АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением валютного законодательства Российской Федерации»
□030Б3570
На правах рукописи
Внльде Людмила Викторовна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12 00 11 — судебная власть, прокурорский над юр, организация правоохранительной деяхельности, адвокатура
Азгорефераг диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 1 МАЙ 2007
Москва - 2007
003063570
На правах рукописи
Вильде Людмила Викторовна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2007
Диссертация выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук Диканова Т.А.
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Ястребов В.Б.
кандидат юридических наук Насонов Ю.Г.
Ведущая организация: Московский гуманитарный университет
Защита состоится И/Р/йАт г в '^часов на заседании диссертационного совета Д-170 001 01 при Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Адрес. 123022, г Москва, ул 2-я Звенигородская, 15
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Автореферат разослан <('£?>)
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
Е.А. Маркина
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью укрепления законности и правопорядка в валютной сфере В связи с этим совершенствование прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства в современных российских условиях чрезвычайно важно, что объясняется прежде всего значимостью исполнения этого законодательства и предупреждения его нарушений
Официальная статистика показывает, что ежегодно растет число участников внешнеэкономической деятельности, увеличивается поток экспорта, импорта товаров, объем работ и услуг, а соответственно, и объем валютного оборота1 Граждане и организации все активнее приобретают имущество за рубежом, осуществляют инвестиционную деятельность за границей, привлекают иностранный капитал в Россию Все эти сделки неизбежно связаны с использованием российской и иностранной валюты как средства платежа и с увеличением количества валютных операций Кроме того, валютные ценности используются как средство накопления Многие российские граждане приобретают иностранную валюту и конвертируют в нее свои сбережения
Законодательство, регулирующее валютные отношения, нацелено на повышение устойчивости национальной валюты, положительные изменения в структуре производства товаров, увеличение финансовых резервов государства путем развития отечественного экспорта, избежания чрезмерного импорта, который, в свою очередь, затрудняет развитие собственного производства и ведет к отрицательным изменениям платежного баланса
' Согласно статистике таможенных органов только в первом полугодии 2006 г экспор1 России составил 143 млрд долл США, что на 31,3% больше аналогичного периода 2005 г Импор! России за указанный период вырос на 33,2 % и составил 56,7 млрд долл США
страны2 Валютное законодательство содержит валютные ограничения, направлено на укрепление валютно-финансового положения страны, поддержание на высоком уровне ее платежеспособности и кредитоспособности, предотвращение значительного сокращения золотовалютных резервов и резких колебаний курса национальной валюты
Как известно, валютные ограничения выполняют существенную регулирующую роль Перевод капитала за границу, не обеспеченный ввозом товаров либо получением услуг, неизбежно ведет к уменьшению финансовых средств в иностранной валюте на внутреннем валютном рынке страны, к увеличению курса «условных единиц» и, как следствие, к новому витку инфляции Стабильность национального бюджета, предотвращение роста внешних и внутренних государственных долгов, надежность отечественной банковской системы, устойчивость российской валюты во многом зависят от адекватного социально-экономической ситуации валютного законодательства, способного защитить интересы не только бизнеса, но прежде всего государства и его населения
Для России проблема исполнения валютного законодательства представляется весьма важной Несмотря на общую тенденцию либерализации, российское валютное законодательство сохраняет инструменты регулирования экспорта и импорта, а также ввоза (вывоза) валюты и расчетов на внутреннем валютном рынке3 Экономическое положение Российской Федерации не позволяет сегодня полностью отказаться от валютных ограничений, которые направлены на предупреждение таких опасных явлений, как невозвращение валютной выручки, сопряженное с уклонением от уплаты налогов, и отмывание «грязных» денег Не случайно Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря
2 См Основы международных валютно-финансовых и кредитных отношений Учебник / Под ред В В Круглова М , 2000 С 35
См Международные вашотно-кредитные и финансовые отношения / Под ред Л Н Красавиной М , 2002 С 11
2003 г, а также подзаконные акты, принятые в соответствии с ним, содержат ряд норм ограничительного и запрещающего характера Основные из них требование о репатриации валютной выручки, запрет на осуществление расчетов в иностранной валюте между резидентами за исключением специально установленных случаев, ограничения на вывоз из Российской Федерации валюты и валютных ценностей, обязанность резидентов осуществлять валютные операции через банковские счета в уполномоченных банках
Полное отсутствие валютных ограничений приведет к дестабилизации внутреннего финансового рынка и снижению валютных запасов Банка России Наше государство, обремененное значительным внешним долгом, нуждается для его погашения в крупных валютных резервах, которые в результате повсеместных либеральных мер могут быть существенно снижены По данным Центрального банка РФ, внешний долг России неуклонно увеличивается Так, на 1 января 2004 г национальный (общий) долг Российской Федерации перед нерезидентами составлял 186 млрд долл США, а на 1 января 2007 г - уже 309 млрд
В этих условиях значимость исполнения валютного законодательства представляется несомненной Вместе с тем установленные валютные ограничения повсеместно нарушаются Статистика органов и агентов валютного контроля свидетельствует об увеличении количества выявляемых валютных правонарушений Это касается прежде всего требования о репатриации в Россию валютной выручки от внешнеэкономических сделок
По данным платежного баланса Российской Федерации, своевременно не полученная экспортная выручка и не поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам, а также переводы по фикгавным операциям с ценными бумагами составили в 2000 г. - 5,2 млн долл США, в 2001 г - 6,4 млн , в 2002 г - 12,2 млн, в 2003 г -15,4 млн , в 2004 г - 25,9 млн , в 2005 г. - 27,2 млн , в 2006 г - 19,15 млн
долл США Несмотря на некоторое снижение размера невозвращенной валютной выручки, эта цифра остается существенной По сути, можно сделать вывод, что «утечка капитала и обслуживание внешнего долга превратили Россию в донора западной экономики»4
Также следует отметить, что валютные правонарушения могут быть тесно связаны с налоговыми Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте нередко способствует уходу из-под налогообложения значительных финансовых сумм, а также отмыванию преступных доходов, полученных путем финансовых махинаций, вымогательства, контрабанды, торговли наркотиками и т п Следствием неуплаты налогов является невозможность выполнения социальных программ, развития здравоохранения, образования, культуры
Надзорно-контрольная практика свидетельствует, что значительные масштабы приобрели запрещенные законодательством расчеты в иностранной валюте между резидентами - гражданами и организациями Российской Федерации Это крайне отрицательно сказывается на значимости рубля и может повлечь вытеснение национальной валюты валютами других государств
Между тем практика показывает, что валютный контроль, осуществляемый Банком России и Росфиннадзором, а также таможенными и налоговыми органами, имеет ряд недостатков В связи с этим очевидна роль прокурорского надзора, призванного защищать интересы государства и общества Сегодня он особенно актуален ввиду активной перестройки системы органов и агентов валютного контроля, изменения и ликвидации ряда их функций, многочисленных нарушений со стороны этих контролирующих структур
4 См протокол Парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 марта 2001 г на тему «Утечка капитала, как угроза безопасности России»
Вместе с тем прокурору бывает сложно определить свою роль в деле борьбы с валютными нарушениями среди большого количества разного рода контролирующих структур Зачастую прокуроры подменяют органы и агентов валютного контроля, а в ряде случаев эта сфера надзора остается без внимания, многие прокуроры не знают основ валютного законодательства
Одной из причин подобной ситуации видится отсутствие разработок, посвященных вопросам определения предмета, задач, целей, методики прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Вместе с тем, по мнению прокуроров, надзор в названной области имеет большую значимость, поскольку без проверки исполнения валютного законодательства невозможно дать объективную оценку в целом состояния законности в сфере внешнеэкономической деятельности Все изложенное обусловливает актуальность темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства мало изучены Анализ трудов специалистов показывает, что объектом отдельного правового исследования эта проблематика пока не стала Вопросы прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства рассматривались фрагментарно в рамках отдельных методических работ Некоторые аспекты этой тематики изучали такие авторы, как И С Викторов, Т А Дикано-ва, Д В Кречетов, В И Остапенко, Н Д Бут, И А Соколова
Особенности валютного контроля как элемента экономической безопасности государства рассматривались В М Простовой
Проблемы уголовной ответственности за невозвращение из-за рубежа средств в иностранной валюте исследовали О Н Васильева, Ю П Гар-маев, В И Михайлов, И Н Пастухов, А А. Струкова, А В Федоров, ПС Лни
Как правило, валютные правоотношения служат объектом исследования специалистов в области финансового права, бухгалтерского учета, экономики и налогообложения С этой точки зрения, включая вопросы привлечения к административной ответственности, валютные правоотношения рассматривались такими авторами, как Д В Винницкий, О Н. Горбунова, Е10 Грачева, Б Ю Дорофеев, А В Емелин, Н Ю Ерпылева, Н Н Земцов, А Н Козырин, Л Н Красавина, В В Круглов, А10 Лисицын, И Б Новокшонов, В А Пушин, С В Пыхтин, А С Селивановский, ГП Толстопятенко, ГА Тосунян, А И. Шмырева, ИВ Хаменушко, Н И Химичева, А М Эрделевский и др
Изучение научной литературы позволяет сделать вывод, что предмет прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, методы реализации прокурорской компетенции в указанной области, вопросы профилактики нарушений валютного законодательства средствами прокурорского надзора нуждаются в дальнейшем исследовании
Научная новизна диссертационного исследования заключается в юм, что это первое монографическое исследование, в котором системное решение получил комплекс вопросов по оптимизации работы прокурора в сфере надзора за исполнением валютного законодательства С принятием новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях, Таможенного кодекса РФ, федеральных законов «О валютном регулировании и валютном контроле», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» кардинальным изменениям подверглось и валютное законодательство, и государственный контроль за его исполнением В связи с этим научная новизна исследования отражена в определении предмета прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации, его пределов, задач и направлений с учетом нормативных изменений На основе изученных материалов разработаны предло-
жения по совершенствованию надзора в названной области, выделены особенности работы прокурора в конкретных направлениях
В работе дан комплексный анализ правового обеспечения деятельности органов и агентов валютного контроля, состояния законности в валютной сфере, определены пробелы валютного законодательства, сформулированы предложения по его совершенствованию
Основная цель диссертации состоит в том, чтобы на научной основе, с учетом результатов изучения теории и практики комплексно проанализировать ключевые вопросы прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации и выработать теоретические и практические предложения по его оптимизации Целью работы также является научное обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства
В рамках изложенных целей выделены и сформулированы следующие задачи
1) Определение состояния и уровня научной разработанности избранной темы
2) Изучение и анализ валютного законодательства Российской Федерации
3) Определение предмета, пределов, целей и задач прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства
4) Изучение состояния законности в валютной сфере
5) Исследование и анализ динамики выявления административных правонарушений в валютной сфере
6) Изучение состояния прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, практики надзора в указанной области
7) Выработка направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства
8) Разработка практических аспектов прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства
9) Описание типичных нарушений валютного законодательства со стороны органов и основных агентов валютного контроля
Объектом проведенного исследования стали правоотношения, возникающие при осуществлении прокурором надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации
Предметом исследования выступают теоретические основы, правовая регламентация и практические проблемы деятельности прокуроров по надзору за исполнением валютного законодательства
Методологическая и теоретическая основы исследования Диссертационное исследование проведено с использованием диалектического и общенаучного (синтез, анализ, сравнение) методов познания Применялись системно-структурный и социологический методы
Теоретическую основу работы составляют труды ведущих специалистов в сфере экономики и финансов, перечень которых был представлен, а также труды отечественных ученых в области теории государства и права, прокурорского надзора, административного права, которые оказали несомненное влияние на научную позицию диссертанта Это такие известные ученые, как А И Алексеев, С С Алексеев, В И Басков, А Д Берензон, В Г Бессарабов, А Д Бойков, И С Викторов, Ю Е Винокуров, С И Герасимов, Т А Диканова, А X Казарина, В В Клочков, А Н Ларьков, В Г Мелкумов, Л А Николаева, В П Рябцев, Ю И Скуратов, А Я Сухарев, А А Чувилев, В И Шинд, В Б Ястребов и др
Нормативная база исследования включает международные конвенции, Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ, приказы, указания, инструкции Банка России и ГТК России (ФТС России)
Эмпирическую базу исследования составили материалы прокурорского надзора (обобщения, анализы, справки, акты реагирования, решения коллегий и постановления оперативных совещаний) за период 2004 — 2006 гг, материалы органов и агентов валютного контроля, в том числе 98 дел об административных правонарушениях, а также сштисгические данные за период 2002 - 2006 гг Изучались доклады прокуратур 60 субъектов Российской Федерации, представленные в Генеральную прокуратуру РФ По специальным анкетам опрошено 200 работников прокуратуры разного уровня из различных регионов Изучено 55 судебных решений и постановлений Диссертантом рассматривались особенности организации работы структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, региональных и местных прокуратур, включая транспортные Автор учел собственный опыт работы старшим прокурором отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики прокуратуры Московской области с 1998 по 2003 гг В этот период диссертантом лично проводились проверки исполнения валютного законодательства в поднадзорных органах валютного контроля
В результате проведенного исследования автором обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения:
1 Вывод о том, что в предмет прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства необходимо включать исполнение не только законов (Федерального закона «О валютном регулировании и валю игом контроле» и принятых в соответствии с ним федеральных законов), но и актов органов валютного регулирования, так как последние характеризуются высоким статусом, наличием делегированного законом права на их издание, а также существованием административной ответственности за их нарушение
2 Положение о том, что состояние законности в сфере, регулируемой валютным законодательством, характеризуется неблагоприятными
тенденциями, которые прямо зависят от пробелов законодательства, слабости валютного контроля и недостатков прокурорского надзора В связи с этим предлагается комплекс мер по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства В их числе
• постоянное взаимодействие территориальных прокуроров, надзирающих за исполнением валютного законодательства Росфиннадзором, Банком России, уполномоченными банками и налоговыми органами, и транспортных прокуроров, надзирающих за исполнением законов таможенными органами, так как деятельность названных органов и агентов валютного контроля тесно взаимосвязана,
• регулярный обмен информацией о выявленных нарушениях валютного законодательства между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами, а также оказание методической и практической помощи низовым прокуратурам с учетом сложности предмета надзора,
• объединение основных структурных элементов региональных прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением валютного законодательства (подразделение «общего надзора» и «таможенно-транспортное» либо «таможенно-налоговое» подразделение), под кураторством заместителя прокурора, в целях избежания дублирования, проведения комплексною анализа состояния законности, совместного планирования надзорных мероприятий и обсуждения их итогов,
• исключение практики ограничения надзора за исполнением валютного законодательства поступающими обращениями, так как валютные правонарушения носят латентный характер и обычно не выявляются традиционным способом — посредством разрешения жалоб и заявлений,
• издание соответствующего приказа Генерального прокурора РФ для повсеместного устранения отмеченных недостатков надзора за исполнением валютного законодательства и распространения мер повышения его эффективности
3 Выделены практические аспекты прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства органами и основными агентами валютного контроля В связи с этим представлены источники информации, используемые в ходе надзорных проверок, примерный перечень вопросов, подлежащих выяснению прокурорами, типичные нарушения валютного законодательства со стороны органов и агентов валютного контроля, меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения
4 Обоснованы предложения по совершенствованию законодательства В том числе
• внести изменения в ст 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» о наделении Федеральной таможенной службы России и Федеральной налоговой службы России статусом органов валютного контроля,
• обосновывается необходимость издания нормативного акта, обеспечивающего взаимодействие уполномоченных банков с иными агентами валютного контроля и определяющего порядок передачи таможенным и налоговым органам информации, необходимой для выполнения ими функций по валютному контролю,
• обосновывается необходимость принятия нормативных актов о создании системы таможенно-банковского валютного контроля с учетом современных изменений в валютном законодательстве,
• дополнить ч 4 ст 15 25 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции «Невыполнение резидентом в установленный срок обязанносш по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающихся за переданные нерезидентам товары, выполненные для нерезидентов работы, оказанные нерезидентам услуги либо за переданные нерезидентам информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, - влечет наложение административного штрафа на
должностных лиц, физических лиц и юридических лиц в размере от трех четвершх до одного размера суммы денежных средств, не зачисленных на счета в уполномоченных банках»,
• изменить ч 6 ст 15 25 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции «Несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, нарушение установленного порядка использования специального счета и (или) резервирования, нарушение установленных единых правил оформления паспортов сделок либо нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одного до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от одного до пятисот минимальных размеров оплаты труда»
Теоретическая значимость диссертации заключается в определенном вкладе в развитие науки прокурорского надзора В результате разработки научной темы определен предмет надзора за исполнением валютного законодательства, его пределы, цели, основные задачи, выделены основные нарушения закона
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в законотворческом процессе, в деятельности органов прокуратуры, а также в ходе преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор» Диссертантом внесены предложения по совершенствованию надзора за исполнением валютного законодательства, разработана методика проведения прокурорских проверок
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования использовались в практической деятельности прокуратуры Московской области Разработанные научно-практические и методические рекомендации были использованы диссертантом в учебном процессе в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной про-
куратуры РФ Основные положения диссертационного исследования изложены в семи публикациях автора, в числе которых аналитический обзор «Проблемы предупреждения нарушений валютного законодательства Российской Федерации средствами прокурорского надзора» (в соавторстве), который был направлен для использования в региональные про кура 1уры
Структура диссертации - работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, заключения и списка литературы
Основное содержание работы Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, степень научной разработанности темы, научная новизна, нормативная, теоретическая и эмпирическая база исследования, его методологическая основа, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, излагаются сведения об апробации и о внедрении в практику результатов исследования
Первая глава «Теоретические аспекты прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации» включает два параграфа
В первом параграфе «Анализ современного валютного законодательства Российской Федерации, его значимость и перспективы развития» автор подробно анализирует основные нормативные правовые акты, регулирующие валютную сферу В разделе рассматриваются общие положения, имеющие значение для уяснения сущности прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства На основе комплексного изучения положений теории права, Конституции РФ и Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г -
основного нормативного акта, определяющего правовые требования к валютным отношениям, рассматривается система валютного законодательства Подвергаются анализу принципы валютного регулирования, установленные валютные ограничения, требования к валютному контролю, значимые для определения предмета и пределов прокурорского надзора
Автором подробно изучается значимость валютного законодательства Российской Федерации, которая обуславливается рядом факторов, и прежде всего его целями, отраженными в Законе. Это обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка России как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества Нарушение установленных Законом валютных ограничений может повлечь наступление финансового кризиса Прежде всего важен тот факт, что валютные поступления в Россию формируются большей частью за счет экспорта энергоресурсов По данным таможенных органов, структура российского экспорта состоит преимущественно из товаров сырьевого назначения, рыночные цены на которые подвержены значительным колебаниям 5 В то время как экономически развитые государства, на которые ориентируется законодатель на пути либерализации правовых норм, а также активно развивающиеся страны (например, Китай) экспортируют в основном высокотехнологичную продукцию Очевидно, что российская экономика существенно зависит от внешней конъюнктуры При резком падении мировых цен на нефть и другие энергоносители существует реальная угроза сокращения количества поступаемой в Россию иностранной валюты, что повлечет ее
5 В товарной структуре экспорта в страны дальнего зарубежья удельный вес топливно-энергетических товаров в первом полугодии 2006 г составил 71,1% от всего объема экспорта в эти страны, что на 6,6% больше аналогичного периода 2005 г Главной статьей экспорта в страны СНГ также остается продукция топливно-энергетического комплекса - 43,5% от всего объема экспорта в эти страны Причем объемы экспорта увеличиваются В первом полугодии 2006 г экспорт таких товаров вырос на 0,9% в сравнении с АППГ (Таможня 2006 № 8 С 2627)
удорожание и отрицательно скажется как на бизнесе, так и на гражданах Как известно, соблюдение валютного законодательства является фактором экономической безопасности государства
Изучение перспектив развития валютного законодательства позволяет сделать вывод о наличии большого спектра позиций по этому вопросу Имеются предложения о снижении роли валютного контроля, как меры административного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности Вместе с тем существует ряд точек зрения, что всеобъемлющая либерализация валютного законодательства не соответствует в данный момент экономической ситуации России, и выражает интересы лишь отдельных немногочисленных групп хозяйствующих субъектов
Во втором параграфе «Предмет, пределы, цели, основные задачи и направления прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации» отмечается, что уяснение сущности этих понятий имеет важное теоретическое и практическое значение Понимание содержания этих терминов необходимо для достижения едиис1ва практики надзора, обеспечения его целенаправленности
Существует несколько точек зрения на принципиальное определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов Традиционно принято считать, что надзорная функция прокурора связана только со сферой исполнения законов Иные нормативные правовые акты рассматриваются как средство получения более полного представления о нормативных положениях закона Вместе с тем известна не менее авторитетная позиция, что наряду с законами в предмет прокурорского надзора должны входить нормативные правовые акты высших органов государственной власти, соответствующие определенным критериям
В результате проведенного исследования автор полагает возможным присоединиться ко второму научному мнению Исходя из традиционного взгляда на предмет прокурорского надзора, акты органов валютного регу-
лирования — Правительства РФ и Банка России по своей сути носят характер подзаконных нормативных актов и в связи с этим должны быть исключены из предмета надзора Вместе с тем анализ положений валютного законодательства показывает, что акты органов валютного регулирования обладают высоким статусом Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» прямо делегирует Правительству РФ и Банку России полномочия по изданию нормативных правовых актов по вопросам валютного регулирования КоАП РФ в ст 15 25 устанавливает ответственность за нарушение актов органов валютного регулирования Все это в совокупности обусловливает необходимость включения актов органов валютного регулирования в предмет прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства
Пределы прокурорского надзора в исследуемой сфере определяются исходя из следующих обстоятельств группы нормативных актов, точное и единообразное исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора, круга органов, законность деятельности которых поднадзорна прокуратуре, объема полномочий прокурора
Среди основных органов, поднадзорных прокуратуре, автором выделены специально созданные государственные контролирующие структуры — органы и агенты валютного контроля
В системной связи с предметом прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства находятся его цели и задачи Сущность задач определяется общесоциалыюй направленностью, особенностями рассматриваемого направления надзора и заключается в следующем
добиться строгого и неуклонного исполнения законов органами и агентами валютного контроля, их должностными лицами, резидентами и нерезидентами, соответствия закону правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами,
обеспечить охрану прав и законных интересов лиц, участвующих в валютных правоотношениях,
своевременно выявлять нарушения валютного законодательства, пресекать их всеми установленными правовыми средствами,
обеспечить полноту привлечения виновных лиц к усыновленной законом ответственности, а также профилактику противоправного поведения
Наряду с приведенными перманентными задачами прокурорского надзора обозначается ряд ситуационных задач, решения которых требует непосредственный процесс работы прокурора
Глава вторая диссертации «Состояние прокурорского надзора за законностью в валютной сфере» объединяет два параграфа
Первый параграф «Состояние законности в валютной сфере» посвящен характеристике состояния законности в изучаемой области и анализу проблем исполнения валютного законодательства Российской Федерации Исследование вопросов состояния законности представляет интерес с позиции поиска основных направлений прокурорского надзора и нахождения путей его оптимизации
На основе изучения правоприменительной практики автором оше-чается ряд пробелов валютного законодательства, которые осложняют проведение валютного контроля и снижают возможность привлечения к ответственности за валютные правонарушения
Банком России до настоящего времени не реализованы нормы н б ст. 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», не изданы нормативные акты, обеспечивающие взаимодействие уполномоченных банков с иными агентами валютного контроля, и определяющие порядок передачи таможенным и налоговым органам информации, необходимой для выполнения ими функций по валютному контролю В связи с этим многие банки отказываются выполнять запросы
иных агентов валютного контроля о представлении необходимых сведений и копий документов при проведении проверочных мероприятий в отношении участников внешнеэкономической деятельности В ряде мест такие отказы приобрели массовый характер, что крайне усложняет проведение административного расследования по валютным правонарушениям.
Отрицательное значение имеет разрушение системы таможенно-банковского валютного контроля, благодаря которой любую информацию о валютной операции можно было получать в автоматическом режиме оперативно и без лишних формальностей Ликвидация этой системы негативно сказалась не только на механизме валютного контроля, но и на механизме начисления и взыскания таможенных платежей
Крайне несовершенной является система валютного контроля, поскольку таможенные и налоговые органы, обладающие широкими контрольными полномочиями в сфере экономики, наделены лишь функциями агешов валютного контроля Они не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в валютной сфере и должны передавать соответствующие материалы для разрешения в Росфиннадзор, что приводит к двойному административному давлению на участников внешнеэкономической деятельности и к увеличению срока административного расследования
Несовершенство форм контроля оказывает непосредственное влияние на эффективность работы контролирующих органов Несмотря на общую тенденцию к увеличению количества выявленных нарушений валютного законодательства, деятельность органов и агентов валютного контроля страдает рядом недостатков
Несовершенны и нормы об административной ответственности за нарушения валютного законодательства Часть 4 ст 15 25 КоАП РФ не предусматривает ответственности за невозвращение в Россию валютных средств резидентами - физическими лицами Нередко российские гражда-
не, не будучи индивидуальными предпринимателями, выезжают за рубеж для выполнения там работ или оказания услуг, при этом вознаграждение в валюте, полученное такими гражданами, зачастую остается за рубежом и не облагается налогами как по российскому законодательству, так и по законодательству государства пребывания
Имеет недостатки и ч 6 ст. 15 25 КоАП РФ - несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям Это правонарушение влечет наложение больших административных штрафов Вместе с тем установленные санкции зачастую неадекватны тяжести совершаемых правонарушений Часто размер штрафа многократно превышает сумму валютной операции, что представляется несправедливым и дискредитирует валютный контроль как государственную функцию
В результате анализа существующей проблематики автором сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства
Во втором параграфе «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства» рассматривается группа вопросов по оптимизации надзорной деятельности в изучаемой области
Практика работы прокуратуры показывает, что осуществляемый надзор не всегда должным образом влияет на состояние законности в валютной сфере Действия прокуроров в ряде регионов не отличаются эффективностью Изучение состояния прокурорского надзора позволяет сделать вывод о его разобщенности, несогласованности действий территориальных и транспортных прокуратур, а также выше- и нижестоящих звеньев прокурорской системы Многие прокуроры ограничиваются в своей деятелыю-сш только работой по поступающим обращениям, однако это представляется в корне не правильным Необходимо учитывать высокий уровень ла-тентности валютных правонарушений, не позволяющий видеть действи-
тельные размеры противоправного поведения Поскольку валютные правонарушения в силу их скрытости обычно не выявляются традиционным путем (посредством жалоб и заявлений), прокуроры должны выявлять и подвергать изучению причины и условия, способствовавшие совершению нарушения
Анализ практики прокурорского надзора, а также состояния законности в валютной сфере, наряду с позитивными примерами позволяет говорить о значительности неиспользуемых резервов Из 60 докладных записок, полученных из регионов, 45% содержат информацию о том, что надзор за исполнением валютного законодательства в этих регионах не осуществляется
Наряду с проблемами организации надзора в изучаемой сфере автором исследуются вопросы взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами
С учетом обозначенной проблематики, в целях повышения эффективности прокурорского надзора и устранения отмеченных недостатков диссертантом обосновываются конкретные предложения, в том числе необходимость издания специального приказа Генерального прокурора РФ, регламентирующего предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства, меры повышения его результативности Основываясь на материалах прокурорской практики, автор обобщил положительный опыт надзора за исполнением валютного законодательства, выделил положительные примеры, нуждающиеся в распространении
Глава третья «Практические аспекты прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства Российской Федерации» состоит из двух параграфов
В параграфе первом «Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства органами валютного контроля» рассматривается специфическая сущность изучаемого направления надзорной дея-
тельности В связи со сложностью предмета надзора возникает необходимость применения различных методов выявления и усфанения валютных нарушений Анализ прокурорской практики дает основания сделать вывод об отсутствии современной методики проверки исполнения валютного законодательства, что отрицательно влияет на эффективность надзора
Поскольку Банк России и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как органы валютного контроля обладают обширными контрольными полномочиями и правом привлечения к административной ответственности за валютные правонарушения, вопросы исполнения законодательства этими органами представляются особенно важными В результате проведенного исследования автором дается общая характеристика названных контролирующих органов На основе трудов специалистов выделяются источники информации, используемые прокурором, примерный перечень вопросов, подлежащих выяснению, обобщаются наиболее часто допускаемые нарушения законодательства
Делается вывод, что информация, полученная в процессе проверки органов валютного контроля, может быть использована прокурором как повод для организации надзорных мероприятий в отношении агентов валютного контроля, поскольку деятельность этих контролирующих структур взаимосвязана
Параграф второй «Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства агентами валютного контроля» содержит подробный анализ приемов и способов выявления прокурором нарушении валютного законодательства основными агентами валютного контроля — таможенными и налоговыми органами Эти структуры в отличие от остальных агентов валютного контроля обладают наиболее широкими полномочиями и наделены правом привлечения к административной ответственности В связи с этим надзор за исполнением закона названными службами наиболее значим
По мнению прокуроров, одна из основных проблем надзора за исполнением валютного законодательства заключается в отсутствии современных методических разработок, анализа практики прокурорского надзора, ее обобщения и доведения на места, что в свою очередь сдерживает возможности надзорной деятельности
С учетом этого мнения, на основе изучения практики автором разработаны особенности методики осуществления прокурорского надзора в указанной сфере Выделены источники информации о допускаемых нарушениях С учетом функциональных особенностей построения контролирующих органов подробно даны вопросы надзорной проверки На конкретных примерах рассмотрены типичные нарушения законодательства, допускаемые агентами валютного контроля Исследованы вопросы планирования прокурорских проверок
Основываясь на результатах исследования, автор выделяет оптимальные формы прокурорского реагирования на нарушения валютного законодательства
В заключении сформулированы основные результаты диссертационного исследования
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1 К вопросу о совершенствовании валютного контроля//В сб науч трудов «Прокурорский надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенном деле» / Под ред ТА Дикановой М , 2001 (0,3 п л )
2 Проблемы применения ответственности за валютные правонарушения // В сб науч трудов «Актуальные проблемы обеспечения законности в налоговой сфере» / Под ред В Н Лопатина М , 2004 (0,1 п л )
3 Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства // В сб науч трудов «Актуальные проблемы
деятельности правоохранительных органов в условиях административной и судебно-правовой реформ» Ч 2 М , 2005 (0,2 п л)
4 Аспекты прокурорского надзора за исполнением Федеральной налоговой службой РФ функций валютного контроля // В сб науч трудов «Актуальные проблемы прокурорского надзора за обеспечением законности в налоговой сфере» / Под ред Т А Дикановой Ч 1 М , 2005 (0,2 п л )
5 Актуальные вопросы совершенствования валютного законодательства // Черные дыры в российском законодательстве. 2007 № 2 (0,3 п л)
6 К вопросу о состоянии законности в сфере исполнения валютного законодательства // Бизнес в законе 2007 № 2 (0,3 п л)
7 Проблемы предупреждения нарушений валютного законодательства Российской Федерации средствами прокурорского надзора Аналитический обзор М, 2007 (в соавторстве, авторские листы - 2,1 п л )
