АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Теоретические и практические аспекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности»
На правах рукописи
ЧУКРЕЕВ Вадим Андреевич
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Специальность 12.00.11-Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности;
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 2 Я Н В 2012
Екатеринбург 2011
005007232
Работа выполнена на кафедре прокурорской деятельности федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация
доктор юридических наук, профессор Ергашев Евгений Рашндович
доктор юридических наук, профессор Бессарабов Владимир Григорьевич,
кандидат юридических наук Ганибесов Дмитрий Александрович
Федеральное государственное автономное учреждение высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет»
Защита состоится 3 февраля 2012 г. в 15 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.282.03 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21, зал заседаний Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральской государственной юридической академии
Автореферат разослан «_»_2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор ] 3. А. Незнамова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
В настоящее время экстремизм - это одно из опаснейших негативных социальных проявлений, от которого не застрахованы ни высокоразвитые, ни отстающие в экономическом и социальном развитии страны с различными политическими режимами и государственным устройством. Экстремизм сегодня представляет реальную угрозу национальной безопасности любого государства. Устрашение насилием, разжигание национальной и религиозной розни, организация мятежа, насильственного захвата власти - вот основное содержание экстремизма, который сродни с террором.
Важность организации борьбы с этим опасным негативным явлением, в том числе совершенствован™ законодательной базы по противодействию экстремизму, не вызывает сомнений. В частности, в законодательстве отсутствует научно обоснованное определение понятия экстремистской деятельности, не сформирован конкретный перечень поднадзорных прокуратуре субъектов, в обязанности которых входит оказание противодействия экстремистским проявлениям. Специальные средства реагирования на нарушения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» не закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Все это создает сложности в применении названных и других законодательных актов.
Успешное противодействие экстремизму обусловлено качеством деятельности государственных органов, в том числе органов прокуратуры РФ, осуществляющих надзор за исполнением законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремистской деятельности. Это определяет актуальность настоящего диссертационного исследования, поскольку повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением Закона «О противодействии экстремистской деятельности», исследование проблемных аспектов и особенностей соответствующей надзорной деятельности прокуратуры способствуют объективному пониманию целей и
задач, грамотному применению методики и тактики данной надзорной деятельности, а также правовых средств, находящихся в арсенале органов прокуратуры Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы. Сегодня в литературе отсутствуют комплексные исследования, посвященные особенностям и проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. Лишь отдельные аспекты этого надзора анализировались В. А. Барсамовым, В. М. Бозровым, С. Н. Бокаревым, С. А. Боронбековым, В. А. Бурковской, А. 10. Винокуровым, А. И. Долговой, А. Я. Гуськовым, Е. Р. Ергашевым, В. В. Меркурьевым, Л. М. Дробижевой, А. Г. Залужным, А. П. Ипакя-ном, В. Б. Коробовым, Э. Н. Ожигановым, В. В. Устиновым, С. Н. Фридинским и некоторыми другими авторами.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Предмет диссертационного исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокурора в сфере противодействия экстремистской деятельности, а также теория и практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Цель диссертационного исследования - дальнейшее развитие современной науки прокурорского надзора, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Для достижения данной цели были поставлены и решались следующие задачи:
определить понятие экстремизма и преступлений экстремистской направленности;
установить особенности предмета и объекта, целей и задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности;
выявить особенности полномочий и правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности;
исследовать современные проблемные аспекты применения норм законодательства о противодействии экстремизму и правовых средств прокурора при осуществлении надзора за их исполнением;
изучить особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, при уголовном преследовании за экстремистские преступления и проблемные аспекты использования прокурором специальных знаний при доказывании признаков экстремизма;
разработать рекомендации по совершенствованию прокурорской деятельности, связанной с обеспечением исполнения законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых в области прокурорского надзора, уголовного права и криминологии: А. И. Алексеева, Т. А. Ашурбекова, В. И. Баскова, С. И. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. Ю. Винокурова, А. А. Власова, С. И. Герасимова, Е. Р. Ергашева, А. Г. Залужного, А. X. Казариной, В. В. Клочкова, Ф. М. Кобза-рева, А. Ф. Козусева, В. Н. Кравчука, Н. Н. Марчука, В. Г. Мел-кумова, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, А. Я. Сухарева, Р. С. Ястребова и других исследователей.
Нормативной базой данной работы послужили положения Конституции Российской Федерации; действующие в Российской Федерации принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; федеральные законы, в том числе Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О поли-
тических партиях», «Об оперативно-розыскной деятельности», соответствующие указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и иные нормативные правовые и ведомственные акты, регулирующие исполнение законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Эмпирическая основа исследования. Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются изучением большого объема аналитических материалов по вопросам обеспечения органами прокуратуры Российской Федерации исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах Владимирской, Свердловской, Курганской, Тюменской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга. Всего изучено более 350 документов за период 2005-2011 гг. В их числе 100 материалов проверок исполнения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», проведенных прокуратурами Свердловской, Тюменской, Курганской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга, а также материалы 150 жалоб о нарушении прав человека и гражданина.
Диссертантом использованы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области миграции, местного самоуправления, представителей религиозных конфессий и др., опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти в этой сфере, судебная практика.
Изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратур г. Бжатеринбурга и Свердловской области по надзору за исполнением антиэкстремистского законодательства за период 2005-2011 гг.
Кроме того, проводилось анкетирование прокуроров по вопросу о состоянии и организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности (90 работников прокуратур Владимирской, Свердловской, Курганской, Тюменской и Новосибирской областей).
Научная новизна работы определяется тем, что это одно из первых комплексных монографических исследований содержания, специфики и особенностей современного прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. В ней освещены особенности процесса возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности в России, сущность, особенности и практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму на современном этапе развития российского общества. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего исследуемое направление деятельности прокуратуры.
Элементами научной новизны обладают выводы и предложения автора о совершенствовании прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства, о повышении его эффективности и результативности, о возрастании роли органов прокуратуры Российской Федерации в противодействии экстремизму. Элементами новизны обладают также предложения автора по изменению и дополнению федеральных законов «О прокуратуре РФ», «О противодействии экстремистской деятельности», Уголовно-процессуального кодекса РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Аргументируется, что прокурорский надзор за законностью в сфере противодействия экстремизму является специфическим видом государственной деятельности, направленной на регулирование возникающих в указанной сфере общественных правоотношений. Эта функциональная деятельность осуществляется органами прокуратуры от имени государства, поскольку никакой из иных ветвей власти и управления осуществлена быть не может, и является высшей формой государственного контроля (надзора) в этой области.
2. Доказывается, что специфичность предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности, его особенности обусловлены многообразием и широтой правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие при осуществлении органами про-
куратуры данного вида надзора. Причем соответствующие нормы содержатся в законах, подзаконных актах и ведомственных актах Правительства РФ, министерств, ведомств, правоохранительных органов. Массив этих норм имеет широкий спектр действия и регулирует деятельность большого числа поднадзорных субъектов.
3. Определяется специфика объекта исследования, которая обусловлена многочисленностью и неконкретизированностью органов, в чьи задачи входит противодействие экстремизму. Обосновывается, что ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» нуждается в существенной переработке, закреплении в ней исчерпывающего, закрытого перечня субъектов противодействия экстремистской деятельности.
4. Сформулировано авторское определение основной цели прокурорского надзора в указанной сфере. Это укрепление законности и правопорядка в системе противодействия экстремизму путем эффективного использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Эффективность противодействия экстремизму во многом зависит от целенаправленной профилактической деятельности прокуратуры во взаимодействии с иными правоохранительными органами, органами государственной власти и общественными объединениями.
5. Обосновывается вывод об универсальности полномочий прокурора (ст. 22 и 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ») при осуществлении им надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
6. Сформулировано авторское определение средств прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистским действиям. Это обусловленные полномочиями прокурора правовые средства, направленные на устранение выявленных нарушений указанного законодательства и реализуемые посредством надзорных актов прокурорского реагирования.
7. Доказывается, что проверка исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, проводимая прокурором в порядке ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», может не отвечать требованиям полноты, объективности
и всесторонности из-за отсутствия у прокурора полномочий на получение «тайной» информации и, как следствие, отсутствия таковой. Это требует внесения соответствующего дополнения в ч. 1 названной статьи.
8. Аргументируется, что расширение правовых средств прокуратуры, применяемых при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, определенная нормативная регламентация их признаков оказывают позитивное влияние на оптимизацию не только надзора за исполнением данного законодательства, но и законодательства о прокуратуре РФ в целом.
9. Обосновывается, что при осуществлении надзора за исполнением Закона «О противодействии экстремистской деятельности» органы прокуратуры РФ применяют предупреждение и решение как специфические акты прокурорского реагирования. Однако понятия этих актов, их структура и содержание действующим законодательством не урегулированы. Это говорит о необходимости внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», приведения его в соответствие с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
10. Аргументируется вывод об отсутствии взаимосвязи между различными федеральными законами, направленными на противодействие экстремистской деятельности, что является существенным препятствием в борьбе с этим феноменом. Обосновывается необходимость внесения в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» норм, регламентирующих понятие этой деятельности, разграничения понятий экстремистской и террористической деятельности, закрепления в данном Законе перечня конкретных субъектов противодействия экстремистской деятельности с разграничением их компетенции в этой сфере.
11. Определяется важнейший двуединый способ обеспечения органами прокуратуры РФ исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности. С одной стороны, это должный надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации (в том числе федерального законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности), с другой - действенный надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Доказывается, что ограничение надзорных полномочий прокурора снижает эффективность прокурорского надзора и осложняет деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты исследования, теоретические выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства, содержащиеся в диссертации, опубликованы в четырех научных статьях общим объемом 2,1 п. л. Отдельные положения работы были обсуждены на двух научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы противодействия экстремизму. Совершенствование механизма взаимодействия субъектов антиэкстремистской деятельности (28-29 апреля 2009 г., Екатеринбург), «Правовые основы противодействия экстремистской деятельности» (11 февраля 2011 г., Тюмень).
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, подразделенных на параграфы, заключения, библиографического списка и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы работы, анализируется ее научная разработанность, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретическая и практическая значимость исследования, аргументируется его научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, отражаются сведения об апробации полученных результатов, структуре работы.
Первая глава «Теоретические основы участия прокурора в противодействии экстремистской деятельности» состоит из пяти параграфов. В ней исследуются признаки экстремизма, дается его определение, раскрывается регламентация в международном и российском законодательстве, а также анализируется сущность преступлений экстремистского характера.
В первом параграфе «Экстремизм: понятие и сущность» на основе анализа предлагаемых в отечественной науке подходов к определению экстремизма, особенностей регламентации его в отечественном и международном законодательстве дается его дефиниция и выявляются характерные признаки.
В современной отечественной политической и научной литературе понятие «экстремизм» раскрывается в различных аспектах, однако комплексной междисциплинарной дефиниции данное явление не получило. Это затрудняет понимание сущности экстремизма и обусловливает наличие проблем при разработке как направлений совершенствования соответствующих общественных отношений, так и инструментария, способного объективно анализировать указанные отношения.
В Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» понятия «экстремистская деятельность» и «экстремизм» используются как тождественные. Поэтому под экстремизмом в настоящее время следует понимать определенную деятельность, которая имеет идеологическую основу, носит насильственный и противоправный характер, совершается по мотивам религиозной, расовой, половой и иной социальной неприязни.
Экстремизм может проявляться в двух формах: административного правонарушения и преступления. Признаками экетре-
мизма являются: наличие иной экзистенциальной идеи, чем та, которая реализуется в данном государстве и обществе; нетерпимость к сторонникам иных политических, экономических, этнических, конфессиональных взглядов; достижение экстремистских целей путем нарушения установленных правовых норм; публичность и массовость распространения экстремистских взглядов; идеологическое обоснование применения насилия по отношению к любым людям, не разделяющим убеждений экстремистов; преобладание эмоциональных способов выражения экстремистских идей; демонстративное игнорирование принятых в обществе нравственных правил и норм морали.
Подчеркивается, что не может быть признаком экстремизма насилие, поскольку в его основе лежит комплекс противоречий, возникающих между человеком, государством и обществом в целом. К экстремистской в первую очередь необходимо относить противоправную деятельность, осуществление которой нарушает права и свободы человека и гражданина либо причиняет или может причинить существенный вред основам конституционного строя или конституционным основам межличностных отношений.
Проявления экстремизма довольно разнообразны. Выделяются три его основные формы: политический, национальный и религиозный экстремизм.
Во втором параграфе «Преступления экстремистской направленности. Экстремистская преступность» исследуются особенности преступлений экстремистской направленности, выявляются их признаки. Отмечается, что при выделении экстремистских преступлений необходимо учитывать противоправные действия без признаков терроризма, предусмотренные следующими статьями УК РФ: ст. 136 УК РФ - нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина; ст. 141 УК РФ - воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий; ст. 148 УК РФ - воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий; ст. 149 УК РФ - воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участия в них; ст. 212 УК РФ - массовые беспорядки; ст. 239 УК РФ -
организация объединения, посягающего на личность и права граждан; ст. 280 УК РФ - публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности; ст. 282 УК РФ - возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства; ст. 282.2 УК РФ - организация деятельности экстремистской организации; ст. 282.1 УК РФ организация экстремистского сообщества; ст. 357 УК РФ - геноцид.
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» в п. 2.1 названы и другие преступления - предусмотренные ст. 277, 278 УК РФ. Но поскольку последние относятся к преступлениям террористической направленности (см. ст. 205.2 УК РФ), при анализе экстремистской преступности они не учитываются. Кроме того, в качестве экстремистских можно учитывать и преступления, предусмотренные ст. 105, 111, 112, 115-117, 119, 150, 213, 214, 244 УК РФ, если они совершены по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы, т. е. предусмотренные соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации. Следовательно, важнейшим критерием отнесения того либо иного деяния к категории экстремистских является мотив.
Третий параграф носит название «Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности и система правовых актов, регулирующих противодействие экстремизму». Диссертант отмечает, что надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности охватывает довольно широкую область правовой действительности. В качестве составляющей данная отрасль прокурорского надзора входит в надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов как одно из важнейших направлений надзорной функции прокуратуры Российской Федерации. В предмет указанного направления про-
курорского надзора традиционно входят соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, в том числе соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, названными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Делается вывод, что определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности базируется на устоявшемся в науке понимании предмета прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов, регламентированного в ст. 1, 21, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом наивысшей правовой силой обладает Конституция РФ, после нее следуют международные договоры Российской Федерации и общепризнанные принципы и нормы международного права, затем законы Российской Федерации и иные нормативные правовые акты. В силу этого при осуществлении прокурорского надзора необходимо соблюдение указанного порядка.
Анализируя особенности предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности, автор отмечает, что они обусловлены специфическими задачами прокурорского надзора в этой сфере. В свою очередь эти задачи предопределены многообразием значительного числа правовых норм, регулирующих правоотношения, связанные с осуществлением органами прокуратуры данного вида надзора, причем эти нормы содержатся в федеральных законах, подзаконных и ведомственных актах Правительства РФ, министерств, ведомств, правоохранительных органов и регулируют деятельность большого числа поднадзорных субъектов.
В четвертом параграфе «Объект и субъекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» анализируются различные точки зрения на понятие и сущность объекта прокурорского надзора, в том числе объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Отмечается, что объект прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, является одной из составляющих объекта надзора за исполнением законов как самостоятельного направления прокурорского надзора.
Дается авторское определение объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности: конкретные, регламентированные действующим законодательством действия либо бездействие строго определенных поднадзорных прокуратуре субъектов.
Предлагается внести изменение в действующее законодательство, закрепив в нем конкретный перечень поднадзорных прокуратуре субъектов, в обязанности которых входит оказание противодействия экстремистским проявлениям.
В пятом параграфе «Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» делается вывод, что прокурорский надзор за законностью в сфере противодействия экстремизму является специфическим видом государственной деятельности, направленной на регулирование возникающих в данной сфере общественных отношений. Эта функциональная деятельность органов прокуратуры осуществляется от имени государства, поскольку никакой другой из ветвей власти и управления осуществлена быть не может, и представляет собой высшую форму государственного контроля.
Основная цель прокурорского надзора в указанной сфере -укрепление законности и правопорядка в сфере противодействия экстремизму путем эффективного использования прокурором полномочий, предоставленных ему законом. В системной связи с целями прокурорского надзора, осуществляемого в рассматриваемой области, находятся его задачи, понимаемые как конкретные действия, которые необходимо выполнить для достижения поставленных целей.
Исходя из требований, содержащихся в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», выводятся основные задачи органов прокуратуры в анализируемой сфере:
целенаправленное и эффективное осуществление надзора за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму;
полное и своевременное выявление правовых актов, противоречащих Конституции РФ и законодательству о противодействии экстремизму;
своевременное выявление соответствующих правонарушений и оперативное принятие действенных мер по их пресечению и восстановлению нарушенных прав граждан, интересов общества и государства;
установление лиц, виновных в нарушении законодательства о противодействии экстремизму, и привлечение их к установленной законом ответственности;
выявление причин и условий, способствующих нарушениям законодательства о противодействии экстремизму, и принятие мер по их нейтрализации или устранению.
Обосновывается, что задачи прокурорского надзора за исполнением антиэкстремистского законодательства обусловлены положениями Конституции РФ - Основного закона Российской Федерации, имеющего высшую юридическую силу и прямое действие. Важнейшими задачами в деятельности прокуратуры являются своевременное проведение прокурорских проверок и применение соответствующих мер реагирования.
Делается вывод, что эффективное противодействие экстремизму должно быть обеспечено целенаправленной профилактической деятельностью прокуратуры, основанной на взаимодействии с иными правоохранительными органами, органами государственной власти и общественными объединениями.
Глава вторая «Особенности полномочий и правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» рассматриваются понятие «полномочия прокурора», характерные особенности этих полномочий применительно к надзору за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности, дается их классификация. Делается вывод, что все полномочия
прокурора рассчитаны на активное их применение. Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им в данной сфере полномочий дает возможность своевременно выявлять, устранять и предупреждать нарушения соответствующего законодательства, выявлять их причины и условия, что способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.
Во втором параграфе «Понятие правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» рассматриваются названные правовые средства прокурора, определяются их признаки и дается их классификация.
В третьем параграфе «Средства выявления нарушений законодательства о противодействии экстремистской деятельности» исследуются проблемы и особенности применения общенадзорных полномочий и правовых средств выявления нарушений законов, а также прав и свобод человека и гражданина в анализируемой сфере, формулируются предложения по их совершенствованию.
Диссертант полагает, что правовые средства выявления нарушений законодательства о противодействии экстремистской деятельности представляют собой предусмотренные законом правовые действия прокурора, направленные на выявление нарушений соответствующего законодательства, причин, условий и последствий их совершения, а также установление виновных лиц. Прокурорская проверка исполнения законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, как правовое средство имеет следующие признаки: во-первых, это комплекс организационных действий прокурора; во-вторых, это комплекс правовых действий прокурора; в третьих, это комплекс мыслительных процессов прокурора, нацеленных на установление объекта, субъектов, фактического и юридического содержания исследуемого правоотношения, сопоставление его фактического и юридического содержания, включая анализ подлежащего применению законодательства, а также изложение выводов о состоянии законности в данной сфере. Как правовому средству выявления нарушений закона прокурорской проверке
присущи предварительный (подготовительный), проверочный и итоговый (результативный) этапы.
Дается классификация прокурорских проверок в этой сфере по различным критериям: проверяемым субъектам, целевому назначению.
В ходе осуществления проверок законодательства о противодействии экстремистской деятельности, запрашивая необходимую информацию в порядке ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурор должен помнить о существовании банковской, врачебной тайны, тайны нотариальных действий. Вместе с тем прокурор как уполномоченный на получение этой информации субъект законодателем не обозначен. Такая информация может быть получена им лишь в ходе осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, т. е. в рамках расследования уголовных дел. Это ограничивает его право на доступ к документам и материалам, предусмотренное ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре». А поскольку это так, то проведенная прокурором проверка может не отвечать требованиям полноты, объективности и всесторонности. В связи с этим предлагается внесение соответствующего дополнения в ч. 1 данной статьи.
В четвертом параграфе «Средства и акты прокурорского реагирования, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности как составляющая правовых средств прокуратуры РФ» исследованы особенности применения общенадзорных правовых средств и полномочий прокурора по реагированию на выявленные нарушения законодательства в указанной сфере. Предлагаются рекомендации по их применению и совершенствованию.
Дается характеристика средств прокурорского реагирования на нарушения закона, иод которыми понимаются предусмотренные законом и совершаемые в установленном порядке действия прокуроров по устранению выявленных правонарушений, причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц.
Сделан вывод, что акты прокурорского реагирования представляют собой специфические средства прокурора, применяемые им в порядке, установленном ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», «О прокуратуре РФ», процессуальным законодательством, в ходе осуществлен™ им надзора за исполнением данного законодательства.
Рассмотрев систему видов актов прокурорского реагирования, закрепленную в законодательстве о прокуратуре РФ, диссертант делает вывод, что при осуществлении надзора за исполнением закона «О противодействии экстремистской деятельности» применимы лишь протест, представление, приносимое в порядке осуществления прокурорского надзора, предостережение и постановление прокурора о возбуждении административного производства, а также предупреждение и решение.
Обосновывается суждение о неурегулированности действующим законодательством таких актов прокурорского реагирования, как предостережение, предупреждение и решение прокурора, и раскрывается их специфика.
Глава третья «Современные проблемы обеспечения прокуратурой исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Проблемные аспекты применения норм законодательства о противодействии экстремизму» отмечается, что сегодня в России имеется обширная правовая база для противодействия экстремизму, однако нельзя говорить о том, что она эффективно работает, что нормы действующего законодательства верно толкуются правоприменителями.
Делается вывод, что это во многом обусловлено отсутствием единой концепции борьбы с экстремизмом, в силу чего вновь создаваемые нормативные правовые документы, регламентирующие борьбу с отдельными его видами и формами, зачастую содержат дублирующие нормы.
Отсутствует научно обоснованное определение понятия «экстремистская деятельность». В определении, данном в ст. 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», лишь перечисляются формы проявления экстремизма как такового. При
этом недостаточно четко разграничены экстремистская и террористическая деятельность.
Кроме того, ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» не содержит конкретного перечня субъектов противодействия экстремизму. В нем лишь говорится, что это государственные органы и что противодействие экстремизму должно осуществляться на федеральном, региональном и местном уровнях. Также не ясно, является ли этот перечень закрытым, а потому возникает, например, вопрос, могут ли участвовать в противодействии экстремизму негосударственные образования.
Обосновывается вывод, что ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» нуждается в существенной переработке, во внесении в нее исчерпывающего, закрытого перечня субъектов противодействия экстремизму.
Отмечается, что реализация положений настоящего Закона затруднена определенными факторами: дефицитом и значительной текучестью квалифицированных кадров, задействованных в борьбе с экстремистской деятельностью; недостаточно эффективной координационной деятельностью прокуратуры в этой сфере; слабым использованием возможностей профилактических мероприятий, направленных на предупреждение экстремизма.
Исследование обозначенных вопросов позволило диссертанту сделать вывод о необходимости закрепления в Законе понятия экстремистской деятельности, четко отграничивающего ее от террористической деятельности, а также перечня субъектов противодействия экстремистской деятельности с разграничением их компетенции в данной сфере. В работе сформулированы проекты соответствующих норм.
Во втором параграфе «Проблемы применения правовых средств при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» отмечается следующее.
Во-первых, законодательство, регулирующее применение органами российской прокуратуры правовых средств при осуществлении надзора за исполнением ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», страдает пробельностью. Это обусловлено общими проблемами законодательства, регламенти-
рующего правовые средства прокуратуры: нормативной неурегулированностью их понятия; отсутствием в ФЗ «О прокуратуре РФ» норм, регулирующих структуру и содержание конкретных правовых средств, их признаки и виды, способы их применения.
Во-вторых, существует проблема реализации прокуратурой полномочий по выявлению нарушений Закона «О противодействии экстремистской деятельности» посредством использования средств прокурорского реагирования. В п. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» прямо указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах их нарушения, требующих принятия мер прокурором. Следовательно, осуществление прокурором полномочий, направленных на обеспечение исполнения законов, предопределено наличием соответствующих повода, оснований и условий. Но действующее законодательство о прокуратуре РФ и даже ведомственные акты Генерального прокурора РФ не определяют источники и содержание информации, дающей прокурору право проводить проверку. Оценку поступившей информации о фактах нарушения закона, соответствия этой информации действительности, надежности ее источника осуществляет прокурор, принимающий решение о проведении проверки. Нарушение требования Закона об обоснованности проведения проверки недопустимо, поскольку в случае обжалования проверка может быть признана судом незаконной со всеми вытекающими из этого последствиями.
Таким образом, осуществление прокурорского надзора за исполнением ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» не может быть основано лишь на случайно поступивших в прокуратуру сведениях. Недопустимо также ограничение активности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму определенными рамками.
Еще одна проблема практического характера - существование в сфере прокурорского надзора таких относительно новых средств реагирования, как предупреждение прокурора и решение прокурора. Они не закреплены в Законе «О прокуратуре
РФ», что вызывает определенные сложности в их теоретическом осмыслении и применении на практике.
Автор предлагает способы решения данной проблемы и обосновывает целесообразность внесения определенных изменений в действующее законодательство.
Глава четвертая «Особенности участия прокурора в уголовном преследовании за экстремистские преступления» включает два параграфа.
В параграфе первом «Особенности прокурорского надзора за исполнением закона при уголовном преследовании за экстремистские преступления» автор, анализируя действующее законодательство и ведомственные приказы Генерального прокурора РФ, отмечает следующее. УПК РФ содержит положения, применимые при надзоре за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование вообще, безотносительно к категории преступления. В то же время ведомственные акты Генерального прокурора учитывают специфику преступлений экстремистской направленности и выделяют моменты, на которые прокурорам необходимо обращать внимание в первую очередь.
Делается вывод, что при реализации мер по противодействию экстремистской деятельности прокуроры должны обеспечивать надзор за законностью и обоснованностью принятия правоохранительными органами решений по материалам, заявлениям, обращениям и друтим сообщениям о проявлениях экстремизма, а также задержанием лиц, осуществляющих экстремистскую деятельность; соблюдением законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченными органами, легализации полученных результатов и использовании их при расследовании уголовных дел; исполнением требований закона об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений.
Автор приходит к выводу, что одной из наиболее действенных мер обеспечения законности является прокурорская проверка законности и обоснованности процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовных дел, о прекращении уголовных дел или уголовного преследования, а также о приостановлении
предварительного расследования по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности.
Аргументируется вывод, что расследование дел о преступлениях данной категории нужно поручать наиболее квалифицированным следователям Следственного комитета, а поддержание государственного обвинения в суде по преступлениям экстремистской направленности доверять наиболее опытным прокурорам.
Отмечается, что постепенно регламентация полномочий прокурора по надзору за расследованием преступлений экстремистской направленности становится менее детальной. Это обусловлено тем, что со времени принятия ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» уже наработана определенная прокурорская практика по данному вопросу, что позволяет оперативно реагировать на выявленные правонарушения. Анализ состояния законности в сфере исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности (в том числе при расследовании уголовных дел этой категории) позволяет сделать вывод о положительной его динамике.
Делается вывод, что важнейшими инструментами обеспечения исполнения Закона «О противодействии экстремистской деятельности» являются: 1) осуществление общего надзора, т. е. надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (в том числе Закона «О противодействии экстремистской деятельности»), который регламентирован главой 1 раздела И! ФЗ «О прокуратуре РФ»: 2) осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (глава 3 раздела III ФЗ «О прокуратуре РФ»). В связи с этим ограничение надзорных полномочий прокурора снижает эффективность прокурорского надзора и осложняет деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Во втором параграфе «Проблемные аспекты использования прокурором специальных знаний при доказывании признаков экстремизма» отмечается, что ФЗ «О противодействии экс-
тремистской деятельности» наделяет органы прокуратуры правом инициировать ряд действий, направленных в конечном счете на признание того или иного материала экстремистским, однако соответствующую процедуру не раскрывает, а говорит лишь о том, что необходимые действия начинаются с принесения уполномоченным прокурором представления. Таким образом, при отсутствии прямого регулирования процесса проведения экспертизы на федеральном уровне складывается и реализуется особая, «ведомственная», нормативно-правовая база.
Автор полагает, что в процессе подготовки соответствующего заявления прокурором в обязательном порядке должны быть получены результаты комплексного исследования текста материала специалистами по психологии и лингвистике, так как дать оценку подобным материалам может лишь лицо, которое обладает необходимыми специальными познаниями. Для решения указанного вопроса законодатель предусмотрел две формы участия в расследовании сведущих лиц - специалиста и эксперта.
В заявлении необходимо максимально точно формулировать, какой информационный материал признается экстремистским (название, автор, год издания и т. п.), для предотвращения проблем при его дальнейшей идентификации.
Отдельно обращается внимание на такой момент. Согласно ч. 4 ст. 61 ГПК РФ вступивший в законную силу приговор суда по уголовному делу обязателен для суда, рассматривающего дело о гражданско-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесен приговор. В связи с этим по уголовным делам о преступных посягательствах экстремистской направленности, средствами которых явились информационные материалы, после вступления приговора в законную силу требуется незамедлительно подавать в суд заявление в порядке гражданского производства о признании этих материалов экстремистскими с учетом преюдициального значения выводов приговора.
Отмечается, что в противодействии экстремизму, как ни в одном другом виде правоохранительной деятельности, важно правильное понимание сущностных признаков данного явления. Динамика и многообразие современных проявлений экстремизма делают невозможным формальный подход к этому процессу.
Непосредственным объектом судебной экспертизы по делам об экстремизме выступают слова, объединенные в высказывания и тексты, нередко содержащие и неязыковые изобразительные средства. Смысловая направленность спорных текстов выявляется экспертом по совокупности данных о лексических и синтаксических единицах, их сочетаемости и контексту употребления. В конкретной ситуации к проведению текстологической экспертизы могут быть привлечены не только лингвисты, но и философы, психологи, религиоведы.
Подчеркивается, что результативность деятельности органов прокуратуры, осуществляющих непосредственное противодействие тому или иному антиобщественному и противоправному явлению, во многом зависит от их способности своевременно и четко выявить в окружающей действительности признаки такого явления. Выявление признаков экстремизма выходит за рамки чистой политико-правовой теории, касается повседневной жизни общества. При этом в деле правильного применения уже имеющегося правового массива органам прокуратуры РФ принадлежит ведущая роль.
В заключении приводятся выводы исследования теоретического и практического характера.
В приложении формулируются авторские предложения по совершенствованию правовой основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму.
По теме исследования опубликованы следующие работы
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых ысурналах, указанных в перечне ВАК
1. Чукреев В. А. Проблемные аспекты применения норм законодательства о противодействии экстремизму // Аспирант и соискатель. - 2011. - № 5. - С. 53-56 (0,4 п. л.).
2. Чукреев В. А. К вопросу об особенностях предмета прокурорского надзора за исполнением Закона о противодействии экстремистской деятельности // Черные дыры в российском законодательстве. - 2011. - № 4. - С. 147-150 (0,6 п. л.).
3. Чукреев В. А. Об особенности цели и задачи прокурорского надзора за исполнением Закона о противодействии экстремистской деятельности // Бизнес в законе. - 2011. - № 4. - С. 121-124 (0,45 п. л.).
4. Чукреев В. А. К вопросу о понятии и специфике объекта прокурорского надзора за исполнением Закона о противодействии экстремистской деятельности // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 5. - С. 211-215 (0,65 п. л.).
Подписано в печать 22.12.11. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,50. Уч.-изд. л. 1,50. Тираж 100 экз. Заказ № 119
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23
ИЗДАТЕЛЬСКИМ ДОМ
«Уральская государственная юридическая академия»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Теоретические и практические аспекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности»
61 12-12/442
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования
Уральская государственная юридическая академия
На правах рукориси
ЧУКРЕЕВ ^ Вадим Андреевич
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Специальность 12.00.11.-судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор
Ергашев Е. Р.
Екатеринбург 2011
/
СОДЕРЖАНИЕ
Введение...................................................................................................4
Глава 1.Теоретические основы участия прокурора в противодействии экстремистской деятельности .................................13
§ 1. Экстремизм: понятие и сущность........................................ 13
§ 2. Преступления экстремистской направленности.
Экстремистская преступность....................... ..................................22
§ 3. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности и система правовых актов, регулирующих
противодействие экстремизму.........................................................28
§ 4. Объект и субъекты прокурорского надзора за исполнением
законодательства о противодействии экстремистской деятельности..........37
5. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением
законодательства о противодействии экстремистской деятельности.........49
Глава 2. Особенности полномочий и правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности ................57
§ 1. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии
экстремистской деятельности.........................................................................57
§ 2. Понятие правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства
о противодействии экстремистской деятельности .......................................71
§ 3. Средства выявления нарушений законодательства о противодействии экстремистской деятельности.......................................78
§ 4. Средства и акты прокурорского реагирования, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законодательства
о противодействии экстремистской деятельности
как составляющая правовых средств прокуратуры РФ..........................92
Глава 3. Современные проблемы обеспечения прокуратурой исполнения законодательства о противодействии
экстремистской деятельности ....................................................................115
§ 1. Проблемные аспекты применения норм законодательства
о противодействии экстремизму ................................................................... 115
§ 2. Проблемы применения правовых средств при осуществлении надзора за исполнением законодательства
о противодействии экстремистской деятельности......................................128
Глава 4. Особенности участия прокурора в уголовном преследовании за экстремистские преступления ...........136
§ 1. Особенности прокурорского надзора за исполнением закона при уголовном преследовании
за экстремистские преступления...................................................................136
§ 2. Проблемные аспекты использования прокурором
специальных знаний при доказывании признаков экстремизма ...............144
Заключение ..........................................................................................154
Приложение..........................................................................................158
Библиография......................................................................................165
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время экстремизм - это одно из опаснейших негативных социальных проявлений, от которого не застрахованы ни высокоразвитые, ни отстающие в экономическом и социальном развитии страны с различными политическими режимами и государственным устройством. Экстремизм сегодня представляет реальную угрозу национальной безопасности любого государства. Устрашение насилием, разжигание национальной и религиозной розни, организация мятежа, насильственного захвата власти - вот основное содержание экстремизма, который сродни с террором.
Важность организации борьбы с этим опасным негативным явлением, в том числе совершенствования законодательной базы по противодействию экстремизму, не вызывает сомнений. В частности, в законодательстве отсутствует научно обоснованное определение понятия экстремистской деятельности, не сформирован конкретный перечень поднадзорных прокуратуре субъектов, в обязанности которых входит оказание противодействия экстремистским проявлениям. Специальные средства реагирования на нарушения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» не закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Все это создает сложности в применении названных и других законодательных актов.
Успешное противодействие экстремизму обусловлено качеством деятельности государственных органов, в том числе органов прокуратуры РФ, осуществляющих надзор за исполнением законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремистской деятельности. Это определяет актуальность настоящего диссертационного исследования, поскольку повышение эффективности прокурорского
надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности, исследование проблемных аспектов и особенностей соответствующей надзорной деятельности прокуратуры способствуют объективному пониманию целей и задач, грамотному применению методики и тактики данной надзорной деятельности, а также правовых средств, находящихся в арсенале органов прокуратуры Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы. Сегодня в литературе отсутствуют комплексные исследования, посвященные особенностям и проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. Лишь отдельные аспекты этого надзора анализировались В. А. Барсамовым, В. М. Бозровым, С. Н. Бокаревым, С. А. Бо-ронбековым, В. А. Бурковской, А. Ю. Винокуровым, А. И. Долговой, А. Я. Гуськовым, Е. Р. Ергашевым, В. В. Меркурьевым, Л. М. Дробижевой,
A. Г. Залужным, А. П. Ипакяном, В. Б. Коробовым, Э. Н. Ожигановым,
B. В. Устиновым, С. Н. Фридинским и некоторыми другими авторами.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Предмет диссертационного исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокурора в сфере противодействия экстремистской деятельности, а также теория и практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Цель диссертационного исследования - дальнейшее развитие современной науки прокурорского надзора, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Для достижения данной цели были поставлены и решались следующие задачи:
определить понятие экстремизма и преступлений экстремистской направленности;
установить особенности предмета и объекта, целей и задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности;
выявить особенности полномочий и правовых средств прокурора, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности;
исследовать современные проблемные аспекты применения норм законодательства о противодействии экстремизму и правовых средств прокурора при осуществлении надзора за их исполнением;
изучить особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, при уголовном преследовании за экстремистские преступления и проблемные аспекты использования прокурором специальных знаний при доказывании признаков экстремизма;
разработать рекомендации по совершенствованию прокурорской деятельности, связанной с обеспечением исполнения законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых в области прокурорского надзора, уголовного права и криминологии: А. И. Алексеева, Т. А. Ашурбекова, В. И. Баскова, С. И. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. Ю. Винокурова, А. А. Власова, С. И. Герасимова, Е. Р. Ергашева, А. Г. Залужного, А. X. Казариной, В. В. Клочкова, Ф. М. Коб-зарева, А. Ф. Козусева, В. Н. Кравчука, Н. Н. Марчука, В. Г. Мелкумова, В. И. Рохлина, В, П. Рябцева, А. Я. Сухарева, Р. С. Ястребова и других исследователей.
Нормативной базой данной работы послужили положения Конституции Российской Федерации; действующие в Российской Федерации принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; федеральные законы, в том числе Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О политических партиях», «Об оперативно-розыскной деятельности», соответствующие указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и иные нормативные правовые и ведомственные акты, регулирующие исполнение законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности.
Эмпирическая основа исследования. Обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются изучением большого объема аналитических материалов по вопросам обеспечения органами прокуратуры Российской Федерации исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах Владимирской, Свердловской, Курганской, Тюменской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга. Всего изучено более 350 документов за период 20052011 гг. В их числе 100 материалов проверок исполнения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», проведенных прокуратурами Свердловской, Тюменской, Курганской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга, а также материалы 150 жалоб о нарушении прав человека и гражданина.
Диссертантом использованы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области миграции, местного самоуправле-
ния, представителей религиозных конфессий и др., опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти в этой сфере, судебная практика.
Изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратур г. Екатеринбурга и Свердловской области по надзору за исполнением антиэкстремистского законодательства за период 2005-2011 гг.
Кроме того, проводилось анкетирование прокуроров по вопросу о состоянии и организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности (90 работников прокуратур Владимирской, Свердловской, Курганской, Тюменской и Новосибирской областей).
Научная новизна работы определяется тем, что это одно из первых комплексных монографических исследований содержания, специфики и особенностей современного прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. В ней освещены особенности процесса возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности в России, сущность, особенности и практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму на современном этапе развития российского общества. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего исследуемое направление деятельности прокуратуры.
Элементами научной новизны обладают выводы и предложения автора о совершенствовании прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства, о повышении его эффективности и результативности, о возрастании роли органов прокуратуры Российской Федерации в противодействии экстремизму. Элементами новизны обладают также предложения автора по изменению и дополнению федеральных законов «О прокуратуре РФ», «О противодействии экстремистской деятельности».
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Аргументируется, что прокурорский надзор за законностью в сфере противодействия экстремизму является специфическим видом государственной деятельности, направленной на регулирование возникающих в указанной сфере общественных правоотношений. Эта функциональная деятельность осуществляется органами прокуратуры от имени государства, поскольку никакой из иных ветвей власти и управления осуществлена быть не может, и является высшей формой государственного контроля (надзора) в этой области.
2. Доказывается, что специфичность предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности, его особенности обусловлены многообразием и широтой правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие при осуществлении органами прокуратуры данного вида надзора. Причем соответствующие нормы содержатся в законах, подзаконных актах и ведомственных актах Правительства РФ, министерств, ведомств, правоохранительных органов. Массив этих норм имеет широкий спектр действия и регулирует деятельность большого числа поднадзорных субъектов.
3. Определяется специфика объекта исследования, которая обусловлена многочисленностью и неконкретизированностью органов, в чьи задачи входит противодействие экстремизму. Обосновывается, что ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» нуждается в существенной переработке, закреплении в ней исчерпывающего, закрытого перечня субъектов противодействия экстремистской деятельности.
4. Сформулировано авторское определение основной цели прокурорского надзора в указанной сфере. Это укрепление законности и правопорядка в системе противодействия экстремизму путем эффективного использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Эффективность противо-
действия экстремизму во многом зависит от целенаправленной профилактической деятельности прокуратуры во взаимодействии с иными правоохранительными органами, органами государственной власти и общественными объединениями.
5. Обосновывается вывод об универсальности полномочий прокурора (ст. 22 и 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ») при осуществлении им надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
6. Сформулировано авторское определение средств прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистским действиям. Это обусловленные полномочиями прокурора правовые средства, направленные на устранение выявленных нарушений указанного законодательства и реализуемые посредством надзорных актов прокурорского реагирования.
7. Доказывается, что проверка исполнения законодательства о противодействии экстремистской деятельности, проводимая прокурором в порядке ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», может не отвечать требованиям полноты, объективности и всесторонности из-за отсутствия у прокурора полномочий на получение «тайной» информации и, как следствие, отсутствия таковой. Это требует внесения соответствующего дополнения в ч. 1 названной статьи.
8. Аргументируется, что расширение правовых средств прокуратуры, применяемых при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие экстремистской деятельности, определенная нормативная регламентация их признаков оказывают позитивное влияние на оптимизацию не только надзора за исполнением данного законодательства, но и законодательства о прокуратуре РФ в целом.
9. Обосновывается, что при осуществлении надзора за исполнением Закона «О противодействии экстремистской деятельности» органы прокуратуры РФ применяют предупреждение и решение как специфические акты прокурорского реагирования. Однако понятия этих актов, их структура и
