АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»
На правах рукописи
СИВКОВ Алексей Львович
ПРОЦЕДУРЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность - 12.00.02 - конституционное право,
муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2003 г.
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,
член-корреспондент РАН Мальцев Геннадий Васильевич.
Защита состоится 27 ноября 2003 г., в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д-502-006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, дом 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 27 октября 2003 года.
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор, Васильев Руслан Федорович.
кандидат юридических наук, доцент,, Бошно Светлана Владимировна.
Ведущая организация - Российский государственный университет дружбы народов.
Ученый секретарь „ .л'Ь^Яценко И.С.
диссертационного Совета
А
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы диссертационного исследования.
За последние годы законодательство Российской Федерации существенно изменилось, перемены охватили почти все отрасли, многие из которых, по существу, создаются заново. Тем не менее, задача обновления законодательства, всего комплекса нормативно-правового регулирования общественных отношений решается недостаточно эффективно, что напрямую связано с несовершенством законодательной процедуры, в рамках которой осуществляется деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Анализ десятилетней законодательной деятельности Государственной Думы позволяет сделать вывод о том, что в сфере ее организации проделана значительная работа, имеются определенные достижения; вместе с тем. нельзя не отметить и наличие серьезных проблем. Сохранились недостатки, существовавшие еще на этапе с1ановления российского парламента. Нарушение принципа равенства субъектов права законодательной инициативы, разобщенность, несогласованность их действий, отвлечение сил на второстепенные вопросы серьезно осложняют законодательный процесс. Существующие процедуры страдают противоречивостью, отсутствием гибкости, сформулированы на недостаточном юридико-техническом уровне.
Есть все основания говорить о существовании таких серьезных проблем, как фрагментарность нормативной базы законодательного процесса, неурегулированность отдельных его стадий, разбросанность процедурных норм по нормативным правовым актам различного уровня, их рассогласованность, отсутствие процедур рассмотрения альтернативных законопроектов и критериев определения алыернахивности, недостаточная проработанность процедур рассмотрения законопроектов в отсутствие субъекта права законодательной инициативы, законопроектов, внесенных несколькими авторами, изменения субъектного состава в период от внесения законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, реализации права законодательной инициативы коллегиальными органами, процедур, регламентирующих совместную деятельность палат Федерального
Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в законодательной сфере, отсутствие регламентных норм, гарантирующих рассмотрение законодательных инициатив в разумные сроки, недооценка роли неписаных правил (обычаев, прецедентов, традиций), толкования Регламента в качестве источников парламентской процедуры.
Потребность в серьезном улучшении организации законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очевидна и эта задача не может быть разрешена без совершенствования парламентских процедур, улучшения процессуальной информированности, избавления от процессуального нигилизма участников законодательного процесса. Значение рациональной организации законодательного процесса чрезвычайно велико, поскольку от нее напрямую зависит состояние национального законодательства, его полнота, своевременность и качество. Кроме того, нельзя забывать и о том, что соблюдение процедур - главное условие ле1и1имн0сти принимаемых законов.
Степень научной разработанности проблемы. Основой диссертационного исследования послужили труды ученых в области конституционного права и теории права, прежде всего, исследования механизмов правотворчества и принципов построения нормативной модели процесса - С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, В.Б.Исакова, Д А.Керимова, Д.А.Ковачева, И.В.Котелевской, А.П.Любимова, А.В.Мицкевича, А.С.Пиголкина, В.Н.Протасова, И.М.Степанова, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, В.И.Чехариной.
Автором исследованы работы по проблемам парламентского права, законодательного процесса в Российской Федерации - Л.С.Адарчевой, С.В.Бошно, В.Д.Горобца, С.Р.Гостевой, И.В.Гранкина, Б.В.Дрейшева, Е.И.Львовой, И.Ф.Казьмина, Е.М.Марченковой, С.В.Полениной, Г.Н.Селезнева, Ф.Ш.Тазартуковой, В.Г.Ткаченко, Н.А.Хованского, А.Н.Шохина.
Для объективной всесторонней оценки российской модели парламентаризма и его перспектив, определения путей разрешения стоящих перед российским парламентом проблем потребовалось
обращение к исследованиям зарубежных специалистов - М.Аммелера, Р.Сандерса, Л.Гарлицки, X И.Шрайнера, У.Х.Брауна.
Цель диссертационного исследования. Основной целью представленной работы был поиск путей разрешения проблем, возникающих в процессе реализации права законодательной инициативы различными субъектами.
Для достижения указанной цели потребовалось решить следующие задачи:
- исследовать закономерности построения нормативной модели процесса, выявить общие правила, принципы, круг участвующих лиц, акты поведения участников, последовательность, сроки и место их
' осуществления;
выделить общие признаки социальной процедуры и
) специфические особенности правовой процедуры;
4
- определить особое место "права на правотворчество" и специфику правоотношения, в рамках которого оно реализуется;
- описагь содержание отдельных стадий законодательного процесса, исходя из соотношения законодательной и парламентской процедуры как общего и частно! о;
систематизировать и упорядочить понятийный аппарат, обслуживающий исследования в сфере правотворчества, устранить неточности в использовании терминов "законотворчество", "законодательный процесс", "правотворчество", "правообразование", "законодательная процедура".
- изучить содержание понятия "право законодательной инициативы" и описать его характерные черты;
- уточнить момент начала и завершения правоотношения по реализации права законодательной инициативы, проанализировать его
^ структуру;
- определить содержание понятия "принятие законопроекта к рассмотрению" и разработать соответствующую процедуру;
- исследовать правовую природу парламентского регламента и его место в системе источников парламентских процедур.
Объектом исследования являются общественные ошошсния, возникающие в процессе реализации Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации полномочий в законодательной сфере, а также отношения по реализации права законодательной инициативы различными субъектами.
Предмет исследования составил анализ состояния нормативного регулирования законодательных процедур, практики применения норм Регламента Государственной Думы в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составляют различные методы научного познания, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (сравнение и обобщение, анализ и синтез, индукция и дедукция). В ходе исследования были применены системный, структурно-функциональный, конкретно-исюрический и формальнологический методы.
В неразрывном единстве с основными общенаучными методами использованы и специальные юридические: сравнительная характеристика законодательства, обобщение правоприменительной практики, историко-правовой анализ.
Нормативной базой диссертации являются Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы (в том числе: "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О Правительстве Российской Федерации"), федеральные законы (в том числе: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депушюв Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации; Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в комплексном, системном исследовании процессов развития и совершенствования законодательных
процедур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- на основе анализа соотношения степени влияния парламента на определение собственных процедур и реализации им конституционных полномочий по существу, делается вывод о необходимости сохранения существующего в данный момент положения, при котором вопросы процедуры находятся в исключительном ведении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; отмечается что в случае принятия законов, содержащих процедурные нормы или принятия
! Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации в форме федерального закона право вносить поправки в закон и таким образом влиять на парламентские процедуры получит любой • субъект права законодательной инициативы, что будет нарушением права
палат парламента самостоятельно решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, закрепленного в части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации 1993 года, а более сложный, по сравнению с Регламентом Государственной Думы .Федерального Собрания Российской Федерации, порядок внесения изменений в федеральный закон может привести к противоречиям, вызванным консерватизмом закона и постоянно меняющейся законотворческой действительностью;
- исследование Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в системе других источников парламентских процедур, в соотношении Конституция - Регламент, закон
I - Регламент позволило сделать вывод о том, что по сфере применения и
предмету регулирования Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является особым источником права , применительно к деятельности Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, так как регулирует те же отношения, чю и Коисгшуция Российской Федерации - отношения, связанные с деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, устанавливает порядок, условия, при которых
может быть реализовано предоставленное Конституцией Российской Федерации право законодательной инициативы;
- на основе разграничения по кругу субъектов, степени нормативной урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта разработана уточненная система понятий, включающая такие категории как: "правообразование" - "правотворчество" - "законотворчество" -"законодательный процесс";
- в качестве способа восполнения регламентных пробелов и урегулирования процедурных коллизий предлагается использовать нетрадиционные для правовой системы России источники парламентских процедур:
• обычаи, под которыми понимается повторяющаяся практика, юридически необязательные правила, признаваемые всеми заинтересованными субъектами законодательного процесса;
• прецеденты (действия по аналогии), то есть принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации или ее Председателем процедурных решений, которые в дальнейшем становятся обязательными для регулирования сходных отношений;
• в случае отсутствия регламентных норм прямого действия предлагается применять толкование Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
анализ роли и процессуального статуса Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации позволил сделать вывод о необходимости значительного расширения его полномочий в сфере реализации норм парламентских процедур и формулирования процедурных правил при условии введения определенных ограничений, исключающих возможность использования процессуального положения в личных интересах;
для упорядочения отдельных стадий законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предлагается уточнить формулировки норм действующего Регламента Государственной Думы в части:
• регулирования процедуры внесения законопроекта в Государственную Думу и принятия его к рассмотрению;
• определения статуса представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы и конкретизации его полномочий;
• уточнения законодательной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
• определения понятия и признаков альтернативности, процедуры рассмотрения альтернативных законопроектов;
• регулирования процедуры изменения субъектного состава находящихся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов и последующих действий в отношении коллективных законодательных инициатив;
• процедуры рассмотрения законопроектов, авторы которых утратили свои полномочия;
- на основе анализа законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации с учетом изменения с 2002 года принципов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, делается вывод о необходимости принятия совместного регламента Федерального Собрания Российской Федерации как единого акта, регулирующего процедуры . совместной законодательной деятельности обеих палат российского парламента.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы могут способствовать теоретическому осмыслению значения процедуры в качестве условия и гарантии реализации права законодательной инициативы. Уточненная система понятий может быть применена в исследовании процессов правотворчества.
Предложения по изменению норм действующего Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации будут способствовать привлечению внимания к роли Регламента Государственной Думы как комплексного нормативного акта, регулирующего парламентские процедуры, и могут быть использованы депутатским корпусом при совершенствовании законодательных проЕ(едур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
Отдельные процедурные решения применялись автором в работе по организационному сопровождению законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Объем и структура работы обусловлены целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработанности темы, определяется методоло1 ическая база, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В главе I - "Парламентские процедуры как предме! теоретико-правового анализа" - анализируются базисные положения общеправовой процессуальной теории, общие правила, принципы, закономерности в построении нормативной модели процесса, признаки и особенности социальной процедуры, специфические особенности правовой процедуры, ее отдельных разновидностей; исследуются парламентские процедуры, их содержание и источники, влияние парламентских процедур на реализацию права законодательной инициативы.
В диссертационном исследовании социальная процедура рассматривается как общесоциальное явление, система, обладающая рядом признаков: наличием предварительно установленной модели, иерархичностью, последовательностью, надежностью. Отмечается, что всеми перечисленными признаками в полной мере обладает правовая (юридическая) процедура, специфическими особенностями которой является действие в правовой сфере, урегулированность правовыми нормами и направленность на правовой результат.
Юридическая процедура как вид социальной процедуры -необходимый элемент правового регулирования, поскольку материальные и процессуальные права связаны между собой как содержание и форма
любого явления. Она призвана последовательно определить поведенческие шаги управомоченного и обязанных ему лиц на пути к достижению объекта интереса, обеспечивать необходимую для достижения правового результата степень детализации поведения и, в то же время, быть рациональной, отвечать требованию достаточности и надежности.
Особенности такой разновидности юридической процедуры как процедура правотворческая определяются характером правоотношения, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое право - право на правотворчество.
На основе анализа применяемой в сфере законотворчества i терминологии отмечаются некоторые неточности и противоречия,
смешения отдельных понятий и предлагается изначально разграничить понятия "создание нормативного правового акта" и "законодательная i деятельность" по кругу субъектов, степени нормативной
урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта.
Исходя из перечисленных выше критериев, формулируется следующая система понятий, выстроенная от общих и абстрактных к частным и конкретным:
- наиболее общим (родовым) в представленной системе является "правообразование" как процесс, идущий в недрах социального организма;
- далее, как производное от "правообразования", следует "правогворчество" - процесс создания всех видов источников права при участии всех заинтересованных лиц и структур, предваряющий законодательный процесс и не заканчивающийся принятием закона;
, - следующая ступень - "законотворчество" как процесс создания
собственно законов с участием все того же широкого круга лиц, органов и организаций, не ограниченный жесткими рамками процедуры и не i завершающийся созданием закона;
и, наконец, "законодательный процесс" - строго peí ламен тированная процедура принятия закона.
Исследование содержания понятий "законодательный процесс" и "законодательная процедура" применительно к правотворческой проблематике позволило сделать вывод о том, что данные понятия
соотносятся как частное и общее, поскольку законодательная процедура представляет собой систему обязательных условий, гребований, соблюдение которых является условием перехода от одной стадии законодательного процесса к другой.
На основе анализа общемировой тенденции увеличения влияния исполнительной власти на парламентские процедуры и с учетом отсутствия в России устойчивых демократических традиций делается вывод о необходимости сохранения максимального контроля со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении собственных процедур.
Исследование системы источников парламентских процедур, вопросов их систематизации, проблем соотношения, иерархии, определения места Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации среди источников процедурных норм позволили сделать вывод о том, что Регламент должен оставаться основным их источником.
Исследование опыта стран, где в качестве источников процедурных норм значительную роль играют прецедент, обычай, практика, традиции, решения спикера парламента, определило вывод о необходимости более эффективного использования этих нетрадиционных источников парламентских процедур как средств восполнения существующих регламентных пробелов, неточностей и противоречий, для чего предлагается внести изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, санкционирующие эту возможность.
Рассмотрение парламентских процедур применительно к реализации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации позволило сделать вывод о том, что характерными чертами права законодательной инициативы, как института российского парламентского права являются:
- исчерпывающий круг субъектов;
- свобода в использовании;
- отсутствие ограничений в отношении сферы реализации.
Момент возникновения прав и обязанностей, составляющих данное
правоотношение, обусловлен выполнением ряда процедур и связан с
принятием законопроекта к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Правоотношение прекращается только после принятия Государственной Думой соответствующего решения по существу, то есть право субъекта права законодательной инициативы корреспондируется с обязанностью парламента рассмотреть и принять решение по существу внесенного законопроекта.
В диссертации отмечается, что российский парламент знает только одну форму реализации права законодательной инициативы - внесение на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта. Прежний Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст.95) предусматривал возможность реализации права законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но отсутствие механизма его дальнейшей трансформации в законопроект, привело, в конечном счете, к изъятию этой нормы из Регламента.
Зарубежная практика свидетельствует о том, что доработка законодательного предложения, осуществляемая, как правило, Правительством, приводит в итоге к расширению законодательных полномочий исполнительной власти, нарушению баланса властей, поэтому, учитывая весь предыдущий исторический опыт, следует признать, что возврат к реализации права законодательной инициативы в форме законодательного предложения крайне нежелателен для российского парламентаризма.
В главе II - "Реализация законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования" - анализируется технология законодательного процесса в Государственной Думе и предлагаются пути ее совершенствования.
В диссертационном исследовании отмечается, что процедуры внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (§1) характеризуются наличием недостатков, обусловленных принципиально неверным
подходом, зафиксированным в статье 107 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, согласно которому фактически принятым к рассмотрению считается любой законопроект, прошедший регистрацию в Аппарате Государственной Думы и предлагается отграничить в Регламенте две различные по содержанию и правовым последствиям процедуры: "регистрацию законопроекта" (процедуру сугубо техническую), осуществляемую Аппаратом Государственной Думы, и процедуру "принятия законопроекта к рассмотрению" как одно из важнейших процессуальных действий, влекущее за собой определенные правовые последствия.
Обязанность законодательного органа рассмотреть законопроект, ,
внесенный субъектом права законодательной инициативы, обусловлена выполнением определенных требований, объективно ограничивающих права субъекта права законодательной инициативы, но вытекающих из ( самой логики законодательного процесса. В то же время, основанием отказа в принятии законопроекта к рассмотрению должно стать невыполнение исключительно формальных требований (отсутствие необходимых реквизитов, сопроводительных документов, заключения правительства и т.д.), но никак не содержание законопроекта, так как орган или лицо, принимающее подобные решения, присвоит себе в этом случае полномочия судебной власти, что будет грубым нарушением принципа разделения властей.
Отмеченную в диссертационном исследовании проблему отсутствия регламентно определенных сроков рассмотрения законопроектов Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации как одну из причин ее перегруженности предлагается разрешить, введя в действующий Регламент Государственной Думы Федерального Собрания '
Российской Федерации нормы, обязывающие Государственную Думу рассмотреть законопроект в определенный срок. Для этого предлагается дополнить статью 104 Регламента Государственной Думы абзацем пятым следующего содержания: "Государственная Дума рассматривает законодательную инициагиву в сроки, определенные Советом Государственной Думы по предложению ответственного комитета. Срок рассмотрения законопроекта в трех чтениях не может превышать двенадцати месяцев со дня его принятия к рассмотрению
Государственной Думой, его продление возможно только по согласованию с субъектом права законодательной инициативы".
В диссертационном исследовании анализируется сложившаяся в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации практика:
- коллективной реализации субъектами права законодательной инициативы своих правомочий;
внесения законопроекта несколькими уполномоченными субъектами;
- изменения субъектного состава (присоединения отдельных субъектов права законодательной инициативы к числу авторов уже принятых к рассмотрению Государственной Думой законопроектов или отзыв авторства в отношении законопроекта, внесенного несколькими авторами).
В диссертации отмечается, что законодательство Российской Федерации не содержит такого понятия, как "авторы и соавторы законопроекта"; следовательно, не имеется правовых оснований для того, чтобы лица, наделенные правом законодательной инициативы, официально называли себя авторами или соавторами законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации 1993 года дает исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы (всего 723 - в том числе Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 178 членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 450 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, 89 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), не предполагающий его расширительного толкования. Но, учитывая то обстоятельство, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы на различных стадиях находятся десятки законопроектов, внесенных коллективными авторами, много подобных законопроектов стали законами, признание
практики соавторства неконституционной может парализовать работу Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и поставить под сомнение легальный характер многих действующих законов. Для выхода из создавшегося положения предлагается дополнить статью 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации абзацами 2 и 3 следующего содержания- "Право законодательной инициативы может осуществляться субъектами права законодательной инициативы совместно" и "В случае внесения законопроекта несколькими субъектами права законодательной инициативы все дальнейшие правомочия в отношении законодательной инициативы осуществляются авторами совместно на основе принятых единогласно решений".
Перечень указанных правомочий содержится в пунктах а) и б) части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, предоставляющих автору право изменить текст законопроекта или отозвать его на основании письменного заявления. Еще одно право - право на представление законопроекта в рамках процедуры первого чтения в случае внесения предлагаемых изменений предлагается уточнить, изложив часть 2 статьи 118 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в следующей редакции: "Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя. В случае если законопроект внесен двумя и более субъектами права законодательной инициативы, обсуждение начинается с доклада одного из авторов законопроекта, определенного их совместным решением".
Закрепляя в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации уже сложившиеся на практике отношения по изменению субъектного состава внесенного ранее законопроекта, предлагается исходить из главного принципа, данное решение в определенной степени ограничивает конституционные права автора или авторов законопроекта, внесших его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации первоначально и должно приниматься только при условии их согласия, для чего предлагается статью 110 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации дополнить частью 5 следующего содержания: "В случае, если в Совет Государственной Думы поступило обращение от субъекта права законодательной инициативы с просьбой о включении его в число авторов законопроекта, внесенного ранее, Совет Государственной Думы при условии согласия авторов, внесших его первоначально, принимает решение об изменении субъектного состава, о чем делается соответствующая запись в регистрационной карточке", а часть б статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, содержащую перечисление правомочий автора законопроекта, дополнить пунктом "в" следующего содержания: "дать согласие на включение в число авторов законопроекта других субъектов права законодательной инициативы на основании их письменного обращения".
На основе анализа особенностей рассмотрения законопроекта в отсутствие автора или его представителя отмечается, что для рассмотрения законопроекта в отсутствие докладчика необходимо выполнить ряд условий: заблаговременно поставить автора в известность о сроках рассмотрения законопроекта, в случае отсутствия выяснить, не была ли причина отсутствия уважительной, так как при невыполнении этих условий субъект права законодательной инициативы может заявить о нарушении его права, предусмотренного Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Следовательно, Регламент должен содержать процедуру извещения субъекта права законодательной инициативы, сроки, в которые это должно быть осуществлено, порядок получения подтверждения о получении подобного извещения, перечень уважительных причин, дающих право на перенос рассмотрения, перечень документов, которые ответственный комитет должен представить в подтверждение обстоятельств, позволяющих рассматривать законопроект в отсутствие докладчика, то есть статья 118 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должна быть самым существенным образом переработана.
Толкование содержания правомочия субъекта права законодательной инициативы, в соответствии с которым право на представление законопроекта трактуется, как обязанность не дает Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
права рассматривать законопроекты, которые сами авторы считают устаревшими либо неперспективными, но по тем или иным причинам не желают это публично признавать. В диссертационном исследовании отмечается, что также как само право законодательной инициативы не является обязанностью, так и право на представление законопроекта как один из элементов права законодательной инициативы тоже не может считаться обязанностью и предлагается дополнить часть 2 статьи 118 Регламента абзацем вторым, позволяющим субъекту права законодательной инициативы отказаться от права на представление законопроекта: "В случае отказа субъекта права законодательной инициативы от доклада, обсуждение законопроекта начинается с выступления представителя ответственного комитета". i
Анализ практики рассмотрения законопроектов, внесенных субъектами права законодательной инициативы, утратившими свои полномочия, позволил сделать вывод том, что, лишившись права на <
представление законопроекта, внесения в него изменений и дополнений, бывший депутат Государственной Думы и член Совета Федерации сохраняют право на рассмотрение внесенного ранее законопроекта Государственной Думой. Более того, лишившись активной составляющей права законодательной инициативы, бывшие депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации лишаются права на отзыв законопроекта, который должен быть рассмотрен в любом случае.
Чтобы исключить практику неправомерного возвращения законопроектов авторам, утратившим полномочия субъектов права законодательной инициативы, предлагается дополнить часть 1 статьи 108 Регламента абзацем вторым: "Если законопроект внесен субъектом права законодательной инициативы, утратившим на момент рассмотрения « Советом Государственной Думы свои полномочия, Совет поручает ответственному комитету выполнить требования статьи 104 Конст итуции РФ и статьи 105 Регламента ГД и внести законопроект на рассмотрение 4 Государственной Думы".
Анализ процедур рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации альтернативных законопроектов позволил сделать вывод о необходимости детальною и полного определения примаков, по коюрым законопроекты признагснея
альтернативными, а также определения органа, уполномоченного принимать решение об альтернативности тех или иных законопроектов. В диссертационном исследовании предлагается считать альтернативными законопроекты, предлагающие различные способы регулирования сходных общественных отношений, если принятие одного из них исключает необходимость принятия остальных. Формулировку Регламента Государственной Думы, которая предписывает рассматривать альтернативные законопроекты "одновременно, посредством рейтингового голосования", нельзя признать удачной, так как она не содержит собственно процедуры рассмотрения альтернативных законопроектов. Предлагается изложить эту норму следующим образом: "Все альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой на одном заседании, порядок их рассмотрения утверждается Советом Государственной Думы по предложению ответственного комитета".
В диссертационном исследовании предлагается определить общий принцип расположения альтернативных законопроектов в порядке работы Государственной Думы, в соответствии с которым на первое место ставятся законопроекты, вносящие наибольшие изменения в действующий закон или его новую редакцию (если речь идет об изменении действующего законодательства), далее законопроекты располагаются с учетом общего объема и кардинальности предполагаемых изменений. То есть, сначала рассматриваются законопроекты более значительные по размеру и предлагающие наиболее радикальные изменения действующего законодательства.
На основе анализа процессуального статуса представителя субъекта права законодательной инициативы отмечается, что Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не дает ответа некоторые очень важные вопросы: о порядке наделения представителя полномочиями, о том кто может быть представителем субъекта права законодательной инициативы, на какой срок предоставляются соответствующие полномочия, вправе ли назначать своих представителей отдельные депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, имеет ли право представитель вносить от имени
представляемого субъекта поправки в законопроект, имеет ли он право его отозвать?
Поскольку коллегиальные субъекты права законодательной инициативы не всегда вместе с законопроектом вносят в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации решение о назначении своего представителя, предлагается внести изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, обусловив принятие законопроекта к рассмотрению тем, представлено или нет в Государственную Думу решение коллегиального органа о назначении представителя. Для этого предлагается изложить часть 3 статьи 105 Регламента в следующей редакции: "При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа, определяющее представителя субъекта права законодательной инициативы по данному законопроекту; если преде гавитель не указан, законопроект к рассмотрению не принимается".
Практика внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов коллективами авторов -субъектов права законодательной инициативы тоже ставит вопрос о полномочиях того из них, кому поручено выступить с докладом в рамках первого чтения. Поскольку статус представителя коллектива авторов и представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы имеют одинаковую правовую природу и в отсутствии прямой нормы Регламента в диссертации предлагается использовать аналогию -если для определения представителя коллегиального органа при рассмотрении законопроекта требуется решение данного органа, то и для определения докладчика от группы авторов законопроекта необходимо представить их совместное решение. Поэтому, в части 3 статьи 105 Регламента после слов "При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом" предлагается добавить - "несколькими индивидуальными субьектами права законодательной инициативы совмесшо".
Рассмотрение статуса представтеля субъекта права законодательной инициативы позволило сделать определенные выводы:
- наделение полномочиями по представлению законопроектов должно быть соответствующим образом оформлено (коллегиальный орган оформляет решение своим постановлением, группа депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации) совместным решением;
- круг полномочий представителя должен быть подробно определен;
- представитель должен назначаться на определенный срок, в случае если срок в решении субъекта права законодательной инициативы не оговорен, он ограничивается сроками текущей сессии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Для реализации этих выводов предлагается дополнить часть 3 статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации абзацами 2-7:
"Представителем субъекта права законодательной инициативы -коллегиального органа - может быть специалист в области права, наделенный полномочиями решением субъекта права законодательной инициативы.
Представитель субъекта права законодательной инициативы: не менее чем за две недели ставится в известность о времени и месте проведения заседаний комитетов и комиссий, пленарных заседаний Государственной Думы по вопросам, которые он уполномочен представлять;
участвует с правом совещательного голоса в заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы, в соответствии с Регламентом Государственной Думы участвует в обсуждении указанных вопросов на пленарных заседаниях палаты;
разъясняет положения внесенных законопроектов, отстаивает интересы своих доверителей;
не имеет права без специального решения субъекта права законодательной инициативы вносить изменения в текст законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, высказывать или поддерживать предложения о снятии его с рассмотрения, иным образом действовать вопреки интересам доверителя.
Срок полномочий представителя определяется субъектом права законодательной инициативы, но не может превышать срока полномочий указанного органа; если срок полномочий представителя не определен -они заканчиваются в последний день текущей (весенней или осенней) сессии Государственной Думы".
Анализ изменившейся роли Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе позволил сделать вывод о необходимости регламентации совместной деятельности обеих палат российского парламента. Решить указанную проблему предлагается путем принятия специального регламента Федерального Собрания или отдельных глав регламентов Государственной Думы и Совета Федерации о совместной законодательной деятельности.
В диссертации отмечается, что особое место среди субъектов права законодательной инициативы, как обладающие специальной правоспособностью, занимают суды (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации) и в связи с этим оценивается как неудачная конституционная формулировка, согласно которой судам принадлежит право законодательной инициативы по "вопросам ведения", поскольку она не исключает возможности расширительного толкования, что крайне нежелательно особенно в отношении Конституционного Суда Российской Федерации, который, проверяя конституционность законов (в том числе и по процедуре принятия), по существу, осуществляет инспектирующие полномочия по отношению к парламенту.
Для того. чтобы предотвратить возможность крайне нежелательного в данном случае расширительного толкования положений Конституции Российской Федерации 1993 года предлагается дополнить 4 статью 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации абзацами 2-4, которые уючняли бы законодательную компетенцию: 4
- Конституционного Суда Российской Федерации как субьекта права законодательной инициативы: "Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов РФ и другим вопросам, отнесенным статьей 125 Конституции РФ к его ведению";
- Верховного Суда Российской Федерации: "Верховный Суд Российской Федерации осуществляет право законодательной инициативы путем внесения в Государственную Думу законопроектов по вопросам судоустройства, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищного законодательства, а также по иным вопросам, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей компетенции";
- Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: "Высший Арбитражный Суд Российской Федерации осуществляет право законодательной инициативы по вопросам судоустройства, арбитражного, арбитражно-процессуального законодательства, гражданского законодательства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров".
Исследование практики применения нетрадиционных для нашей правовой системы источников процедурных норм в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации позволило сделать вывод о том, что обычай и решение по аналогии могут и должны стать полноправными источниками парламентского права, если санкционировать подобную возможность в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, введя туда положение, позволяющее, в случае отсутствия соответствующей регламентной, нормы определять процедуру на основе предыдущих решений Государственной Думы или в ходе заседания принимать решения, обязательные для регулирования аналогичных ситуаций в дальнейшем. Для этого статью 2 Регламента Государственной Думы предлагается дополнить абзацем вторым: "В случае отсутствия в настоящем Регламенте соответствующей нормы, Государственная Дума может принять решение, которое становится обязательным для регулирования подобных отношений в дальнейшем".
На основании анализа возможностей толкования Регламента Государственной Думы как средства разрешения процедурных проблем,
отмечается, что квалификация и опыт депутатов - членов Комиссии по Регламенту в составе Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы часто недостаточны для того, чтобы быстро и юридически грамотно разобраться в проблеме, найти пути ее решения, убедить депутатов в верности предлагаемого решения, кроме того, существует определенное недоверие, объясняемое принадлежностью к различным депутатским объединениям дающих разъяснения и тех, для кого это делается.
Для решения данной проблемы предлагается ввести в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должность, условно "ответственного секретаря палаты". Замещающий эту должность специалист в сфере парламентского права должен иметь достаточный опыт работы в парламенте и обладать соответствующими знаниями в области процедуры. Присутствуя на всех заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, он мог бы давать пояснения, ссылаясь на действующий Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и, при необходимости, опираясь также на прецеденты и практику. Для того, чтобы справиться с подобным объемом работы, учитывая ее сложность и ответственность, он должен иметь поддержку определенной структуры, осуществляющей всю предварительную работу по систематизации прецедентов, толкованию норм регламента по обращениям депутатов, подготовке к опубликованию сборников прецедентов в форме приложения к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В диссертационном исследовании содержится вывод о необходимости наделения Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации полномочиями в сфере толкования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятия процедурных решений, принятия ииых решений, восполняющих регламентные пробелы при условии введения определенных ограничений, касающихся его партийной принадлежности, высказываний вне стен зала заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, содержащих оценки деятельности тех или иных депутатских объединений или отдельных
депутатов, участия в последующих выборах только в качестве бывшего Председателя Государственной Думы, но не как представителя какой-либо партии или общественного движения.
В Заключении обобщены основные выводы и предложения по совершенствованию законодательной процедуры, перечислены поставленные в работе задачи в их соотношении с полученными результатами.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Сивков А.Л. Закон или Регламент? // Гражданин и право. -2003. - №2,- С. 38-47,- 0,8 п.л.
2. Сивков А.Л. Особенности реализации права законодательной инициативы коллегиальными субъектами. // Государственное строительство и право. Выпуск 4. / Под общей редакцией Г.В.Мальцева. -М.: Изд-во МГСА, 2003,- С.89-99. - 0.7 п.л.
3. Сивков А.Л. Альтернативные источники парламентской процедуры (обычай, прецедент, практика, толкование регламента). М., 2003. -15 с. Деп. в ИНИОН РАН. №58012. - 0,7 п.л.
4. Сивков А.Л. Внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы - особенности процедуры. // Представительная власть. - 2003. -№4. - С.8-9. - 0,3 п.л.
х
X
X
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
СИВКОВА Алексея Львовича
Тема диссертационного исследования: "Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
Научный руководитель — Мальцев Геннадий Васильевич
Изготовление оригинал-макета Сивков А.Л.
Подписано в печать /¿*, 2003 г. Тираж %0 экз. Усл. п.л. ¿2.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Зака! №
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
I
]
I1
к
120643
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сивков, Алексей Львович, кандидата юридических наук
Введение
Глава I
Глава II
Парламентские процедуры как предмет теоретико-правового анализа
1. Юридическая процедура как вид социальной процедуры
2. Парламентские процедуры в Российской Федерации: понятие, виды, нормативное регулирование
3. Парламентские процедуры как условие и гарантии реализации права законодательной инициативы
Реализация законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования
1. Реализация права законодательной инициативы в 91 Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
2. Особенности реализации права законодательной 124 инициативы коллегиальными субъектами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
3. Прецедент, обычай, толкование Регламента 143 Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как средства разрешения процедурных коллизий
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования.
За последние годы законодательство Российской Федерации существенно изменилось, перемены охватили почти все отрасли, многие из которых, по существу, создаются заново. В обществе формируется понимание новой роли права, как важного условия проведения реформ, становления правового государства.
Тем не менее, задача обновления законодательства, всего комплекса нормативно-правового регулирования общественных отношений решается недостаточно эффективно. Несвоевременное принятие законов, их низкое качество стало обычным явлением. Общество свыклось с тем, что отечественное законодательство неудовлетворительно и в этой оценке сходятся не только юристы, но все, кто так или иначе связан с реализацией права.
Низкая эффективность и недостаточный авторитет российского законодательства среди граждан являются следствием отсутствия определенно выраженной государственной стратегии и порожденного этим обстоятельством случайного характера законотворчества, нарушения принципа непротиворечивости, согласованности действующего законодательства, иерархии нормативных актов. Существование этих проблем напрямую связано с несовершенством законодательной процедуры, в рамках которой осуществляется деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Анализ десятилетней законодательной деятельности Государственной Думы позволяет сделать вывод о том, что в сфере ее организации проделана значительная работа, имеются определенные достижения, вместе с тем нельзя не отметить и наличие серьезных проблем. Сохранились недостатки, существовавшие еще на этапе становления российского парламента. Нарушение принципа равенства субъектов права законодательной инициативы, разобщенность, несогласованность их действий, отвлечение сил на второстепенные вопросы осложняют законодательный процесс. Существующие процедуры страдают противоречивостью, отсутствием гибкости, сформулированы на недостаточном юридико-техническом уровне.
Есть все основания говорить о наличии таких серьезных проблем как фрагментарность нормативной базы законодательного процесса, разбросанность процедурных норм по нормативным правовым актам различного уровня, их рассогласованность, неурегулированность отдельных стадий законодательного процесса, отсутствие процедуры рассмотрения альтернативных законопроектов и критериев определения альтернативности, недостаточная проработанность процедур рассмотрения законопроектов в отсутствие субъекта права законодательной инициативы, законопроектов, внесенных несколькими авторами, процедур изменения субъектного состава в период от внесения законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, реализации права законодательной инициативы коллегиальным органом, отсутствие процедур, регламентирующих совместную деятельность палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в законодательной сфере, отсутствие регламентных норм, гарантирующих рассмотрение законодательных инициатив в разумные сроки, недооценка роли неписаных правил (обычаев, прецедентов, традиций), возможностей толкования Регламента в качестве источников парламентской процедуры. Все это усугубляется чрезмерным количеством субъектов права законодательной инициативы, их низкой правовой культурой, отсутствием должной преемственности, уважения к традициям.
Потребность в серьезном улучшении законодательной деятельности Государственной Думы очевидна. Эта задача не может быть разрешена без совершенствования законодательной процедуры, улучшения процессуальной информированности участников законодательного процесса, избавления от процессуального нигилизма субъектов права законодательной инициативы, в первую очередь депутатов Государственной Думы. Значение рациональной организации законодательного процесса чрезвычайно велико, так как от него напрямую зависит состояние национального законодательства, его полнота, своевременность и качество. Нельзя не согласиться с мнением зав. кафедрой конституционного (государственного права) Института права Башкирского государственного университета В.К.Самигуллина, высказанного им на научной конференции в МГУ им. М.В.Ломоносова в марте 2002 года, - " При закономерном развитии права в его процедурно-процессуальной основе достаточно хорошо могут быть соединены две идеи: порядка и свободы; глубоко продуманные правовые процедуры, умные правовые производства обеспечивают устойчивый и четкий порядок в соответствующей сфере деятельности, улучшают качество работы, экономят время, силы, энергетические затраты и вместе с тем не стесняют свободу мысли, слова и дела, дают возможность принимать актуальные решения с глубоким знанием дела, обстоятельным проникновением в суть вещей". Кроме того, нельзя забывать и о том, что соблюдение процедур - главное условие легитимности принимаемых законов.
События в Государственной Думе последнего созыва, например, стиль принятия решений нынешним парламентским большинством по Земельному кодексу Российской Федерации, приведший в итоге к необходимости возвращения к его повторному рассмотрению, поскольку при принятии первоначального решения Дума "не заметила" отсутствия в тексте поставленного на голосование законопроекта нескольких статей, показали, что актуальность исследования проблем влияния законодательной процедуры на качество принимаемых законов не только не теряют в настоящее время своей актуальности, но и приобретают дополнительную остроту.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью представленной работы был поиск путей разрешения проблем, возникающих в процессе реализации права законодательной инициативы различными субъектами.
Для достижения указанной цели автору потребовалось изучить содержание этого понятия и описать такие его характерные черты как длящийся характер, ограниченный круг субъектов, свобода в принятии решения и отсутствие ограничений в отношении сферы реализации.
Уточнить момент начала правоотношения, для чего сформулировать понятие и разработать процедуру принятия законопроекта к рассмотрению; момент завершения правоотношения, что в свою очередь определило необходимость анализа его структуры, разграничения на активные и пассивные элементы.
Исследовать правовую природу парламентского регламента и его место в системе источников парламентского права, на основании этого определить, что основным средством совершенствования процедур отдельных стадий законодательного процесса является уточнение норм действующего Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Кроме того, потребовалось решить следующие теоретико -правовые задачи:
- исследовать закономерности построения нормативной модели процесса, выявить общие правила, принципы, круг участвующих лиц, акты поведения участников, последовательность, сроки и место их осуществления; выделить общие признаки социальной процедуры и специфические особенности процедуры правовой;
- определить особое место "права на правотворчество" и специфику правоотношения, в рамках которого это право реализуется;
- описать содержание отдельных стадий законодательного процесса, исходя из соотношения законодательной и парламентской процедуры как общего и частного; систематизировать и упорядочить понятийный аппарат, обслуживающий исследования в сфере правотворчества, устранить неточности в использовании терминов "законотворчество", "законодательный процесс", "правотворчество", "правообразование", "законодательная процедура" и, исходя из разграничения по кругу субъектов, степени нормативной урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта, выстроить систему понятий от наиболее общих и абстрактных к частным и конкретным.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе реализации российским парламентом полномочий в законодательной сфере, отношения по реализации права законодательной инициативы различными субъектами указанного права.
Предмет исследования - анализ состояния нормативного регулирования законодательных процедур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, практики применения норм Регламента Государственной Думы в законодательной деятельности.
Методологическая основа. Методологическую основу диссертации составляют различные методы научного познания, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне сравнение и обобщение, анализ и синтез, индукция и дедукция). В неразрывном единстве с основными общенаучными методами использованы и специальные юридические: сравнительная характеристика законодательства, обобщение правоприменительной практики, историко-правовой анализ.
Степень научной разработанности проблемы Основой диссертационного исследования послужили труды ученых в области конституционного права и теории права, прежде всего, исследования механизмов правотворчества и принципов построения нормативной модели процесса - С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, В.Б.Исакова, Д.А.Керимова, Д.А.Ковачева, И.В.Котелевской, А.П.Любимова, А.В.Мицкевича,
A.С.Пиголкина, В.Н.Протасова, И.М.Степанова, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомирова, ТЛ.Хабриевой, В.И.Чехариной.
Автором проанализированы работы по проблемам парламентского права, законодательного процесса в исторически сложившихся условиях Российской Федерации - Л.С.Адарчевой, С.В.Бошно, В.Д.Горобца, С.Р.Гостевой, И.В.Гранкина, Б.В.Дрейшева, Е.И.Львовой, И.Ф.Казьмина, Е.М.Марченковой, С.В.Полениной, Г.Н.Селезнева, Ф.Ш.Тазартуковой,
B.Г.Ткаченко, Н.А.Хованского, А.Н.Шохина.
Для объективной всесторонней оценки российской модели парламентаризма и его перспектив, определения путей разрешения стоящих перед российским парламентом проблем потребовалось обращение к исследованиям зарубежных специалистов - М.Аммелера, Р.Сандерса, Л.Гарлицки, Х.И.Шрайнера, У.Х.Брауна.
Нормативная база. Нормативной базой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О
Правительстве Российской Федерации", федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в комплексном, системном исследовании процессов развития и совершенствования законодательных процедур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- автор предлагает усовершенствованную систему понятий, призванную обслуживать исследования в сфере правотворчества, основанную на разграничении по кругу субъектов, степени нормативной урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта;
- рассматривая парламентский регламент в системе других источников парламентской процедуры в соотношении конституция -регламент, закон - регламент, диссертант делает вывод, что по сфере применения и предмету регулирования регламент является особым источником права применительно к деятельности парламента;
- в качестве универсального способа восполнения регламентных пробелов и урегулирования процедурных коллизий предлагается использовать нетрадиционные источники парламентских процедур (обычаи, прецеденты, толкование регламента).
Анализ роли и процессуального статуса Председателя Государственной Думы позволил сделать вывод о необходимости значительного расширения его полномочий в сфере толкования норм действующего Регламента и формулирования процедурных правил, обязательных для регулирования в сходных отношений в дальнейшем.
Для упорядочения отдельных стадий законодательной деятельности предлагаются уточненные формулировки норм действующего Регламента: регулирующие процедуру внесения законопроекта в Государственную Думу и принятия его к рассмотрению;
- процедуру изменения субъектного состава находящихся на рассмотрении Государственной Думы законопроектов и последующих действий в отношении коллективных законодательных инициатив;
- процедуру рассмотрения законопроектов, авторы которых утратили на момент их рассмотрения в палате свои полномочия;
- процедуру рассмотрения альтернативных законопроектов, определение понятия и признаков альтернативности;
- закрепляющие статус представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы и конкретизирующие его полномочия;
- уточняющие законодательную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Исследование изменившегося статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации позволило сделать вывод о необходимости разработки и принятия совместного регламента палат российского парламента
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы могут способствовать теоретическому осмыслению значения процедуры в качестве условия и гарантии реализации права законодательной инициативы субъектами указанного права. Уточненная система понятий может быть применена в исследованиях процессов правотворчества.
Предложения по изменению норм действующего Регламента Государственной Думы будут способствовать привлечению внимания к роли Регламента как комплексного нормативного акта, регулирующего парламентские процедуры, своего рода парламентской конституции и могут быть использованы депутатским корпусом при совершенствовании законодательной процедуры в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Объем и структура работы обусловлены целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативно-правовых материалов и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сивков, Алексей Львович, Москва
Заключение
Основной целью диссертационного исследования был поиск более совершенных процедур организации законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе реализации поставленной задачи потребовалось осуществить теоретико-правовой анализ понятия и содержания правоотношения по реализации права законодательной инициативы, более точно определить его временные границы, усовершенствовать понятийный аппарат, дать более точное определение понятий процесс и процедура применительно к законотворческой деятельности, уточнить содержание понятий правообразование, правотворческий, законотворческий, законодательный процесс, законодательная процедура.
Проведенные исследования позволили сделать вывод о том, что система определений должна строиться на основе разграничения по кругу субъектов, степени нормативной урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта, а возникновение и завершение правоотношения связаны с принятием законопроекта к рассмотрению парламентом с одной стороны и рассмотрением и принятием по нему мотивированного решения в рамках первого чтения — с другой.
Рассмотрение источников парламентских процедур потребовало определения места парламентского права как динамично развивающейся подотрасли конституционного права, и, что особенно важно, особой роли парламентского регламента по отношению к деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
При определении путей и средств преодоления процедурных проблем в случае отсутствия соответствующих норм регламента было предложено использовать нетрадиционные для нашей правовой системы источники парламентских правил и процедур (обычаи, прецеденты, толкование норм действующего Регламента).
Изучение процессуального статуса Председателя Государственной Думы и практики его деятельности в сравнении со статусом и функциями, которые выполняет спикер парламента Великобритании, позволили сделать вывод о необходимости расширить полномочия Председателя Государственной Думы, особенно в сфере толкования норм действующего Регламента Государственной Думы и формулирования норм, применимых для регулирования сходных отношений в дальнейшем. В диссертации предлагается использовать для расширения полномочий Председателя Государственной Думы форму негласного соглашения всех субъектов законодательного процесса, аналогичную применяемой парламентом Франции форме конвенций.
Анализ опыта стран с устоявшимися демократическими традициями позволил сделать вывод о нежелательности принятия закона, регулирующего парламентские процедуры, так как в этом случае полномочия парламента по определению собственных процедур в значительной степени перейдут к другим ветвям власти.
Нарушить существующий баланс властей может и реализация права законодательной инициативы в форме законодательного предложения, так как трансформация идей, заложенных в законодательном предложении, в форму закона будет осуществляться Правительством по причине обладания неизмеримо большими материальными и организационными возможностями по сравнению с парламентом.
На основе комплексного, системного исследования процессов развития законодательных процедур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации автор делает вывод о необходимости их совершенствования применительно к отдельным стадиям законодательного процесса.
В частности предлагается:
- ввести в Регламент Государственной Думы понятие и процедуру принятия законопроекта к рассмотрению Государственной Думой, что позволит в значительной степени сократить думский законотворческий портфель за счет законопроектов, внесенных с нарушениями Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы;
- нормативно урегулировать процедуру изменения субъектного состава находящегося на рассмотрении законопроекта, обусловив возможное присоединение в качестве автора подобного законопроекта согласием субъекта права, внесшего законопроект первоначально и совместным осуществлением всех правомочий в отношении законопроекта в дальнейшем;
- основываясь на анализе правоотношений по реализации права законодательной инициативы, субъектами, утратившими свои полномочия на момент рассмотрения законопроекта в палате, автор приходит к выводу, что обязанность парламента рассмотреть законопроект и приять по нему соответствующее решение продолжает существовать и в случае прекращения полномочий субъекта права законодательной инициативы как пассивная составляющая этого права и предлагает нормативно закрепить это положение и процедуру его реализации;
- автор предлагает сформулировать в Регламенте определение и признаки альтернативности законопроектов, нормативно закрепить принципы, в соответствии с которыми определяется порядок их рассмотрения;
- уточнить процессуальный статус представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы, как участника законодательного процесса, порядок наделения соответствующими полномочиями, перечень полномочий (ограниченный обязанностью действовать в интересах доверителя), сроки полномочий (не превышающие сроков полномочий доверителя); более определенно сформулировать законодательную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, как обладателей специальной правосубъектности, поскольку конституционная формулировка, предоставляющая право законодательной инициативы "по вопросам ведения" слишком расплывчата, не исключает возможности расширительного толкования, что особенно недопустимо применительно к Конституционному Суду Российской Федерации, исполняющего определенные инспектирующие полномочия в отношении парламента.
Отмеченное в диссертационном исследовании изменение положения Совета Федерации как участника законодательного процесса и анализ конституционных основ статуса Федерального Собрания позволил сделать вывод о возможности и необходимости более тесной координации совместной законотворческой деятельности двух палат российского парламента, что определило необходимость разработки и принятия общего регламента Федерального Собрания.
В завершении хотелось бы отметить, что изменение норм Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится в исключительной компетенции депутатского корпуса и в этом смысле практическая реализация предложений, изложенных в диссертационном исследовании, не зависит от автора. В то же время сформулированные в представленной работе положения и выводы могут способствовать теоретико-правовому осмыслению значения процедуры в качестве одного из основных условий эффективной работы законодательного органа, определяющего качество принимаемых законов, привлечению внимания к данной проблематике, критическому анализу юридико-технических качеств действующего Регламента Государственной Думы.
В представленной работе исследуется только первая стадия законодательного процесса, представляется целесообразным продолжить рассмотрение проблем парламентской процедуры применительно к другим стадиям прохождения законопроекта в стенах Государственной Думы, процедур, в рамках которых взаимодействуют в процессе законотворчества Государственная Дума и Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Правительство Российской Федерации, их полномочные и официальные представители в Государственной Думе.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. -М.: Юрид. лит., 1993.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 1994 г., N 13, ст. 1447.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N31 ст. 3823.
5. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 29, ст. 2757.
6. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации, 20 ноября 1995 г., N 47, ст. 4472.
7. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". Собрание законодательства Российской Федерации от 27 ноября 1995 г. N 48, ст. 4552.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации". "Российская газета" от 05 мая 1996 г.
9. Постановление Правительства РФ от 5 октября 2000 г. N 760 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации от 9 октября 2000 г., N 41, ст. 4091.
10. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Совета Федерации №42-СФ от 6 февраля 1996 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №7. Ст. 655; 1996. №16. Ст. 1774; Л.996 №27. Ст. 3204.
11. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-И ГД. М., Известия. 1998.
12. Проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов"(принят Государственной Думой в первом чтении 22 октября 1997 года).1. Книги
13. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности советов. -М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980. - 175 с.
14. Аммелер М. Парламенты. /Пер. с англ. Луковникова З.И. М.: Изд-во "Прогресс", 1967. - 512 с.
15. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Изд. НОРМА-ИНФРА, 1998. 741 с.
16. Бошно C.B. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1997. - 27 с.
17. Васильев. A.B. Теория права и государства. -М.: Изд-во РАГС, 2000.-231 с.
18. Гранкин И.В. Парламент России. Изд. Гуманитарной литературы М., 2001. 368 с.
19. Закон: создание и толкование. Под ред. Пиголкина A.C. Изд. "Спарк" М., 1998.-283 с.
20. Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии. Научно-практическое пособие. Под. ред. Васильева Р.Ф., М.: Изд. "Юриспруденция", 2000. 320 с.
21. Законодательство и законодательная деятельность в СССР. Отв. ред. Гуреев П.П., Седугин П.И. М.: Изд. "Юридическая литература", 1972. - 325 с.
22. Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 1997.- 136 с.
23. Керимов Д.А. Парламентское право Франции. М.: Изд. "Норма", 1998.- 171 с.
24. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М.: Изд. "Юридическая литература". 1966.-135 с.
25. Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук М.: 1973.-25 с.
26. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Часть общая: конституционное (государственное) право и его основныеинституты: Учеб. для юрид. вузов и фак./ Рук. авт. коллектива: Страшун Б.А., М.: Издательство БЕК, 1999. - 765 с.
27. Крылова Н.С. Британский парламентаризм. Очерки парламентского права. Под ред. Топорнина Б.Н. М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 1993. — 179 с.
28. Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. Отв. ред. Крылов Б.С. М.: Изд. "Юридическая литература", 1965. - 231 с.
29. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М.: Изд. "Юридическая литература", 1976. -168 с.
30. Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. С-Петербург.: Изд. Библиотека "Кодекс - info", 1999. - 175 с.
31. Малько A.B. Теория государства и права. М.: Изд. "Юристь", 1999.-269 с.
32. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М.: "Издательство Проспект", 2001. - 760 с.
33. Мишин A.A. Центральные органы власти США. М.: Изд. Юридической литературы, 1954. - 176 с.
34. Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие. Ред. Ковачева Д.А. М.: Изд. "Спарк", 1999.-304 с.
35. Очерки парламентского права. Ред. Б.Н.Топорнина. -М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 1993. 179 с.
36. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под ред. Авакьяна С.А. М.: Изд. Моск. ун-та, 1997. - 182 с
37. Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Изд. Юрид. лит., 1991. 143 с.
38. Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: вопросы и ответы. М.: Изд. "Новый юрист", 1999. -238 с.
39. Селезнев Г.Н. Вся власть закону. Ред. H А. Васецкого. - М.: 1997. - 143 с.
40. Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Парламентское право России. Институт государства и права РАН. М.: Изд. "Юрист", 1999. - 391 с.
41. Закон: создание и толкование. Под ред. Пиголкина A.C. М.: Изд."Спарк", 1998.-283 с.
42. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: Изд. "Наш дом", 1997. - 186 с.
43. Статьи в сборниках и журналах
44. Адарчева JI.C. О совершенствовании законодательной процедуры // Журнал российского права. 2000. - №3. - С. 42-47.
45. Гостева С.Р. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Российская цивилизация: история и современность: Межвуз. сб. науч. ст., Воронеж, 1999. - Вып.7. - С.21-68.
46. Гранкин И.В. Необходим закон, защищающий законодательную власть // Российская юстиция. 1996. -№11.
47. Дрейшев Б.В. Правотворчество и правовое регулирование // Правоведение. 1985. - №1.
48. Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации Подготовка и принятие законов в правовом государстве. // Материалы международного семинара, Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997. -С.419-432.
49. Казьмин И.Ф., Поленина C.B. Закон о законах. Проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. - №12.
50. Керимов А.Д. Закон во Франции: от принятия до промульгирования // Государство и право. 1997. - №7. - С.71-74.
51. Ковачев Д.А. Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе: Изд. Государственной Думы, 2001.- С.86-89.
52. Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов. Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. -М.: Изд. Государственной Думы, 2001. С.260-283.
53. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1995. - №3.
54. Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право.- 1994. №11. - С. 3-12.
55. Тазартукова Ф.Ш. Регламенты в парламентской практике //Аналитический вестник. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 1996. - №8. - С. 39-51.
56. Ткаченко В.Г. Федеральное Собрание РФ в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы //Право и политика. -2001.-№2.-С. 16-26.
57. Хаванский Н.А. Право законодательной инициативы и его реализация // Вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. -1998. №1. - С. 20-21.
58. Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России системе права. // Журнал российского права. 2002. №9. С. 3-11.
59. Чехарина В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы. Теоретические проблемы российского конституционализма. М.: Институт государства и права РАН, 2000. -С. 163-164.
