народные обсуждения и народные голосования по наиболее важным вопросам государственной жизни. Опыт проведения всенародных обсуждений, анализ законодательства по данному вопросу свидетельствуют о том, что концепция их проведения страдает значительными недостатками, что этот институт нуждается в совершенствовании.
И всенародные обсуждения, и референдумы как важнейшие институты непосредственной демократии самостоятельны и на могут отождествляться. Общим для них является непосредственное участие народа в правотворческой работе, в выражении общественного мнения. Мы возражаем против утверждения, что "всенародные обсуждения - консультативная форма прямого волеизъявления", средство, обеспечивающее единый учет общественного мнения. Самостоятельность институтов непосредственной демократии /всенародных обсуждений и референдумов/ показывает ошибочность взгляда.
что "перед референдумом целесообразно проводить всенародные обсуждения".
Всенародные обсуждения сыграли определенную роль в развитии демократии в нашем государстве. Отдавая дань проводившимся всенародным обсуждениям, следует согласиться со справедливым замечанием, высказанным в литературе по поводу таких показателей, как число проведенных собраний, количество принявших участие, количество высказанных замечаний и предложений, что сейчас этого явно недостаточно. На первый план должна выходить эффективность, содержательная сторона таких обсуждений. Последние годы характеризуются отсутствием какой-либо заорганизованности в проведении обсуждения проектов законодательных актов, что было характерно для периода до 1988 - 1989 годов. В то же время внимание этому институту непосредственной демократии практически на уделяется.
В законе не определяется детальный перечень вопросов, которые могут выноситься на обсуждение, хотя, на наш взгляд, это сделать необходимо. Часто проекты публикуются для обсуждения при отсутствии решения Верховного Совета или его Президиума гражданами и лицами, которые не вправе это делать. Одним из слабых положений закона являются нории, регламентирующие подведение итогов народного обсуждения.
В работе приводится статистика проведения референдумов за рубежом, анализируется законодательство о референдуме России, Украины, Литвы, Грузии, других государств.
Помимо традиционного назначения референдумов
'утверждение или отклонение законопроектов/ они еще' стали рассматриваться и как средство арбитража в конфликте между эазличными органами власти. В то же время мы возражаем 1ротив превращения института непосредственной демократии в швседневный, стабильный элемент практики государственного :тронтельства. На наш взгляд, важнейшим элементом института |епосредственной демократии следует пользоваться крайне юторожно. Не всегда в переломные моменты развития общостьа
АО
реиение референдума может быть правильным и отражать объективный ход истории. Да и превращение его в "стабильный элемент практики государственного строительства" приведет, по нашему мнению, к девальвации этого института.
Особо подчеркивается важность закрепления на конституционном уровне принципа отмены акта, принятого путем референдума. На наш взгляд, он не должен быть абсолютным. В законодательстве, в том числе и в Конституции, должен быть предусмотрен механизм изменения и даже отмены акта, принятого путем референдума.
В работе сделана классификация референдумов на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые референдумы, обязательные и консультативные. Полегаем, что республиканский закон не препятствует проведению так называемого упраздняющего референдума, как это практик; «тся в Италии.
Мы против того, чтобы референдум использовался как средство обойти орган законодательной власти. Здесь можно было бы найти оптимальное решение, а именно — наделить правом инициативы в проведении референдума президента и определенную часть избирателей, а право решения о его проведении закрепить за парламентом.
Чисто внешне референдум воспринимается как весьма демократичный институт, средство участия граждан в управлении делами государства, в решении важнейших вопросов. Поэтому какие-либо ограничения на этот счет не могут быть популярными. Кроме того, нельзя полностью сбрасыват! со счетоп м обстоятельство использования референдума I качестве средства необходимого контроля народа зг парламентом. В условиях существования свободного мандат« целесообразность этого очевидна.
Для вынесения на референдум самых важных вопросо! государственной жизни необходимое число подписей гражда1 следовало бы увеличить.
а <
Формулировка ''вопроса порой имеет предопределяющее значение для развития всего подготовительного процесса по референдуму. Его анализ позволяет сделать вывод о том, необходимы ли изменения в законодательных актах, решить вопрос о необходимом числе голосов, поданных за него, чтобы считать его принятым. От точности и четкости формулировки нередко зависит вид референдума - консультативный или обязательный. Было бы желательно предусмотреть в законе о референдуме обязательность дачи заключения постоянных комиссий Верховного Совета не только по вопросу, выносимому на референдум, но и по тем проектам, в отношени которых 5удет проводиться голосование.
Не отвергая необходимости широкого оповещения о референдуме, все же считаем, что в законе должны бить (онкретно определены источники официального опубликования >ешения о назначении народного голосования н связанных с ним юкументов. Ими, безусловно, должны являться "Ведамасцх 1ярхоуиага Савета Рэспубл1к1 Беларусь" и те газеты, в которых официально публикуются акты Верховного Совета.
Имеет определенные особенности регулирование участия раждан в референдуме. Согласно статье 4 закона в нем могут частвовать граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет и роживающие на момент проведения референдума на территории еспублики. Если лицо, постоянно проживающее за границей» на
I
омент проведения референдума прибыло в республику, то оно олхно быть включено в списки граждан, имеющих право чествовать в референдуме, и допущено к голосованию. Это раво должно быть обеспечено и в том случае, если лицо ?ибыло в республику уже после представления списков для зеобщего ознакомления. В других государствах принцип :еобщности участия в референдуме различается по своему удержанию.
Голосование, как и при выборах, проводится с 6 до 22 1Сов. Было бы разумным заканчивать агитацию по референдуму I отличие от агитации при выборах/, как минимум, за день до
йУ
его проведения.
Поддерживая идею широкой гласности, которой были посвящены специальные исследования, мы полагаем, что с целью исключения попыток манипулирования общественным мнением необходимо найти эффективные средства противодействия давлению на сознание людей. Оправданной является практика тех государств, которые создают специальные государственные органы, обеспечивающие объективность опроса общественного мнения.
По законам Республики Беларусь и ряда других государств решение консультативного референдума носит рекомендательный характер. Однако это не значит, что для соответствующего органа не должно наступать никаких правовых последствий в связи с его'решением.
Оптимальный подход предложен в украинском законе о референдуме. Результаты совещательного опроса
/консультативного рефередума/ рассматриваются и учитываются при принятии решений соответствующими государственными органами. С этой целью выработан удачный механизм. Есл* проекты законов, иных решений Верховного Совета или решение местного Совета не соответствуют результатам всеукраинскогс или соответствующего местного совещательного опроса, тс
такие акты могут быть приняты лишь большинством, не менее Л .ух третей, от общего числа народных депутатов. Полагаем, что подобный подход целесообразно закрепить в закон« Республики Беларусь.
В.. заключении диссертации сформулированы выводы ] предложения, реализация которых будет способствовать, п нашему мнению» совершенствованию законотворческо
деятельности Верховного Совета, повышению ее эффективности продвижению государства по пути демократии, уважения пра личности. .
Список основных опубликованных работ по теме диссертаци
1. Верховный Совет Республики Беларусь. Правовые вопросы деятельности. Монография. Минск. 1993/ 18, 7В п.л./.
2. Право законодательной инициативы в Верховном Совете Республики Беларусь и совершенствование законодательного процесса. - Право и демократия. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 5. Минск. 1992, с. 23 - 32 /0,5 п.л./.
3. К вопросу о некоторых гарантиях выборным работникам. Всесоюзный сборник. Диалектика. Перестройка. Человек. II
часть. Минск. 1800, с. 25 - 28 /0,1 п.л./.
4. Концепция законодательной власти в проекте новой Конституции /Основного Закона/ Белорусской ССР. -- В кн.: Концепция Конституции БССР и Формирование правовых основ гражданского общества и государства. Том II. Минск. 1991, с. 1 -5 /0,3 п.л./.
5. Некоторые вопросы конституционной реформы в Белорусской ССР. - Социальные действия в переходный период. Минск. 1991, с. 70 - 71 /0.2 п.л./.
6. Закон работает на перестройку. - Человек и экономика. 1980, Ш 1, с. 44- 45 /0,3 П.я./.
7. На правовых перекрестках. — Человек и экономика. 1891, » 10, с. 35 - 38 /0,35 п.ж./.
8. Совершенствование законодательства и практики его применения в связи с прекращением трудового договора. Вопросы совершенствования правоприменительной практики гражданского и трудового законодательства. Межвузовский сборник. Вильнюс. 1989, с. 84 - 87 /0,2 п.л./.
9. Ответ':' кость сторон трудового договора причинение ущерба , книга/.- Минск. 1989 /4,2 п.л./.
10. 0 праве трудовых коллективов на прекращение работ» /забастовку/. — Тенденции и перспективы развития >1 укрепления социалистической законности. Межвузовский сборник
Выпуск 4. Минск. 1880, с. 134 - 135 /0,1 п.*./.
11. Право и кадры в условиях перестройки /в соавторстве/. — Хозяйство и право. 1990, * 5, с. 158 - 159 /0,3 п.л./.
12. Усиление хонтроля Советов за соблюдением законодательства о труде. -- Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности. Межвузовский сборник. Выпуск 2. Минск. 1988, с. 28-29 /0,1 п.л./.
13. Конституция и законность. -- В кн.: Право, законность, правопорядок. Материалы Республиканской научно-практической конференции. "Место и роль юристов в развитии современного общества /20--21 сентября 1991 г./. Минск. 1991, с. 5-7 /0,15 п.л./.
14. Правовая культура и выборы. — В кн.: Право, законность, правопорядок. Минск. 1991, 14-15 /0,1 п.д./.
15. Проблены организации и деятельности Президиума Верховного Совета Белорусской ССР. -- Актуальные вопросы государства и права. Выпуск I. Минск. 1992, с. 38-45 /0,5 п.л./.
16. Полномочия Президиума Верховного Совета БССР. Актуальные вопросы государства и права. Выпуск II. Минск. и92, с. 46-54 /0,5 П.Л./.
17. К вопросу о необходимости изменения избирательное законодательства. - Актуальные вопросы государства и права. Выпуск II. Минск. 1992, с. 95-97 /0,2 п.л./.
16. Развитие законодательства о приватизации государственной собственности. - Закон. 1992, к 3, с. 71 /0,15 п.л,/.
19. Избирательный марафон. Как его завершить? - Народны( депутат! 1992, К 2, с. 14-18 /0,5 п.л./.
20. Компенсационные выплаты. — В кн.: Законодательстве
э труде. Минск. 19&1, с. 279-296 /1,2 п.л./.
21. Суд и некоторые вопросы реформы законодательства. -В кн.: Судебно-правовая реформа: концепция и пути ее реализации в Республика Беларусь. Минск. 1992, с. 181-164 '0,2 п.л./.
22. Комментарий к Закону Республики Беларусь "О фофессионалышх союзах". Нинск. 1992, с. 13-14, 18-21, 56-58 '0,6 п.л./.
23. Комментарий к Закону Республики Беларусь "Об ¡ностранных инвестициях на территории Республики Беларусь". 1ИНСК. 1992, с. 22-24, 31-33, 123-128, 141-146, 150-152, 17478 /1,2 п.л./.
24. Новый этап в развитии рыночного законодательства. --акон. 1982, к в, с. 92-93 /0,35 п.я./.
26. Фундамент биржевой деятельности /в соавторстве/. — окон. 1992., » 9, с. 63-64 /0,35 п.д./.
26. Бизнесом заниматься можно, но не всем. -- Человек и кономика. 1992, А 12, с. 7 /0,16 п.л./.
27. Лраблемы заканадаучай дэейнасц1 У РэспубЛ1ЦЫ аларусь. — Весц! АкадэмИ навук Беларус!. 1993, * 2, с. 461 /0,7 п.д./.
26. Вярхоуны Савет БССР. ВярхоУны Савет СССР. Дэлутацкая эдатыкальнасць. ЗаканадаУчая Улада. Заканапраект. Захон. 1нстытуцыя БССР. Канстытуцыя СССР. Пастаяиныя кам1с!1. »гламент ВярхоУиага Саиета 1 1ншыя /усяго больш 40 зтыкулаУ/. — В кн.: Юрыдычны энцыклапедычны слоУн1к. 1нск. 1992 /2 п.л./.
29. Трудовые отношения совершенствуются. — Судов« »сник. 1992, И 2, с. В2-64 /0,5 п.л./.
30. О проекте новой Конституции Республики Беларусь. --!стник Межпарламентской Ассамблеи. Санкт-Петербург. 1993, *
4ó
1, i 13-17 /0,35 а.я./.
31. Полномочия, порядок организации и деятельности
Конституционные реформы в государствах Содружества. Санкт-Яетербург. 1993, с. 98-104 /0,6 П.л./.
32. Постатейный комментарий к Кодексу законов о труде
Республики Беларусь. Минск. 1083, с. 20, 34, 38,77-78, 80-85, 86 87, 152 /3,5 п.л./.
Общий объем публикаций -- более 37 п.л.
Диссертант /с«'' Г.А.Ваеилевич
Верховного Совета Республики Беларусь.
В кн. :
Подписано Усл. печ. л.
« V*.
ИПП Госэкокомп ля на Республики Беларусь.
