АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства»
Макушенко Елена Александровна
Прокурорски» надзор за исполнением ыкоиок н сфере жилнщпо-коммупплыюго хошшша
Специальность 12 00 11 - «Судебная власть, прокурорским надзор, организация правоохранительном дея1елыгости, адвокатура»
Автореферат ^ 3 Д В Г 2009
диссертации па соискание ученом ыененн кандидата юридических наук
Москва - 2009
003475268
На правах рукописи
I
Макушенко Елена Александровна
Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилшцно-коммунального хозяйства
Специальность 12 00 11 - «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура»
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2009
Диссертация выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель Заслуженный юрист
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В П Рябцев
Официальные оппоненты доктор юридических наук,
профессор В Б Ястребов
кандидат юридических наук ТА Ашурбеков
Ведущая организация ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита диссертации состоится « ^^у, ¿^££^^¿2009 г в часов
на заседании диссертационного совета Д 170 001 01 при Академии Генеральной прокуратуры РФ по адресу 123022, г Москва, ул 2-я Звенигородская, дом 15
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Авторефераг разослан « £3 » 2009 г
Ученый секретарь , ^
диссертационного совета '
кандидат юридических наук, доцент / Н В Буланова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования
определяется высокой значимостью эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства для страны и общества в целом как непременного условия обеспечения жизнедеятельности населения, что во многом связано с суровыми или нестабильными климатическими условиями проживания, низким уровнем соблюдения законности в данной сфере в сочетании со сложной совокупностью производственных и управляющих структур в системе жилищно-коммунального комплекса, многочисленностью законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения в названной сфере, высокой государственной и общественной потребностью в обеспечении надлежащего режима законности в системе жилищно-коммунального хозяйства (далее -ЖКХ)
Состояние научном разработанности темы исследования.
Оценивая состояние научной разработанности темы исследования, следует отметить, что в настоящее время при высокой степени востребованности практическими работниками органов прокуратуры отсутствуют монографические, в тч диссертационные работы, содержащие методические основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ Отдельные аспекты данной проблемы затрагивались в ряде публикаций, а также в диссертационных работах по проблемам обеспечения законности в сфере жилищных правоотношений
Это обуславливает необходимость комплексного исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства в разноотраслевой сфере ЖКХ Данное диссертационное исследование
является попыткой восполнить существующий пробел путем научного обобщения практики обеспечения законности, применения закоиодагельсгва, теоретических разработок иных авторов в целях повышения эффективности прокурорского надзора в сфере ЖКХ, защиты прав граждан на комфортные условия проживания
Цель настоящей работы заключается в комплексном определении состояния законности, правового регулирования и разработке теоретических, организационных, методических основ осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ в современных условиях
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования
- проанализировать и обобщить практику прокурорского надзора в сфере ЖКХ,
- провести анализ состояния законносги, выявить типичные правонарушения в сфере ЖКХ, определить перспективы развития законодательства в сфере ЖКХ на современном этапе,
- выявить специфику предмета, объектов, приоршетных задач и направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ,
- усыновить характерные особенности правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ,
- обосновать основное содержание этапов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ
Объекпом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере ЖКХ, правовая основа их регулирования,
практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов
Предметом исследования выступают основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, научные проблемы прокурорского надзора, тактики и методики его проведения в целях выявления, предупреждения и устранения правонарушений средствами прокурорского надзора
В качестве рабочей гипотезы выступает предположение о том, что обеспечение законности в сфере ЖКХ в современной ситуации возможно путем совершенствования нормативно-правовой базы и проведения организационных мер, обеспечивающих эффективный прокурорский надзор за исполнением законодательства в данной сфере Методологической основой исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ В диссертации использованы методы сравнительно-правового исследования, исторический, статистический, системного анализа, а также конкретно-социологические методы изучения социально-правовых явлений, включая анкетирование прокуроров, различных категорий работников сферы ЖКХ, значительного массива документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ежегодные и специальные информационно-аналитические доклады прокуроров субъектов Федерации, поступающих в Генеральную прокуратуру РФ за период с 2004-2008 годы, результаты прокурорских проверок исполнения законов в сфере ЖКХ
Теоретическую базу исследования составили труды по проблемам прокурорского надзора С С Алексеева, Т В Лшитковой,
Т А Ашурбекова, В И Баскова, С Г Березовской, А Д Берензона, В Г Бессарабова, И С Викторова, Ю Е Винокурова, А Ю Винокурова, С И Герасимова, В В Гаврилова, В Г Даева, А X Казариной, Б В Коробейникова, М Н Маршунова, В Г Мелкумова, Л А Николаевой, В П Рябцева, А Ф Смирнова, Н В Субановой, А Я Сухарева, В Б Ястребова и др
Нормативную правовую базу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты федеральных министерств, служб и агентств, законы субъекюв Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации
Эмпирическую базу исследования составляют материалы проверок исполнения жилищного законодательства, проведенных органами прокуратуры Российской Федерации, справки, обобщения аналитических докладных записок, более 500 актов прокурорского реагирования, из общей совокупности подготовленных прокурорами всех субьектов Федерации по результатам надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ за пять лет (2004 - 2008 гг ), статистические данные (форма П), материалы судебной практики, результаты проведенного диссертантом опроса 122 прокуроров и 107 работников сферы ЖКХ Использован личный многолетний опыт работы в органах прокуратуры
Научная новизна работы состоит в том, что в ней в систематизированном виде представлена адаптированная к целям прокурорской деятельности совокупность правовых характеристик (в тч на уровне дефиниций) жилищно-коммунального хозяйства,
основных видов жилищно-коммунальных услуг и их дифференциация, включая водоснабжение, водоотведение, систему канализации, техническое обследование жилищного фонда и его виды, капитальный и текущий ремонт зданий и правовые критерии их разграничения, тепловое, электро-, газоснабжение жилищного фонда и их правовая характеристика, понятие, структура и дифференцированная характеристика категории «благоустройство» как видов работ и оказания услуг, что создает необходимые условия для предметного и целенаправленного осуществления надзора за исполнением законов
Взаимосвязанная совокупность законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны правоотношений в сфере ЖКХ и составляющих содержание предмета прокурорского надзора за законностью в данной сфере, приводится дифференцированно применительно к каждому из вышеназванных видов работ и услуг Это способствует подготовке и проведению прокурором проверочных мероприятий, включая привлечение специалистов, назначение комплексных и специализированных ревизий, обусловленных особенностями характера проверяемых объектов, выявляемых правонарушении и обстоятельств,
способствовавших их совершению
Диссертантом выдвигается и обосновывается идея систематизации и кодификации множества действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны общественных отношении в сфере ЖКХ Одним из наиболее радикальных и действенных средств решения данной проблемы является разработка и принятие Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации Предлагается подробная авторская
интерпретация его структуры и обоснование необходимости принятия такого кодекса
На защиту выносятся следующие положения:
1 Вывод о том, что выявленная в ходе проведенного анализа значимость деяхелыюсш органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в сфере ЖКХ непосредственно способствует успешной защите прав граждан, реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», укреплению законности в целом, поскольку
законность в рассматриваемой сфере общественных отношений в существенной мере определяет стабильность и благосостояние в обществе,
- нарушения законов в сфере ЖКХ негативно влияют на реальное обеспечение прав многих граждан, имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность,
- общественные отношения, регулируемые нормами законов, действующих в сфере ЖКХ, имеют тесные взаимосвязи, взаимовлияние с иными общественными отношениями, что предопределяет значимость деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в этой сфере
2 Типичные нарушения законов в сфере ЖКХ классифицируются по способам их совершения, видам оказываемых жилищно-коммунальных услуг, при оказании которых они допускаются, субъектам совершения и характеру их проявления, что создает условия для развития современной методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ
3 Специфика предмета и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе за соответствием правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления действующему законодательству, за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере ЖКХ Авторская интерпретация предмета надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, который составляет
1) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, специализированными органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при организации, финансировании, предоставлении жилищно-коммунальных работ и услуг, включая тепло, водо-, газо- снабжение и другие виды, при установлении норм потребления и тарифов за работы и услуги в сфере ЖКХ,
2) соответствие законам правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами, 3) установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений
4 Предложения о совершенствовании законодательства, регламентирующего отношения в сфере ЖКХ, а также деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в указанной сфере
а) пункт 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой, предусматривающей, что «прокуроры при осуществлении надзорной и иной функциональной деятельности по укреплению законности и правопорядка устанавливают причины и условия (обстоятельства), способствующие совершению правонарушений, и в соответствии со своей компетенцией принимают меры по их устранению»,
б) абзац 1 пункта 1 статьи 24 «Представление прокурора» Федеральною закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложи 1ь в следующей редакции «Представление об устранении нарушений закона, а также причин и условий, способствовавших их совершению, вносится прокурором или его заместителем в орган или передается должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению»,
в) пункт 1 стагьи 21 и пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой об установлении причин и условий (обстоятельств), способствовавших совершению нарушений закона,
5 Предложение о дополнении Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 9 1 «Взаимодействие прокурора в целях укрепления законности», основанное на частной методике проведенных диссертантом исследований в сфере ЖКХ и направленное на объединение усилий различных субъектов правоприменения в целях укрепления законности «1 Прокурор при выполнении возложенных на него задач взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, средствами массовой информации в целях укрепления законности и правопорядка на соответствующей территории
2 При осуществлении взаимодействия прокурор
а) заключает соглашение о сотрудничестве с соответствующими органами,
б) участвует в подготовке совместных перспективных направлений деятельности и приоритетов в профилактике правонарушений,
в) принимает участие в разработке проектов программ борьбы с коррупцией, преступлениями, иными правонарушениями,
г) обменивается информацией,
д) вносит предложения и рекомендации по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов государства, институтов гражданского общества,
е) по конкретным обращениям разъясняет требования закона о порядке защиты прав и свобод человека и гражданина»
6 Обоснование необходимости создания специального государственного органа по контролю за работой управляющих компаний, занимающихся содержанием и эксплуатацией жилых зданий Порядок его создания, перечень полномочий и компетенцию необходимо определить в специальном нормативном правовом акте, поскольку прокуроры нередко еще выступают компенсаторно, восполняя отсутствие такого органа
7 На базе анализа всей совокупности законов и иных нормативных правовых актов и практики их применения
обосновывается необходимость разработки и принятия Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации в целях опгимизации правового обеспечения ЖКХ, а также энергетической, техногенной, экологической, социальной, экономической безопасности Российской Федерации как предмета прокурорского надзора В числе других положений в нем предлагается регламентация целей, задач и принципов кодификации соответствующих актов, основных прав и обязанностей участников правоотношений в сфере ЖКХ, иных элементов их правового статуса, информационного обеспечения субъектов деятельности сферы ЖКХ, порядка возникновения, оснований осуществления, предоставления услуг, порядка усыновления и изменения норм и тарифов на оплату услуг ЖКХ и их взимания, установление порядка контроля и надзора в сфере ЖКХ, установление оснований ответственности за нарушение законода!ельства, меры защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, учет особенностей их предоставления в многоквартирном доме Это позволит обеспечить комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере, нивелировать специальную терминологию, упростит процедуры применения норм законодательства, будет способствовать укреплению законности в сфере ЖКХ, защите прав граждан на достойные условия проживания, а также эффективному осуществлению всех форм контроля и прокурорского надзора за исполнением законов в интересах защиты прав граждан
8 Проект нормы о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5 57, предусматривающей ответственность за «неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по организации электро-,
тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом»
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам комплексного исследования актуальных вопросов прокурорского надзора в сфере ЖКХ, вносят определенный вклад в теорию прокурорского надзора, создают основы методики его осуществления на качественно более высоком уровне
Практическая значимость работы обусловлена тем, что в ней содержатся рекомендации по организации и методике осуществления надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, предложения по совершенствованию законодательства
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «прокурорский надзор», а также других дисциплин и специальных курсов, связанных с гражданским, жилищным правом, при проведении занятий по повышению квалификации работников прокуратуры Российской Федерации
Апробация и использование результатов исследования
Основные результаты исследования диссертационной работы нашли свое отражение в 4 публикациях, подготовленных автором Теоретические положения и практические рекомендации исследования обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях, организованных Московским гуманитарным университетом и аккредитованным негосударственным образовательным учреждением Высшего профессионального образования «Московская финансово-юридическая академия», на
конференции «Национальная безопасность Российской Федерации» (Москва, 2007 г), использовались в ходе учебного процесса при подготовке студентов по курсам административного права и прокурорского надзора в Подольском институте (филиале) ГОУ ВПО «Московский государс!венный открытый университет», применяются на практике в повседневной деятельности органов прокуратуры
Сгрушура диссертации. Структура и объем работы предопределены предметом и задачами исследования Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографического списка литературы, законодательных и иных нормативных правовых актов и приложений
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется состояние ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, излагается методологическая и эмпирическая основы диссертации, определяется теоретическая и практическая значимость работы, сообщаются сведения об апробации и возможностях дальнейшего использования результатов исследования Глава I «Правовое регулирование отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» включает два параграфа В главе дается комплексный анализ законов и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере ЖКХ Указанное законодательство ошосится к числу наиболее сложных правовых комплексов, имеющих многообразную структуру и
ступенчатую иерархию нормативных актов Различные стороны деятельности сложного и многогранного комплекса ЖКХ урегулированы кодексами, основами законодательства, специальными законами, а хакже постановлениями Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами
Специфичность и многообразие средств правового регулирования в рассматриваемой сфере обусловили многоаспектность анализа различных видов (групп) правоотношений по отдельным направлениям функционирования системы ЖКХ
В параграфе 1 «Правовое регулирование предоставления услуг, норм потребления и тарифов на оплату услуг в сфере ЖКХ» приводится авторская классификация понятийного аппарата и установленных видов услуг, уточняются понятия «жилищно-коммунальное хозяйство», «система коммунальной инфраструктуры», а также дается правовая характеристика понятий энергоснабжение, газоснабжение, услуги по водоснабжению и канализации, иные виды коммунальных услуг По каждому из названных видов коммунальных услуг приводится анализ существующих основных законов и иных нормативных правовых актов, позволяющий установить содержание деятельности прокурора по организации и проведению прокурорских надзорных проверок как в целом в ЖКХ города, района, так и в отдельных специализированных сферах ЖКХ, касающихся отдельных видов услуг, с учетом имеющихся у прокурора данных о состоянии законности и допускаемых правонарушениях, обстоятельствах, способствовавших конкретным правонарушениям Применительно к каждой сфере обслуживания, предоставления населению различных видов услуг излагаются основные обязанности собственников жилья, наймода!елей, управляющих и иных организаций, имеющих
определенные обязательства по содержанию, ремонту жилья, предоставлению коммунальных услуг
В данном параграфе анализируются правовые акты, регулирующие нормы потребления и тарифы на оплату услуг в сфере ЖКХ Дается комплексная характеристика законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора в соответствующей части спектра жилищно-коммунальных отношений Одним из основных приоритетов прокурорского надзора при этом является соблюдение законов о порядке, основаниях, процедурах изменения тарифов, обязанностях соответствующих государственных и иных структур в сфере оказания коммунальных услуг Подчеркивается, что в обязанности прокурора не входит надзор за соблюдением законов гражданами по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, хотя анализ существующей практики указывает на имеющиеся прецеденты Предъявление гражданам исков и воздействие на них в целях погашения задолженности как обязанность возлагается на обслуживающие организации, государственные и муниципальные органы контроля, действующие в данной сфере, на которые, в случаях их бездействия и наличия к тому оснований, прокурор может воздействовать правовыми средствами Более того, прокурор в интересах граждан по поступившим жалобам и иным сигналам должен проводить проверки правильности начисления платы, исчисления тарифов и принимать установленные законом меры воздействия на виновных должностных лиц, иных служащих государственной гражданской службы и муниципальных служащих Другим приоритетом надзора в рассматриваемой сфере является соблюдение законов о порядке предоставления коммунальных услуг
соответствующими организациями, правил определения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения и другие актуальные и значимые условия оказания услуг и взимания платы за жилое помещение Обращается внимание прокуроров на особенности применения общих норм законов о регулировании тарифов и законов, определяющих тарифы на отдельные виды услуг (предоставление электроэнергии, тепло-водоснабжение и др) Особое внимание прокуроров привлекается к соблюдению законов не только при установлении и пересмотре тарифов, но и при установлении органами местного самоуправления надбавок к тарифам при расчетах потребителей товаров и услуг с организациями коммунального комплекса При этом для оценки соблюдения законности важное значение приобретает рассмотрение соблюдения определенных в законе общих условий и принципов установления тарифов и надбавок к плате за различные услуги организаций коммунального комплекса, включая баланс интересов потребителей и указанных структур, обеспечение их финансовых потребностей, необходимых для выполнения производственных и инвестиционных программ, направленных на всемерное улучшение условий проживания граждан Существенной спецификой методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ является совокупное использование законов и установленных подзаконных актов, нормативов и стандартов, санитарных, противопожарных, технических и иных правил, норм и тарифов, а также соблюдение условий договоров, соответствующих закону Например, условия уменьшения оплаты при снижении качества коммунальных услуг определяются Правилами предоставления коммунальных услуг
гражданам, утвержденными постановлением Правительства РФ о г 23 05 2006 №307
Для понимания и применения нормативных решений органов, уполномоченных законом на установление, изменение различных норм, правил, стандартов и тарифов в сфере ЖКХ важное значение имеют выделяемые в работе и определенные нормативными актами основополагающие принципы, которые рекомендуется учитывать при принятии решении и которые подлежат соответствующей оценке прокурором К данным принципам относятся следующие
- соблюдение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций,
- установление тарифов и надбавок, обеспечивающих потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их инвестиционных и производственных программ,
- стимулирование снижения производственных затрат, повышения экономической эффективности производства товаров, оказания услуг и применения ресурсосберегающих технологий организациями коммунального комплекса,
- обеспечение доступности информации о формировании тарифов и надбавок для потребителей и иных лиц
Кроме того, прокурорам надлежит учитывать обстоятельства, характеризующие существенные особенности правовой регламентации в сфере ЖКХ Например, если рассчитанные регулирующими органами тарифы для энергоснабжающих организации будут превышать установленный предельный уровень, решение об их установлении, согласно постановлению Правительства Российской Федерации, должно быть согласовано с Федеральной
службой по тарифам и устанавливаться согласно Федеральному закону от 14 04 1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» на срок не менее одного года
В параграфе 2 «Перспективы совершенствования правового регулирования отношений в сфере ЖКХ» на основе анализа около 150 законов и других нормативных правовых актов делается вывод о наличии правовых и организационных основ государственной жилищной политики, существовании определенных ее приоритетов и реализующих их правовых механизмов, что создает условия предметно и целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ Однако множественность действующих в данной сфере нормативных правовых актов приводит к их дублированию, возникновению противоречий, разночтений в толковании различных терминов, имеющих важное правовое значение, что в целом негативно сказывается на правоприменительной практике, качестве контроля и надзора в сфере ЖКХ
Вышеизложенное создает основания для вывода о необходимости систематизации и кодификации обозначенной совокупности норм, а также создания качественно нового акта -Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации (ЖКК РФ), действие которого как средства оптимизации правовой регламентации соответствующих правоотношений направлено на обеспечение эффективного правоприменения
ЖКК РФ, опираясь на содержание и предмет регулирования Жилищного кодекса РФ, определяет в качестве предмета регулирования правоотношения, возникающие в процессе
эксплуатации жилого фонда, проведения различных работ и оказания жилищно-коммунальных услуг гражданам
В диссертации содержится обоснование необходимости разработки и принятия ЖКК РФ, вносятся конкретные и развернутые предложения по его структуре и содержанию
Глава II «Предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства» состоит из трех параграфов Данная глава посвящена исследованию особенностей и характерных сторон указанных ключевых составляющих деятельности прокуроров в жилищно-коммунальных отношениях, что обусловлено их существенным влиянием на формирование и модернизацию методик прокурорского надзора, организацию деятельности по обеспечению законности
В параграфе 1 «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ» на основе анализа обширной специальной литературы, посвященной исследованию основополагающих правовых категорий теории прокурорского надзора, их специфики и закономерностей использования в различных сферах правовых отношении, в работе раскрываются особенности данных категорий и дается авторское определение предмета прокурорского надзора в сфере ЖКХ
В авторской интерпретации предмет прокурорского надзора в сфере ЖКХ подразумевает соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при организации, финансировании, предоставлении жилищно-коммунальных работ и услуг, включая тепло, водо-, газо- снабжение и другие виды, установлении норм потребления и тарифов за работы и услуги в сфере ЖКХ, соответствие законам правовых актов, создаваемых этими органами и их должностными лицами, а также установление причин и условий, способствующих правонарушениям
В параграфе 2 «Управляющие компании в сфере ЖКХ как объекты прокурорского надзора» исследуется правовой статус эшх структур и их роль в обеспечении законности при проведении работ и оказании услуг в контексте установления поводов и оснований осуществления прокурорских проверок данных о правонарушениях, касающихся специфики их деятельности Излагаются основные виды допускаемых здесь правонарушений, включая фальсификацию протоколов общих собраний собственников жилья о выборе управляющей компании, результатов открытого конкурса, неправомерности заключения договоров об управлении многоквартирным домом, несоблюдением сроков заключения договоров управления многоквартирным домом и др
В параграфе 3 «Органы государственного управления и контроля в сфере ЖКХ как объекты прокурорского надзора» выделяется комплекс специфичных по своей компетенции государственных структур, наделенных полномочиями по контролю за соблюдением законов в различных секторах сферы ЖКХ Формулируется двуединая задача прокуроров по организации взаимодействия с этими структурами в процессе выявления и
устранения правонарушений в сфере ЖКХ, ущемляемых прав и свобод граждан и осуществления надзора за исполнением законов этими контролирующими органами при выполнении своих функций, в том числе по устранению выявленных правонарушений, вызвавших их обстоятельств и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности В связи с этим рассматриваются особенности деятельности по надзору за исполнением законов по выявлению и устранению правонарушений органами Государственной жилищной инспекции, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и т д, а также основные аспекты взаимодействия с ними органов прокуратуры в целях укрепления законности в рассматриваемой сфере
Глава III «Состояние законности в сфере ЖКХ и деятельность органов прокуратуры по ее укреплению» состоит из трех параграфов Данная глава посвящена исследованию одного из важнейших компонентов методик надзора за исполнением законов
В параграфе 1 «Общая характеристика состояния законности и работы прокуроров по ее укреплению в сфере ЖКХ» на базе анализа статистических и иных материалов о выявляемых прокурорами нарушениях в сфере ЖКХ, обстоятельствах, им способствовавших, дается общая характеристика состояния законности в данной сфере правоотношений, исследуются показатели работы органов прокуратуры
Анализ законности в сфере ЖКХ показывает, что прокурорами постоянно наращиваются количественные показатели осуществления надзора за исполнением законов в указанной сфере Между тем
состояние законности в сфере ЖКХ остается неудовлетворительным, многие правонарушения в данной сфере остаются ла1еншыми, о чем, в частности, свидетельствуют результаты опроса прокуроров и различных категорий работников сферы ЖКХ Отмечается, что рост показателей, характеризующих состояние законности и работы прокуроров по ее укреплению, происходит как в резулыате увеличения самих правонарушений, так и в результате вскрытия при проверках тех слоев правонарушений, которые ранее оставались латентными
В параграфе 2 «Типизация и классификация правонарушений в сфере ЖКХ как основа методики их выявления и устранения» на базе обобщения и анализа материалов обширной прокурорской практики осуществлена определенная дифференциация характерных и наиболее распространенных нарушений законов, дана их классификация по выделенным основаниям
Число выявляемых прокурорами правонарушений в сфере ЖКХ постоянно возрастает, что может рассматриваться как следствие высокой правонарушаемости, а также нарастания интенсивности деятельности прокуроров по их выявлению и устранению ввиду повышения актуальности этого приоритетного направления Если в 2004 году прокурорами выявлено 60,5 тыс нарушений, из них 1,2 шс незаконных правовых актов, в 2005 году - 71, 2 тыс нарушения, включая 2,2 тыс незаконных правовых актов, то в 2008 году ими выявлено уже 101,4 тыс нарушений, том числе 3,9 тыс незаконных правовых актов
Из общей совокупности правонарушения можно подразделить и классифицировать по таким основаниям способам их совершения,
видам оказываемых жилищно-коммунальных услуг, при которых эти нарушения имеют место, по субъектам совершения
Нарушения законов проявляются и приобретают свою индивидуальность применительно к различным органам, входящим в комплекс ЖКХ Эти нарушения обусловлены конкретными, во многом типичными причинами и условиями (обстоятельствами), которые вызвали их совершение Некоторые из них зачастую не имеют четких признаков самостоятельного правонарушения Они подразделяются в диссертации по характеру их проявления как нормативные, организационные, материально-технические, финансовые, содержание которых приводится в работе
В параграфе 3 «Методика установления прокурором правонарушений, допускаемых при эксплуатации и содержании жилищного фонда и коммуникационных систем ЖКХ» систематизируются и анализируются названные правонарушения, их признаки, косвенно или непосредственно отражаемые в различных документах организаций, входящих в структуру комплекса, требования к методике их выявления прокурором В связи с этим на базе материалов надзорной практики делается вывод о высокой эффективности взаимодействия прокуроров с органами государственной власти, особенно, органами вневедомственного контроля, органами местного самоуправления, иными органами и организациями В целях повышения эффективности этой деятельности делается вывод о целесообразности воспринять соответствующие рекомендации Модельного закона о прокуратуре, принятого в ноябре 2006 года Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ, и предусмотреть этот вид деятельности в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»
Глава IV «Организация деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ» посвящена выявлению особенностей работы прокуроров в данном направлении
В параграфе 1 «Сбор и анализ информации» определяется система статистических и иных форм учета и отчетности по различным видам коммунального обеспечения (водо-, теплоснабжение, предоставление льгот и др) Дается систематизированная характеристика источников информации, которой могут располагать федеральные и региональные министерства, службы, органы управления, их местные структуры, действующие в сфере ЖКХ, и рекомендации по использованию этой информации прокурорами в процессе подготовки к проверкам, выбора конкретных объектов и направлений их проведения в сфере ЖКХ Формулируются рекомендации по методике анализа статистических показателей в сочетании с данными контролирующих органов и сведениями о состоянии законности с использованием результатов надзорной и иной деятельности прокурора
Отмечается особенность прокурорского надзора в данной сфере, который носит преимущественно комплексный характер, поскольку охватывает различные специальные объекты, соблюдение жилищного, жилищно-коммунального, финансового,
антимонопольного и иного законодательства, зачастую требует привлечения различного рода специалистов Приводится развернутый и систематизированный перечень вопросов, подлежащих выяснению при проверках прокурором в различных отраслях ЖКХ, а также рекомендации по использованию приемов и методов их проведения (при проверке законности правовых актов, установлении и изменении платы и тарифов на коммунальные услуги и др) Излагаются
специфические условия и требования при выборе конкретных актов прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, при подготовке исковых заявлений в суды, вынесении постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении и иных мер прокурорского реагирования
Выделяются меры, принимаемые Генеральной прокуратурой Российской Федерации в целях повышения информированности прокуроров о состоянии законности в сфере ЖКХ и мерах повышения эффективности деятельности прокуроров по ее укреплению (направление приказов, указаний, информационных писем, обзоров)
В параграфе 2 «Особенности организации и проведения прокурорских проверок исполнения законов в различных отраслях ЖКХ» излагаются основные положения применяемых методик организации и проведения проверок 1) исполнения законодательства о сохранности жилого фонда, соблюдения санитарных и технических правил и норм эксплуатации различных коммуникаций, 2) установления тарифов на услуги ЖКХ, изменения расценок, тарифов и надбавок к различным платежам, 3) соблюдения требований законодательства об обеспечении качества, полноты и своевременности предоставления определенных видов коммунальных услуг водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, электро- и газоснабжению, вывозу бытовых отходов, текущему ремонту здании В параграфе излагаются рекомендации по тактике проведения проверочных действии в зависимости от характера исходных данных, особенностей конкретного объекта ЖКХ, состава участников и других обстоятельств, а также от типа самой проверки, которая может иметь
целевой, комплексный, сквозной, совместный или контрольный характер
В параграфе 3 «Реализация результатов проверок исполнения законов в сфере ЖКХ» анализируется совокупность правовых возможностей прокуроров по реализации своего правозащитного потенциала и результатов проведенных проверок исполнения законов в сфере ЖКХ Выделяются особенности использования таких правовых средств, как возбуждение производства об административном правонарушении, вынесение требований о привлечении лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, направление письменных предостережений должностным лицам и руководителям организаций при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (незаконное отключение воды, газа, отопления, электроэнергии), исследование возможностей и практики применения иных мер воздействия в условиях деятельности ЖКХ, » т.ч по устранению обстоятельств, способствующих совершению правонарушений и затрагивающих жизненно важные права граждан Вносятся предложения и рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора в сфере ЖКХ в целях укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, содействия успешному проведению реформ
В заключении диссертации изложены основные научные результаты исследования и сформулированы предложения по совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, развитию соответствующего законодательства
Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах
а) в изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации
1 Макушенко Е А Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о тарификации услуг ЖКХ // Законность -2006 - № 9 - 0,3 п л
б) в других изданиях
2 Макушенко Е А Прокурорский надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере как средство обеспечения национальной безопасности России правовой аспект // Материалы научной конференции 26 10 2006 - Москва - 2006 - 0,6 п л
3 Макушенко Е А Типизация и классификация правонарушений как основа построения современной методики прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) Сборник статей «Проблемы совершенствования прокурорского надзора» - Выпуск 3 - Иркутск Иркутский институт повышения квалификации прокурорских работников -2007 - 1,0пл
4 Макушенко Е А Актуальные аспекты совершенствования прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере ЖКХ // Материалы V межвузовской научно-практической конференции «Правовые проблемы реализации социальной политики в России на современном этапе» АНОУ ВПО «МФЮА» - Москва - 2009 - 0,35 п л
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Макушенко, Елена Александровна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.
1. Правовое регулирование предоставления услуг, норм потребления и тарифов на оплату услуг в сфере ЖКХ.
2. Перспективы совершенствования правового регулирования отношений в сфере ЖКХ.
Глава II. Предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
2. Управляющие компании в сфере ЖКХ как объекты прокурорского надзора.
3. Органы государственного управления и контроля в сфере ЖКХ как объекты прокурорского надзора.
Глава III. Состояние законности в сфере ЖКХ и деятельность органов прокуратуры по ее укреплению.
1. Общая характеристика состояния законности и работы прокуроров по ее укреплению в сфере ЖКХ.
2. Типизация и классификация правонарушений в сфере ЖКХ как основа методики их выявления и устранения.
3. Методика установления прокурором правонарушений, допускаемых при эксплуатации и содержании жилищного фонда и коммуникационных систем ЖКХ.
Глава IV. Организация деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ.
1. Сбор и анализ информации.
2. Особенности организации и проведения прокурорских проверок исполнения законов в различных отраслях ЖКХ.
3. Реализация результатов проверок исполнения законов в сфере ЖКХ.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства"
Актуальность темы диссертационного исследования определяется высокой значимостью эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства для страны и общества в целом как непременного условия обеспечения жизнедеятельности населения, что во многом связано с суровыми или нестабильными климатическими условиями проживания, низким уровнем соблюдения законности в данной сфере в сочетании со сложной совокупностью производственных и управляющих структур в системе жилищно-коммунального комплекса, многочисленностью законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения в названной сфере, высокой государственной и общественной потребностью в обеспечении надлежащего режима законности в системе жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ).
Обеспечение законности в сфере ЖКХ является одним из главных условий успешного выполнения задачи обеспечения граждан качественным жильем. Проблема носит комплексный политико-правовой и социально-экономический характер. От решения данной комплексной проблемы напрямую зависит моральное и физическое самочувствие всех граждан, в значительной мере - производительность их труда, условия для интеллектуального и нравственного развития граждан.
Вышесказанное является основанием для проявления повышенного внимания со стороны прокуроров к полноте и своевременности мер, принимаемых органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в отношении обозначенной проблемы, в частности в обеспечении граждан тепловой и электрической энергией, водой и иными средствами жизнеобеспечения. Принимаемые прокурорами меры в большинстве случаев помогают предупредить нарушения законности, а также прав и интересов граждан и способствуют обеспечению всего комплекса услуг ЖКХ. Указанное, являясь положительным фактом, тем не менее свидетельствует о подмене функции органов прокуратуры, осуществляющих в данном случае работу контролирующих органов.
Приоритетность прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлена реальным состоянием законности для жизнеобеспечения населения страны в этой сфере, ее значимостью. Она определяется указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.09.03 № 7/1-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере», от 16.12.03 № 30/1-1-344-03 по вопросам надзора в сфере электро- и теплоснабжения. В соответствии с данными указаниями прокуроры субъектов Российской Федерации представляют в Генеральную прокуратуру РФ ежемесячно, ежеквартально оперативную информацию о состоянии законности в сфере ЖКХ. Она позволяет Генеральной прокуратуре РФ оценивать ее в мониторинговом режиме и оперативно принимать решения о приоритетах надзора по отдельным сферам, органам, обеспечивающим надлежащее функционирование систем ЖКХ и территориям (регионам), требующим первоочередного внимания.
Другим источником информации о состоянии законности в данной сфере правоотношений как актуального приоритета является анализ докладных записок всех прокуроров субъектов Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка и выполненной ими работе за год (в период с 2003 -2008 гг.). В докладах подчеркнуто приоритетное значение укрепления законности в сфере ЖКХ и его воздействие на ее общее состояние.
В современных условиях прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе в период подготовки к отопительным сезонам и их прохождения, а также надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти и должностных лиц, органов местного управления, региональных и муниципальных органов тарифного регулирования оказывает значительное влияние на укрепление законности и правопорядка в названной сфере правоотношений.
Вместе с тем, несмотря на активизацию прокурорского надзора и принимаемые акты реагирования, состояние законности в сфере ЖКХ остается неудовлетворительным.
Актуальность прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан в сфере ЖКХ при установлении тарифов на услуги ЖКХ обусловлена тем, что, согласно прогнозу социально-экономического развития страны, сделанному Правительством Российской Федерации, официальные темпы роста этих тарифов будут достаточно высокими. Средний рост тарифов на электроэнергию составил в 2007 году - 10 %; в 2008 году - 9 %; а в 2009 году составит 8 %. Рост тарифов ЖКХ в 2007-2009 гг. составит соответственно 14-15 %, 10-12 % и 10-11 %\
Обеспечение интересов граждан, особенно из числа слабо защищенных групп населения (инвалидов, пенсионеров и др.) способствует также снижению социальной напряженности, предупреждению различных правонарушений.
Между тем прокуроры до сих пор не имеют комплексных методических разработок и рекомендаций по осуществлению надзора в этой сфере, а в теории приоритетов прокурорского надзора недостаточно разработаны критерии такой приоритезации, иерархии приоритетов, механизмов и динамики их развития и смены.
При опросах прокурорских работников становится ясно, что ими обращается внимание на очевидные нарушения законов в названной сфере правоотношений и практически не выявляются причины всего комплекса нарушений. Последние заключаются в причинно-следственных связях между действием/бездействием должностных лиц специально уполномоченных
1 Алякринская Н. Правительство обсудило трехлетний сценарий развития экономики // Московские Новости.-2006.-№21 (1338).-С. 16. органов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обязанных выполнять возложенные на них функции по предоставлению качественных коммунальных услуг, и наступившими последствиями, нарушениями, и системе отношений, а также роли прокуратуры в их выявлении, устранении и предупреждении, воздействии на источниковые, первопричинные правонарушения. Необходимость установления этих обстоятельств также обусловила актуальность предпринятого исследования.
Обобщение опыта работы органов прокуратуры Российской Федерации за 2004 - 2008 гг. в жилищно-коммунальной сфере по проверке исполнения законодательства показывает, что при всем многообразии можно выделить наиболее распространенные или характерные нарушения законов. Их дифференциация по определенным признакам и классификация является надежной основой построения современных методик прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Их точное установление способствует оптимизации прокурорских проверок, повышению эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения и обстоятельства, обусловившие их совершение.
Состояние научной разработанности темы исследования.
Оценивая состояние научной разработанности темы исследования, следует отметить, что в настоящее время при высокой степени востребованности практическими работниками органов прокуратуры отсутствуют монографические, в т.ч. диссертационные работы, содержащие методические основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ. Отдельные аспекты данной проблемы затрагивались в ряде публикаций, а также в диссертационных работах по проблемам обеспечения законности в сфере жилищных правоотношений.
Это обуславливает необходимость комплексного исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства в разноотраслевой сфере ЖКХ. Данное диссертационное исследование является попыткой восполнить существующий пробел путем научного обобщения практики обеспечения законности, применения законодательства, теоретических разработок иных авторов в целях повышения эффективности прокурорского надзора в сфере ЖКХ, защиты прав граждан на комфортные условия проживания.
Цель настоящей работы заключается в комплексном определении состояния законности, правового регулирования и разработке теоретических, организационных, методических основ осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ в современных условиях.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
- проанализировать и обобщить практику прокурорского надзора в сфере ЖКХ;
- провести анализ состояния законности, выявить типичные правонарушения в сфере ЖКХ, определить перспективы развития законодательства в сфере ЖКХ на современном этапе;
- выявить специфику предмета, объектов, приоритетных задач и направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ;
- установить характерные особенности правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ;
- обосновать основное содержание этапов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере ЖКХ, правовая основа их регулирования, практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.
Предметом исследования выступают основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, научные проблемы прокурорского надзора, тактики и методики его проведения в целях выявления, предупреждения и устранения правонарушений средствами прокурорского надзора.
В качестве рабочей гипотезы выступает предположение о том, что обеспечение законности в сфере ЖКХ в современной ситуации возможно путем совершенствования нормативно-правовой базы и проведения организационных мер, обеспечивающих эффективный прокурорский надзор за исполнением законодательства в данной сфере.
Методологической основой исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ.
В диссертации использованы методы сравнительно-правового исследования, исторический, статистический, системного анализа, а также конкретно-социологические методы изучения социально-правовых явлений, включая анкетирование прокуроров, различных категорий работников сферы ЖКХ, значительного массива документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ежегодные и специальные информационно-аналитические доклады прокуроров субъектов Федерации, поступающих в Генеральную прокуратуру РФ за период с 2004-2008 годы, результаты прокурорских проверок исполнения законов в сфере ЖКХ.
Теоретическую базу исследования составили труды по проблемам прокурорского надзора С.С. Алексеева, Т.В. Ашитковой, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А. Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, А.Х. Казариной, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршу нова, В.Г. Мелкумова, Л. А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, А .Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др.
Нормативную правовую базу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты федеральных министерств, служб и агентств, законы субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы проверок исполнения жилищного законодательства, проведенных органами прокуратуры Российской Федерации, справки, обобщения аналитических докладных записок, более 500 актов прокурорского реагирования, из общей совокупности подготовленных прокурорами всех субъектов Федерации по результатам надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ за пять лет (2004 - 2008 гг.), статистические данные (форма П), материалы судебной практики, результаты проведенного диссертантом опроса 122 прокуроров и 107 работников сферы ЖКХ. Использован личный многолетний опыт работы в органах прокуратуры.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней в систематизированном виде представлена адаптированная к целям прокурорской деятельности совокупность правовых характеристик (в т.ч. на уровне дефиниций) жилищно-коммунального хозяйства, основных видов жилищно-коммунальных услуг и их дифференциация, включая водоснабжение, водоотведение, систему канализации, техническое обследование жилищного фонда и его виды, капитальный и текущий ремонт зданий и правовые критерии их разграничения, тепловое, электро-, газоснабжение жилищного фонда и их правовая характеристика, понятие, структура и дифференцированная характеристика категории «благоустройство» как видов работ и оказания услуг, что создает необходимые условия для предметного и целенаправленного осуществления надзора за исполнением законов.
Взаимосвязанная совокупность законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны правоотношений в сфере ЖКХ и составляющих содержание предмета прокурорского надзора за законностью в данной сфере, приводится дифференцированно применительно к каждому из вышеназванных видов работ и услуг. Это способствует подготовке и проведению прокурором проверочных мероприятий, включая привлечение специалистов, назначение комплексных и специализированных ревизий, обусловленных особенностями характера проверяемых объектов, выявляемых правонарушений и обстоятельств, способствовавших их совершению.
Диссертантом выдвигается и обосновывается идея систематизации и кодификации множества действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны общественных отношений в сфере ЖКХ. Одним из наиболее радикальных и действенных средств решения данной проблемы является разработка и принятие Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации. Предлагается подробная авторская интерпретация его структуры и обоснование необходимости принятия такого кодекса.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что выявленная в ходе проведенного анализа значимость деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в сфере ЖКХ непосредственно способствует успешной защите прав граждан, реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», укреплению законности в целом, поскольку:
- законность в рассматриваемой сфере общественных отношений в существенной мере определяет стабильность и благосостояние в обществе;
- нарушения законов в сфере ЖКХ негативно влияют на реальное обеспечение прав многих граждан, имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность; общественные отношения, регулируемые нормами законов, действующих в сфере ЖКХ, имеют тесные взаимосвязи, взаимовлияние с иными общественными отношениями, что предопределяет значимость деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в этой сфере. и
2. Типичные нарушения законов в сфере ЖКХ классифицируются по способам их совершения, видам оказываемых жилищно-коммунальных услуг, при оказании которых они допускаются, субъектам совершения и характеру их проявления, что создает условия для развития современной методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
3. Специфика предмета и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе за соответствием правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления действующему законодательству; за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере ЖКХ. Авторская интерпретация предмета надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, который составляет: 1) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, специализированными органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при организации, финансировании, предоставлении жилищно-коммунальных работ и услуг, включая тепло, водо-, газо- снабжение и другие виды, при установлении норм потребления и тарифов за работы и услуги в сфере ЖКХ; 2) соответствие законам правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами; 3) установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений.
4. Предложения о совершенствовании законодательства, регламентирующего отношения в сфере ЖКХ, а также деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в указанной сфере: а) пункт 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой, предусматривающей, что «прокуроры при осуществлении надзорной и иной функциональной деятельности по укреплению законности и правопорядка устанавливают причины и условия (обстоятельства), способствующие совершению правонарушений, и в соответствии со своей компетенцией принимают меры по их устранению»; б) абзац 1 пункта 1 статьи 24 «Представление прокурора» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Представление об устранении нарушений закона, а также причин и условий, способствовавших их совершению, вносится прокурором или его заместителем в орган или передается должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению»; в) пункт 1 статьи 21 и пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой об установлении причин и условий (обстоятельств), способствовавших совершению нарушений закона;
5. Предложение о дополнении Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 9.1 «Взаимодействие прокурора в целях укрепления законности», основанное на частной методике проведенных диссертантом исследований в сфере ЖКХ и направленное на объединение усилий различных субъектов правоприменения в целях укрепления законности: «1. Прокурор при выполнении возложенных на него задач взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, средствами массовой информации в целях укрепления законности и правопорядка на соответствующей территории.
2. При осуществлении взаимодействия прокурор: а) заключает соглашение о сотрудничестве с соответствующими органами; б) участвует в подготовке совместных перспективных направлений деятельности и приоритетов в профилактике правонарушений; в) принимает участие в разработке проектов программ борьбы с коррупцией, преступлениями, иными правонарушениями; г) обменивается информацией; д) вносит предложения и рекомендации по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов государства, институтов гражданского общества; е) по конкретным обращениям разъясняет требования закона о порядке защиты прав и свобод человека и гражданина».
6. Обоснование необходимости создания специального государственного органа по контролю за работой управляющих компаний, занимающихся содержанием и эксплуатацией жилых зданий. Порядок его создания, перечень полномочий и компетенцию необходимо определить в специальном нормативном правовом акте, поскольку прокуроры нередко еще выступают компенсаторно, восполняя отсутствие такого органа.
7. На базе анализа всей совокупности законов и иных нормативных правовых актов и практики их применения обосновывается необходимость разработки и принятия Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации в целях оптимизации правового обеспечения ЖКХ, а также энергетической, техногенной, экологической, социальной, экономической безопасности Российской Федерации как предмета прокурорского надзора. В числе других положений в нем предлагается регламентация целей, задач и принципов кодификации соответствующих актов; основных прав й обязанностей участников правоотношений в сфере ЖКХ, иных элементов их правового статуса; информационного обеспечения субъектов деятельности сферы ЖКХ; порядка возникновения, оснований осуществления, предоставления услуг, порядка установления и изменения норм и тарифов на оплату услуг ЖКХ и их взимания; установление порядка контроля и надзора в сфере ЖКХ; установление оснований ответственности за нарушение законодательства, меры защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, учёт особенностей их предоставления в многоквартирном доме. Это позволит обеспечить комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере, нивелировать специальную терминологию, упростит процедуры применения норм законодательства, будет способствовать укреплению законности в сфере ЖКХ, защите прав граждан на достойные условия проживания, а также эффективному осуществлению всех форм контроля и прокурорского надзора за исполнением законов в интересах защиты прав граждан.
8. Проект нормы о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.57, предусматривающей ответственность за «неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам комплексного исследования актуальных вопросов прокурорского надзора в сфере ЖКХ, вносят определенный вклад в теорию прокурорского надзора, создают основы методики его осуществления на качественно более высоком уровне.
Практическая значимость работы обусловлена тем, что в ней содержатся рекомендации по организации и методике осуществления надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, предложения по совершенствованию законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «прокурорский надзор», а также других дисциплин и специальных курсов, связанных с гражданским, жилищным правом, при проведении занятий по повышению квалификации работников прокуратуры Российской Федерации.
Апробация и использование результатов исследования. Основные результаты исследования диссертационной работы нашли свое отражение в 4 публикациях, подготовленных автором. Теоретические положения и практические рекомендации исследования обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях, организованных Московским гуманитарным университетом и аккредитованным негосударственным образовательным учреждением Высшего профессионального образования «Московская финансово-юридическая академия», на конференции «Национальная безопасность Российской Федерации» (Москва, 2007 г.); использовались в ходе учебного процесса при подготовке студентов по курсам административного права и прокурорского надзора в Подольском институте (филиале) ГОУ ВПО «Московский государственный открытый университет»; применяются на практике в повседневной деятельности органов прокуратуры.
Структура диссертации. Структура и объем работы предопределены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографического списка литературы, законодательных и иных нормативных правовых актов и приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Макушенко, Елена Александровна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования автором сделаны следующие выводы, имеющие принципиальное значение для организации прокурорского надзора за исполнением законов и укрепления законности в сфере ЖКХ.
1. Выявленная в ходе проведенного анализа значимость деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в сфере ЖКХ непосредственно способствует успешной защите прав граждан, реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», укреплению законности в целом, поскольку:
- законность в рассматриваемой сфере общественных отношений в существенной мере определяет стабильность и благосостояние в обществе;
- нарушения законов в сфере ЖКХ негативно влияют на реальное обеспечение прав многих граждан, имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность; общественные отношения, регулируемые нормами законов, действующих в сфере ЖКХ, имеют тесные взаимосвязи, взаимовлияние с иными общественными отношениями, что предопределяет значимость деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в этой сфере.
2. Определено, что типичные нарушения законов в сфере ЖКХ классифицируются по способам их совершения, видам оказываемых жилищно-коммунальных услуг, при оказании которых они допускаются, субъектам совершения и характеру их проявления, что создает условия для развития современной методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
3. Выявлена специфика предмета и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе за соответствием правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления действующему законодательству; за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере ЖКХ. Авторская интерпретация предмета надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, который составляет: 1) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, специализированными органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при организации, финансировании, предоставлении жилищно-коммунальных работ и услуг, включая тепло, водо-, газо- снабжение и другие виды, при установлении норм потребления и тарифов за работы и услуги в сфере ЖКХ; 2) соответствие законам правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами; 3) установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений.
4. Для совершенствования законодательства, регламентирующего отношения в сфере ЖКХ, а также деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в указанной сфере, в диссертации предлагается внести изменения и дополнения: а) пункт 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой, предусматривающей, что «прокуроры при осуществлении надзорной и иной функциональной деятельности по укреплению законности и правопорядка устанавливают причины и условия (обстоятельства), способствующие совершению правонарушений, и в соответствии со своей компетенцией принимают меры по их устранению»; б) абзац 1 пункта 1 статьи 24 «Представление прокурора» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Представление об устранении нарушений закона, а также причин и условий, способствовавших их совершению, вносится прокурором или его заместителем в орган или передается должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению»; в) пункт 1 статьи 21 и пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить нормой об установлении причин и условий (обстоятельств), способствовавших совершению нарушений закона;
5. Внесено предложение о дополнении Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 9.1 «Взаимодействие прокурора в целях укрепления законности», основанное на частной методике проведенных диссертантом исследований в сфере ЖКХ и направленное на объединение усилий различных субъектов правоприменения в целях укрепления законности: «1. Прокурор при выполнении возложенных на него задач взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, средствами массовой информации в целях укрепления законности и правопорядка на соответствующей территории.
2. При осуществлении взаимодействия прокурор: а) заключает соглашение о сотрудничестве с соответствующими органами; б) участвует в подготовке совместных перспективных направлений деятельности и приоритетов в профилактике правонарушений; в) принимает участие в разработке проектов программ борьбы с коррупцией, преступлениями, иными правонарушениями; г) обменивается информацией; д) вносит предложения и рекомендации по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов государства, институтов гражданского общества; е) по конкретным обращениям разъясняет требования закона о порядке защиты прав и свобод человека и гражданина».
6. Обоснована необходимость создания специального государственного органа по контролю за работой управляющих компаний, занимающихся содержанием и эксплуатацией жилых зданий. Порядок его создания, перечень полномочий и компетенцию необходимо определить в специальном нормативном правовом акте, поскольку прокуроры нередко еще выступают компенсаторно, восполняя отсутствие такого органа.
7. Дано обоснование на базе анализа всей совокупности законов и иных нормативных правовых актов и практики их применения о необходимости разработки и принятия Жилищно-коммунального кодекса Российской Федерации в целях оптимизации правового обеспечения ЖКХ, а также энергетической, техногенной, экологической, социальной, экономической безопасности Российской Федерации как предмета прокурорского надзора. В числе других положений в нем предлагается регламентация целей, задач и принципов кодификации соответствующих актов; основных прав и обязанностей участников правоотношений в сфере ЖКХ, иных элементов их правового статуса; информационного обеспечения субъектов деятельности сферы ЖКХ; порядка возникновения, оснований осуществления, предоставления услуг, порядка установления и изменения норм и тарифов на оплату услуг ЖКХ и их взимания; установление порядка контроля и надзора в сфере ЖКХ; установление оснований ответственности за нарушение законодательства, меры защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, учёт особенностей их предоставления в многоквартирном доме. Это позволит обеспечить комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере, нивелировать специальную терминологию, упростит процедуры применения норм законодательства, будет способствовать укреплению законности в сфере ЖКХ, защите прав граждан на достойные условия проживания, а также эффективному осуществлению всех форм контроля и прокурорского надзора за исполнением законов в интересах защиты прав граждан. 1
8. Предложено дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.57, предусматривающей ответственность за «неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом».
