АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства»
На правах рукописи
Пустовалова Олеся Александровна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор организация правоохранительной деятельности
005008335
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 9 Я Н В 2012
Москва
-2011
005008335
Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Винокуров Юрий Евгеньевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ястребов Владислав Борисович
кандидат юридических наук Добрецов Денис Григорьевич
Ведущая организация: НОУ ВПО «Московская академия
экономики и права»
Защита диссертации состоится 16 февраля 2012 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_»_201 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент /У&-С&/' Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследовании. Взаимообусловленность развития природы и человечества касается не только социальной стороны истории людей, но и их развития как рода человеческого, объединяющего в некоторую целостность человеческие индивиды в их природно-биологическом и биосоциальном существовании, в котором существенную роль играют вопросы экологии, взаимодействия человека и общества в целом с окружающей средой.
Охрана окружающей природной среды - одна из наиболее актуальных проблем современности. От качества окружающей природной среды напрямую зависит жизнь конкретного человека, в том числе и будущих поколений. Взаимосвязь и влияние различных факторов, в том числе природных, на продолжительность жизни человека неопровержимо доказана.
В настоящее время уровень загрязнения окружающей природной среды в России очень высокий, в связи с чем в современных условиях жизни и хозяйствования особенно остро стоит проблема охраны окружающей среды и ее отдельных объектов в целях соблюдения одного из основных прав человека - на благоприятную окружающую среду.
Основными проблемами в сфере экологии являются ухудшение качества атмосферного воздуха, повышение уровня шума, загрязнение водоемов, почв, исчезновение лесов, зеленых зон, парков, отдельных видов рыб, птиц и животных, превращение страны, если можно так выразиться, в сплошную мусорную свалку, воздействие вредных химических веществ на продукты питания и это далеко не полный перечень экологических проблем современного мира которые необходимо решать в ближайшее время.
Охрана окружающей природной среды - это одна из актуальных задач современности, решение которой не терпит отлагательства. Речь здесь идет об охране природой среды от отрицательных последствий многогранной в целом общественно необходимой деятельности людей правовыми, техническими, экономическими, биологическими и другими средствами. Наибольшую роль в этом играет правовая охрана окружающей природной среды, выражающаяся:
- в установлении государством и его специально уполномоченными органами строго обязательных для физических и юридических лиц норм и правил;
- в осуществлении постоянного активного государственного контроля за исполнением должностными лицами, гражданами и юридическими лицами независимо от форм и собственности, подчиненности и подведомственности этих норм и правил;
- в применении компетентными государственными органами соответствующих санкций к физическим и юридическим лицам, нарушающим экологическое законодательство.
Государственным органом, осуществляющим в Российской Федерации надзор за исполнением законов, включая и экологическое законодательство, является прокуратура. Осуществляемый ею надзор носит надведомственный характер и распространяется, в том числе на органы, наделенные функциями экологического контроля, и служит побудительным фактором совершенствования их деятельности.
Как показало проведенное автором исследование, правозащитный потенциал прокуратуры в указанной сфере используется далеко не в полной мере. Во-первых, отдельные надзорные действия прокуроров являются малоэффективными, во-вторых, нередко поднадзорные объекты выпадают из сферы прокурорского надзора, в-третьих, некоторые прокурорские работники не овладели в должной мере тактикой и методикой надзора за исполнением экологического законодательства. В связи с этим, имеются резервы совершенствования прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства.
Проблема совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, является весьма актуальной. Это и определило выбор темы диссертационного исследования, основной целью которого соискатель ставит оказание практической помощи прокурорским работникам, непосредственно осуществляющим надзор за исполнением экологического законодательства, путем выработки научно обоснованных предложений, реализация которых в определенной мере поможет
2
совершенствованию этого значимого направления прокурорского надзора за исполнением законов.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства ранее рассматривались в методических работах, учебных пособиях и монографиях, направленных на оказание помощи прокурорским работникам в грамотной организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и расследования преступлений в сфере охраны окружающей среды и природопользования (Рохлин В.И., Пинчук В.И., Сердюк В.М, Селиванов H.A., Скоромникова К.С.).
Комплексный подход к освещению различных вопросов природоохранной деятельности прокуратуры, прежде всего с методологической точки зрения был осуществлен в научно-практическом пособии «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства» Виноградов В.П., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю., Винокуров Ю.Е. (М., 1999). В данном издании помимо прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства рассматривались вопросы расследования органами прокуратуры экологических преступлений, надзора за следствием по делам об экологических преступлениях, участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел экологической направленности.
В последние годы было защищено несколько кандидатских диссертаций: Агеев A.A. (М., 1998 г.), Виноградов В.П. (М., 1999 г.), Иванов В.Е. (М, 2006 г.) и одна докторская диссертация - Винокуров А.Ю. (М., 2006 г.) -посвященная отдельным вопросам прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, однако ряд вопросов данного направления прокурорского надзора остались неисследованными. В частности, нуждается в обобщении сложившаяся в последние годы практика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Данное обстоятельство говорит о необходимости комплексного подхода к рассматриваемой деятельности органов прокуратуры в современных условиях.
Целью исследования являются разработка теоретических основ прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и обоснование основных направлений повышения его эффективности.
Задачами исследования являются:
- раскрытие содержания (предмета) прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и определение его роли и общественной значимости в обеспечении законности в экологической сфере как основного фактора оздоровления окружающей среды;
- выделение основных поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства;
- определение отличий природоохранной деятельности прокуратуры от аналогичной деятельности других органов;
- формулирование первоочередных задач природоохранной деятельности прокуратуры на современном этапе и установление основных факторов и недостатков, сдерживающих их выполнение прокурорами;
- обоснование предложений, направленных на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры;
анализ состояния природоохранной деятельности прокуратуры и определение на его основе как положительных, так и отрицательных тенденций;
- анализ полномочий прокуроров, направленных на выявление и на устранение нарушений экологического законодательства, а также обстоятельств этому способствующих, определение достаточности этих полномочий;
рассмотрение предупредительно-профилактической деятельности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства;
- определение основных направлений повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
f
Предметом исследования являются проблемы, связанные с обеспечением эффективности реализации полномочий прокуроров при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства на всех стадиях надзорного процесса, и определение основных направлений его совершенствования и в первую очередь определение форм и методов работы, приносящих лучшие результаты в плане укрепления законности.
Методология и методика исследования. Настоящее исследование проводилось на основе положений современной философской науки. Оно опиралось на прочную правовую, теоретическую и эмпирическую базу. При проведении исследования использовался общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы, широко применяемые в гуманитарных науках, а в частности метод правового регулирования, исторический, сравнительно-правовой, логический, статистический, и другие различные методы.
Правовая база исследования состоит из: Конституции Российской Федерации, законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, и в первую очередь Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», экологическое законодательство, регулирующее общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, подзаконные, в том числе ведомственные правовые акты, регламентирующие вопросы преимущественно укрепления законности и правопорядка в стране, обеспечения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц. Теоретическую базу исследования составили научные труды: - в области законности, криминологии и прокурорского надзора (в основном в части повышения его эффективности) - С.С. Алексеева, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, В.П. Божьева, А.Д. Бойкова, И.С. Викторова,
B.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова,
C.И. Герасимова, В.З. Гущина, В.Г. Даева, Г.В. Дашкова, А.И. Долговой, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, В.Е. Иванова, А.Б, Карлина, В.В. Клочкова,
A.Ф. Козлов, А.Ф. Козусева, М.В. Королевой, П.Н. Кудрявцева,
B.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Л. А. Николаевой, В.П. Рябцева,
5
A.Ф. Смирнова, Б.М. Спиридонова, К.Ф. Скворцова, В.И. Шинда,
B.Б. Ястребова и других;
- в области экологии и экологического права - E.H. Абаниной,
C.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, H.H. Веденина, А.К. Голиченкова, H.A. Гейт, Т.А. Дикановой, O.JI. Дубовик, В.Д. Ермакова, Б.В. Ерофеева, E.H. Колотинской, С.Я. Казанцева, Н.В. Кичигина, И.О. Красновой, М.Я Лемешева, Г.И. Осипова, М.В. Пономарева, В.В. Петрова, А.Ю. Семьянова, Е.А. Сухова, О.В. Зенюкова, В.А. Шкурко, A.B. Яблокова и других.
Эмпирическая база исследования состоит из данных официальной статистики о работе прокуроров в экологической сфере (по форме П) за последние пять лет, обзоров и аналитических справок органов прокуратуры Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратур, в Кашинской и Осташковской районных прокуратурах Тверской области, материалов и документов, отражающих различные аспекты природоохранной деятельности органов прокуратуры за 2003-2010 годы, докладных записок, информации, информационных писем, материалов коллегий и координационных совещаний федерального и регионального уровня, посвященных вопросам экологического характера, планов работы и других материалов, отражающих практику работы природоохранных и других прокуратур, научных публикаций в юридических изданиях, статистических отчетах и справочно-аналитических документах природоохранных органов, государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2000-2009 гг.
В процессе работы было изучено 90 материалов проверок исполнения экологического законодательства, 94 плана или программ проведения этих проверок, 56 требований о проведении проверок природоохранными и другими органами, 25 документов методического характера, 50 протестов об отмене или проведении в соответствие с законом незаконных правовых актов и 7 заявлений в суды о признании правовых актов недействующими или недействительными, 150 представлений об устранении нарушений закона, 80 постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, 65
6
предостережений о недопустимости нарушения закона, 40 постановлений (ходатайств), направленных руководителям следственных органов с постановкой вопроса о возбуждении уголовных дел, 70 исковых заявлений в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства, а также о понуждении к выполнению природоохранных требований, 22 информации о состоянии законности, направленные в органы представительной и исполнительной власти регионального и местного уровней.
Научная новизна исследования. В диссертации реализован комплексный, системный подход в исследовании широкого круга вопросов совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и, в частности:
- выявлены недостатки в работе, снижающие качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства;
- показано возрастание роли и значения важнейшего направления прокурорского надзора за исполнением законов в области оздоровления окружающей природной среды;
- установлены причины и условия, способствующие нарушениям экологического законодательства,
- определены основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства;
внесены предложения, направленные на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В качестве предмета прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства выступает выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений названного законодательства и способствующих этому обстоятельств, включая и принятие мер к привлечению к ответственности виновных в нарушении законов лиц. Объектом прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства является сфера правовых отношений, субъектами которых выступают перечисленные в ст. ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» государственные органы, общественные организации, должностные лица, руководители
7
коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.
2. Предпосылками осуществления качественного и эффективного прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства необходимо: прочное знание прокурорами данного законодательства и практики его применения; четкое представление о задачах, стоящих перед рассматриваемым направлением прокурорского надзора за исполнением законов на современном этапе; о реальных полномочиях и возможностях органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны окружающей среды, и умение организовать взаимодействие с ними по вопросам предупреждения правонарушений; мастерское, творческое владение тактикой и методикой прокурорского надзора; умение организовать работу прокурора на научной основе.
3. Выявленными автором, факторами, отрицательно влияющими на эффективность прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, являются: проведение проверок без надлежащей предварительной подготовки к ним; не установление в ходе проверок причин выявленных нарушений и способствующих им обстоятельств; составление актов прокурорского реагирования, с нарушением предъявляемых к ним требований; низкий уровень методического обеспечения прокуроров и другие факторы.
4. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, предлагается:
- в качестве субъектов надзора (за исполнением законов, за которыми осуществляется прокурорский надзор) определить предприятия, учреждения, организации, общественные организации, объединения, движения и граждан;
- закрепить, что надзор осуществляется не за исполнением законов, а за исполнением законодательства, поскольку законы не могут охватить правовым регулированием всего многообразия общественных отношений и многие отношения в связи с этим регулируются подзаконными актами;
- наделить всех прокурорских работников, включая и помощников прокуроров, правом внесения актов прокурорского реагирования;
8
- предоставить право прокурорам выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона распространить на всех физических лиц, включая граждан;
- восстановить права прокурора на возбуждение уголовного дела, о снятии имеющихся ограничений на право прокурора обращаться с исками в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды в защиту физических и юридических лиц;
- закрепить обязанность прокуроров участвовать в предупредительно-профилактической работе;
- закрепить в законодательстве императивную обязательность требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий, и усиление ответственности за их невыполнение;
-, установить конкретные сроки исполнения требований прокуроров (проведения проверок, ревизий, аудиторских проверок и иных требований).
Соответствующие изменения надлежит внести в Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
5. Обосновывается необходимость кодификации экологического законодательства путем подготовки и принятия Кодекса об экологической безопасности, объединяющего правовые нормы в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности населения и территорий, закрепления экологических прав и обязанностей юридических и физических лиц. Создание такого нормативно-правового акта существенно сократит количество законодательных и подзаконных актов в экологической сфере, а следовательно, в определенной степени облегчит осуществление прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
6. Авторская разработка: а) частных методик проведения проверок исполнения экологического законодательства в конкретных природоохранных органах, в виде методического пособия: «Настольной книги природоохранного прокурора»; б) проекта Приказа Генерального прокурора Российской
9
Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства».
Теоретическое и практическое значение результатов проведенного исследования. Данная диссертация представляет собой комплексное исследование теоретических и практических проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Практическое значение работы заключается в том, что сделанные в ходе исследования выводы, предложенные пути повышения качества и эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, а также ряд рекомендаций направленных на совершенствование практики прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, могут быть использованы в практической деятельности как работниками органов прокуратуры всех уровней, так и должностными лицами природоохранных органов в целях повышения уровня экологической безопасности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения настоящего исследования изложены диссертантом в 20 опубликованных научных статьях, три из которых в рецензируемом научном издании, входящем в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации, в одном справочном пособии, общим объемом 7,3 п.л.
Ряд положений диссертационного исследования легли в основу выступлений с докладами и сообщениями на научных конференциях: научная конференция в ННОУ ВПО МосГУ (г. Москва, 2008 г.), «круглый стол» в ННОУ ВПО МосГУ (г. Москва, 2009 г.); XIV научная конференция аспирантов и докторантов ННОУ ВПО МосГУ (г. Москва, 2009 г.); XV научная конференция аспирантов и докторантов ННОУ ВПО МосГУ (г. Москва, 2009 г.).
Результаты проведенного исследования могут быть использованы:
- в процессе преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор», «Экологическое право» в высших юридических и иных учебных заведениях;
- в системе повышения квалификации прокурорских кадров;
- в процессе подготовки методических пособий и разработок для прокуроров;
- в законотворческом процессе;
- при подготовке приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации и нижестоящих руководителей органов прокуратуры;
- в последующих научных исследованиях, посвященных прокурорскому надзору;
в практической деятельности прокуроров, организующих и осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства и иного законодательства.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной диссертантом темы, определяются предмет, цель, задачи исследования, раскрывается содержание правовой, теоретической и эмпирической базы, на которых основывается исследование, дается характеристика научной новизне работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, и отражается степень апробации результатов проведенного исследования, а также даются предложения о возможных направлениях использования данных результатов.
Первая глава «Правовые меры обеспечения исполнения экологического законодательства и роль в этом органов прокуратуры» посвящена определению состояния исполнения экологического законодательства и установлению причин допускаемых нарушений природоохранных норм в Российской Федерации в настоящее время, определению роли прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, как надведомственной формы контроля со стороны государства с целью укрепления законности в сфере экологии.
11
В первом параграфе «Характеристика экологического законодательства как сфера прокурорского надзора» приводится характеристика экологического законодательства, определяется, что прочное, хорошее знание прокурорами как национального, так и международного экологического законодательства является серьезной предпосылкой успешного осуществлением надзора за его исполнением.
Проведенный анализ экологического законодательства позволяет его рассматривать как систему нормативных правовых актов (нормативно-правовую систему), являющуюся составной частью правовой системы России. В настоящее время федеральная нормативно-правовая система включает международные правовые акты, Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, а также органов субъектов Российской Федерации.
Законодательство об охране окружающей природной среды подвержено значительным изменениям: принимаются новые акты, отменяются устаревшие акты, вносятся изменения в ранее действующие акты. Это в немалой степени затрудняет процесс исполнения законодательства и осложняет прокурорский надзор за его исполнением. В связи с этим сотрудники прокуратуры обязаны быть в курсе изменений, происходящих в законодательстве в сфере экологии.
Во втором параграфе «Состояние исполнения экологического законодательства в Российской Федерации проводится анализ информации об экологической обстановке в настоящее время в регионах (области, городе, районе) и ее изменениях, о состоянии исполнения экологического законодательства и причинах допускаемых нарушений природоохранных норм.
Исследование состояния государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды свидетельствует о его ослаблении и неспособности в современных условиях обеспечить благоприятные условия проживания населения и сохранение природных богатств страны. В этих условиях особую актуальность приобретают
12
неукоснительное соблюдение всеми юридическими и физическими лицами экологического законодательства и усиление контроля за его исполнением, что является непременным условием укрепления законности в сфере экологии. В данной ситуации непременно возрастает роль прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, обеспечением экологической безопасности страны.
В третьем параграфе «Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за исполнением экологического законодательства, и га компетенция» утверждается, что знание компетенции органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за исполнением экологического законодательства, помогает прокурорам правильно организовать работу, избегая дублирования в ней, максимально использовать возможности органов контроля и в конечном итоге добиваться лучших результатов в надзоре за исполнением экологического законодательства.
Функции общего экологического контроля осуществляют органы представительной и исполнительной власти всех уровней, включая и органы местного самоуправления, которые наделены соответствующими полномочиями.
Специализированный государственный контроль (надзор) за исполнением экологического законодательства, осуществляют специально уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией, которые образованы в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями. Органами осуществляющие функции экологического контроля являются: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Министерство промышленности и торговли Российской Федерации; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Министерство экономического развития Российской Федерации; Министерство энергетики Российской Федерации; Министерство Внутренних дел Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
13
бедствий; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба государственной статистики; Федеральная таможенная служба; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Федеральное агентство по рыболовству.
Контрольные функции за исполнением экологического законодательства в определенной мере осуществляют и ряд других органов.
В четвертом параграфе «Прокурорский надзор как способ обеспечения законности в сфере экологии» дается анализ деятельности прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства, как одного из важнейшего способа обеспечения законности и как направление прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. В нем также формулируются понятия предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Проведенное диссертантом исследование показало, что предметом прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства можно считать выявление нарушений названного законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению подобных нарушений в будущем.
Объектом прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства является сфера правовых отношений, субъектами (сторонами) которых выступают указанные в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы публичной власти, должностные лица,
14
руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которые распространяется юрисдикция органов прокуратуры.
Прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением законов, но и за многочисленными подзаконными актами. Иными словами, они осуществляют надзор за исполнением законодательства, основу которого составляют законы, обладающие высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Термин «закон», употребляемый в ст. 1 и 21 Закона о прокуратуре, следует понимать в собирательном значении, близком к понятию «законодательство».
Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства должен стать приоритетным направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Ухудшение здоровья населения России требует активизации и совершенствования деятельности всех институтов так или иначе положительно влияющих на состояние окружающей природной среды в особенности контрольно-надзорных, к которым относятся органы прокуратуры.
Вторая глава «Организация работы прокуратуры но надзору за исполнением экологического законодательства» посвящена определению первоочередных задач прокурорского надзора за исполнением названного законодательства и раскрытию содержания данного вида деятельности прокуратуры. В ней систематизируется информация, необходимая прокурорским работникам для эффективного осуществления надзорной деятельности, в том числе определяются источники получения данной информации, исследуются особенности взаимодействия прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства.
В первом параграфе «Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства» дается обоснование, что прокуратура относится к числу государственных органов, решающих, в том числе в объеме своей компетенции, задачи в области охраны природы с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление экологического правопорядка и экологической безопасности на территории Российской Федерации.
В обобщенном виде первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства выглядят следующим образом: охрана прав граждан на благоприятную окружающую среду; достижение средствами прокурорского надзора прекращения загрязнения вод и почв, истребления лесов и иной растительности, снижения вредных выбросов в воздушную среду и прекращения иных различных экологических правонарушений; всяческое способствование активизации и совершенствованию деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдение экологического законодательства.
Во втором параграфе «Содержание организации работы прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства» раскрываются особенности содержания организации работы по надзору за исполнением экологического законодательства.
Под организацией работы прокуратуры за исполнением экологического законодательства, а равно и всего законодательства понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополнямых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объедению усилий прокуратуры и других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности.
Работа рассматриваемого направления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов организуется с учетом относительно многих факторов, а именно: состояния исполнения экологического законодательства; динамики правонарушаемости и их общественной опасности; состояния работы органов экологического контроля; загруженности органов прокуратуры другой работой и в особенности первоочередного исполнения; реакции населения на факты загрязнения окружающей природной среды и других.
Третий параграф «Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как основа научно-
16
обоснованного планирования» посвящен вопросам информационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как основы научно-обоснованного планирования. В данном параграфе раскрываются основные виды информации, необходимой прокурорам, осуществляющим надзор в экологической сфере, для успешного решения всех задач, стоящих перед данным видом деятельности прокуратуры.
По мнению диссертанта, для успешного осуществления данного направления прокурорского надзора прокурорам необходимо обладать следующими видами информации: правовой, методической, о состоянии исполнения экологического законодательства, о нарушениях экологического законодательства, о деятельности правоохранительных, природоохранных и иных органов по обеспечению исполнения экологического законодательства.
Полученная информация о нарушениях экологического законодательства подлежит тщательному анализу. Такой анализ позволяет видеть реальное состояние окружающей природной среды, вред, причиненный различными экологическими нарушениями, результативность мер по борьбе с нарушениями экологического законодательства и роль в этом природоохранных и правоохранительных органов, а также самой прокура- туры.
Глубокий и всесторонний анализ поступающей информации позволяет прокурорам правильно определить содержание первоочередных плановых мероприятий, которые в наибольшей степени могут способствовать оздоровлению окружающей среды, предупреждению наступления вредных последствий.
Четвертый параграф «Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства» посвящен вопросам организации взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства.
Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля, правоохранительными и иными органами являются одним их важнейших элементов организации работы. Основными направлениями взаимодействия
17
органов прокуратуры с правоохранительными, контролирующими и другими органами при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства являются: взаимный обмен информацией; согласование плановых мероприятий; проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов; совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаний; проведение совместных учебных занятий; совместная подготовка учебной литературы; совместная подготовка проектов нормативных правовых актов; привлечение специалистов из органов экологического контроля и других органов для участия в прокурорских проверках исполнения названного законодательства; совместное (согласование) проведение предупредительно-профилактической работы; согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов.
Третья глава - «Полномочия прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства» посвящена исследованию предоставленных прокурорам полномочий при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства, раскрытию содержания деятельности прокуроров по предупреждению нарушений экологического законодательства и обоснованию основных направлений повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Первый параграф «Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений экологического законодательства и установление обстоятельств, способствующих этому» посвящен полномочиям прокуроров, направленным на выявление нарушений экологического законодательства, предусмотренным ч. 1 ст. 22 закона «О прокуратуре Российской Федерации».
При организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и, в особенности в процессе выявления нарушений законов, прежде всего в природоохранных прокуратурах, используется весь арсенал полномочий, предусмотренных законом о прокуратуре. При этом деятельность прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства имеет ряд особенностей.
Так, прокурорами в большинстве случаев проводятся проверки исполнения названного законодательства в органах природоохранного контроля. Что касается проверок исполнения экологического законодательства на природоохранных объектах, то их, как правило, проводят природоохранные контролирующие органы, в том числе и по требованию прокуроров. Проверки в этих органах обычно проводятся с привлечением соответствующих специалистов, обладающих специальными знаниями и квалификацией, что позволяет более качественно проводить их.
По мнению диссертанта, для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, необходимо закрепить в Законе о прокуратуре обязанность прокуроров устанавливать и устранять обстоятельства, способствующие нарушениям законов. Данное положение способствовало бы повышению эффективности прокурорского надзора и предупреждению правонарушений.
Второй параграф «Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений экологического законодательства и обстоятельств, способствующих этому» посвящен полномочиям прокуроров, направленным на устранение нарушений экологического законодательства.
Устранение выявленных правонарушений - одна из задач прокурорского надзора. В зависимости от характера нарушений экологического законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят пред прокурором, избирается то или иное средство реагирования, тот или иной акт прокурорского надзора. Применяются обычно такие средства реагирования и акты прокурорского надзора, избираются такие его формы, которые позволяют достигать наибольшего эффекта, и наиболее быстро в плане пресечения и предупреждения нарушений экологического законодательства.
Проведенное изучение практики реагирования на нарушения экологического законодательства показало, что прокуроры в той или иной мере используют все правовые средства реагирования, предоставленные им законом. Однако установлено, что в актах прокурорского реагирования порой не
19
отражаются причины нарушений экологического законодательства и способствующие им обстоятельства, не называются конкретные нарушители и лица, попустительствующие, требования прокурора иногда формулируются неконкретно, или отсутствуют ссылки на закон, который нарушен. Подобные недостатки снижают эффективность прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и не должны допускаться в будущем.
Третий параграф «Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений экологического законодательства» посвящен исследованию деятельности прокуроров, направленной на предупреждение нарушений экологического законодательства, что, по мнению диссертанта, является актуальным для исследуемой сферы прокурорского надзора.
Предупреждение нарушений экологического законодательства, как и любого иного законодательства - это задача, решаемая в той или иной мере органами представительной и исполнительной власти всех уровней, природоохранными органами федерального, регионального и муниципального уровней, общественными организациями, правоохранительными органами включая и органы прокуратуры путем использования разного рода мер идеологического, воспитательного, образовательного, правового, экономического, технического и иного характера.
Активно осуществляемый компетентный прокурорский надзор является серьезным средством предупреждения нарушений экологического законодательства. Лучшие результаты в плане предупреждения правонарушений могут достигаться тогда, когда надзорные действия прокуроров дополняются профилактическими мероприятиями. По мнению диссертанта, в законе о прокуратуре следовало бы закрепить полномочия прокуроров, направленные на предупреждение нарушений законов и их обязанность осуществлять профилактическую деятельность.
В параграфе содержится описание направлений деятельности прокуроров по предупреждению нарушений экологического законодательства, приводятся результаты анкетирования прокурорских работников, подтверждающие правильность и обоснованность данных направлений.
Четвертый параграф «Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства» посвящен основным направлениям повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением законов - это эффективность. Повышение эффективности, в частности, прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства следует добиваться в основном путем устранения недостатков и упущений в работе на всех стадиях надзорного процесса, а также посредством совершенствования законодательства, как регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, так и экологического законодательства, совершенствования методического обеспечения органов прокуратуры.
В параграфе исследуется понятие эффективности прокурорского надзора, его цели (задачи), формулируются и обосновываются основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
В заключении на основе проведенного исследования излагаются положения и выводы, а также обобщаются внесенные предложения, направленные на совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих научных работах:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определённых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Пустовалова O.A. Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства // Современное право. 2010. № 4 (1). С. 30-33. - 0,3 п.л.
2. Пустовалова O.A. Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений экологического законодательства //Закон и право. 2011. № 5. С. 114-116.-0,2 п.л.
3. Пустовалова O.A. «Основные направления совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» // Закон и право. 2011. №6. С. 97-98. -0,1 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Винокуров Ю.Е., Пустовалова O.A. Надзор за исполнением экологического законодательства как одно из приоритетных направлений деятельности прокуратуры // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 8. М.: Изд-во МосГУ, 2008. С. 74-76. - 0,1 п.л
5. Пустовалова O.A. Экологическое воспитание в семье // Материалы научной конференции Проблемы укрепления семьи в России (правовой аспект). М.: Изд-во МосГУ, 2008. С. 63-66. - 0,1 п.л.
6. Пустовалова O.A. Состояние исполнения экологического законодательства в Российской Федерации // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 9. М.: Изд-во МосГУ, 2009. С. 18-22. -0,2 п.л.
7. Пустовалова O.A. Конституция об экологических правах граждан // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 10. М.: Изд-во МосГУ 2009. С. 36-39. - 0,1 п.л.
8. Пустовалова O.A. Общие черты современного экологического кризиса и его осознание обществом и государством // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 11. М.: Изд-во МосГУ, 2009. С. 30-34. -0,1 п.л.
9. Пустовалова O.A. Право собственности на природные объекты и ресурсы // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 11. М.: Изд-во МосГУ, 2009. С. 131-135. - 0,2 п.л.
10. Пустовалова O.A. Характеристика экологического законодательства как область прокурорского надзора // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 13. М.: Изд-во МосГУ, 2009. С. 98-101. - 0,2 п.л.
11. Пустовалова O.A. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 105. М.: Изд-во МосГУ «Социум», 2009. С. 125-128.-0,2 п.л.
12. Пустовалова O.A. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за исполнением экологического законодательства и их компетенция // Материалы научной конференции «Обеспечение национальной безопасности в экологической сфере (правовой аспект)» / М.: Изд-во МосГУ, 2009. С. 101-106. - 0,3 п.л
13. Пустовалова O.A. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 16. М.: Изд-во МосГУ, 2010. С.123-128. - 0,3 п.л.
14. Пустовалова O.A. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности в сфере экологии // Научные труды Московского гуманитарного университета / Материалы XV конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета. Вып. 114. М.: Изд-во МосГУ «Социум» 2010. С.108-112. - 0,2 п.л.
15. Пустовалова O.A. Взаимодействие прокуратуры с другими органами при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства //Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 118. М.: Изд-во МосГУ «Социум». 2010. С. 139-146.-0,4 п.л.
16. Пустовалова O.A. Содержание организации работы прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства // Актуальные вопросы права и законности / Материалы «круглого стола» студентов и аспирантов 18 марта 2010 года. М.: Изд-во МосГУ, 2010. С. 57- 63. - 0,3 п.л
17. Пустовалова O.A. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как основа научно-обоснованного планирования. // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 121.М.: Изд-во МосГУ «Социум», 2010. С. 59-65.-0,3 п.л.
18. Пустовалова O.A. Экологические проблемы в Российской Федерации и пути их преодоления // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 19. М.: Изд-во МосГУ. С. 102-107. -0,3 п.л.
19. Пустовалова O.A. Соотношение прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства с деятельностью контролирующих природоохранных органов // Актуальные вопросы российского права / Сборник научных статей. Вып. 20. М.: Изд-во МосГУ, 2010. С.113-117. - 0,2 п.л.
20. Пустовалова O.A. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений экологического законодательства // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 127. М.: Изд-во МосГУ «Социум», 2010. С. 20-26.-0,4 п.л.
Справочное пособие:
21. Винокуров А.Ю., Выскуб B.C., Пустовалова O.A. Экологическое законодательство Российской Федерации. Справочное пособие для аспирантов и докторантов. - М.: Изд-во МосГУ, 2010. С. 1-69. - 2,2 п.л
Подписано в печать 26 декабря 2011 г. Заказ № Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Издательство ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1.
