Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства

Кириченко, Светлана Геннадьевна

Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства»

На правах рукописи

Кириченко Светлана Геннадьевна

Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства

Специальность: 12.00.11. судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Екатеринбург - 2003

Работа выполнена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской Государственной Юридической Академии.

Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Кожевников Олег Альбертович

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Халиулин Александр Германович

кандидат юридических наук, доцент Королев Сергей Николаевич

Ведущая организация - Южноуральский Государственный Университет

Защита состоится 4 мн>ля_2003 года в ^ часов на

заседании диссертационного совета Д.212.282.03. в Уральской Государственной Юридической Академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральской Государственной Юридической Академии.

Автореферат разослан 2. ЦИ>И 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

Доктор юридических наук, профессор \ З.А. Незнамова

Ач

Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. В свете построения правового государства в нашей стране, вопрос о соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду и исполнении природоохранного законодательства приобретает особую значимость. Построение правового государства немыслимо без признания ценности человека как личности, его права на свободное развитие и проявление своих способностей, без соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации, принятая по результатам всенародного референдума 12 декабря 1993 года, в ст.2 провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. А реализация этой гуманистической концепции, признающей человека, его права и свободы высшей ценностью, возможна только при соблюдении одного из основных прав человека - на благоприятную окружающую среду.

Такая позиция прослеживается во многих международно-правовых актах. Так, в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 16 июня 1972 года), была подчеркнута связь между правами человека и окружающей средой. В Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года) указывалось, что государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты, целостности экосистем Земли (принцип 7) И в соответствии с принципом 11 этой Декларации государства должны принимать законодательные акты в области охраны окружающей среды.

Что касается России, ст. 42 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это положение развито в различных актах экологического законодательства, основным из которых является Федеральный Закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».

Однако, провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью и утверждение, в частности, права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду еще не означает их реального осуществления на практике - необходим действенный механизм, способствующий эффективной реализации этого права. Преодоление негативных явлений, возникающих в ходе коренных преобразований в экономике и государственном управлении России (несовершенство законодательства, рост правонарушений и т.п.) возможно только при условии обеспечения законности и правопорядка И прокуратура, как единая федеральная централизованная система

?. . ^.ёка |

. О.Петербург Л, - *

1 оэ зид»кт Щ \

органов, независимая от местной власти и обладающая широкими полномочиями, максимально приспособлена для решения этой задачи.

В связи с этим, возрастает потребность в научном исследовании взаимосвязи состояния законности в сфере экологии и прокурорского надзора в данной области, руководствуясь опытом действующих природоохранных, территориальных и других прокуратур.

Кроме этого, актуальность темы обусловлена реальным состоянием законности в экологической сфере и экологической ситуацией в стране. Она не только остается напряженной, но и продолжает ухудшаться. В «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» в 1996 г. отмечалось, что возросшая мощь экономики страны стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества1. 1

1/7 территории нашей страны, где сосредоточена основная часть населения и производства, находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Качество окружающей природной среды по своим последствиям является фактором, способным дестабилизировать государственную безопасность Российской Федерации.2 Удельные показатели вредных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения в России относятся к самым высоким в мире. Почти половина населения вынуждена пользоваться водой, не соответствующей нормативным требованиям.

Неудовлетворительным остается экологическое состояние значительной части используемых в сельском хозяйстве земель. Огромный вред продолжает наносить браконьерство Острыми остаются проблемы переработки бытовых и промышленных отходов, уничтожения химического оружия3. Как показывает практика, существенную роль в решении экологических проблем играет деятельность прокуратуры (особенно природоохранной), по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства Ее задачи и компетенция значительно отличаются от задач и компетенции органов экологического контроля и других органов, обеспечивающих законность в природоохранной сфере.

Для успешного осуществления практической деятельности по реализации механизма воздействия органов прокуратуры на правопорядок в экологической сфере необходимо проведение систематической и глубокой научной проработки всей совокупности вопросов, от решения которых зависит улучшение состояния законности

1 Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию// Российская газета, 1996, 9 апреля.

2 См.: Экологическая безопасность России, № 1,2, - М., 1993.

3 Си.: Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 1993,1994,1995,1996,1997, 1998,1999 гады.

в данной сфере, а также объективный анализ правопорядка и режима осуществления надзорной деятельности в этой области.

Состояние разработки темы. В научной юридической литературе тем или иным сторонам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства уделялось определенное внимание и ранее.

Большой вклад в развитие данного направления внесли такие авторы, как Бринчук М.М., Винокуров Ю.Е., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Ерофеев Б.В., Ермаков Д В., Жевлаков Э.Н., Кудрявцева Е.С., Колбасов О.С., Осипов Г.И, Петров В В., Рябцев В.П., Серов Г.П., Сильное М.А., Скоромников К.С., Сухарев А.Я., Соловьев А. Б. и другие.

Однако, при изучении публикаций по данному вопросу можно заметить, что основное внимание этой проблеме было уделено в 1994-1997гг., т.к. именно на этот период приходится наибольшее количество монографических изданий и научных статей.1

Но актуальность прокурорского надзора за законностью в сфере экологии, как действенного средства ее обеспечения, остается и по сей день. Этим, а также важностью научного поиска путей повышения его эффективности, обусловлено стремление автора провести специальное исследование по данной теме. При этом использованы научные труды, как в области прокурорского надзора, так и в области экологического права, а также, по мере необходимости и других отраслей юридической науки

На основе теоретического обобщения и анализа научного материала, при использовании фактических данных и иной информации, предпринята попытка рассмотреть проблему, применяя комплексный подход к ее решению, сформулировать и обосновать новые перспективные направления, формы и методы прокурорского надзора за исполнением законодательства в области охраны окружающей природной среды. При этом основное внимание уделяется не столько анализу отдельных аспектов деятельности органов прокуратуры, сколько выявлению закономерностей функционирования ее как механизма, обеспечивающего поддержание надлежащего правопорядка в сфере экологии, и тем самым защиты и реализации прав и свобод человека на благоприятную окружающую среду.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка на основе комплексного научного анализа деятельности прокуратур по

1 См [Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды - М, 1996, Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник. - М, 1996, Широков Е, Жевлаков Э. Н. Экологическая ситуация и прокурорский надзор// Законность - 1994. № 4 и др.

надзору за исполнением природоохранительного законодательства (особенно природоохранных), системы теоретических положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности надзора органов прокуратуры в сфере экологии, и устранение нарушений природоохранного законодательства и экологических прав граждан.

Для достижения этой цели в процессе исследования поставлены следующие задачи:

• определение понятий «объект» и «предмет» прокурорского надаора за соблюдением природоохранного законодательства;

• обоснование повышенной актуальности экологической функции прокуратуры, анализ ее содержания и структуры;

• анализ законодательства, регулирующего данную область и степени его эффективности;

• изучение деятельности органов прокуратуры (особенно природоохранных) по надзору за исполнением природоохранного законодательства и определение их места, роли и значения в обеспечении законности в сфере экологии и соблюдения экологических прав граждан;

• исследование вопросов организации прокурорских проверок исполнения экологического законодательства;

• изучение форм прокурорского реагирования на нарушения природоохранного законодательства;

• разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию деятельности прокуратуры по надзору за исполнением данного законодательства.

Объектом исследования является деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства, совокупность нормативных актов, составляющих нормативно-правовую основу прокурорской практики в данной сфере деятельности.

Предмет исследования составили правовые и организационные механизмы, проблемы теории и практики надзорной деятельности прокуратуры в сфере природоохранного законодательства, и защиты экологических прав граждан

Методологической основой исследования являются теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания,

междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формальнологический и другие методы исследования.

Теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования.

Диссертационное исследование базируется на выводах общей теории права и трудах в области:

• прокурорского надзора и судоустройства: Алексеева А.И., Баскова В.И., Берензона А.Д., Бойкова А Д., Винокурова Ю Е., Ермакова В.Д., Звирбуля В.К., Капуки П.М., Карлина А.Б., Кобзарева Ф.М., Кожевникова O.A., Козлова А.Ф., Коробейникова Б.В., Рябцева В.П., Селиванова К. Ф., Семенова В.М., Скворцова К.Ф., Сухарева А.Я., Халиулина А Г., Ястребова В.Б. и др.;

• экологического права: Боголюбова С.А., Бринчука М.М, Голиченкова А.К., Данилова-Данильяна В.И., Екрофеева Б.В., Жевлакова Э.Н., Колбасова О.С., Казанцева Н.Д., Моисеева H.H., Осипова Г.И, Петрова В.В., Реймерса Н.Ф., Шестерюк A.C., Яблокова A.B. и др;

Были изучены относящиеся к теме работы по философии, теории государства и права, конституционному, уголовному праву, уголовному процессу и другим наукам.

В процессе исследования автор основывается на нормах международного права, положениях Конституции Российской Федерации, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, правовых актах иных федеральных органов исполнительной власти, законодательстве субъектов Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, на разъяснениях норм действующего законодательства в постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В ходе исследования проанализированы фактические данные специализированных государственных органов в области экологии, материалы НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, данные о состоянии охраны окружающей среды за период 1995-2002 годы; изучена практика деятельности Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры за 1999-2002 годы, материалы Татарской и Нижнетагильской межрайонной природоохранных прокуратур; использованы фактические данные о работе природоохранных и территориальных прокуратур различных субъектов Российской Федерации по вопросам соблюдения природоохранного законодательства; изучена судебная и арбитражная практика по данной категории дел.

новым состоянием экономики и экологии государства, сформировавшимся под влиянием социально-экономических условий его развития и возникшими, в связи с этим, качественно новыми научными задачами, стоящими перед государством, и органами прокуратуры в частности. Исследование представляет собой систему теоретических взглядов на ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой области в данное время. Новизной отличаются также предложения по совершенствованию законодательства и практики надзорной деятельности прокуратуры.

Практическая значимость исследования определяется тем, что оно направлено на решение актуальных вопросов, возникающих при осуществлении надзорной деятельности за исполнением экологического законодательства природоохранными, территориальными и другими прокуратурами.

Полученные данные позволяют уже сегодня более эффективно, с использованием научных достижений, осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. Они могут послужить основой для дальнейшего развития научных исследований различных аспектов прокурорского надзора за исполнением как экологического, так и природоресурсного законодательства.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке учебных пособий по надзору за исполнением экологического законодательства для практических работников, некоторые аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ и учебников по прокурорскому надзору для подготовки специалистов юридических специальностей.

Предложенная методика проведения проверок, как научно обоснованная, может использоваться непосредственно в качестве методических рекомендаций, при осуществлении надзора соблюдением природоохранного законодательства.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования отражены в авторских публикациях. Результаты исследования использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Прокурорский надзор в Российской Федерации» в Уральской Государственной Юридической Академии в 1999-2002 гг., докладывались на научно-практических конференциях «Проблема нового гуманизма в мировом и российском контекстах» (Екатеринбург, 2001 г.), «Глобализация: реальность, противоречия, перспективы», (Екатеринбург, 2002).

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обосновывается повышенная актуальность осуществления прокуратурой экологической функции, касающейся обеспечения прав и свобод человека и

гражданина, и законодательства в сфере экологии, определяется ее содержание и структура Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.

2. Определяется предмет прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства.

3. Определяется понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого осуществляет надзор прокуратура

4 Проводится научно обоснованная систематизация и определяются методические основы проведения надзорных проверок соблюдения природоохранного законодательства (как одной из основных форм осуществления прокурорского надзора в сфере экологии), предлагается научно обоснованная методика проведения таких проверок в органах государственного экологического контроля, которая может быть использована при осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии.

5. Анализируются и выделяются факторы, препятствующие исполнению природоохранного законодательства, соблюдению экологических прав и свобод граждан, и предлагаются меры по их нейтрализации.

б Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную реализацию экологических прав граждан. В связи с этим, при осуществлении дальнейшего реформирования органов прокуратуры, необходимо повысить ее статус и укрепить надзорную функцию в сфере соблюдения законов и прав граждан, в том числе и в области экологии. Для разрешения проблемы правового статуса прокуратуры вносится предложение поместить в Конституцию отдельную главу, посвященную прокуратуре, в которой следует закрепить назначение прокуратуры, ее основные функции, а также то, что деятельность прокуратуры регулируется Федеральным Конституционным Законом.

7. Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, следует усилить надзор за реализацией своих обязанностей по осуществлению экологического контроля природоохранными контролирующими органами, а также за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, управления и контроля. Целесообразно усилить надзор и в отношении других органов государственного контроля. С этой целью п.2 ст.21 Закона о прокуратуре необходимо дополнить ч. 3 следующего содержания: «надзор за органами государственного контроля, и за законностью правовых актов издаваемых органами власти и управления осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении законов»

8. Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.

9. Закон о прокуратуре следует дополнить разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере.

Глава, посвященная деятельности природоохранной прокуратуры, должна включать в себя следующие положения:

«§ 1. Система органов природоохранной прокуратуры.

1. Систему органов природоохранной прокуратуры составляют: Управление по надзору за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры, межрегиональные природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации (прокуратуры субъектов Российской Федерации в тех регионах, где не действуют межрегиональные природоохранные прокуратуры), межрайонные природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов.

2. Конкретный перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, на территории которых распространяются полномочия соответствующей межрегиональной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации, определяется прокурором соответствующей межрегиональной прокуратуры по согласованию с прокурорами субъектов Российской Федерации.

§ 2. Предмет прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства.

1. Предметом надзора является правовое поведение федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, контролирующих органов, их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий, связанное с природоохранным законодательством и экологическими правами граждан.

2. В отношении предприятий, чья деятельность оказывает неблагоприятное воздействие на окружающую среду, надзор осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении закона. Перечень таких предприятий устанавливается прокурором соответствующей межрегиональной природоохранной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации (или прокуратурой соответствующего субъекта Российской Федерации), по согласованию с региональными комитетами Министерства природных ресурсов.

3. При осуществлении надзора природоохранные прокуратуры не подменяют органы государственного экологического контроля и иные государственные органы.

§ 3. Компетенция прокуроров межрегиональных природоохранных прокуратур.

1. Природоохранные прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными настоящим законом.

2.Прокуроры межрегиональных природоохранных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъекта Российской Федерации:

осуществляют надзор за правовым поведением представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов контроля, предприятий, организаций и учреждений в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан;

осуществляют уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных в органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных на поднадзорной им территории;

руководят деятельностью подчиненных им межрайонных прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками; в необходимых случаях могут осуществлять надзор за субъектами, входящими в сферу надзора подчиненных прокуратур.

§ 4. Компетенция прокуроров межрайонных природоохранных прокуратур.

1. Прокуроры межрайонных природоохранных прокуратур, приравненных к районным осуществляют:

надзор за правовым поведением органов местного самоуправления в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан, а также за предприятиями, организациями и учреждениями, перечень которых устанавливается прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации);

уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных на предприятиях, в учреждениях, организациях, перечень которых

определяется прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации)».

10. С целью решения проблемы разграничения компетенции прокуратуры и органов государственного экологического контроля с экологической сфере целесообразно обозначить роль прокуратуры в обеспечении экологических прав граждан и охраны окружающей среды. Для этого необходимы следующие изменения в законодательство:

А. Включить прокуратуру в перечень органов, осуществляющих охрану окружающей среды, установленный ч,11 ст.1 Федерального Закона «Об охране окружающей среды».

Б. Дополнить Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» главой Х1.1. «Прокурорский шдзор в сфере охраны окружающей среды» следующего содержания:

«ст. 69.1. Цели прокурорского надзора в области охраны окружающей среды.

1. Прокурорский надзор в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности в сфере охраны окружающей среды, защиты экологических прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в области экологии, предупреждения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

2. При осуществлении надзора в области охраны окружающей среды органы прокуратуры не подменяют органы государственного экологического контроля и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций, не могут приостанавливать хозяйственную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.

Ст. 69.2. Предмет прокурорского надзора в области охраны окружающей среды

1. Предметом надзора является правовое поведение федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, контролирующих органов, их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий в сфере законодательства в области охраны окружающей среды и прав граждан на благоприятную окружающую среду.

2. В предмет надзора не входит оценка целесообразности и эффективности осуществления тех или иных действий поднадзорными субъектами.

Ст.69.3. Полномочия прокурора в области охраны окружающей среды.

1. При осуществлении надзора в сфере охраны окружающей среды прокурор имеет право: посещать в целях проверки органы и предприятия, указанные в п.1 ст. 69.2

настоящего Закона; требовать проведения от руководителей и должностных лиц указанных органов проверок по поступившим в органы материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в случае необходимости проверки оперативно-хозяйственной деятельности предприятия для решения вопроса о том, имеет место ли нарушение закона, прокурор имеет право поручить проверку соответствующему органу государственного экологического контроля;

ставить вопрос об устранении выявленных нарушений законодательства в области охраны окружающей среды перед органами, компетентными устранить данное нарушение;

привлекать к административной и уголовной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, по основаниям, установленным законом;

осуществлять иные, определенные Законом о прокуратуре и другими законами полномочия

2. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность».

Аналогичные изменения следует внести и в другие экологические законы, так, Закон «Об охране атмосферного воздуха» дополнить ст. 24.1 «Прокурорский надзор в сфере охраны атмосферного воздуха», где обозначить основные задачи и полномочия прокуратуры в данной сфере и т.д.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав (включающих 8 параграфов), заключения и списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении охарактеризованы актуальность темы, степень исследованности ее в научной литературе, определены цели и задачи, показаны методика, методология и научная новизна проведенного исследования, освещены теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Организация прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства и соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду» состоит из четырех параграфов.

В § 1 «Прокуратура в системе государственных органов в области реализации экологического права» анализируются роль и место прокуратуры, как в системе

государственных органов в области реализации экологического права, так и в государственном механизме в целом.

Отмечается, что прокуратура занимает особое место в системе государственных органов, обеспечивающих соблюдение экологического законодательства и защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду. Это обусловлено спецификой ее организации и деятельности.

Однако, дискуссия о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов продолжается. Проанализировав аргументы, высказанные в ходе дискуссии, а также положения действующего законодательства, автор приходит к выводу, что предлагаемое некоторыми учеными и политиками упразднение такой функции прокуратуры, как надзор за исполнением законов (составной частью которого является надзор за исполнением природоохранного законодательства), не является оправданным, так как в современных условиях не существует реальной замены прокуратуре в осуществлении этой функции, а необходимость в ее осуществлении очевидна. Упразднение данной функции негативно скажется как на состоянии законности в целом, так и непосредственно в экологической сфере

Прокуратуре принадлежит одно из важных мест в государственном механизме реализации экологического права. По существу, она занимает в системе государственных органов вообще, и реализующих экологическое право, в частности, самостоятельное место.

Помимо прокуратуры, вопросами обеспечения законности в сфере экологии занимаются также другие органы власти и управления. Среди них можно выделить органы общей компетенции (куда входят органы представительной и исполнительной власти) и специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

При определении места прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию экологического права отмечена недопустимость подмены прокуратурой специализированных контролирующих органов в сфере экологии, поскольку это ведет к снижению эффективности как контрольной деятельности самих органов, так и деятельности прокуратуры в целом, потому что отвлекает ее от решения присущих только ей задач.

Для того, чтобы это не происходило, необходимо разграничивать компетенцию прокуратуры и контролирующих органов в природоохранной сфере, и в связи с этим понятия «надзора», который, собственно, является прерогативой прокуратуры, и понятия «контроля», который осуществляется органами государственного экологического контроля. В работе дается анализ критериев такого разграничения.

Прокуроры обязаны реагировать на любое нарушение законности, определяя в каждом конкретном случае, следует ли поручить проверку органам государственного экологического контроля или провести ее самостоятельно. По мнению автора, вмешательство прокурора безусловно необходимо, если правонарушение выходит за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивает широкий круг отношений и потребует одновременного использования различных форм реагирования.

В §2 «Сущность прокурорского надзора, цели и задачи надзора в сфере экологии» анализируются сущность прокурорского надзора и его специфика в отношении природоохранного законодательства, определяются основные задачи прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением природоохранного законодательства.

В научной литературе для обозначения законодательства в сфере «общество-природа» используются различные термины, в связи с этим, для уточнения предмета надзора, автором предпринята попытка сформулировать само понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого прокуратура осуществляет надзор, автором оно было определено как «законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, обеспечения экологических прав и свобод человека и гражданина». Отмечено также, что использование термина «природоохранное законодательство» достаточно тесно связано с употреблением термина «экологическое законодательство» в узком смысле слова.

В качестве основных целей прокурорской деятельности по надзору за исполнением природоохранного законодательства автором выделены такие, как: обеспечение верховенства экологических законов, обеспечение и защита экологических прав граждан, соблюдение интересов общества и государства в области экологии, предупреждение нарушений природоохранного законодательства.

Задачи, стоящие перед органами прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением природоохранного законодательства, определяются исходя из главных целей прокурорского надзора и вытекают из основных его функций.

Отмечается, что одной из важнейших задач является усиление надзора за органами экологического контроля. В современных условиях, когда социальная, экономическая и экологическая обстановка продолжает оставаться очень сложной, природоохранные контролирующие органы должны усилить контроль за исполнением

природоохранного законодательства. Между тем, на практике наблюдается обратное, в связи с чем необходим поиск современных эффективных форм осуществления надзора за деятельностью указанных органов. С этой целью автором в § 2 Главы П автором предложена методика проведения проверок в органах государственного экологического контроля.

Выделяются также такие задачи, как: совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими преступлениями; информирование прокуратурой всех субъектов экологических правоотношений о состоянии исполнения природоохранного законодательства и мерах, принимаемых в связи с этим прокуратурой и др.

В § 3 «Правовое регулирование деятельности прокуратуры в сфере надзора за исполнением экологического законодательства и оценка его эффективности» дается анализ действующего законодательства в сфере прокурорского надзора и экологии применительно к осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства.

Надзор за исполнением законов об охране окружающей среды в отдельное направление в законе о прокуратуре не выделяется. Поэтому в своей деятельности по надзору за соблюдением природоохранного законодательства прокуроры руководствуются как нормами экологического законодательства, так и правовыми актами в области прокурорского надзора и рядом других.

Особо подчеркивается значение конституционных норм, закрепляющих положение об охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Оценивается роль Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в укреплении законности в природоохранной сфере.

Специфика экологических прав и свобод человека, за соблюдением которых осуществляет надзор прокуратура, обусловлена тем, что человек в законе рассматривается одновременно как объект воздействия окружающей среды, имеющий право на охрану от вредных влияний и как субъект, самостоятельно воздействующий на окружающую среду, и соответственно несущий ответственность за возможные последствия такого воздействия.

Отмечен ряд недостатков правового регулирования в данной области. Одним из существенных недостатков является то, что прокуратура не упоминается в числе органов, осуществляющих деятельность по охране окружающей среды как при разъяснении термина «охрана окружающей среды», данном Федеральным законом «Об охране окружающей среды», так и далее по тексту всего закона.

Акцентируется внимание на том, что большое количество незаконных нормативных актов в области экологии принимается органами власти и управления субъектов Российской Федерации, в связи с чем на данный факт прокурорам следует обратить особое внимание.

В качестве существенного недостатка отмечено отсутствие закрепления на федеральном уровне права законодательной инициативы у Генерального прокурора и других прокуроров, возглавляющих соответствующие прокуратуры. Прокуратура, в силу широкого профиля своей деятельности, обладает существенным потенциалом в законотворчестве и в связи с этим могла бы значительно влиять на правотворческий процесс в сфере охраны природы и экологических прав граждан. Поэтому было бы целесообразно включить прокуратуру в перечень органов, обладающих правом законодательной инициативы, установленный ст. 104 Конституции.

В §4 «Природоохранные прокуратуры» рассмотрены вопросы структурной организации органов прокуратуры применительно к осуществлению надзора за соблюдением природоохранного законодательства.

Отмечено, что результативность деятельности прокуратуры по всем этим направлениям зависит в том числе и от структурной организации органов прокуратуры Она должна учитывать демографические, социально-экономические особенности регионов и стоящие перед ней функциональные задачи.

Система органов прокуратуры в Российской Федерации в общем организована в соответствии с административно-территориальным устройством государства. Однако, в случае с природоохранными прокуратурами, организационная структура отражает также специфику расположения поднадзорных организаций и совершаемых экологических правонарушений.

Изучение данных о работе природоохранных и территориальных прокуратур позволяет сделать вывод о том, что при сходных экологических условиях, в тех субъектах, где имеются специализированные природоохранные прокуратуры, выявляется гораздо большее количество нарушений природоохранительного законодательства, чем в тех субъектах Федерации, где таких прокуратур нет.

Создание таких специализированных природоохранных прокуратур способствует повышению эффективности надзора за соблюдением законности в экологической сфере за счет специализации кадров в области природоохранного законодательства, постоянного и более целенаправленного осуществления деятельности по надзору в экологической сфере.

Необходимость создания специализированных природоохранных прокуратур, помимо более высокой результативности их деятельности по сравнению с

территориальными прокуратурами, обусловлена также тем, что многие федеральные контролирующие природоохранные органы имеют территориальные бассейновые органы, действующие в определенном географическом экологическом регионе и осуществляющие свою деятельность в пределах нескольких областей. В связи с этим надзор территориальными органами прокуратуры, действующими в пределах одной |

области, не может достаточно эффективно осуществляться. ,

Как показывает практика, наибольшей эффективностью среди природоохранных I

прокуратур отличается деятельность межрайонных природоохранных прокуратур, объединенных по бассейновому принципу в межрегиональную природоохранную I

прокуратуру на правах областной. Ярким примером может служить Волжская природоохранная прокуратура 1

Придание таким межрегиональным прокуратурам статуса областных позволяет

вывести из непосредственного подчинения территориальным прокурорам природоохранные межрайонные прокуратуры, а также позволит природоохранным прокуратурам на правах областных осуществлять надзор за законностью правовых актов органов власти и управления субъектов Российской Федерации. Кроме того, >

экологические проблемы, как правило, не ограничиваются рамками одной 1

определенной территории и для их решения необходим более глобальный подход. '

Вторая глава «Реализация экологической надзорной функции прокуратуры» ,

посвящена анализу теоретических и практических вопросов реализации экологической |

надзорной функции прокуратуры, а также поиску путей повышения эффективности ее осуществления и состоит из четырех параграфов. Отмечается, что экологическую >

функцию прокуратуры можно охарактеризовать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов, соблюдением прав граждан в области (-<

охраны окружающей природной среды. Предметом надзора здесь служит и сам 1

нормативно-правовой акт, принятый соответствующим поднадзорным прокуратуре органом, с точки зрения его непротиворечия закону, а также действие по применению закона или подзаконного акта1.

В § 1 «Предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора в надзоре за исполнением законов в экологической сфере» анализируются понятия «предмет |

прокурорского надзора», «объект прокурорского надзора», с учетом специфики |

надзорной деятельности в экологической сфере, в соответствии с целями и задачами прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства '

Исходя из целей и задач прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства, и руководствуясь положениями Закона о

1 См.: Петров В В. Экологическое право России. Учебник. М 1995. С. 370

прокуратуре, можно заключить, что предметом прокурорского надзора в экологической сфере является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение природоохранных законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соблюдение экологических прав и свобод человека и гражданина поднадзорными субъектами, входящими в надзорную компетенцию прокурора, и обозначенными в ст.21 и ст. 26 Закона о прокуратуре.

При этом представляется не совсем корректной формулировка, данная в ст.21 Закона, согласно которой предметом надзора прокуратуры является исполнение законов, из чего можно заключить, что в данном случае предметом является именно г только исполнение, т.е. активное поведение. Поэтому следует заменить в ст. 21. слова

«исполнение законов» словами «правовое поведение», поскольку оно включает в себя все формы непосредственной реализации права, (т.е. осуществление права в фактическом поведении): соблюдение запретов (пассивное поведение), исполнение обязанностей (активное поведение) и использование субъективного права; этим понятием охватывается как правомерное, так и неправомерное поведение1.

При анализе предмета прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства отмечается, что он является синтезом предметов двух направлений надзорной деятельности прокуратуры - «Надзора за исполнением законов», осуществление которого регулируется главой I Закона о прокуратуре, и «Надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», урегулированного главой П этого же Закона Поэтому, осуществляя надзор за исполнением природоохранного законодательства, прокуратура способствует реализации экологических прав граждан, и наоборот.

Рассматривая надзор за исполнением природоохранного законодательства, можно отметить, что в случае, если при осуществлении надзорной деятельности по и данному направлению прокурор обнаруживает нарушения экологических прав и свобод

человека и гражданина, то он использует и полномочия, закрепленные в ст.27 Закона о прокуратуре.

В соответствии с законом «О прокуратуре Российской Федерацию» прокуратурой осуществляется проверка исполнения законов. Однако, отмечается, что понятие «закон» в современной юридической науке и практике употребляется двояко - как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом, и как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения

' См.: Теория государства и права' Учебник для вузов// Под ред проф. В.М, Корельского и проф. В Д. Перевалова. М, 2002, с. 395.

В связи с этим возникает вопрос, должна ли прокуратура осуществлять надзор за исполнением только собственно законов, или также за исполнением Указов Президента, постановлений Правительства и других подзаконных актов государственных органов. Это особенно актуально для осуществления прокурорского надзора в природоохранной сфере, где отношения помимо законов регулируются также и множеством подзаконных актов.

Анализируя различные точки зрения по этому вопросу, автор приходит к выводу, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением Конституции и законов, а также подзаконных нормативно-правовых актов, принятых органами государства. Одной из важнейших задач прокуратуры, как в сфере экологии, так и в целом, является защита прав и свобод человека и гражданина, а эти права и свободы, и механизм их реализации закреплены зачастую не только в законах, но и подзаконных актах государственных органов, значит, для обеспечения исполнения прав и свобод человека и гражданина прокуратура обязана надзирать за исполнением как законов, так и подзаконных актов.

Это подтверждается и практикой деятельности природоохранных прокуратур. Так, при осуществлении надзора за соблюдением природоохранного законодательства и экологических прав граждан Татарской природоохранной прокуратурой, проводятся проверки исполнения не только законов, но и постановлений, приказов и инструкций, изданных органами исполнительной власти, т.к. данные подзаконные акты конкретизируют и дополняют содержащиеся в законах нормы, и без их проверки надзор будет поверхностным и недостаточно эффективным.

Исходя из всего вышеизложенного и учитывая, что правовое поведение представляет собой социально значимое поведение, урегулированное нормами права, предлагается определять предмет прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства как правовое поведение федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, связанное с природоохранным законодательством и экологическими правами граждан.

Диссертант поддерживает мнение профессора Коробейникова Б.В., полагающего, что в отличие от общепринятого в правовой теории, в отношении прокурорского надзора под объектом надзора понимаются не вещи и иные блага, а те органы, организации, и должностные лица, на которые направлен прокурорский надзор. В

связи с этим в качестве объекта прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства можно определить органы, организации, предприятия и должностные лица, на которые распространяется компетенция прокуратуры, и чье правовое поведение связано с природоохранным законодательством и экологическими правами граждан.

Заслуживает внимания предложение о законодательном закреплении в законе положения о том, что прокуратура осуществляет надзор за законностью правовых актов независимо от информации о нарушении законов 1 С целью усиления надзора за органами экологического контроля и законностью правовых актов органов власти и управления, следует установить, что за законностью правовых актов, издаваемых органами власти и управления, а также в отношении контролирующих органов надзор осуществляется систематически и независимо от информации о нарушении законов, а в отношении деятельности органов власти и управления, не связанной с изданием правовых актов и деятельности предприятий - только в связи с информацией о нарушении законов.

При рассмотрении полномочий прокурора, которые используются при реализации экологической функции, выделены полномочия по выявлению нарушений закона и по реагированию на них, проанализирован характер полномочий в данном направлении надзора Отмечено, что среди полномочий прокурора необходимо законодательно закрепить такое полномочие, как право приостанавливать в необходимых случаях действие опротестованного акта, что позволило бы в большинстве случаев предотвратить наступление вредных последствий.

В § 2 «Средства выявления нарушений природоохранного законодательства» рассмотрены вопросы проведения прокурорских проверок соблюдения природоохранного законодательства. Рассмотрены основы методики деятельности прокуратуры по выявлению нарушений природоохранного законодательства и экологических прав граждан. Опираясь на положения теории прокурорского надзора, автор рассматривает прокурорскую проверку как основное правовое средство выявления нарушений закона.

На основе изучения опыта работы Свердловской и Нижнетагильской природоохранной прокуратур установлено, что при проведении проверок прокуроры сталкиваются с целым комплексом проблем, преодоление которых возможно путем правильного моделирования предстоящей деятельности. В случае, если при проведении проверок прокурорами учитывались имеющиеся методические рекомендации, предназначенные для того или иного вида проверок, и прокурор заранее определял все

1 См.: Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий.// Законность. 2000, № 12. С. 24

источники получения информации, необходимость привлечения специалистов и т.д, проверка проводилась гораздо более результативно, чем в том случае, когда это не было сделано.

В связи с этим выделены виды проверок, в зависимости от повода их проведения, проверяющего субъекта, особенностей проверяемого субъекта, отрасли природоохранительного законодательства. Методика проведения проверок по каждому виду представлена в виде комплекса действий прокурора, определяемых в зависимости от задач и особенностей соответствующего вида проверки; даны рекомендациями по совершенствованию осуществляемой деятельности, использование которых способно повысить эффективность деятельности прокуратур по надзору за исполнением природоохранного законодательства и соблюдением экологических прав граждан.

Исходя из особенностей определенного вида проверки, прокурор может заранее определить круг вопросов, которые необходимо решить, источники информации, из которых он может получить нужные сведения для решения этих вопросов, целесообразность привлечения специалиста в каждом конкретном случае, что в свою очередь, будет способствовать повышению результативности проводимых проверок и соответственно, эффективности надзора за исполнением природоохранного законодательства

В § 3 «Применение средств реагирования на нарушения законности» рассматриваются различные средства реагирования, проводится анализ эффективности их применения, анализируется динамика применения средств реагирования на протяжении нескольких лет, даются рекомендации по их выбору в зависимости от совершенного правонарушения.

Как показывает анализ данных о работе прокуроров по осуществлению надзора за соблюдением природоохранного законодательства и экологических прав граждан за период 1995-2001 г. г. органы прокуратуры во многом усовершенствовали свою деятельность и повысили эффективность надзорной деятельности в данной сфере За указанный период число выявленных прокуратурой экологических правонарушений возросло в несколько раз Наблюдается также значительное увеличение числа применяемых средств реагирования, все больше лиц привлекаются к ответственности

Изучение правовых средств, применяемых прокуратурой в ходе практической деятельности по осуществлению надзора за исполнением природоохранительного законодательства позволяет сделать вывод о достаточно высокой степени их результативности.

Ряд средств, применяемых прокуратурой, не имеет аналогов и вместе с тем их применение имеет большое значение для восстановления и укрепления законности. !>го

такие средства, как протест и возбуждение уголовного дела Соответствующими полномочиями не обладают никакие иные государственные контролирующие органы, а между тем как по данным анализа работы прокуроров по осуществлению надзора в сфере экологии, свыше 80 % протестов прокурора на незаконные правовые акты удовлетворяется, и при этом данные акты изменяются или отменяются без какого-либо вмешательства суда. При этом вопрос решается быстро, в десятидневный срок, минуя весьма длительную и дорогостоящую судебную процедуру. Постановление о возбуждении уголовного дела применяется прокурором в случаях, когда им выявляются наиболее опасные экологические правонарушения, содержащие признаки состава преступления.

Десятки таких правонарушений выявляются Свердловской, Нижнетагильской и Татарской природоохранными прокуратурами ежегодно, виновные привлекаются к уголовной ответственности. Экологические преступления, как наиболее опасные правонарушения, представляют реальную угрозу здоровья нации.

При изучении опыта работы Свердловской и Нижнетагильской межрайонной прокуратур было отмечено, что довольно низким является качество материалов, передаваемых природоохранными контролирующими органами для возбуждения уголовного дела в прокуратуру что в свою очередь нередко препятствует возбуждению уголовных дел по данным правонарушениям и значительно затрудняет их расследование.

В § 4 «Проблемы совершенствования надзора прокуратуры за исполнением природоохранного законодательства» выделен ряд основных направлений совершенствования работы органов прокуратуры.

Учитывая проблемы, стоящие сегодня перед Россией в процессе построения правового государства (растущее количество нарушений прав и свобод граждан, несовершенство экологического и иного законодательства, недостаточно результативную работу специализированных контролирующих органов и др.), Россия сегодня остро нуждается в независимой, эффективно работающей прокуратуре, активно реализующей возложенные на нее обязанности по осуществлению экологической функции.

Диссертантом отмечается, что важная роль прокуратуры в правовом государстве как надзорного органа, обеспечивающего соблюдение законности, требует соответствующего правового статуса, а следовательно, закрепления его в первую очередь на конституционном уровне.

* а

Целесообразно также включить в Конституцию положение, согласно которому порядок организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации определялся бы Федеральным конституционным законом.

Представляется, что в этом законе деятельность природоохранной и других всех специализированных прокуратур должна регламентирована отдельно, подобно военной, с учетом особенностей их деятельности.

В этом разделе, в положениях, посвященных регулированию деятельности природоохранных прокуратур, необходимо закрепить, что в отношении предприятий, чья деятельность оказывает неблагоприятное воздействие на окружающую среду, надзор осуществляется без информации о нарушении закона и систематически.

И ряд других положений, в частности, что природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъекта Российской Федерации, осуществляют надзор за правовым поведением органов власти субъектов Российской Федерации, органами управления и контроля, в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан, а природоохранные прокуратуры на правах районных - за правовым поведением органов местного самоуправления в данной сфере, а также за предприятиями, организациями и учреждениями, перечень которых устанавливается в соответствии с порядком, закрепленным законом о прокуратуре.

Следует продолжать дальнейшее совершенствование системы природоохранных прокуратур. Было бы целесообразно создавать межрегиональные прокуратуры на правах областных, подобно Волжской, способные гораздо более эффективно осуществлять надзор за исполнением природоохранного законодательства. Для более эффективного осуществления надзора за исполнением природоохранного законодательства и соблюдением экологических прав граждан было бы целесообразно создать сплошную сеть природоохранных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъекта Российской Федерации и охватывающую всю территорию страны. Систему прокуратур необходимо организовать следующим образом: 1) природоохранные прокуратуры на правах районных; 2) межрегиональные прокуратуры типа Волжской, приравненные к прокуратурам субъекта, в непосредственном подчинении которых будут природоохранные прокуратуры на правах районных; 3) Управление по надзору за исполнением природоохранного законодательства в Генеральной прокуратуре.

Необходимо более детальное законодательное урегулирование разграничения компетенции специализированных органов государственного контроля и прокуратуры. Решению проблемы разграничения компетенции также способствовало бы внесение прокуратуры в перечень органов, осуществляющих деятельность по охране окружающей среды, как при разъяснении термина «охрана окружающей среды»,

данном Федеральным законом «Об охране окружающей среды», так и выделение ряда статей, или даже отдельной главы в законе, посвященной природоохранной деятельности прокуратуры.

5. Дальнейшее укрепление экологической функции органов прокуратуры также требует:

• более глубокой, продуманной подготовки кадров для органов прокуратуры и углубление их специализации в сфере надзора за соблюдением природоохранного законодательства;

• разработки правовых механизмов реализации функции прокуратуры по координации работы правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью и ряд других.

Системное и комплексное применение указанных мер будет способствовать достижению цели сохранения и улучшения состояния окружающей среды и соблюдению экологических прав граждан.

В заключении в кратком виде излагаются итоги проведенного исследования, изложены обобщенные выводы и рекомендации автора.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. «Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду как путь решения проблемы гуманизации общества» .//Сб. Научно-практическая конференция «Проблема нового гуманизма в мировом и российском контекстах».Екатеринбург 2001 г.

2. Прокурорский надзор. Учебно-методический комплекс. (В соавторстве). Екатеринбург 2001 г.

3. Прокуратура и реализация норм экологического права // Российский юридический журнал. 2001. № 2.

4. Деятельность прокуратуры в сфере соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду и природоохранного законодательства в рамках глобализационных процессов.// Сб. Научно-практическая конференция «Глобализация: реальность, противоречия, перспективы». Екатеринбург. 2002.

5. Перспективы развития законодательства, регулирующего прокурорский надзор в сфере экологии.// Сб.Научно-практическая конференция «Право в XXI веке: тенденции и перспективы развития». Екатеринбург. 2003.

Подписано в печать 28 .05 .2003 Формат 60 х 84 1/16 Бумага писчая Офсетная печать Тираж 1 Го" Заказ № 68

Ризография НИЧ УГТУ 620002, г. Екатеринбург, ул. Мира 19

t ¡

I i

I !

í t

№11624

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кириченко, Светлана Геннадьевна, кандидата юридических наук

Введение.стр.

Глава I. Организация прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства и соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду.стр.

§ 1. Прокуратура в системе государственных органов в области реализации экологического права.стр.

§ 2. Сущность прокурорского надзора, его цели и задачи в сфере экологии.стр.

§ 3. Правовое регулирование деятельности прокуратуры в сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства и оценка его эффективности.стр.

§ 4. Природоохранные прокуратуры.стр.

Глава II. Реализация экологической надзорной функции прокуратуры.стр.

§ 1. Предмет прокурорского надзора и полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в экологической сфере.стр.

§ 2. Средства выявления нарушений природоохранного законодательства.стр.

§ 3. Применение средств реагирования на нарушения законности.стр.

§ 4. Проблемы совершенствования надзора прокуратуры за исполнением природоохранного законодательства.стр.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства"

Актуальность темы исследования. В свете построения правового государства в нашей стране, вопрос о соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду и исполнении природоохранного законодательства приобретает особую значимость. Построение правового государства немыслимо без признания ценности человека как личности, его права на свободное развитие и проявление своих способностей, без соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Такая позиция прослеживается во многих международно-правовых актах. Так, в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 16 июня 1972 года), была подчеркнута связь между правами человека и окружающей средой. В Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года) указывалось, что государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты, целостности экосистем Земли (принцип 7). И в соответствии с принципом 11 этой Декларации государства должны принимать законодательные акты в области охраны окружающей среды.

Однако, провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью и утверждение, в частности, права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду еще не означает их реального осуществления на практике - необходим действенный механизм, способствующий эффективной реализации этого права. Преодоление негативных явлений, возникающих в ходе коренных преобразований в экономике и государственном управлении России (несовершенство законодательства, рост правонарушений и т.п.) возможно только при условии обеспечения законности и правопорядка. И прокуратура, как единая федеральная централизованная система органов, независимая от местной власти и обладающая широкими полномочиями, максимально приспособлена для решения этой задачи.

Неудовлетворительным остается экологическое состояние значительной части используемых в сельском хозяйстве земель. Огромный вред продолжает наносить браконьерство. Острыми остаются проблемы переработки бытовых и промышленных отходов, уничтожения химического оружия3. Как показывает практика, существенную роль в решении экологических проблем играет деятельность прокуратуры (особенно природоохранной), по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства. Ее задачи и компетенция значительно отличаются от задач и компетенции органов экологического контроля и других органов, обеспечивающих законность в природоохранной сфере.

1 Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию// Российская газета, 1996, 9 апреля.

2 См.: Экологическая безопасность России, № 1, 2, - М., 1995.

3 См.: Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 годы. в данной сфере, а также объективный анализ правопорядка и режима осуществления надзорной деятельности в этой области.

Большой вклад в развитие данного направления внесли такие авторы, как Бринчук М.М., Винокуров Ю.Е., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Ерофеев Б.В., Ермаков Д.В., Жевлаков Э.Н., Кудрявцева Е С., Колбасов О.С., Осипов Г.И., Петров В.В., Рябцев В.П., Серов Г.П., Сильное М.А., Скоромников КС., Сухарев А.Я., Соловьев А.Б. и другие.

Однако, при изучении публикаций по данному вопросу можно заметить, что Ф основное внимание этой проблеме было уделено в 1994-1997гг., т.к. именно на этот период приходится наибольшее количество монографических изданий и научных статей.1

1 См.:Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды - М, 1996, Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник. - М., 1996, Широков Е., Жевлаков Э. Н. Экологическая ситуация и прокурорский надзор.// Законность. - 1994. № 4 и др.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка на основе комплексного научного анализа деятельности прокуратур по надзору за исполнением природоохранительного законодательства (особенно природоохранных), системы теоретических положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности надзора органов прокуратуры в сфере экологии, и устранение нарушений природоохранного законодательства и экологических прав граждан.

Для достижения этой цели в процессе исследования поставлены следующие задачи:

• определение понятий «объект» и «предмет» прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства;

• обоснование повышенной актуальности экологической функции прокуратуры, анализ ее содержания и структуры;

• анализ законодательства, регулирующего данную область и степени его эффективности;

• исследование вопросов организации прокурорских проверок исполнения экологического законодательства;

• изучение форм прокурорского реагирования на нарушения природоохранного законодательства;

Методологической основой исследования являются теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания, междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формальнологический и другие методы исследования.

Теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования.

Диссертационное исследование базируется на выводах общей теории права и трудах в области:

• прокурорского надзора и судоустройства: Алексеева А.И., Баскова В.И., Берензона А.Д., Бойкова А.Д., Винокурова Ю.Е., Ермакова В.Д., Звирбуля В.К., Капуки П.М., Карлина А.Б., Кобзарева Ф.М., Кожевникова О.А., Козлова А.Ф., Коробейникова Б.В., Рябцева В.П., Селиванова К. Ф., Семенова В.М., Скворцова К.Ф., Сухарева А.Я., Халиулина А.Г., Ястребова В.Б. и др.;

• экологического права: Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Голиченкова А.К., Данилова-Данильяна В.И., Екрофеева Б.В., Жевлакова Э.Н., Колбасова О.С., Казанцева Н.Д., Моисеева Н.Н., Осипова Г.И., Петрова В.В., Реймерса Н.Ф., Шестерюк А.С., Яблокова А.В. и др;

Научная новизна диссертации определяется исследованием проблем надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства, основанном на комплексном подходе и обусловленном качественно новым состоянием экономики и экологии государства, сформировавшимся под влиянием социально-экономических условий его развития и возникшими,, в связи с этим, качественно новыми научными задачами, стоящими перед государством, и органами прокуратуры в частности. Исследование представляет собой систему теоретических взглядов на ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой области в данное время. Новизной отличаются также предложения по совершенствованию законодательства и практики надзорной деятельности прокуратуры.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обосновывается повышенная актуальность осуществления прокуратурой экологической функции, касающейся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и законодательства в сфере экологии, определяется ее содержание и структура. Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.

2. Определяется предмет прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства.

3. Определяется понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого осуществляет надзор прокуратура.

4. Проводится научно обоснованная систематизация и определяются методические основы проведения надзорных проверок соблюдения природоохранного законодательства (как одной из основных форм осуществления прокурорского надзора в сфере экологии), предлагается научно обоснованная методика проведения таких проверок в органах государственного экологического контроля, которая может быть использована при осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии.

6. Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную реализацию экологических прав граждан. В связи с этим, при осуществлении дальнейшего реформирования органов прокуратуры, необходимо повысить ее статус и укрепить надзорную функцию в сфере соблюдения законов и прав граждан, в том числе и в области экологии. Для разрешения проблемы правового статуса прокуратуры вносится предложение поместить в Конституцию отдельную главу, посвященную прокуратуре, в которой следует закрепить назначение прокуратуры, ее основные функции, а также то, что деятельность прокуратуры регулируется Федеральным Конституционным Законом.

9. Закон о прокуратуре следует дополнить разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур -природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере.

Глава, посвященная деятельности природоохранной прокуратуры, должна включать в себя следующие положения:

§ 1. Система органов природоохранной прокуратуры.

§ 2. Предмет прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства.

§ 3. Компетенция прокуроров межрегиональных природоохранных прокуратур.

2.Прокуроры межрегиональных природоохранных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъекта Российской Федерации: осуществляют надзор за правовым поведением представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов контроля, предприятий, организаций и учреждений в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан; осуществляют уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных в органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных на поднадзорной им территории; руководят деятельностью подчиненных им межрайонных прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками; в необходимых случаях могут осуществлять надзор за субъектами, входящими в сферу надзора подчиненных прокуратур.

§ 4. Компетенция прокуроров межрайонных природоохранных прокуратур. 1. Прокуроры межрайонных природоохранных прокуратур, приравненных к районным осуществляют: надзор за правовым поведением органов местного самоуправления в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан, а также за предприятиями, организациями и учреждениями, перечень которых устанавливается прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации); уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных на предприятиях, в учреждениях, организациях, перечень которых определяется прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации)».

А. Включить прокуратуру в перечень органов, осуществляющих охрану окружающей среды, установленный ч. 11 ст. 1 Федерального Закона «Об охране окружающей среды».

Б. Дополнить Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» главой XI.I. «Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды» следующего содержания: ст. 69.1. Цепи прокурорского надзора в области охраны окружающей среды.

Ст. 69.2. Предмет прокурорского надзора в области охраны окружающей среды

Ст.69.3. Полномочия прокурора в области охраны окружающей среды.

1. При осуществлении надзора в сфере охраны окружающей среды прокурор имеет право: посещать в целях проверки органы и предприятия, указанные в п. 1 ст. 69.2 настоящего Закона; требовать проведения от руководителей и должностных лиц указанных органов проверок по поступившим в органы материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; в случае необходимости проверки оперативно-хозяйственной деятельности предприятия для решения вопроса о том, имеет место ли нарушение закона, прокурор имеет право поручить проверку соответствующему органу государственного экологического контроля; ставить вопрос об устранении выявленных нарушений законодательства в области охраны окружающей среды перед органами, компетентными устранить данное нарушение; привлекать к административной и уголовной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, по основаниям, установленным законом; осуществлять иные, определенные Законом о прокуратуре и другими законами полномочия.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Кириченко, Светлана Геннадьевна, Екатеринбург

Заключение

Не подлежит сомнению, что прокуратура сегодня является необходимым элементом правового механизма обеспечения законности в Российском государстве и поэтому необходимо не только сохранение природоохранных функций прокуратуры, но также ее дальнейшее совершенствование.

Несмотря на то, что в области правотворчества за последнее время было сделано достаточно много, кризис законности в целом разрешается медленно, а исполнительная власть не всегда способна урегулировать возникающие правовые проблемы.

Непрерывное ухудшение экологической ситуации в стране и постоянно возрастающий кризис законности, в том числе и в экологической сфере порождает в различных кругах, в том числе и на уровне властных структур высказывания о необходимости ликвидации прокуратуры и сомнения в необходимости и важности так называемого «общего» надзора прокуратуры - надзор за исполнением законов.

В качестве примера можно привести пояснительную записку к проекту Конституции Российской Федерации, в которой говорилось, что прокуратура не будет и не должна заниматься общим надзором. Прокуратура, освобожденная от несвойственных в правовом государстве функций, станет главным образом органом обвинительной власти.1

Подводя итоги данного исследования, можно сделать выводы, что при сложившейся ситуации в сфере охраны окружающей среды подобный подход недопустим. Российская прокуратура - институт, порожденный объективными

См.: Российская газета, 11 октября 1991 г. потребностями российского общества. Основная ее особенность состоит в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного типа), выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования.

Нерешенность и запущенность основных проблем предупреждения правонарушений, обозначившаяся утрата ориентиров в деятельности правоохранительных органов повлекли усиливающийся рост преступности и она приобрела угрожающие размеры - в 1999 г. в России зарегистрировано 3001748 преступлений, или на 16,3% больше, чем в предыдущем году (1998 г. - 2581940). Число зарегистрированных экологических преступлений увеличилось на 43,9% - с 8628 в 1998 г. до 12413 в 1999 г. За отчетный год выявлено на 37,6% больше лиц, совершивших экологические преступления (1999 г. - 12068, 1998 - 8773).

Если бы перечисленные факторы были иными, наверное можно было вести речь и о другой прокуратуре, но на данном этапе нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями.

При нынешнем уровне развития частного предпринимательства, погоня за прибылью, наращивание и концентрация капитала в руках промьппленно-финансовых структур криминального мира создают угрозу беспрецедентного разграбления отечественных природных ресурсов, превращения России в сырьевой придаток стран с развитой рыночной экономикой, а ее окружающей природной среды - основу жизнедеятельности - в свалку отходов, получаемых в результате широкого внедрения ненужных, устаревших зарубежных технологий, техники, материалов, веществ, а также их практически беспрепятственного ввоза в Россию.1

1 См.: Факты и проблемы, связанные с захоронением радиоактивных отходов в морях, омывающих территорию РФ//«Зеленый мир», 1992, № 16.

Законодательство об охране окружающей природной среды должно неуклонно исполняться, а эти и другие нарушения природоохранного законодательства - решительно пресекаться. При этом совершенно очевидно, что помимо четкой организации и управления в сфере экологии, необходим и надзор прокуратуры, осуществление которого может реально обеспечить достижения поставленных целей.

Расхожие же суждения околонаучных радикалов о ликвидации так называемого общего, а значит и экологического надзора поскольку они не вписываются в приглянувшуюся им закордонную судебно-правовую модель, не стыкуются с реалиями жизни. Становится все более очевидным при неразвитости судебной системы, что только независимый и централизованный надзор остается реальной преградой экологическому произволу. Щит прокуратуры убережет контролирующие службы от ведомственного и местнического эгоизма, за ним легче будет интегрировать весь контрольный потенциал, он придаст им смелость и решительность в отстаивании общегосударственных интересов».1

Все же прокурорская деятельность, несомненно, нуждается в совершенствовании в соответствии с изменяющимися социально экономическими условиями и потребностями общества. Однако при этом не следует впадать в крайности. Неприемлема ни жесткая реформа, направленная на изъятие и передачу многочисленным контролирующим органам различных министерств и ведомств функции надзора за исполнением законов, и тем более упразднение прокуратуры как надзорного органа, ни сохранение правового статуса и функций прокуратуры в неизменном виде.

1 Сухарев А. Я. Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность// Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. М., 1996, с.7.

Ликвидация какой-либо функции государственного органа оправдана лишь в случае, если необходимость в ее осуществлении отпала, либо если эту функцию реально способны взять на себя какие-либо другие государственные органы. Однако на настоящий момент таких предпосылок нет. Современное состояние законности не позволяет говорить об утрате актуальности надзорной функции, и в то же время ни один из существующих государственных органов реально не способен взять на себя функцию контроля за состоянием законности.

Помимо того, что суд не обладает должной оперативностью в разрешении вопросов правозащиты, он реагирует уже на последствия нарушения закона, в то время как прокуратура обладает реальной предупредительной силой. Прокурорская проверка зачастую имеет опережающий эффект. Также суду не присуща инициативность, он не может возбуждать дела по собственной инициативе, в то время как прокуратура опротестовывает незаконные правовые акты, когда еще не нарушены ничьи права. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона не обратится в суд1.

Нежелательна и передача функций прокуратуры исполнительной власти, хотя бы потому, что в общем числе нарушений законов, выявленных прокурорами за последние полтора года в органах государственной власти и местного самоуправления, нарушения, допущенные исполнительными органами, составляют 88, 6% (почти 530 тыс.)2

1 См.: Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие. // Российская Юстиция, 2001, № 4. С. 15.

2 См.: Орлов М. Нет прокуратуры - нет проблемы?// Законность, 2003, № 1., с.25.

Упразднение прокуратуры или ее надзорных функций может привести к еще более резкому ухудшению законности в природоохранной сфере и дальнейшим разгулом преступности.

Реформирование же прокуратуры необходимо, но реформа нужна мягкая -путем совершенствования ее надзорной функции, форм, методов, стратегии, тактики надзорной деятельности.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением доктора юридических наук, профессора А. Я. Сухарева, считающего, что «стратегией реформирования прокуратуры, как важнейшего контрольно-надзорного органа Российского государства, может являться лишь поэтапная в рамках переходного периода эволюция этого института, интегрирующего отечественный и зарубежный опыт».1

Ни в европейских, ни в других зарубежных странах не существует единой схемы, определяющей контуры задач и полномочий прокуратуры, и поэтому было бы нецелесообразно пытаться подогнать прокурорскую систему России под какой-то конкретный образец. Прокурорская система должна прежде всего быть совместима с культурой и историей страны и принимаема тем обществом, в котором она функционирует.

Характерно, что хотя конституционный статус и компетенция прокурорского института могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры и хода институционной реформы, прокуратура все же находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенства права.

1 Сухарев А. Я. «Российская прокуратура: история и реальность преобразования» Сб. «Проблемы совершенствования прокурорского надзора». М. 1997.

Реформирование прокуратуры как составляющей части правоохранительной системы должно протекать в общем русле государственной реформы. Необходимо осуществлять поэтапную трансформацию прокуратуры с учетом реально сложившейся в России ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества и государства.

Требуется укреплять экологическую функцию прокуратуры, совершенствовать правовые основы ее природоохранной деятельности и усиливать взаимодействие прокуратуры в экологической сфере с другими право- и природоохранительными органами. Необходимо обеспечить материальную и законодательную поддержку со стороны высших органов государственной власти, выделить дополнительные средства на улучшение материально-технического, кадрового, организационного и научно-методического обеспечения.

Для повышения эффективности надзорной деятельности в природоохранной сфере было бы целесообразно усилить надзор за самими природоохранными контролирующими органами по надлежащему выполнению своих обязанностей по осуществлению государственного контроля за исполнением природоохранных законов, соблюдением экологических прав граждан.

Для совершенствования природоохранной, как и в целом надзорной и иной деятельности прокуратуры должны также быть приняты следующие меры:

• повышение статуса прокуратуры на конституционном уровне и развитие законодательства о прокуратуре. Необходимо наличие ряда законов, касающихся основных моментов организации деятельности прокуратуры. Было бы целесообразно, в частности, принять Закон о Генеральной прокуратуре, о военной прокуратуре, а также выделить в законе о прокуратуре надзор за исполнением природоохранного законодательства;

• необходимо совершенствование аналитической работы как в отношении состояния законности и правопорядка в экологической сфере, так и анализа результатов работы прокурорских органов; активизация работы прокуратуры по разрешению жалоб и заявлений граждан; по надзору за соблюдением международных актов, касающихся вопросов охраны окружающей природной среды; улучшение взаимодействия с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами, органами контроля, а также с населением по вопросам укрепления законности и правопорядка; совершенствование работы по надзору за законностью издаваемых органами власти и управления правовых актов.

Для повышения результативности борьбы с экологической преступностью и решения многих экологических проблем, было бы плодотворным развивать сотрудничество органов прокуратуры Российской Федерации и аналогичных структур стран ближнего зарубежья в области контроля за исполнением природоохранного законодательства. Это, например, способствовало бы решению таких экологических проблем, как трансграничный перенос загрязняющих веществ (Соглашение между правительствами Российской Федерации и Республики Казахстан о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов, подписанное 27 августа 1992 г.), использование радиоактивных материалов, утилизация и захоронение радиоактивных отходов, уничтожение химического оружия, охрана и рациональное использование природных ресурсов Каспийского и других морей.

Одним из перспективных направлений сотрудничества правоохранительных органов, в том числе и органов прокуратуры, может стать создание с участием представителей стран СНГ временных и постоянных рабочих групп по контролю реализации совместных экологических программ, надзору за исполнением законодательства применительно к охране природных комплексов, представляющих интерес для двух или нескольких государств СНГ.

Представляется очень важным осуществление надзора за законностью правовых актов, издаваемых высшими органами власти и управления на предмет их соответствия федеральным законам и Конституции, осуществление этого надзора следует возложить на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Реформируя деятельность прокуратуры, нельзя допустить реализацию попыток подчинить ее Министерству юстиции, или исключить из ее сферы деятельности надзорные функции и полномочия по проведению следствия.

Высказываемые мнения о том, что российская прокуратура, ее организация и функционирование представляют собой препятствие на пути развития судебной системы и реализации принципа независимости судопроизводства, представляются несостоятельными. Прокуратура, как гарант законности, заинтересована в сильной независимой судебной власти и в России есть серьезная база для того, чтобы обе эти системы успешно взаимодействовали. Прокуратура, добиваясь принятия судом законных и справедливых решений, способствует утверждению авторитета и независимости суда.

Акцент на судебную форму защиты прав граждан в рамках судебной реформы не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении, хотя бы потому, что даже при наличии органов прокуратуры судебные органы не готовы принять на себя в полном объеме решение задачи по охране прав и свобод граждан. Кроме того, суд не может быть органом оперативного реагирования на нарушения законодательства, потому что он не обладал и не будет обладать той оперативностью в решении вопросов правозащиты, которой отличаются органы прокуратуры. Именно прокуратура является органом, который в состоянии оперативно и квалифицированно разобраться, и без материальных затрат (что при нынешней экономической ситуации тоже немаловажно для граждан) принять меры для защиты нарушенных прав.

Изложенные направления совершенствования деятельности органов прокуратуры требуют дальнейшего глубокого изучения и самостоятельной научной проработки. Однако важность их для решения проблем обеспечения эффективной реализации экологической прокуратуры и стабилизации экологической обстановки в стране не вызывает сомнений.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства»

1. Всеобщая декларация прав и свобод человека. Принята Ш Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.

2. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. Ратиф. 17.11.75.

3. Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду. Ратиф. 30.05.78.

4. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Ратиф. 22.05.80

5. Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. Москва. 8 февраля 1992 г.

6. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993.// "Российская газета", N 237, 25.12.1993.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации. (В ред. ФЗ от 26.11.2002 г.) // "Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410, "Российская газета", N 23, 06.02.1996, N 24, 07.02.1996, N 25, 08.02.1996, N 27, 10.02.1996

8. Уголовный кодекс Российской Федерации.// СЗ Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2954.

9. Лесной кодекс.// СЗ Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 610.

10. Земельный кодекс Российской Федерации.// Российская газета от 30 октября 2001 г.

11. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.// Российская газета от 22 декабря 2001 г.

12. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. //Российская газета. 2001. 31 декабря.

13. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. //Российская газета от 24 июля 2002 г.

14. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.// Российская газета от 20 ноября 2002 г.

15. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 26.02.97. № 1-ФКЗ// СЗ Российской Федерации. 1997. №9. Ст. 1011.

16. О милиции. Федеральный закон от 18.04.91 N 15-ФЗ (в ред. от 10.01.2003).// ВСНД. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964.

17. Об охране окружающей природной среды. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г.// ВСНД РФ , 1992, № 10, ст.ст. 457, 459.

18. О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г.// СЗ Российской Федерации. 1995, №9. Ст. 713.

19. Об особо охраняемых природных территориях. Федеральный закон от 14 марта 1995 г.// СЗ Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 1024.

20. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. (в ред. от 21.03.2002 N 31-Ф3)// Российская газета, 1995, 20 августа.

21. Об оперативно- розыскной деятельности. Федеральный Закон от 12.08.95 г. № 144- ФЗ.// СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

22. Об экологической экспертизе. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. // СЗ Российской Федерации. 1995. №48. Ст. 4556.

23. Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения».// СЗ Российской Федерации, 1996 № 3, ст. 141

24. Об уничтожении химического оружия. Федеральный закон от 2 мая 1997 г. // СЗ Российской Федерации. 1997. № 18. Ст. 2105.

25. Об охране атмосферного воздуха. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. // СЗ Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222.

26. Об охране окружающей среды. Федеральный Закон Российской Федерации от 10 января 2001 г. // СЗ Российской Федерации. 2002 . № 2. Ст. 133.

27. О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236.// САПП Российской Федерации, 1994, № 6, Ст. 436.

28. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440. // СЗ Российской Федерации, 1996 № 15, ст. 1572.

29. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Утв. Указом Президента от 18.04.96 г. № 567.// СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

30. О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере. Указ Президента Российской Федерации № 950 от 29.08.97.

31. О специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию Российской Федерации облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства. Указ Президента от 10 июля 2001 г. № 828. // Российская газета от 13 июля 2001 г.

32. Об утверждении положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников. Постановление правительства Российской Федерации от 21.04.2000 № 373.

33. Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Постановление Правительства от 25 сентября 2000 г. № 726.

34. Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р. // Российская газета от 18 сентября 2002 г.

35. Об усилении прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.11.94. №20-8-94.

36. О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе. Приказ Генерального прокурора от 24.10.96 г. № 59.// Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999. С. 258.

37. О применении предостережения о недопустимости нарушения закона. Указание Генерального прокурора от 06.07.99 № 39/7.

38. Монографии, пособия, статьи, авторефераты, материалы научно-практических конференций.

39. Аваков О. Правовое обеспечение экологических прав граждан.// Законность, 2001, № 2.

40. Авакьян С.А. Барбашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов. // Вестник МГУ. Сер. Право. 1984. № 1.

41. Архив Свердловской природоохранной прокуратуры за 2000-2002 гг.

42. Ашурбеков Т. Прокурорский надзор и национальные государственные интересы России.// Законность, 2002, № 3.

43. Бакушина Т.С. Правовое регулирование природопользования на неблагоприятных территориях. // Государство и право, 1994, № 7.

44. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1998.

45. Бедный О. П., Ермаков В. Д., Жевлаков Э. Н., Осипов Г. И. Прокурорский надзор в сфере экологии и пути его совершенствования. // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М, 1995, № 151.

46. Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры // конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997

47. Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964.

48. Березовская С.Г. Правовые гарантии законности в СССР. М., 1962

49. Боголюбов С. А Защита экологических прав. М., 1996.

50. Боголюбов С.А. О необходимости правовой реформы в экологии. // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. -М., 1996

51. Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985.

52. Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об охране окружающей среде.// Государство и право, 1998, № 12.

53. Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О. Л., Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства. // Государство и право, 1995, №2.

54. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий.// Законность. 2000, № 12.

55. Виноградов В. Охрана рыбных запасов. // Законность, 2000, № 6.

56. Виноградов В.П. Интервью.// Законодательство. 2000, № 8.

57. Виноградов В. П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. // Автореф. дисс. канд.юрид. наук.- М., 1995.

58. Виноградов В.П., Ермаков В. Д., Ушакова Е В. О роли специализированных прокуратур в обеспечении охраны природной среды. // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. М., 1996

59. Виноградов И.П. Место и роль органов Российской прокуратуры в механизме разделения властей (теоретико-правовое исследование).// Автореф. дисс. . .канд.юрид. наук. Волгоград, 2000

60. Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. М., 1996.

61. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1992.

62. Габитов X. Прокурорский надзор за соблюдением законов об охране атмосферного воздуха. // Правовые вопросы охраны окружающей среды. ВНИИТИ. М., 1998, № 10.

63. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов. 1984

64. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. М., 1992.

65. Головкин В.В. Прокурорские проверки: экологам есть над чем подумать.// Живая вода, 2000, № 6

66. Государственное право Российской Федерации. Учебник. Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996 г.

67. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1993 году. М., 1994.

68. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1994 году. М., 1995.

69. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году. М., 1996.

70. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1996 году. М, 1997.

71. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1997 году. М., 1998.

72. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1998 году. М., 1999.

73. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1999 году,- М., 2000.

74. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году.// Официальный сайт Министерства природных ресурсов Российской Федерации, www.mnr.gov.ru.

75. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2001 году.// Официальный сайт Министерства природных ресурсов Российской Федерации, www.mnr.gov.ru.

76. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. / Под ред. Гуценко К.Ф. М., 1997 г.

77. Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы.// Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества. М., 1990

78. Даев В. Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора, Л., 1990.

79. Даниленко О. В., Рюмина Р. Б., Бакушина Т. С. правовое обеспечение охраны окружающей природной среды в условиях рыночной экономики. // Государство и право, 1993, № 11

80. Данилов-Данильян В.И. Экология, охрана природы и экологическая безопасность. Кн. 2,- М., 1997

81. Додонов В Н. Конституционные реформы в государствах, возникших на территории бывшего СССР: общее и особенное.// Автореф. дисс. канд. юрид. наук. -М., 1997.

82. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. М. 2001.

83. Доклад об итогах работы Нижнетагильской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2000 год.

84. Доклад об итогах работы Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры за 1999 год.

85. Доклад об итогах работы Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2000 год.

86. Доклад об итогах работы Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2001 год.

87. Доклад об итогах работы Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2002 год.

88. Доклад об итогах работы Татарской межрайонной природоохранной прокуратуры за 2001 год.

89. Дубовик О.Л. Экологическое право М., 2002 г.

90. Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. -М., 1994.

91. Ермаков В.Д. Совершенствование природоохранной деятельности Российской прокуратуры. // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997.

92. Ермаков В.Д., Осипов Г. И. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. // Право и экономика, 1994, № 9.55. .Ерофеев Б.В Экологическое право России. М., 199756. .Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996.

93. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления и экологическая преступность. -М„ 1996;

94. Жевлаков Э.Н., Жаркова Ю. Г., Рубина Е.А. Проблемы соблюдения законности в сфере экологии. // Правовые проблемы охраны окружающей среды. М., 1998.

95. Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. -М., 1971.

96. Игнатьева И.А. Правовые проблемы формирования идеологического механизма реализации экологического законодательства.// Сб. «Экологическое право на рубеже XXI века». М., 2000.

97. Информационное письмо Генеральной прокуратуры № 7/1-1-1091-00 от 200009-01 «О практике применения прокурорами предостережений о недопустимости нарушения закона»

98. Капука Г.М., Мирзаев Т.Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель, воды и атмосферного воздуха от загрязнения. М. 1987

99. Кетов Ю. Проблемы прокуратуры на современном этапе.// Законность, 2003, №

100. Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры. / Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994

101. Ковязина Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора.// Законность, 2002. № 10.

102. Ковязина Ю. Основы возникновения и осуществления надзорной власти в России. Законность, 2002, № 1

103. Кожевников О.А. Прокурорский надзор за законностью возбуждения уголовного дела. Диссертация кандидата юридических наук. Свердловск., 1987

104. Кожевников О.А., Кравчук В В. Краткие разъяснения к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. Екатеринбург, 2001

105. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Екатеринбург. 1999.

106. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления. // Актуальные вопросы советской государственности и социального управления. Тверь, 1991

107. Комментарии и разъяснения к Федеральному закону «О прокуратуре». Санкт-Петербург. 1999 г.

108. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М, 2000.

109. Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Под общей ред. Н.А. Петухова, Г.И. Загорского. М., 2002

110. Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник. М., 1996.

111. Кряжков А.В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде. Автореф. дисс. канд. юрид.наук. М., 2000

112. Круглое В.В. Правовая охрана окружающей среды в промышленности. -Свердловск, 1989.

113. Методические рекомендации по надзору за исполнением природоохранительного законодательства. М., 1993.

114. Мирзаев Т. Р. Беречь водоемы от загрязнения. // Социалистическая законность. 1983, № И.

115. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.

116. Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития.// Законность. 2000, № 1

117. Мыцыков А.Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы)// Прокурорская и следственная практика. 1998.

118. Назаров С.Н. Прокурорский надзор. М., 1998

119. Нарушение экологических прав граждан в России. Челябинск, 2002

120. Настольная книга прокурора. М., 2002.

121. Ноев Н., Природоохранной прокуратуре 10 лет. - Якутия от 12.03. 00

122. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1982.

123. Орлов М. Нет прокуратуры нет проблемы?// Законность, 2003, № 1

124. Осипов Г. И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического права. // Правовые проблемы охраны окружающей среды. М., 1998.

125. Парадеева С.В. О характере общенадзорных полномочий прокурора. //Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979.

126. Перфильев В.М. Правовые средства прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве. // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве. Свердловск, 1981

127. Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации.// Сборник «Экологическое право на рубеже XXI века, М., 2000.

128. Петров В.В. Экология и право. М., 1981.

129. Петров В В. Экологическое право России. Учебник. М. 1995.

130. Петров В.В. Концепция экологического надзора прокуратуры. // Социалистическая законность, 1989, № 12.

131. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации./ Под общ. Ред. Кудрявцева Ю. В. М., 1996. С.444.

132. Походин В.М. Роль прокуратуры в предупреждении экологических правонарушений.//Научно-практическая конференция «Экология: право и природопользование», 25-26 сентября 1998 г., Ижевск, 1998

133. Правовое регулирование природоохранной деятельности. М., 1998.

134. Правовые основы охраны природы на железнодорожном транспорте. Методическое пособие. М., 1997

135. Правоохранительные органы Российской Федерации. Под ред. В.М. Семенова, Ю.И. Скуратова. М., 1998

136. Проблемы правовой охраны природы и прокурорского надзора в сфере экологии. М., 2002.

137. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры. М., 1998

138. Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Материалы научно-практической конференции. М., 1997.

139. Проблемы экологического, земельного права и законодательства (обзор выступлений участников научно-практической конференции).// Государство и право, 2000, № 5.

140. Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997.

141. Прокурорский надзор в Российской Федерации.// Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 1997.

142. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. М. 2002 г

143. Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее. Круглый стол в Совете Федерации «Прокуратура как институт государственной власти».// Российская Юстиция. 2002 г. № 4.

144. Прокуроры Волжского бассейна начеку,- Вече Твери от 15.01.01

145. Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика. // Журнал Российского права. № 2. 2002.

146. Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Вып. 1. частьЗ. М., 1999.

147. Советский энциклопедический словарь. М., 1989.

148. Стрельников Ю., Бедный О. Водные биоресурсы гибнут.// Законность, 2000, № 11.

149. Стрельников Ю., Ушакова Е., Рубина Е. Обращение с отходами производства и потребления: прокурорский надзор. Законность, 2001, № 6.

150. Суслова Н. Надзор за исполнение законодательства об охране рыбных запасов.// Законность, 2000, № 8.

151. Сухарев А. Я. «Российская прокуратура: история и реальность преобразования» //Сб. «Проблемы совершенствования прокурорского надзора». М. 1997.

152. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 1997 г.

153. Теория государства и права: Учебник для вузов/ Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. М., 2002.

154. Факты и проблемы, связанные с захоронением радиоактивных отходов в морях, омывающих территорию РФ// «Зеленый мир», 1992

155. Хабиров Р Ф. Право граждан на благоприятную окружающую среду. Идеалы всеобщей Декларации прав человека и современный мир. Уфа, 1999.

156. Чайка К. Прибрежные воды.// Законность, 2000, № 12.

157. Червякова Ю. Г. Проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации. Автореф дисс. канд. юрид. наук. М. 1999.

158. Чиченкова В. Проблемы становления и деятельности природоохранных прокуратур // Южноуральский юридический вестник. № 2. 2000 г.

159. ЧуриловА., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств Российской Федерации.// Законность, 1997 № 6.

160. Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие.// Российская юстиция, 2001, № 4.

161. Шалумов М. Функции прокуратуры// Государство и право. 1995. № 6.

162. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности,- Государство и право, 1999, № 1

163. Шестерюк А С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984.

164. Широков Е., Жевлаков Э. Экологическая ситуация и прокурорский надзор.// Законность. 1994. № 4.

165. Шорина Е В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981.

166. Экологическая безопасность России. М., 1995 Вып. 1.

167. Экологическая безопасность России. М., 1995 Вып.2.

168. Экологическая безопасность: проблемы, поиски, решения. М., 2001

169. Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. М, 1996.

170. Экологические проблемы. Что происходит, кто виноват и что делать? М., 1997.

171. Экологическое право России. М. 1997.

Автор: Кириченко, Светлана Геннадьевна
Город: Екатеринбург
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.11

Диссертация

Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кириченко, Светлана Геннадьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кириченко, Светлана Геннадьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства»