АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации»
На правах рукописи
ОЧЕРЕТИНА Мария Анатольевна
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00 02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург 2009
003486958
Диссертация выполнена в Институте философии и права Уральского отделения Российской академии наук
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук Руденко Виктор Николаевич
доктор юридических наук, профессор Выдрин Игорь Вячеславович, кандидат юридических наук, доцент Захаров Илья Викторович
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
Защита состоится 18 декабря 2009 г в 13 ч 00 мин на заседании диссертационного совета Д 212 282 02 при Уральской государственной юридической академии по адресу 620066, г Екатеринбург, ул Комсомольская, 21, зал заседаний совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии
Автореферат разослан « 6_ » ноября 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета '<
доктор юридических наук, , У /
профессор /„ /'/•-у- С Ю Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Плодотворным направлением теоретического поиска в современной теории демократии стала концепция демократии обсуждения (или делиберативной демократии, англ deliberate - обсуждать, консультироваться, совместно рассматривать), которая предполагает, что демократический процесс есть процесс формирования общественного мнения и воли в ходе публичного, свободного, аргументированного обсуждения. В свою очередь демократия обсуждения является одним из институтов демократии участия (или партисипаторной демократии, англ participate - принимать участие), в основе концепции которой лежит активное участие населения страны в осуществлении публично-властных функций и возможность граждан влиять на процесс принятия органами власти публично-властных решений
Институты демократии участия и обсуждения начали реализовы-ваться в России еще в ко!ще 80-х - начале 90-х гг прошлого века, однако лишь в последние несколько лет на федеральном уровне принят ряд законов, регламентирующих правовой статус институтов гражданского участия, вышел из печати ряд теоретических работ, посвященных осмыслению феномена демократии участия и ее институтов в системе современной демократии В то же время отсутствует достаточная теоретическая база, которая могла бы не только обосновать необходимость реализации этих институтов, но и предложить наилучшие механизмы их реализации, открыть перспективы развития гражданского участия в России в условиях становления современного информационного общества и правового государства
Отсутствие комплексных теоретических разработок по теме исследования обусловливает также несовершенство норм конституционного и муниципального законодательства, регулирующих реализацию института публичных слушаний как института демократии обсуждения Поэтому важно выработать четкие представления о публичных слушаниях, их специфических особенностях, месте, которое они занимают среди других конституционно-правовых институтов, механизме и стадиях их реализации
В настоящий момент политико-правовая система Российской Федерации находится в фазе консолидации демократии, когда основные демократические институты уже начали работать, однако их система еще не утвердилась и не стала единственно возможной Развитие практики общественного участия является одним из важных условий успешно-
го завершения демократического перехода в России В этих условиях особую значимость приобретает вопрос о применимости в нашей стране опыта регулирования отношений, складывающихся по поводу участия граждан в управлении делами государства, накопленного в государствах с устойчивыми демократическими традициями Все изложенное и предопределило выбор темы диссертационного исследования
Степень разработанности темы и теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертации составили труды российских и зарубежных специалистов в области конституционного, муниципального права, государствоведения, теории и истории права, истории, философии, политологии Среди них труды российских юристов, историков и философов XIX - начала XX столетий (И И Дитятин, М М Ковалевский, С, М Соловьев, В. И Сергеевич, К М Тах-тарев и др ), в которых представлен анализ таких институтов гражданского участия в России, как вечевые собрания, земские соборы и челобитные Также проанализированы работы зарубежных теоретиков, работавших в XVIII - в XIX столетиях (Ж.-Ж Руссо, И Кант, Дж Фребель, Дж С Милль и др), в которых разработаны основы теории демократии участия
При написании работы были проанализированы труды советских авторов, исследовавших институты непосредственной демократии и гражданского участия, существовавшие в советское время Теоретическую основу исследования составили также труды российских авторов, в которых содержится проблемное изложение вопросов современного российского конституционного права Среди них Д Б Агафонкин, С С Алексеев, М В Баглай, А А Безуглов, С А Бородин, С К Булгаков, И. В Гранкин, М Ф Гудаков, В Т Кабышев, В М Ковалев, А И Ковлер, А Н. Кокотов, В Ф Коток, В А Кочев, В С. Кронский, В А Кряжков, М. И Кукушкин, В О Лучин, В В. Маклаков, А А Мишин, А Г Мурашин, В И Новоселов, А М Салмин, Ю И Скуратов, В В Смирнов, В Н Суворов, Ю А Тихомиров, Б Н Топорнин,М Ф Чудаков, И А Чурина, В И Шкатулла, А А Юговидр
В современной России рассматриваемой проблематикой занимались многие научные и общественные деятели (С А Авакьян, А П Аниси-мов, И В Выдрин, Д В Гончаров, И В. Захаров, С С Зенин, Е В Иг-натюк, К В Киселев, В В Комарова, А И Ковлер, А Р. Корнилов, Э Р Курманов, А П Любимов, В. В. Невинский, М. Г. Никитенко, А. Ф Ноздрачев, Л. А Нудненко, О В Роньжина, С П Перегудов, М А Пиманова, С В Пылин, В Н Руденко, А А Сергеев, А. В Сиво-пляс, Ю И Скуратов, 3 Г Тамазов и др ) Рядом ученых рассмотрены
публичные слушания, проводимые по конкретным вопросам (Е А Бе-локрылова, А С. Белосохова, М И Васильева, И С. Волшс, Г А Волков, А К. Голиченков, М Н Малеина, Е В Перфильева, С А Помещикова, Н В Судакова, Д В Хаустов, Д В Шинкевич и др ).
Институт публичных слушаний стал предметом диссертационного исследования 3 Г Тамазова, также анализ этого института стал частью исследований, посвященных иным институтам прямой, представительной демократии и демократии участия (В В Комарова, JI А Нудненко, А А Сергеев и др)
Вместе с тем в работах указанных авторов публичные слушания про-аналшированы как институт местного самоуправления, а не как один из институтов гражданского участия, в связи с чем в них не затронуты многие аспекты их реализации Поэтому автор диссертационного исследования, наряду с правовыми исследованиями, обращался к современным политологическим, социологическим, философским работам в этой области (Н А Бусова, Р Даль, Е Г Дьякова, М А Пиманова, С В Пылин, В Т Федотова, Алмонд Г A (Almond G А ), Верба С (Verba S ), Дж Гастил (J Gastil), Л Грейтон Джеймс (L Creighton James), Дж Зиммерман (J Zimmerman), Дж Кохен (J Cohen), П Левин (Р Levine), Н Кросби (N Krosby), Д Миллер (D Miller), Б Миниг (В Meinig), Д Незекат (D. Nethercut), Зиммерман (J Zimmerman), Ю Хабермас (J Habermas), Л Янг (L Young) и др ) Также в рамках анализа института публичных слушаний, проведенного ранее, явно недостаточно обращение к опыту реализации этого института как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах
Объектом исследования стали общественные отношения в сфере реализации прав граждан на участие в осуществлении публичной власти посредством использования механизма публичных слушаний в Российской Федерации
Предмет исследования - публичные слушания в Российской Федерации как комплексный правовой институт, включающий нормы федерального и регионального законодательства, нормы муниципального права
Цели и задачи исследования Цель диссертационной работы - комплексное конституционно-правовое исследование публичных слушаний как института демократии обсуждения
Для достижеш1я указанной цели были поставлены следующие основные задачи
1) раскрыть содержание понятия публичных слушаний с учетом исторического опыта и основных тенденций развития современной теории демократ™,
2) разграничить публичные слушания и иные смежные институты гражданского участия Выявить основные достоинства и недостатки публичных слушаний как института гражданского участия,
3) выделить структурные элементы публичных слушаний и проанализировать их,
4) выработать критерии типологизации публичных слушаний, с их помощью произвести классификацию публичных слушаний, проанализировать их виды, выявить особенности и роль в системе совремешюй демократии,
5) выявить и рассмотреть возможности реализации публичных слушаний в рамках иных институтов прямой и представительной демократии,
6) проанализировать и обобщить опыт конституционно-правового регулирования участия граждан в осуществлении публично-властных функций в современных демократических государствах,
7) выявить основные модели реализации публичных слушаний с учетом особенностей, которые определяются их целями и предметами, субъектами инициативы проведения, организацией системы власти и управления в публичном образовании, где проводятся слушания, рассмотреть особенности выявленных моделей;
8) с учетом соответствующего опыта развитых демократических государств и особенностей исторического развития России охарактеризовать становление и развитие конституционно-правового института публичных слушаний в нашей стране, выявить основные противоречия, пробелы и недостатки законодательного регулирования отношений в сфере его реализации, выработать рекомендации, с учетом которых могло бы совершенствоваться законодательство Российской Федерации и ее субъектов
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания (исторический, методы системного анализа, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, логический, конкретно-социологический и типологический методы), так и специальные правовые методы, частнонаучные методы (сравнительного правоведения, формально-юридический, историко-юридический методы, метод конституционно-правового моделирования)
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также Конституции и законодательные акты СССР и РСФСР
Эмпирическую базу исследования образуют: судебная практика (определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, постановления кассационной инстан-
ции Федерального арбитражного суда Уральского округа), а также практика проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях, находящихся на территории различных субъектов Российской Федерации, опыт реализации публичных слушаний в зарубежных странах
Научная новизна исследования. Впервые в научной литературе комплексно проанализированы публичные слушания как институт демократии обсуждения, исследованы его сущность и механизм реализации, выявлены модели реализации института публичных слушаний, определяемые системой конституционного законодательства, разработаны критерии типологизации публичных слушаний и на этой основе выделены виды публичных слушаний, исследованы две группы конституционно-правовых институтов гражданского участия - самостоятельные институты гражданского участия, проходящие в форме слушаний, и институты гражданского участия, проходящие в иной организационной форме, субинститутами которых мо!ут выступать публичные слушания
Положения, выносимые на защиту.
1 Конституционно-правовые институты демократии участия, разновидностью которых являются публичные слушания, позволяют придать большую легитимность принимаемым публично-властным решениям, способствуют достижению общественного согласия, предоставляют гражданам запасные рычаги решения общественных проблем без использования радикальных методов воздействия на органы власти Признавая граждан важнейшим субъектом публичной политики, законодатель фактически выбирает страте1 ию гражданского участия в принятии публично-властных императивных решений органами власти При этом вопрос о том, должно ли приниматься публично-властное решение народными представителями без обращения к мнению населения или с обязательным учетом этого мнения, решается в современном конституционализме с учетом принципа субсидиарности Если проблема не может быть эффективно решена органами власти, конституционное и муниципальное законодательство предусматривает дополнительные механизмы ее решения Важное место в этих механизмах отводится институту публичных слушаний
2 Публичные слушания являются конституционно-правовым институтом участия населения публично-территориальных образований в осуществлении публично-властных фуикций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов важнейших правовых актов и общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений
3 Институт публичных слушаний необходимо отграничивать от иных институтов гражданского участия (гражданских форумов, парламентских слушаний, собраний (конференций) граждан, общественных слушаний, проводимых в рамках деятельности общественных советов, народной правотворческой инициативы, всенародных обсуждений проектов правовых актов и др ) В основе такого отграничения лежат правовая форма реализации этих институтов, их цели и круг вопросов, обсуждаемых на них, субъекты реализации таких институтов, открытость обсуждения и доступность участия в нем, правовой статус принимаемых решений и степень их влияния на принятие публично-властных решений органами власти.
4 Реализация публичных слушаний позволяет гражданам участвовать в осуществлении публично-властных функций, согласовывать интересы органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения Этот институт позволяет самой активной части населения реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования, используя при этом упрощешше процедуры В отличие от других институтов гражданского участия, публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учесть рекомендации граждан по ее решению. Таким образом, институт публичных слушаний в большей степени, чем иные институты гражданского участия, обеспечивает вовлечение граждан в обсуждение и решение общественно значимых проблем, а также большие возможности влияния общественности на выработку и принятие публично-властных решений
5. Публичные слушания представляют собой систему отношений, структурными элементами которой являются объект публичных слушаний (общественные отношения, регулируемые органом, которому адресуются рекомендации, принимаемые в ходе публичных слушаний), предмет публичных слушаний (вопросы и проекты правовых актов, выносимые на слушания), субъекты публичных слушаний (инициаторы слушаний, организаторы их проведения и участники), адресат публичных слушаний (орган власти, принимающий решение по обсуждаемому на публичных слушаниях вопросу)
6 Предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и иные вопросы, имеющие существенное общественное значение При этом перечень таких вопросов должен быть открыт, а сами вопросы, выносимые для обсуждения на публичные слушания, - входить в компетенцию органа власти, которому адресуют-
ся рекомендации, выносимые на них Поэтому необходимо на уровне федерального законодательства закрепить возможность обсуждения на публичных слушаниях, помимо проектов правовых актов, иных вопросов местного и регионального значения
7 Механизм реализации публичных слушаний состоит из следующих стадий выдвижение инициативы проведения слушаний (факультативная стадия), назначение публичных слушаний, подготовка (организация) публичных слушаний, непосредственно проведение публичных слушаний, рассмотрение результатов публичных слушаний органами власти, которым они адресованы, опубликование результатов публичных слушаний и решения органа власти, утверждающего эти результаты. Четкая правовая регламентация и строгое соблюдение процедуры проведения публичных слушаний позволят достигнуть целей, стоящих перед этим институтом, и избежать игнорирования обязательных публичных слушаний, отказа гражданам в проведении факультативных публичных слушаний, нарушения прав их участников
8 Степень системности и полноты действующего федерального законодательства, регламентирующего институт публичных слушаний, крайне невысока Это приводит к тому, что публично-территориальные образования, разрабатывающие в пределах своей компетенции соответствующие правовые акты, вкладывают в понятие публичных слушаний различное содержание либо вообще не предусматривают возможность реализации этого института Для того чтобы право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и общества путем реализации института публичных слушаний было равным образом обеспечено в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации, действующее федеральное законодательство в части регулирования общественных отношений, связанных с реализацией публичных слушаний, должно быть систематизировано Целесообразно принятие единого законодательного акта, объединяющего положения о реализации различных институтов гражданского участия, в том числе публичных слушаний, на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на ее территории
9 Конкретизация правовой регламентации института публичных слушаний особенно необходима в части их проведения по вопросам, в обязательном порядке выносимым на слушания (по проектам бюджетов субъектов Российской Федерации и отчетам об их исполнении, по вопросам размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, и др) В связи с этим в
в работе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию ряда федеральных законов, в частности путем закрепления в них общих принципов организации публичных слушаний по вопросам, в обязательном порядке выносимым на них, а также предлагаемые редакции правовых норм
10 Возможно вычленение трех основных моделей реализации публичных слушаний публичные слушания, реализуемые по инициативе населения, публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов, и обязательные (автоматические) публичные слушания Сопоставление этих моделей, а также анализ опыта реализации публичных слушаний в Российской Федерации и зарубежных странах показывают, что основными направлениями развития института публичных слушаний, желательными для России, являются-1) обеспечение условий для более активного участия населения в реализации публичных слушаний, упрощение порядка их проведения по инициативе граждан, 2) постепенное расширение круга вопросов, которые выносятся на публичные слушания по инициативе как органов власти, так и населения, 3) переход от системы редких, организуемых исключительно в обязательном порядке публичных слушаний к системе периодического проведения слушаний по наиболее значимым общественным вопросам, 4) расширение количественного состава участников публичных слушаний и привлечение к участию в слушаниях представителей различных социальных групп, которые можно считать выразителем мнений и воли всего населения, 5) достижение возможности организации публичных слушаний независимо от размеров публично-территориального образования и численности граждан, проживающих в нем, 6) введение норм, ограничивающих возможности органов власти препятствовать проведению публичных слушаний, а также норм, обеспечивающих независимость процесса обсуждения в ходе публичных слушаний от влияния управляющих субъектов, 7) применение в ходе реализации публичных слушаний методов социального проектирования с использованием случайной выборки представителей населения с учетом пола, возраста, образования, места проживания и других показателей Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении различных проблем развития демократии обсуждения в современном обществе Теоретические и практические рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
в целях развития взаимодействия государства и общества, совершенствования организации системы публичной власти и управления, а также эффективного участия в ней населения. Материалы диссертации могут использоваться в вузах при преподавании курса конституционного и муниципального права Российской Федерации
Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена в Институте философии и права Уральского отделения Российской Академии наук и обсуждена на заседаниях Отдела права данного Института и кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии
Выводы и основные положения диссертации изложены автором в семи опубликованных научных работах, докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации замысел, реальность и перспективы» (г. Екатеринбург, 2006 г), на первом Российском научном форуме «Демидовские чтения на Урале» (г Екатеринбург, 2006 г), на международной научно-практической конференции «Дискурсологая- Методология Теория, Практика» (г Екатеринбург, 2008 г)
Структура диссертации Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цели и задачи, определяются объект и предмет исследования, характеризуются его методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы, показывается научная новизна, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, указываются направления апробации ее результатов
Глава первая «Публичные слушания как институт гражданского участия: общетеоретические вопросы» состоит из четырех параграфов В параграфе первом «Публичные слушания в современном конституционализме, понятие, цели и задачи института публичных слушаний» рассмотрены понятия демократии участия и демократии обсуждения, изменение научной парадигмы их исследования, а также проанализирована сущность публичных слушаний как одного из институтов демократии обсуждения
В настоящий момент происходит смена исследовательской парадигмы, в рамках которой изучаются институты демократии и демократические процессы в России и в мире В результате институты публичной власти подвергаются в современном конституционном праве более детальной дифференциации Институты, не связанные с принятием гражданами публично-властных решений, а относящиеся к институтам участия граждан в осуществлении публично-властных функций путем оказания ими влияния на решения, принимаемые органами власти, начинают рассматриваться учеными как отдельное, отличное от институтов прямой демократии, политико-правовое явление
Развитие институтов демократии участия и демократии обсуждения, в том числе в настоящий момент, обусловлено прежде всего тем, что институционализированное формирование мнения и воли, организованное как законодательная ветвь власти, не может заменить собой обсуждение как источник легитимности права Вместе с тем при прямой демократии проблематично принятие компетентных решений и решений, учитывающих интересы меньшинства Поэтому для обеспечения легитимности правовых норм институционализированное формирование мнения и воли должно быть дополнено неформальным формированием мнения в общественной сфере и участием населения в выработке властных решений
В зависимости от способа участия населения в управлении делами государства и общества (обращение, партнере гво, политическое объе-
динение, опрос, обсуждение) институты демократии участия можно разделить на несколько видов 1) институт обращений граждан, 2) институты социального партнерства (партнерство в сфере трудовых отношений, партнерство государства и общественных организаций и др),
3) институты функционального представительства интересов (деятельность политических партий, митинги, шествия, демонстрации и др),
4) институты плебисцитарной демократии (консультативный референдум, опрос населения и др), 5) институты демократии обсуждения (публичные слушания, депутатские слушания; собрания (конференции) граждан и др )
Для того чтобы участие населения в осуществлении публично-властных функций было эффективным, с одной стороны, и не загромождало законодательный и управленческий процесс - с другой, необходимо его соответствие трем критериям обсуждение должно проходить в виде открытого диалога при условии информированности его участников, в обсуждение должны быть включены различные группы населения, выражающие все возможные точки зрения, результаты обсуждения должны влиять на решения, принимаемые органами власти Публичные слушания являются одним из институтов гражданского участия, отвечающим перечисленным трем критериям
Институт публичных слушаний характеризуется следующими признаками
1) это публично-правовой институт, призванный обеспечить независимое и свободное обсуждение общественностью вопросов, имеющих существенное значение для населения,
2) для него характерно наличие двух равноправных субъектов управляющего субъекта1 и граждан, проживающих на территории публичного образования, где проводятся слушания;
3) это один из институтов гражданского участия в осуществлении публично-властных функций,
4) он характеризуется публичностью, которая заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в обсуждении, а также в открытости решений, принимаемых органами власти по результатам слушаний,
5) как институциональное организационное образование публичные слушания представляют собой процесс обсуждения, проходящий в форме свободного диалога участников,
6) он реализуется в форме непосредственного обсуждения участниками слушаний вопросов, выносимых на них,
1 Под управляющими субъектами автор понимает органы государственной власти и органы местного само) правления
7) решения, принимаемые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер для органов власти, но обязательны для рассмотрения и учета
Таким образом, публичные слушания являются конституционно-правовым институтом участия населения публично-территориальных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений
Право на управление делами общества и государства носит самостоятельный характер, что вытекает из ст 3, 12, 30, 130 Конституции Российской Федерации, и может быть реализовано путем участия граждан в публичных слушаниях Российское законодательство о порядке проведения публичных слушаний состоит из федеральных законов, правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов
На уровне федерального законодательства правовые нормы, предусматривающие необходимость учета общественного мнения и проведение публичных слушаний, содержатся в Федеральных законах от 10 января 2002 г № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 25 июня 2002 г № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», от 5 марта 1999 г № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 8 декабря 2003 г № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 24 декабря
2004 г № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации», от 25 октября 2001 г № 136-Ф3 «Земельный кодекс Российской Федерации», от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля
2005 г № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Нормы, регламентирующие порядок проведения публичных слушаний, содержатся также в правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, находящихся на территории Российской Федерации
В ряду основных целей реализации публичных слушаний можно выделить обеспечение с участием населения принятия управляющими
субъектами наиболее эффективных и приемлемых для всех вариантов публично-властных решений; согласование интересов лиц, на которых может оказать влияние принимаемое органами власти решение, обеспечение соблюдения прав человека Для достижения указанных целей публичные слушания должны решать следующие задачи
1) совместное обсуждение органами власти и населением проектов важнейших правовых актов и проблем публично-территориального образования, выработка рекомендаций по ним,
2) выявление мнения населения публично-территориального образования по общественно значимым проблемам и проектам правовых актов,
3) информирование населения публично-территориального образования о содержании принимаемых правовых актов, формирование общественного мнения;
4) осуществление населением публично-территориального образования общественного контроля над реализацией наиболее значимых решений органов власти,
5) осуществление общественной экспертизы проектов правовых актов,
6) учет мнения населения публично-территориального образования органами власти
Использование при осуществлении публичной политики институтов гражданского участия вообще и публичных слушаний в частности позволяет сделать принимаемые и реализуемые органами власти решения более взвешенными и легитимными, понятными обществу и тем самым обеспечивает их поддержку населением, а также позволяет оперативно выявлять общественные запросы и реагировать на них
В параграфе втором «Становление и развитие института публичных слушаний» проанализировано формирование института публичных слушаний в контексте развития иных институтов гражданского участия в России и в мире
Демократия обсуждения является наследницей традиции истолкования политики, которая была заложена еще Аристотелем Согласно его концепции политика должна быть взаимодействием равных граждан, которые, взаимно информируя и просвещая друг друга, обретают в этом общении знание, позволяющее им выработать решение относительно совместной жизни Предложенные Аристотелем идеи нашли воплощение и применение в политической жизни Древней Греции и Древнего Рима, где проекты правовых актов разрабатывались управляющими субъектами, после чего выносились на рассмотрение граждан
С середины XVII в институты участия населения в управлении делами государства возвращаются в процесс принятия управленческих решений в европейских странах В Северной Америке открытые городские собрания (town meeting), на которые для всеобщего обсуждения выносились вопросы городского значения, утверждавшиеся потом законодательно, становятся первоосновой американской демократии С XVIII в использование механизмов участия граждан в публичной политике находит теоретическое обоснование в работах европейских мыслителей (Ж -Ж Руссо, И Канта, Дж Фребеля, Дж С Милля)
В XX в. институты демократии обсуждения, в том числе публичные слушания, получили наибольшее развитие, став в некоторых зарубежных странах неотъемлемой частью процесса принятия важнейших управленческих решений и законодательного процесса Концептуальное обоснование их применения связано с именами Ханны Арендт, которая рассматривала власть как потенциал общей воли, сформированной в свободной коммуникации равных граждан, и Юргена Хабермаса, который считал, что формирование национального суверенитета следует понимать как рациональный процесс, включающий в себя выработку общественной воли
В России обсуждение вопросов общественной жизни с привлечением к нему заинтересованных лиц впервые было реализовано на вечевых собраниях Киевской Руси, Псковской и Новгородской республик К концу XV в в Московской Руси на смену вече приходит институт сословно-представителыюй демократии - Земские соборы, решения на которых также принимались после их предварительного детального и непосредственною обсуждения членами собора Кроме того, в Московской Руси существовал такой институт народного участия в законотворчестве, как челобитные, которые подавались от представителей всех сословий по волнующим население вопросам, после чего указами царя они обращались в закон Что касается местного уровня власти, то в сельской местности вплоть до Октябрьской революции 1917 г и даже в первые годы советской власти сохранились мирские сходы, на которых сообща обсуждались проблемы деревни и принимались решения, имеющие силу для всех ее жителей С 20-х гг прошлого века сходы фактически лишаются права принятия решений по важнейшим вопросам жизни села и приобретают главным образом совещательный характер, становясь прообразом института публичных слушаний.
В конце 70-х гг XX в в рамках законодательного процесса в СССР получил развитие такой институт демократии обсуждения, как всенародные обсуждения, а в Конституции 1977 г впервые были закреплены конкретные институты демократии участия, прежде всего общественные обсуж-
дения В конце 80 - начале 90-х гг XX в в период бурного развития в России демократических институтов начали активно развиваться спонтанные, не урегулированные нормами права формы обсуждения гражданами общественно-политических и экономических проблем в стране Некоторые из них институциализировались, превращаясь в формы организованного, проходящего с определенной периодичностью обсуждения В Свердловске такое обсуждение получило название «Городская Дискуссионная трибуна» Оно было организовано в 1987 г и стало эффективным инструментом вовлечения общества в публичную политику, наиболее ярким и влиятельным институтом демократии обсуждения в Российской Федерации
Советскими учеными были выделены и подробно проанализированы политико-правовые института, связанные с непосредственным участием населения в управлении государством и не относящиеся к институтам представительной демократии, не связанные с непосредственным принятием гражданами публично-властных решений (всенародные обсуждения проектов правовых актов, съезды и совещания трудящихся, обращения граждан, общие собрания (сходы) граждан, наказы избирателей и др )
В современной России институт публичных слушаний обрел более ясные правовые формы и законодательное регулирование с начала 2000-х гг Но наибольшее развитие этот институт получил после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Градостроительного кодекса Российской Федерации В настоящее время в развитие федерального законодательства положения о проведении публичных слушаний практически повсеместно закреплены в муниципальных правовых актах, в результате чего этот институт начал активно реализовываться в муниципальных образованиях
В параграфе третьем «Структура публичных слушаний и их ти-пологизация» автор анализирует публичные слушания как систему отношений
В качестве структурных элементов публичных слушаний как системы отношений выделены их объект (общественные отношения, регулируемые органом, которому адресуются рекомендации, принимаемые в ходе публичных слушаний), предмет (вопросы и проекты правовых актов, выносимые на слушания), субъекты публичных слушаний (инициаторы слушаний, организаторы их проведения и участники), адресат (орган власти, принимающий решение по обсуждаемому на публичных слушаниях вопросу)
Системный подход позволил выявить связи между элементами, которые придают структурно организованному объекту качество единства Анализ института публичных слушаний с точки зрения их структурной организации также позволяет классифицировать их по следующим основаниям
в зависимости от инициирующего их субъекта - слушания, инициатива проведения которых исходит от населения, и слушания, инициируемые управляющими субъектами,
в зависимости от территориального устройства государства и предметов ведения управляющих субъектов соответствующего уровня власти - федеральные, региональные, местные, а также межрегиональные и межмуниципальные,
в зависимости от императивности проведения публичных слушаний - обязательные и факультативные (инициативные),
в зависимости от периодичности проведения публичных слушаний, определяемой обязательностью вынесения на них конкретных предметов, - слушания, проводимые с определенной периодичностью либо по случаю
В параграфе четвертом «Публичные слушания и иные институты гражданского участия» автор рассматривает иные, смежные с публичными слушаниями, институты гражданского участия и проводит отграничение публичных слушаний от них
В исследовательских целях институты гражданского участия разделены на две группы самостоятельные институты гражданского участия, проходящие в форме слушаний (гражданские слушания (форумы), парламентские (депутатские) слушания и обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях, городские собрания граждан, собрания (конференции) граждан, митинг, собрания (сходы) граждан и др), и институты гражданского участия, проходящие в иной организационной форме, субинститутами' которых могут выступать публичные слушания (общественные советы, народная правотворческая инициатива, общественная экспертиза социальных, технологических проектов и правовых актов, всенародные обсуждения проектов правовых актов, референдум, отзыв депутата (выборного должностного лица) и др ) Такое разделение позволяет отгра-
' Под субинститутом автор понимает инсттут, существующий в рамках основного института и обеспечивающий его функционирование, но не определяющий его сущность Публичные слушания, реализуемые как субинституты других самостоятельных институтов демократии, являются квазипубличными слушаниями, сходными по своей правовой природе и порядку реализации с публичными слушаниями, являющимися предметом настоящего исследования
ничить публичные слушания от иных смежных институтов гражданского участия, проанализировать их особенности и выявить возможности их реализации в рамках иных демократических институтов
В основе данного отграничения лежат следующие критерии правовая форма реализации этих институтов; их цели и круг вопросов, обсуждаемых на них, субъекты реализации таких институтов, открытость обсуждения и доступность участия в нем, правовой статус пршгамае-мых решений и степень их влияния на принятие публично-властных решений органами власти
В результате проведенного разграничения институтов гражданского участия автор пришел к выводу, что институт публичных слушаний в наибольшей степени соответствует критериям, определяющим эффективность института гражданского участия, обсуждение, включение, влияние Реализация публичных слушаний позволяет гражданам участвовать в осуществлении публично-властных функций путем согласования интересов органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения, в то время как иные институты гражданского участия либо выступают формой деятельности органов управления, либо в цели их реализации не входят согласование интересов органов власти и населения, совместное обсуждение ими общественно значимых вопросов Институт публичных слушаний позволяет самой активной части населения реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования, используя при этом упрощенные процедуры В отличие от других институтов гражданского участия, публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учесть рекомендации граждан по ее решению Таким образом, институт публичных слушаний в большей степени, чем иные институты гражданского участия, обеспечивает вовлечение граждан в обсуждение и решение общественно значимых проблем, а также большие возможности влияния общественности на выработку и принятие публично-властных решений
В то же время институт публичных слушаний имеет ряд существенных недостатков Первый из них состоит в том, что мнение населения, выявленное в результате проведения публичных слушаний, не является объективным, поскольку участниками публичных слушаний могут быть любые заинтересованные лица, которых нельзя признать выразителем мнений и воли всего населения, объективным советником органов власти при принятии управленческих решений Второй недостаток обусловлен тем, что публичные слушания должны проходить в форме непосред-ствегаюго общения их участников Это, с одной стороны, в значительной
степени ограничивает возможности реализации этого института в крупных публично-территориальных образованиях С другой - не позволяет представить мнения всех участников, зафиксировать все возможные точки зрения, сгруппировать их, после чего в ходе аргументированного обсуждения прийти к наиболее консенсусному решению, чему способствует, например, совмещение живого и оп-1ше общения участников с широким применением Интернет-технологий
Вторая глава «Проблемы правового регулирования и реализации института публичных слушаний в современном конституционном праве» состоит из трех параграфов
В параграфе первом «Правовое регулирование предмета публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации» проанализирован предмет публичных слушаний, рассмотрены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на них, на федеральном, региональном и местном уровне власти, а также вопросы, становящиеся предметом публичных слушаний в порядке выдвижения инициативы их обсуждения Диссертант приходит к выводу, что предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и вопросы, имеющие существенное общественное значение При этом перечень таких вопросов должен быть открыт, а сами вопросы, выносимые для обсуждения на публичные слушания, должны входить в компетенцию органа власти, которому адресуются рекомендации, выносимые на них Поэтому необходимо на уровне федерального законодательства закрепить возможность обсуждения на публичных слушаниях, помимо проектов правовых актов, важнейших вопросов местного и регионального значения В случае, если предметом публичных слушаний является проект правового акта, то такой проект должен отражать лишь суть решения, которое, возможно, будет рекомендовано к принятию соответствующим органом власти, к нему не должны применяться требования, предъявляемые к проектам правовых актов, вносимым в порядке народной правотворческой инициативы, поскольку публичные слушания не призваны подменять собой ни правотворческую деятельность, ни институт народной правотворческой инициативы
На федеральном уровне обязательному вынесению на публичные слушания подлежат вопросы, связанные с размещением объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, и вопросы, связанные с введением специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товара Автором внесено предложение о расширении перечня вопросов, подлежащих обсуждению органами власти и населением в рамках публич-
пых слушаний на федеральном уровне, особенно вопросов, касающихся внесения изменений в Конституцию Российской Федерации
На региональном уровне власти обязательному вынесению на публичные слушания подлежат проекты бюджетов субъектов Российской Федерации и отчеты об их исполнении, вопросы, связанные с размещением объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, установлением публичных сервитутов, а также воссозданием утраченных объектов культурного наследия за счет средств федерального бюджета Поскольку публичные слушания являются единственным на уровне субъектов Российской Федерации обязательным правовым механизмом, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, это право не может предоставляться гражданам в различном объеме в разных субъектах Российской Федерации В связи с этим внесено предложение о включении в федеральные законы, предусматривающие обязательное проведение публичных слушаний на региональном уровне, норм, регламентирующих принципы их проведения, а также обязанность субъектов Российской Федерации разработать правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере
В российском законодательстве подавляющая часть вопросов, подлежащих обязательному вынесению на публичные слушания, относится к компетенции органов местного самоуправления (проекты уставов муниципальных образований и проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в данные уставы, вопросы о преобразовании муниципального образования, проекты местных бюджетов и отчеты об их исполнении, вопросы, связанные с градостроительной деятельностью, проекты планов и программ развития муниципального образования, вопросы, связанные с установлением публичных сервитутов и размещением объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде)
Вопросы, подлежащие вынесению на публичные слушания, должны быть четко законодательно регламентированы либо путем принятия отдельных правовых актов о проведении публичных слушаний по различным вопросам (особенно это касается вопросов градостроительной деятельности), либо путем их включения в правовые акты, регламентирующие соответствующие правоотношения (например, бюджетный процесс)
В параграфе втором «Стадии реализации института публичных слушаний в законодательстве Российской Федерации» предложены и проанализированы следующие стадии реализации публотных слуша-
ний выдвижение инициативы проведения слушаний (факультативная стадия), назначение публичных слушаний, подготовка (организация) публичных слушаний, непосредственно проведение публичных слушаний, рассмотрение результатов публичных слушаний органами власти, которым они адресованы, опубликование результатов публичных слушаний и решения органа власти, утверждающего эти результаты.
При рассмотрении стадии выдвижения инициативы публичных слушаний проанализированы следующие проблемные вопросы
субъекты выдвижения инициативы проведения публичных слушаний (в условиях политической инертности населения предложено расширить их перечень, включив в него политические партии и общественные организации),
численность граждан публично-территориального образования, при выдвижении инициативы которыми управляющий субъект обязан назначить и организовать проведение публичных слушаний (в настоящий момент в России условия для реализации гражданами инициативы по проведению публичных слушаний в различных муниципальных образованиях существенно различаются. В связи с этим внесено предложение об установлении на уровне федерального законодательства оптимального процентного барьера, преодоление которого необходимо для назначения публичных слушаний по инициативе населения, что гарантирует гражданам каждого публично-территориального образования равные возможности для выдвижения инициативы проведения публичных слушаний и предотвратит злоупотребления при их проведении),
порядок выдвижения инициативы проведения публичных слушаний (рассмотрены три используемых в муниципальных образованиях Российской Федерации способа выдвижения инициативы 1) одновременное собрание группы граждан в одном помещении и подписание ими протокола о создании инициативной группы по проведению публичных слушаний, определении их предмета и избрании полномочного представителя инициативной группы, 2) подписание установленным числом граждан заявления (ходатайства) о проведении публичных слушаний, 3) сбор подписей в поддержку проведения публичных слушаний, при котором небольшая инициативная группа граждан формулирует вопрос публичных слушаний и организует сбор подписей в поддержку их проведения. Автор приходит к выводу, что третий способ выдвижения инициативы проведения публичных слушаний наиболее оптимален в условиях российской действительности, поскольку исключает необходимость собирать в одном помещении значительное количество заинтересованных граждан, а при определении темы публичных слушаний и разработке проекта предлагаемого правового акта происходит
его аргументированное обсуждение инициативной группой граждан Это существенно увеличивает вероятность выдвижения такой инициативы населением)
При анализе стадии назначения публичных слушаний рассмотрены следующие проблемы.
определение формы проведения публичных слушаний (формами публичных слушаний могут быть признаны круглые столы, открытые собрания и конференции и иные очные формы непосредственного обсуждения),
определение управляющего субъекта, назначающего публичные слушания,
определение организатора публичных слушаний (здесь выделены следующие основные подходы 1) создание специальной комиссии при назначении конкретных публичных слушаний, формируемой на паритетных началах органами исполнительной, представительной власти и представителями общественности, 2) определение подразделения либо комиссии органа местного самоуправления, которые в случае проведения публичных слушаний становятся ответственными за их проведение, при этом работники (члены) таких структур одновременно становятся членами комиссии по проведению публичных слушаний, 3) определение структурного подразделения, ответственного за организационную составляющую проведения публичных слушаний и постояшго участвующего в их проведении, которое организует работу членов комиссии, специально создаваемой для проведения публичных слушаний (диссертант считает этот вариант наиболее оптимальным); 4) создание комиссии и организация ее работы не предусмотрены правовым актом, регулирующим порядок проведения публичных слушаний, и фактически оставляется на усмотрение органа власти, назначающего слушания,
определение источника финансирования публичных слушаний (автор исходит из того, что в случае, если инициативная группа граждан надлежащим образом выдвинула инициативу проведения публичных слушаний и они были назначены управляющим субъектом, их финансирование должно осуществляться за счет средств бюджета публичного образования, в котором они будут проводиться, за исключением случаев, прямо указанных в законе Однако такое финансирование должно предусматриваться в расходной части бюджета муниципального образования и производиться за счет его собственных финансовых средств, без привлечения к финансированию средств, направляемых муниципальным образованиям в качестве субсидий в рамках межбюджетных отношений),
определение места проведения публичных слушаний (главное требование к помещению для проведения слушаний — максимальная вместимость, позволяющая всем желающим принять в них участие),
определение времени проведения публичных слушаний (должно определяться исходя из сложности выносимого на обсуждение вопроса и сроков, необходимых для предварительного ознакомления с ним и формулирования рекомендаций, причем слушания должны проводиться в нерабочие дни либо в вечернее время)
Основными задачами стадии подготовки к проведению публичных слушаний являются
информирование населения об их проведении и заблаговременное ознакомление общественности с вопросом либо проектом правового акта, выносимым на публичные слушания,
определение круга участников публичных слушаний и их предварительная регистрация,
анализ материалов, представленных инициаторами проведения публичных слушаний и заинтересованными лицами (потенциальными участниками),
При рассмотрении стадии проведения публичных слушаний проанализированы следующие проблемы
регистрация участников публичных слушаний, организация ведения протокола и аудио- (видео-) записи публичных слушаний, их трансляции,
определение регламента, избрание председателя и секретаря публичных слушаний,
выступления докладчиков, экспертов, обсуждение вопроса, вынесенного на публичные слушания, принятие итогового решешм (рассмотрена возможность проведения публичных слушаний без итогового голосования, так как, во-первых, голосование, проводимое в рамках процедуры публичных слушаний, не может быть объективным в силу того, что они имеют открытый характер, а во-вторых, суть принимаемых на публичных слушаниях решений заключается не только в выявлении количественного доминирования одного мнения над другим, но и в оценке органом, принимающим окончательное решение, аргументации, приводимой участниками публичных слушаний, даже находящимися в меньшинстве)
Также проанализированы две последние стадии реализации публичных слушаний рассмотрение их результатов органами власти, которым они адресованы, и опубликование результатов публичных слушаний и решения органа власти, утверждающего эти результаты
В параграфе третьем «Практика и проблемы реализации института публичных слушаний в Российской Федерации и зарубежных странах» рассмотрен российский и зарубежный опыт проведения публичных слушаний и выделены три основные модели их реализации
В настоящий момент публичные слушания в России реализуются в подавляющем большинстве случаев на уровне местного самоуправления, тогда как целесообразно распространить опыт их проведения в муниципальных образованиях на другие уровни, прежде всего на уровень субъектов Российской Федерации Диссертант анализирует опыт проведения публичных слушаний в Российской Федерации по вопросам, выносимым на них в обязательном порядке, и приходит к выводу, что граждане проявляют наибольшую активность при проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, где, как правило, возникает значительное число проблем, а сами слушания происходят при конфронтации интересов органов местного самоуправления, инвесторов, застройщиков и представителей общественности
Что касается проведения публичных слушаний по инициативе представителей общественности, то автору при подготовке настоящей работы и анализе многочисленного опыта проведения публичных слушаний не удалось выявить ни одного случая их назначения и проведения по инициативе населения Случаи направления гражданами в органы местного самоуправления заявлений и ходатайств о проведении публичных слушаний хотя и единичны, но все же встречаются, а случаи их проведения - пока нет
В целом следует отметить относительно низкий интерес населения к проводимым публичным слушаниям и частую реализацию этого института управляющими субъектами для исключительно формального соблюдения законодательно предусмотренной процедуры Думается, изменению такой ситуации поможет обращение к опыту зарубежных стран, успешно реализующих этот институт демократии обсуждения, особенно к опыту Соединенных Штатов Америки, где в результате генезиса института городских собраний появились публичные слушания в их современном виде, а сам институт приобрел современные организационно-правовые формы и получил наибольшее развитие Автор рассматривает два типа публичных слушаний (квазисудебные и законодательные), на протяжении длительного времени реализуемых в США
Реализация квазисудебных слушаний построена по принципу организации судебного процесса, на который выносится рассмотрение определешюй общественно значимой проблемы В ходе публичных слушаний участники процесса предлагают конкретные варианты решения обсуждаемого вопроса и приводят доказательства, обосновывающие
правильность своих утверждений, для чего привлекают свидетелей и экспертов Законодательные публичные слушания проходят как открытая свободная дискуссия, в ходе которой каждому желающему предоставляется право высказать свою точку зрения, при этом их проведение предусмотрено правовыми актами при утверждении бюджета публично-территориального образования, по вопросам градостроительства
Автором предлагается применение при реализации публичных слушаний методов социального проектирования с использованием случайной выборки представителей населения с учетом пола, возраста, образования, места проживания и других показателей, применяемых при организации обсуждений общественно значимых проблем в США, Австралии, Германии и других странах мира в рамках проекта Citizens Juiy (гражданские жюри) Это позволит выявить в ходе проведения публичных слушаний более объективированное мнение населения, будет способствовать выработке наиболее консенсусного решения и повысит значимость результатов публичных слушаний
В ходе теоретического анализа института публичных слушаний, его нормативно-правового регулирования и опыта реализации в Российской Федерации и зарубежных странах выделены и рассмотрены гри укрупненные модели данного института публичные слушания, реализуемые по инициативе населения, публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов, и обязательные (автоматические) публичные слушания.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные направления совершенствования законодательства о реализации института публичных слушаний
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи,опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК
1 Очеретина М А Понятие и структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти//Рос юстиция -2008.-№6 -С 31-33 (0,4 п л)
2 Очеретина М А Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право - 2008 - № 23 -С 22-25 (0,4 п л)
Монография, статьи и тезисы докладов, опубликованные в иных научных журналах и изданиях
3 Киселев К. В, Ляпустина М А, Руденко В Н Публичные слушания в муниципальных образованиях - Екатеринбург УрО РАН, 2007 - 151 с (8,83 п л) (соавт неразд)
4 Очеретина М А Институт публичных слушаний как форма реализации политического дискурса // Дискурсология методология, теория, практика докл Третьей междунар науч-пракг конф (2 октября -19 декабря 2008 г)/под ред О Ф Русаковой - Екатеринбург Издательский дом «Дискурс-Пи», 2008 - С. 103-106 (0,35 п л )
5 Очеретина М А Понятие и типология института публичных слушаний (дополненное) // Науч ежегод Института философии и права Российской академии наук - Екатеринбург, 2008 - Вып 8. - С 466-476 (0,7 п л)
6 Ляпустина М А Институт публичных слушаний в правотворческом процессе // Законодательство субъектов Российской Федерации, замысел, реальность и перспективы докл и выступ науч -практ конф - Екатеринбург, 2006 - С 75-82 (0,46 п л )
7 Ляпустина М А Институт публичных слушаний в современном конституционном праве //Демидовские чтения на Урале тез докл Первого Российского научного форума - Екатеринбург, 2006 - С 361-362 (0,12 п л)
Подписано в печать 06 11 09 Формат 60*84/16 Бумага писчая Печать офсетная Уел печ л 1,39 Уч-иэд л 1,50 Тираж 150 экз Заказ № 122
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия» 620066, Екатеринбург, ул Комсомольская, 23
ЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Очеретина, Мария Анатольевна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава I ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ КАК ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ
§ 1 Публичные слушания в современном конституционализме, понятие, цели и задачи института публичных слушаний.
§ 2 Становление и развитие института публичных слушаний.
§ 3 Структура публичных слушаний и их типологизация.
§ 4 Публичные слушания и иные институты гражданского участия.
Глава II ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В СОВРЕМЕННОМ
КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ
§ 1 Правовое регулирование предмета публичных слушаний в законодательстве
Российской Федерации.
§ 2 Стадии реализации института публичных слушаний в законодательстве
Российской Федерации.
§ 3 Практика и проблемы реализации института публичных слушаний в Российской Федерации и зарубежных странах.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Плодотворным направлением теоретического поиска в современной теории демократии стала концепция делибера-тивной демократии или демократии обсуждения (англ. deliberate - обсуждать, советоваться, совместно рассматривать), которая предполагает, что демократический процесс необходимо рассматривать как процесс формирования общественного мнения и воли в ходе публичного, свободного, аргументированного обсуждения. В свою очередь демократия обсуждения является одним из институтов демократии участия (или партисипаторной демократии, от англ. participate - принимать участие), в основе концепции которой лежит активное участие населения страны в осуществлении публично-властных функций и возможность граждан влиять на процесс принятия органами власти публично-властных решений. Необходимость изучения демократии участия и обсуждения и конституционно-правовых проблем публичных слушаний, как одного из институтов делиберативной демократии, в настоящее время обусловлена, как минимум, тремя обстоятельствами.
Во-первых, еще в конце 80-х начале 90-х годов XX века институты демократии участия и обсуждения начали спонтанно и относительно независимо от органов власти и государства в целом реализовываться в России. Лишь в последние несколько лет на федеральном уровне принят ряд законов, регламентирующих правовой статус институтов демократии участия и обсуждения, задача их развития начала ставиться в повестку дня многими общественными, политическими и научными деятелями. Именно в начале XXI века выходит ряд теоретических работ, посвященных осмыслению феномена демократии обсуждения и ее институтов в системе современной демократии. В то же время отсутствует достаточная теоретическая база, которая могла бы не только обосновать необходимость реализации этих институтов, но и предложить наилучшие механизмы их реализации, открыть перспективы развития институтов делиберативной демократии в России в условиях становления современного информационного общества и правового государства. От уровня исследования этой проблемы во многом зависит выработка современных подходов к решению таких актуальных проблем, как проблемы организации публичной власти и участия населения в ее осуществлении, разработки системы конституционного и муниципального законодательства в этой сфере и др.
Во-вторых, с конца XX столетия политико-правовая система Российской Федерации, находится в процессе глубинной трансформации. Наша страна находится в фазе консолидации демократии, свойственной переходным обществам, где уже сформировались и начали работать основные демократические институты, однако их система еще не утвердилась и не стала единственно возможной. Развитие практики гражданского участия является одним из важных условий успешного завершения демократического перехода в России, а утверждение конституционно-правовых норм, закрепляющих институты пар-тисипаторной и делиберативной демократии в конституционной системе государства, является одним из индикаторов его демократичности. В этих условиях особую значимость приобретает вопрос о необходимости применения опыта конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся по поводу участия граждан в управлении делами государства, накопленного в государствах с устойчивыми демократическими традициями.
В-третьих, важно выработать четкие представления о публичных слушаниях как институте демократии обсуждения, их специфических особенностях, месте, которое они занимают среди других конституционно-правовых институтов, механизме и стадиях их реализации. Это поможет избежать негативных последствий, которые сопровождают правовое регулирование и правоприменение в странах, чья экономическая и социально-политическая система находится в процессе перехода от одного состояния к другому.
Степень разработанности темы и теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертации составляют труды российских и зарубежных специалистов в области конституционного, муниципального права, государствоведения, теории и истории права, истории, философии, политологии. Среди них - труды российских юристов, историков и философов XIX - начала XX столетий (И.И. Дитятин, М.М. Ковалевский, В. Маклаков, С.М. Соловьев, В.И. Сергеевич, К. М. Тахтарев и др.), а также зарубежных теоретиков и общественных деятелей, работавших в середине XVIII — в XIX столетиях (Ж.-Ж. Руссо, И. Кант, Дж. Фрёбель, Дж. С. Милль и др.). В работах Руссо, И. Канта, Дж. Фрёбеля, Дж. С. Милля разработаны основы теории демократии участия и обсуждения. В трудах отечественных специалистов (И.И. Дитятин, С.М. Соловьев, В.И. Сергиевич и др.) представлен анализ таких институтов участия населения России в осуществлении управления делами государства, как вечевые собрания, земские соборы и челобитные.
Также при написании работы были проанализированы труды советских авторов (Д.Б. Агафонкин, С.А. Бородин, М.Ф. Гудаков, В.Т. Кабышев, В.М. Ковалев, А.И. Ковлер, В.Ф. Коток, В.А. Кочев, B.C. Кронский, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, В.О. Лучин, A.A. Мишин, А.Г. Мурашин, В.И. Новоселов, A.M. Сал-мин, Ю.И. Скуратов, В.В. Смирнов, В.Н. Суворов, Ю.А. Тихомиров, М.Ф. Чудаков, И.А. Чурина, A.A. Югов и др.), исследовавших институты непосредственной демократии и демократии участия, существовавшие в советское время (всенародные обсуждения законопроектов, совещания трудящихся, обращения граждан, правотворческие инициативы граждан, общие собрания (сходы) граждан и др.).
В период реформирования современного российского общества интерес к рассматриваемой теме не снизился. Напротив, изменение основ государственного строительства потребовало определения места и роли конституционно-правовых институтов демократии участия в новой системе государственной власти и управления, глубокого переосмысления подходов к сущности и содержанию институтов демократии участия. Однако в течение прошедших двух десятилетий в нашей стране не успела сформироваться теоретическая база, учитывающая новые тенденции развития российского общества. В работах юристов, вышедших после вступления в силу Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь положено начало исследованию конституционно-правовых институтов демократии участия, формирующихся на уровне субъектов Российской Федерации и в системе местного самоуправления, предприняты попытки анализа института публичных слушаний, их типологизации и описания стадий реализации (С.А. Авакьян, А.П. Анисимов, И.В. Выдрин, Д.В. Гончаров, И.В. Захаров, С.С. Зенин, Е.В. Игнатюк, К.В. Киселев, В.В. Комарова, А.И. Ковлер, А.Р. Корнилов, Э.Р. Курманов, А.П. Любимов, В.В. Невинский, М.Г. Никитенко, А.Ф. Ноздрачев, JI.A. Нудненко, О.В. Роньжина, С.П. Перегудов, М.А. Пиманова, C.B. Пылин, В.Н. Руденко, A.A. Сергеев, A.B. Сивопляс, Ю.И. Скуратов, З.Г. Тамазов и др.). Рядом научных деятелей рассмотрены публичные слушания, проводимые по конкретным, обязательным для вынесение на них вопросам (Е.А. Белокылова, A.C. Белосохова, М.И. Васильева, И.С. Волик, Г.А. Волков, А.К. Голиченков, М.Н. Малеина, Е.В. Перфильева, С.А. Помещи-кова, Н.В. Судакова, Д.В. Хаустов, Д.В. Шинкевич и др.).
Существенным источником при написании работы стали комментарии к Конституции Российской Федерации и иным федеральным законам, опубликованные под редакцией Б.Н. Топорнина, Шкатулла В.И., и др. Диссертантом использованы также современные исследования, учебники и учебные пособия, в которых содержится проблемное изложение вопросов современного российского конституционного права, а также словари и энциклопедии (П.А. Алебастрова, С.С. Алексеев, М,В. Баглай, A.A. Безуглов, И.В. Выдрин, С.К. Булгаков, И.В. Гранкин, А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин, В.В.Маклаков, С.И. Ожегов, O.A. Пет-рученко, С. А. Солдатов и др.).
В то же время, несмотря на начавшийся процесс анализа теории демократии обсуждения и публичных слушаний, как одного из ее институтов, в современной юридической литературе остается множество вопросов, научное исследование которых не осуществлялось. Так, в недостаточной мере исследована сущность института публичных слушаний, не проработаны содержание понятия «публичные слушания», их предмет, недостаточно исследован механизм их peaлизации. Также не проведен сравнительно-правовой анализ института публичных слушаний и других институтов гражданского участия, не разработаны вопросы методологии исследования институтов демократии участия, которые продолжают рассматриваться как институты непосредственной демократии. Для достижения целей, поставленных в диссертации, автору необходимо было осуществить анализ обозначенных проблем.
В связи с чем, наряду с правовыми исследованиями, в которых рассматривается развитие институтов гражданского участия и публичных слушаний в частности, были проанализированы современные политико-правовые, политологические, социологические, философские работы в этой области, подготовленные как зарубежными, так и российскими авторами (H.A. Бусова, Е.Г., Р. Даль, Е.Г. Дьякова, М.А. Пиманова, C.B. Пылин, В.Т. Федотова, Алмонд Г.А. (Almond G.A.), Верба С. (Verba S.), Дж. Гастил (J. Gastil), JI. Грейтон Джеймс (L. Creigh-ton James), Дж. Зиммерман (J. Zimmerman), Дж. Кохен (J. Cohen), П. Левин (Р. Levine), H. Кросби (N. Krosby), Д. Миллер (D. Miller), Б. Миниг (В. Meinig), Д. Незекат (D. Nethercut), Зиммерман (J. Zimmerman), Ю. Хабермас (J. Habermas), А. Шайо, J1. Янг (L.Young) и др.). Обращение к трудам названных ученых способствовало анализу сущности института публичных слушаний, выработке методологии его исследования и его отграничению от иных институтов гражданского участия.
Кроме того, в рамках анализа института публичных слушаний, проведенного ранее, явно недостаточно обращение к опыту реализации этого института в Российской Федерации и зарубежных странах. В результате сложно оценить, как эффективность механизма реализации публичных слушаний, так и их значение для правоприменительной практики, законотворческого процесса и развития гражданского общества и правового государства, которому призван служить рассматриваемый институт. Автор работы стремился восполнить этот пробел, для чего обращался к множеству Интернет-источников. Среди них были как официальные сайты муниципальных образований, расположенных на территории Российской Федерации и зарубежных государств, субъектов Российской Федерации, общественных организаций, так и новостные сайты, в которых была отражена информация о проведении публичных слушаний и их результатах, а также приведена оценка этих результатов и проведения слушаний. Проведенная работа также позволила произвести обобщение имеющегося опыта иностранных государств в развитии конституционно-правовых институтов гражданского участия, выявить универсальные особенности этих институтов, исследовать современные тенденции развития конституционного законодательства, регулирующего участие граждан в осуществлении публичной власти, которые, по мнению автора диссертации, должны быть учтены в правотворческой деятельности, осуществляемой в нашей стране.
В целом в настоящее время ощущается явный недостаток исследований и, соответственно, источниковедческой базы, по проблемам демократии участия и обсуждения и публичных слушаний, как одного из институтов делиберативной демократии. В работах, посвященных комплексному анализу публичных слушаний, выполненным за последние годы в нашей стране (В.В. Комарова, JI.A. Нудненко, A.A. Сергеев и др.), этот правовой институт проанализирован лишь рамочно. Такие работы, как правило, являются лишь незначительной частью исследований, посвященных иным институтам прямой, представительной демократии и демократии участия. В настоящий момент существует лишь одна диссертационная работа, посвященная исследованию института публичных слушаний, подготовленная З.Г. Тамазовым «Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление». Однако автор исследования рассматривает публичные слушания не как один из институтов делиберативной демократии, а как институт местного самоуправления и анализирует его особенности в контексте сущности местного самоуправления. Поэтому в названной в работе не затронуты многие аспекты реализации публичных слушаний, о которых сказано выше. В связи с этим необходимо проведение более содержательного исследования публичных слушаний как института демократии обсуждения и анализа опыта его реализации.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере реализации прав граждан на участие в осуществлении публичной власти посредством использования механизма публичных слушаний в Российской Федерации.
Предмет исследования - публичные слушания в Российской Федерации как комплексный правовой институт.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно-правовое исследование публичных слушаний как института демократии обсуждения.
Для достижения указанных целей ставятся следующие основные задачи исследования:
1. Раскрыть содержание понятия публичных слушаний с учетом исторического опыта и основных тенденций развития современной теории демократии.
2. Провести отграничение публичных слушаний и иных смежных институтов гражданского участия. Выявить основные достоинства и недостатки публичных слушаний, как института гражданского участия.
3. Выделить структурные элементы публичных слушаний и проанализировать их.
4. Выработать критерии типологизации публичных слушаний и, используя эти критерии, произвести типологию публичных слушаний, проанализировать их виды, выявить особенности и их роль в системе современной демократии.
5. Выявить и рассмотреть возможности реализации публичных слушаний в рамках иных институтов прямой и представительной демократии.
6. Проанализировать и обобщить опыт конституционно-правового регулирования участия граждан в осуществлении публично-властных функций в современных демократических государствах.
7. Выявить основные модели реализации публичных слушаний с учетом особенностей, которые определяются их целями и предметами, субъектами инициативы проведения публичных слушаний, организацией системы власти и управления в публичном образовании, где проводятся слушания, рассмотреть особенности выявленных моделей.
8. С учетом соответствующего опыта развитых демократических государств и особенностей исторического развития России охарактеризовать становление и развитие конституционно-правового института публичных слушаний в нашей стране, выявить основные противоречия, пробелы и недостатки законодательного регулирования отношений в сфере реализации публичных слушаний в Российской Федерации, выработать рекомендации, с учетом которых могло бы совершенствоваться законодательство Российской Федерации и ее субъектов.
Методологическая основа исследования связана как с использованием общенаучных методов познания (исторического метода, метода системного анализа, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, логического метода, конкретно-социологического и типологического методов), так и специальных правовых, частнонаучных методов (метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод, историко-юридический метод, метод конституционно-правового моделирования). Использование указанных методов, а особенно, методов сравнительного правоведения, типологического, формально-юридического метода, позволяет провести исследование публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти и конституционно-правового института делиберативной демократии в динамике с учетом их исторического развития и в то же время сосредоточиться на основных видах и моделях публичных слушаний и механизме их реализации.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также Конституции и законодательные акты СССР и РСФСР.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют: судебная практика, представленная в определениях Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и постановлениях
Кассационной инстанции Федерального Арбитражного суда Уральского округа, а также практика проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях, находящихся на территории различных субъектов Российской Федерации, и опыт реализации публичных слушаний в зарубежных странах.
Научная новизна диссертации. Впервые в научной литературе комплексно проанализированы публичные слушания как институт демократии обсуждения, исследована его сущность и механизм реализации, выявлены модели реализации института публичных слушаний, определяемые системой действующего конституционного законодательства; разработаны критерии типологизации публичных слушаний и исходя из них выделены виды публичных слушаний; с использованием методов сравнительного правоведения исследованы две группы конституционно-правовых институтов гражданского участия - самостоятельные институты гражданского участия, проходящие в форме слушаний, и институты гражданского участия, проходящие в иной организационной форме, субинститутами которых могут выступать публичные слушания.
Положения, выносимые на защиту.
1) Конституционно-правовые институты демократии участия, разновидностью которых являются публичные слушания, позволяют придать большую легитимность принимаемым публично-властным решениям, способствуют достижению общественного согласия, предоставляют гражданам запасные рычаги решения общественных проблем, не прибегая к использованию радикальных методов воздействия на органы власти. Признавая граждан важнейшим субъектом публичной политики, законодатель фактически выбирает стратегию гражданского участия в принятии публично-властных императивных решений органами власти. При этом вопрос о том, должно ли приниматься публично-властное решение народными представителями без обращения к мнению населения или с обязательным учетом этого мнения решается в современном конституционализме с учетом принципа субсидиарности. Если проблема не может быть эффективно решена органами власти, конституционное и муниципальное законодательство предусматривает дополнительные механизмы ее решения. Важное место в этих механизмах отводится институту публичных слушаний.
2) Публичные слушания являются конституционно-правовым институтом участия населения публично-территориальных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений.
3) Институт публичных слушаний необходимо отграничивать от иных институтов гражданского участия (гражданских форумов; парламентских слушаний; собраний (конференций) граждан; общественных слушаний, проводимых в рамках деятельности общественных советов; народной правотворческой инициативы; всенародных обсуждений проектов правовых актов и др.). В основе такого отграничения лежат следующие критерии: правовая форма реализации этих институтов; их цели и круг вопросов, обсуждаемых на них; субъекты реализации таких институтов; открытость обсуждения и доступность участия в нем; правовой статус принимаемых решений и степень их влияния на принятие публично-властных решений органами власти.
4) Реализация публичных слушаний позволяет гражданам участвовать в осуществлении публично-властных функций путем согласования интересов органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения в то время, как иные институты гражданского участия либо выступают формой деятельности органов управления, либо в цели реализации таких институтов не входит согласование интересов органов власти и населения, совместное обсуждение ими общественно значимых вопросов. Институт публичных слушаний позволяет реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования самой активной частью населения, используя при этом упрощенные процедуры. В отличие от других институтов гражданского участия, публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учесть рекомендации граждан по ее решению. Таким образом, институт публичных слушаний в большей степени, чем иные институты гражданского участия, обеспечивает вовлечение граждан в обсуждение и решение общественно значимых проблем, а также большие возможности влияния общественности на выработку и принятие публично-властных решений.
5) Публичные слушания представляют собой систему отношений, структурными элементами которой являются: объект публичных слушаний (общественные отношения, регулируемые органом, которому адресуются рекомендации, принимаемые в ходе публичных слушаний); предмет публичных слушаний (вопросы и проекты правовых актов, выносимые на слушания); субъекты публичных слушаний (инициаторы слушаний, организаторы их проведения и участники); адресат публичных слушаний (орган власти, принимающий решение по обсуждаемому на публичных слушаниях вопросу).
6) Предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и иные вопросы, имеющие существенное общественное значение. При этом перечень таких вопросов должен быть открыт, а сами вопросы, выносимые для обсуждения на публичные слушания, должны входить в компетенцию органа власти, которому адресуются рекомендации, выносимые на них. Поэтому необходимо на уровне федерального законодательства закрепить возможность обсуждения на публичных слушаниях, помимо проектов правовых актов, иных вопросов местного и регионального значения.
7) Механизм реализации публичных слушаний состоит из следующих стадий: выдвижение инициативы проведения слушаний (факультативная стадия); назначение публичных слушаний; подготовка (организация) публичных слушаний; непосредственно проведение публичных слушаний; рассмотрение результатов публичных слушаний органами власти, которым они адресованы; опубликование результатов публичных слушаний и решения органов власти, утверждающего эти результаты. Четкая правовая регламентация и строгое соблюдение процедуры проведения публичных слушаний позволят достигнуть целей, стоящих перед этим институтом и избежать игнорирования обязательных публичных слушаний, отказа гражданам в проведении факультативных публичных слушаний, нарушения прав участников слушаний.
8) Степень системности и полноты действующего федерального законодательства, регламентирующего институт публичных слушаний, крайне невысока. Это приводит к тому, что публично-территориальные образования, разрабатывающие в пределах своей компетенции правовые акты, регламентирующие рассматриваемый институт, вкладывают в понятие публичных слушаний различное содержание либо вообще не предусматривают возможность реализации этого института. Для того, чтобы право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и общества путем реализации института публичных слушаний было равным образом обеспечено в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации, действующее федеральное законодательство в части регулирования общественных отношений, связанных с реализацией публичных слушаний, нуждается в систематизации. Целесообразно принятие единого законодательного акта, соединяющего в себе положения о реализации различных институтов гражданского участия, в том числе публичных слушаний, на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на ее территории.
9) Конкретизация правовой регламентации института публичных слушаний особенно необходима в части их проведения по вопросам, в обязательном порядке выносимым на слушания (проектам бюджетов субъектов Российской Федерации и отчетам об их исполнении; размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде и др.). В связи с этим, в работе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию ряда федеральных законов. Суть рекомендаций заключается во включении в федеральные законы общих принципов организации публичных слушаний по вопросам, в обязательном порядке выносимым на них. Также в работе изложены предлагаемые положения правовых норм.
10) Возможно вычленение трех основных моделей реализации публичных слушаний: публичные слушания, реализуемые по инициативе населения, публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов, и обязательные (автоматические) публичные слушания. Сопоставление этих моделей, а также анализ опыта реализации публичных слушаний в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что основными направлениями развития института публичных слушаний, желательными для России являются: 1) обеспечение условий для более активного участия населения в реализации публичных слушаний, упрощение порядка их проведения по инициативе граждан; 2) постепенное расширение круга вопросов, которые выносятся на публичные слушания по инициативе, как органов власти, так и населения; 3) переход от системы редких, организуемых исключительно в обязательном порядке публичных слушаний к системе периодического проведения слушаний по наиболее значимым общественным вопросам; 4) расширение количественного состава участников публичных слушаний и привлечение к участию в слушаниях представителей различных социальных групп, которые можно считать выразителем мнений и воли всего населения; 5) достижение возможности организации публичных слушаний, независимо от размеров публично-территориального образования и численности граждан, проживающих в нем; 6) введение норм, ограничивающих возможности органов власти препятствовать проведению публичных слушаний, а также норм, обеспечивающих независимость процесса обсуждения в ходе публичных слушаний от влияния управляющих субъектов; 7) применение в ходе реализации публичных слушаний методов социального проектирования с использованием случайной выборки представителей населения с учетом пола, возраста, образования, места проживания и других показателей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении различных проблем развития демократии обсуждения в современном обществе. Теоретические и практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях развития взаимодействия государства и общества, совершенствования организации системы публичной власти и управления, а также эффективного участия в ней населения. Материалы диссертации могут использоваться в вузах при преподавании курса конституционного и муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Институте Философии и права Уральского отделения Российской Академии наук, обсуждена на заседании Отдела права Института Философии и права Уральского отделения Российской Академии наук.
Выводы и основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, тезисах докладов, монографиях.
Диссертант выступал с докладами и научными сообщениями по теме работы на научно-практических конференциях и научных форумах, в частности: на всероссийской научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: замысел, реальность и перспективы» (г. Екатеринбург, 2006 г.), на первом Российском научном форуме «Демидовские чтения на Урале» (г. Екатеринбург, 2006 г.), на международной научно-практической конференции «Дискурсология: Методология. Теория, Практика» (г. Екатеринбург, 2008 г.).
Автор имеет семь опубликованных научных и научно-публицистических работ, относящихся к теме диссертации. Среди опубликованных работ можно выделить монографию «Публичные слушания в муниципальных образованиях» (Екатеринбург: УрО РАН. 2007). Автором опубликованы две статьи в научных юридических журналах, включенных в «Перечень приоритетных научных и научно-технических изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук», утвержденный ВАК Минобразования Российской Федерации, - «Российская юстиция», «Конституционное и муниципальное право».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Первая глава диссертации включает четыре параграфа, вторая - три параграфа. Список использованной литературы включает 234 наименования. Общий объем работы 227 страниц.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Очеретина, Мария Анатольевна, Екатеринбург
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
292 Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XX веке // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 32.
В настоящей работе рассмотрены далеко не все аспекты многогранной проблемы, поскольку более важной задачей в условиях противоречивости правовой регламентации института публичных слушаний и недостаточности теоретической базы являлся комплексный анализ публичных слушаний как института делиберативной демократии и выработка современного подхода к проблемам его реализации, учитывающегочкак особенности самого предмета исследования, так и основные тенденции развития демократии в современном мире.
В настоящее время вектор развития существующих институтов демократии направлен в сторону совершенствования и укрепления представительной демократии с помощью реализации институтов демократии участия и в частности V демократии обсуждения. На протяжении последнего столетия постоянно росло число стран, в конституционном законодательстве которых предусмотрены те или иные институты гражданского участия. Наибольшее распространение, как в мире, так и в Российской Федерации получили институты общественных советов, депутатских и публичных слушаний, при этом в настоящий момент они недостаточно исследованы в российской юридической науке. Исходя из полученных результатов исследования, автор считает необходимым продолжить изучение конституционно-правовых проблем современной демократии участия и демократии обсуждения в частности, Пока же автор провел комплексное исследоN вание конституционно-правового института публичных слушаний.
Конституционно-правовые институты демократии обсуждения в современных демократических государствах все больше выполняют функцию гармонизации интересов общества и государства, укрепления легитимирующей основы власти, придания публично-властным решениям силы общеобязательных в силу того, что с ними согласны лица, на права и обязанности которых они могут повлиять. Законодатель признает граждан важнейшим субъектом публичной политики, и фактически выбирает стратегию участия граждан в принятии императивных публично-властных решений органами власти, используя при этом принцип субсидиарности. Иными словами если проблема не может быть эффективно решена органами власти, конституционное и муниципальное законодательство предусматривает дополнительные механизмы ее решения, какими и являются институты гражданского участия. Функционирование этих институтов позволяет предотвращать социальные и политические конфликты, оптимально разрешать возникающие противоречия. С учетом этого фактора современная демократия не мыслима без институтов демократии участия.
Публичные слушания являются эффективным средством оперативного выявления запросов общества, совершенствования законодательства и одновременно контроля за его исполнением. Они дают возможность установить, насколько эффективно работает тот или иной нормативный правовой акт, насколько он соответствует социально-экономическим условиям в публично-территориальном образовании, повышают уровень доверия населения к органам власти. В сравнении с иными смежными институтами гражданского участия реализация института публичных слушаний характеризуется рядом преч имуществ. Институт публичных слушаний, позволяет реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования самой активной частью населения, используя при этом упрощенные процедуры. Публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема, а органы власти обязаны учитывать рекомендации, предлагаемые гражданами относительно ее разрешения. Тем самым публичные слушания в большей степени предполагают цивилизованное влияние общественности на решения и действия органов власти, без обращения к более радикальным методам воздействия. ч
Основными направлениями развития института публичных слушаний и их конституционно-правового регулирования в условиях современной российской действительности должны стать: обеспечение условий для более активного участия населения в реализации публичных слушаний, упрощение порядка их проведения по инициативе граждан; постепенное расширение круга вопросов, которые выносятся на публичные слушания; переход от системы редких, организуемых исключительно в обязательном порядке публичных слушаний к системе периодического проведения слушаний по наиболее значимым общественным вопросам; расширение количественного состава участников публичных слушаний и привлечение к участию в слушаниях представителей различных социальных групп, которые можно считать выразителем мнений и воли всего населения; достижение возможности организации публичных слушаний, независимо от размеров публично-территориального образования и численности граждан, проживающих в нем;- введение норм, ограничивающих возможности органов власти препятствовать проведению публичных слушаний, а также норм, обеспечивающих независимость процесса обсуждения в ходе публичных слушаний от влияния управляющих субъектов.
При реализации публичных слушаний необходимо иметь в виду, что они представляют собой процесс взаимодействия органов власти и общественности, их взаимного убеждения и выработки в ходе аргументированного обсуждения наиболее приемлемых и взвешенных решений. Обращение к зарубежному и российскому опыту реализации институтов гражданского участия полезно, как для органов власти, часто принимающих закрытые, непубличные решения, так и для населения, которое в общей массе не видит возможности оказания влияния на деятельность управляющих субъектов и в результате не ощущает себя причастным к решению даже самых значимых для жизни общества вопросов.
Для того, чтобы институт публичных слушаний стал реальным инструментом взаимодействия органов власти и населения необходимо развивать доверие между ними. Органам власти следует внимательнее относиться к общественным настроениям, совместно с представителями общественности обсуждать наиболее проблемные вопросы жизни публичных образований и реагировать на предложения, вносимые гражданами, в случаях, когда это необходимо и возможно. Что касается населения, то в российском обществе необходимо развивать традиции активного участия граждан в жизни страны, региона или места своего непосредственного проживания, осознание того, что каждый в силах в той или иной степени повлиять на решения органов власти по проблемам, имеющим общественное значение.
В связи с тем, что в Российской Федерации институт публичных слушаний является относительно новым, необходимо обращение к опыту зарубежных стран в реализации данного института демократии участия и обсуждения, а также к исторической ретроспективе. Стоит отметить, что тенденция регламентации публичных слушаний в последние годы заключалась в стремлении к развитию и совершенствованию этого института гражданского участия. В настоящее время необходимы совместные усилия ученых и органов власти для создания модели реализации публичных слушаний, способной сделать их максимально эффективным инструментом влияния населения на решения и политику, проводимые органами власти и необходимым механизмом взаимодействия государства и гражданского общества.
Одновременно из имеющегося опыта проведения публичных слушаний в Российской Федерации ясно видно, что в подавляющем большинстве случаев население принимает пассивное участие в их проведении. Органы власти, в свою очередь, тоже не стремятся обсуждать с населением проблемные, не имеющие однозначного решения вопросы. В связи с этим органам власти следует внимательнее относиться к настроениям, царящим в обществе, совместно с представителями общественности обсуждать наиболее проблемные вопросы жизни публично-территориальных образований и реагировать на предложения, вносимые гражданами, в случаях, когда это необходимо и возможно. Представителям общественности в свою очередь следует занимать более активную позицию и в случае, когда это возможно, решать проблемные вопросы путем ведения диалога, используя институты демократии обсуждения.
206
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. на 25 декабря 2008 г.).
3. Федеральный закон от 43 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 15. Ст. 1277. (с изм. на 10 июня 2008 г.)
4. Федеральный закон Российской Федерации от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. 2004. 21 июня. № 25, ст. 2485.
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 2. Ст. 133. (с изм. на 23 июля 2008 г.)
6. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета, 2002. 29 июн. (с изм. на 23 июля 2008 г.)
7. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 10. Ст. 1163. (с изм. на 19 декабря 2006 г.)1. V.
8. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ' «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4851. (с изм. на 30 декабря 2006 г.)
9. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3506.
10. Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1462. (с изм. на 20 апреля 2007 г.)
11. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108. (с изм. на 18 октября 2007 г.)
12. Федеральный закон от ч24 декабря 2004 г. № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 290. (с изм. на 23 июля 2008 г.)
13. Федеральный Закон от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 «Земельный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001. № 44. Ст. 4147 (с изм. на 23 июля 2008 г.)
14. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4552. (с изм. на 1 декабря 2007 г.)
15. Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992. №33. Ст. 1915.
16. Федеральный закон «Бюджетный Кодекс Российской Федерации» № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. ст. 3823 (с измена 1 декабря 2008 г.)
17. Приказ Министерства природы Российской Федерации от 18 июля 1994 г. № 222 «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» // Российские вести, 1994. 8 дек.
18. Закон Пензенской области от 13 сентября 1996 г. N 4-ЗПО «О местном самоуправлении в Пензенской^ области» (утратил силу) // Пензенские вести, 1996. 21 сентября.
19. Постановление губернатора Хабаровского края «О проведении публичных (общественных) слушаний» № 170 от 3 августа 2005 г. // Тихоокеанская звезда, 2005. 6 августа.
20. Ш. Правовые акты органов местного самоуправления
21. Постановление администрации города Тюмени от 25.11.2006 № 24-ПК «Об утверждении положения о лорядке организации и проведения общественных слушаний по установлению публичного сервитута в городе Тюмени» // Тюменский курьер, 2006. 9 декабря.
22. Решение Челябинской городской Думы от 11 апреля 2006 г. № 12/1 «Об утверждении положения о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске» // Вечерний Челябинск, 2006. 13 апреля.
23. Решение Красноярского городского Совета от 6 июня 2000 г. N 24-265 «Об общественных слушаниях в городе Красноярске» // Городские новости. 2000. 26 июня.
24. Постановление Городской думы города Нижнего Новгорода от 21 сентября 2005 года № 71 «О публичных слушаниях в городе Нижний Новгород» // Нижегородский рабочий, 2005. 5 октября.
25. Положение о публичных слушаниях в Красногорском муниципальном районе. Утверждено решение совета депутатов Красногорского района Московской области от 30 марта 2006 г. № 777/3 // Красногорские вести, 2006. № 43. 11 апреля.
26. Решение совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан «О публичных слушаниях по проекту устава городского округа г. Уфа Республики Башкортостан» от 8 ноября 2005 года // Вечерняя Уфа, 2005. 11 ноября. № 215 (10363)
27. Решение Пермской городской думы от 22 февраля 2005 года № 32 «Об утверждении положения о публичных слушаниях в городе Перми» // Сборник нормативных актов города, 2005. Книга 3.
28. Решение Омского городского совета «Об утверждении положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Омске» № 272 от 20 июля 2005 г. // Вечерний Омск, 2005. 12 декабря.
29. Решение Каменск-Уральской Городской Думы № 112 от 5 октября 2005 года «Об утверждении порядка организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Каменск-Уральский» //Каменский рабочий, 2005. 15 октября;
30. Решение Собрания представителей муниципального образования Алек-синский район от 25.01.2006 №2(6). 14 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании Алексинский район» // Алек-синские вести, 2006. 26 января;
31. Решение Курганской городской Думы от 21 сентября 2005 года № 221 «О порядке организации и проведении публичных слушаний в городе Кургане»//Курган и курганцы, 2005. 27 сентября. „
32. Решение Пермской городской думы от 22 февраля 2005 года № 32 «Об утверждении положения о публичных слушаниях в городе Перми» // Сборник нормативных актов города, 2005. Книга 3.
33. Решение Думы города Владивостока от 21 июля 2005 г. № 80 «Об утверждении положения о порядке проведения публичных слушаний в городе Владивостоке» // Вестник Думы города Владивостока, 2005. 25 июля.
34. Постановление Оренбургского городского Совета от 13 октября 2005 года № 202 «Об утверждении положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования «город Оренбург» // Вечерний Оренбург, 2005. 2 декабря.
35. Постановление Городской думы города Нижнего Новгорода от 21 сентября 2005 года № 71 «О публичных слушаниях в городе Нижний Новгород» // Нижегородский рабочий, 2005. 5 октября.
36. Решение Думы муниципального образования «город Полевской» от 29 сентября 2005 года № 49 «Об утверждении положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Полевском городском округе» // Диалог, 2005. 11 октября;
37. Постановление Думы горрдского округа Отрадный Самарской области от 21.12.2005 г. № 59 «Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний на территории городского округа Отрадный Самарской области» // Рабочая трибуна, 2005. 29 декабря.
38. Постановление Брянского городского совета народных депутатов от 6 октября 2005 г. № 170-п «О принятии положения о публичных слушаниях в городе Брянске» // Брянск, 2005. 7 октября.
39. Решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 5 июля 2005 года № 28-7 «Об утверждении положения о публичных слушаниях в городе Горно-Алтайске» // Вестник Горно-Алтайска, 2005.20 июля.
40. Решение Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 66-633 «О положении о публичных слушаниях в городе Саратове» // Саратовская панорама, 2005.17 ноября.
41. Решение Орловского городского совета народных депутатов от 31 августа 2006 г. № 6/095-ГС «О проекте положения о публичных слушаниях в городе Орле» // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов, 2006. Выпуск1. N9;
42. Решение Ставропольской городской Думы от 28 июня 2007 г. № 77 «Об утверждении положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Ставрополе» // Вечерний Ставрополь, 2006. 8 августа;
43. Решение Городского Совета Новосибирска от 25 апреля 2007 г. № 562 «О положении о публичных слушаниях в городе Новосибирске» // Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска, 2007. 26 апреля.
44. Решение Совета муниципального образования «город Ухта» Республики Коми от 7 ноября 2005 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний на территории муниципального образования «Город Ухта» // Ухта, 2005. 9 ноября.
45. Решение Липецкого городского совета депутатов от 28 декабря 2005 г. № 223 «О положении «О публичных слушаниях в городе Липецке» // Огни Липецка; 2006.22 марта;
46. Решением Городской думы г. Краснодара № 7 от 16.02.2006 г. «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Краснодар» // Краснодарские известия, 2006. 28 февраля.
47. Постановление Брянского городского совета народных депутатов от 6 октября 2005 г. № 170-п «О принятии положения о публичных слушаниях в городе Брянске» // Брянск, 2005. 7 октября;
48. Решение Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 г. № 21/22 «Об утверждении положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбург» // Вечерний Екатеринбург, 2006. 5 апреля.
49. Решение совета народных депутатов города Владимира от 29 декабря 2005г. № 88 «О Положении о публичных слушаниях в муниципальном образовании город Владимир» //Владимирские ведомости, 2005. 30 декабря.
50. Решение Белгородского городского совета народных депутатов № 190 от 1 ноября 2005 г. «Об утверждении положения о порядке проведения публичных слушаний» // Наш Белгород, 2005. 3 ноября.
51. Решение Городского совета Новосибирска «О публичных слушаниях в городе Новосибирске» № 562 от 25 апреля 2007 г. // Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска, 2007. 26 апреля.1.. Законодательные акты СССР и РСФСР
52. Конституция (Основной закон) Союза советских социалистических республик. М.: Известия советов народных депутатов ССССР, 1988. 64 с.
53. Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях утверждено Постановлением ВЦИК И СНК РСФСР от 14 марта 1927 года // СУ РСФСР. 1927. № 51. Ст. 333.
54. Закон СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов общественной жизни», принятый 30 июня .1987 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 387.1. V. Судебная практика
55. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 6 марта 2008 года № 214-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. 5 мая.
56. Определение Верховного суда Российской Федерации от 30 января 2008 года № 7-Г07-21 //ИПС «КонсультантПлюс» (Документ опубликован не был)
57. Постановление ФАС Уральского Округа от 25.11.2004 N Ф09-3898/04-ГК // ИПС «КонсультантПлюс» (Документ опубликован не был)
58. VI. Научная, учебная и справочная литература, диссертации и авторефераты диссертаций
59. Авакъян С. А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. — М.: Юрист, 2005.-Т. 1.-719 с.
60. Авакъян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8-12.
61. Авдеев А. Публичные слушания по-клински: фарс за закрытыми дверями // http://spklin.ru/2007/04/26/publichnye-slushaniya-po-klinsld-fars-za-zalay dveryami.html . .
62. Агафонкин Д.Б. Проведение собраний и конференций жителей Москвы // Конституционное и муниципальное право. 1998. № 1. С. 35-38.
63. Алебастрова П.А. Конституционное право зарубежных стран, М.; 2001. 638 с.
64. Алексеев С.С. Теория права, 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995.320 с.
65. Анисгшов А.П. «О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний» // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 23-27.
66. Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4 (ИПС «КонсультантПлюс»)
67. Арендт X. Vita activa, или О деятельной жизни. Перевод с нем. В.В. Биби-лина. СПб. Алетейя. 2000. 437 С:
68. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-инфра м, 1998. 752 с.
69. Березин Т. Б., Тушина Н.В. Общественное обсуждение стратегическогоплана развития Екатеринбурга. Как это делалось впервые в России // Екатеринбург, 2008. 24 с.
70. Бартошек М. Римское право: Понятия, термины, определения. Пер. с чешек. М.: Юрид. лит. 1989. 447 с.
71. Безуглов A.A., Солдатов С. А. Конституционное право России. В трех томах. М., 2001. Т. 2. 832 с.
72. Белокрылова Е.А. К вопросу об участии общественности в процедуре проведения оценки воздействия на окружающую среду // Вестник Удмуртского университета , 2005. № б. С. 159-171.
73. Большая советская энциклопедия. Т. 5. Третье издание. М.: Советская энциклопедия. 1971. 640 с.
74. Бородин С.А. К вопросу о сельских сходах // Советское государство и право. 1960. № 12. С. 82-85.
75. Булгаков С.К. Парламентское право Российской Федерации, Ростов-на-Дону, 2004. 122 с.
76. Бусова Н. А. Делиберативная демократия и политика интересов. Вопросы философии. 2002. № 5. С. 44-54.4
77. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права, 2004 № 1. ИПС «КонсультантПлюс».
78. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. 424 с.ч
79. Василъчук Ю.В., Павлова О.В. Регулирование земельных отношений на региональном уровне (на примере Трерской области) // Экологичекое право. 2008. № 3 (ИПС «КонсультантПлюс»)
80. В Вологде пройдут публичные слушания по проблемам демографии // http://www.severinfoiTn.ru/index.php?page=newsfull&date=12-122006&pr=&rg=&newsid=33554
81. Викторов И. С., Земеров H.H. Вопросы прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной и жилищной деятельности // Жилищное право. 2008. № 8 (ИПС «КонсультантПлюс»)
82. Вислогузов Ю.А. Специальный доклад «О возможности реализации населением Алтайского края права на осуществление местного самоуправления» // http://ombudsman.kaluga.ru/library/?content=item&item= 126
83. Волик И.С. Публичные слушания по отчету об исполнении местного бюджета // Право и современность. Материалы конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. С. 19-23.
84. Волков Г. А., Голиченков А К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право, 2006. №2. С. 16-25.
85. Выдрин И. В. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2005. 313 с.
86. Гранкин И.В. Парламент России. 2-е изд. доп. М.: Издательство гуманитарной литературы, 2001. 367 1. с.
87. Городская дискуссионная трибуна (1987-1990): Сборник статей, документов и материалов. Сост. Кирьяков Ю.С. Екатеринбург. Гуманитарный университет. Урал. Отделение гуманитарного и политологического центра «Стратегия» 1997. 60 с.
88. Городские публичные слушания // http://www.smolnews.ru/news/l4571
89. Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭН, 2003. 576 с.
90. Даль Р. Проблемы • гражданской компетентности // http://www.politnauka.org/library/teoria/dahl.php
91. Даль Р. О демократии. / Перевод с английского A.C. Богдановского; Под ред. O.A. Алякринского. М.: Аспкт Пресс, 2000.208 с.
92. Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. Санкт-Петербург. Паровая скоропечатня А. Пороховщикова, Гороховая, д. 12. 1895. 632 с.
93. Добролюбова П. Публичные слушания обошлись без публики // http://www.kommersant.ru/region/novosibirsk/page.htm?year=2007&issue=199&id= 232492§ion=7270
94. Дьякова ET. • Информационный ' раскол //http ://www.kreml.org/media/136079271?mode=print
95. Завадская M. Антиобщественные слушания // http://www.arsvest.ru/archive/issue715/economy/viewl0315.html
96. Захаров И.В. Публичные слушания в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал, 2006. № 4. С. 69-74.
97. Звяголъский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Проблемы теории и практики. М.: Юрлитинформ. 2008. 216 с.
98. Зенин С.С., Корнилов А.Р. Правотворческие ошибки в процессе-реализации права жителей на участие в местном самоуправлении посредством публичных слушаний // «Черные дыры»' в Российском Законодательстве. Юридический журнал. 2008. № 4. С. 43-44.
99. Зенин С. С. Публичные слушания и народное вече (исторический аспект) //История государства и права. № 15. 2008. С. 16-18.
100. Зенин С. С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 3-5.
101. Зенин С. С. Электронные публичные слушания // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. № 1 (133). 2008. С. 2832.
102. Зилшерман Дж. Прямая демократия в Соединенньгх штатах Америки:чопыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 5. С. 47-55.
103. Игнатюк Е.В. Правое регулирование проведения публичных слушаний на уровне субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 3. С.149-156.
104. Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1974. 148 с.
105. Кант И. Соч.: в 6 томах. Москва. Мысль. 1966. Т. 4. 564 с.
106. Киселев КВ., Ляпустина М.А., Руденко В.Н. Публичные слушания в муниципальных образованиях. Екатеринбург: УрО РАН. 2007.151 с.
107. Ковалев В.М. Свобода собраний, митингов, шествий и демонстраций: проблемы законодательного регулирования // Самоуправление: теория и практика. М., 1991. 146 с.
108. Ковалевский М. От прямого народовластия к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму: Рост государства и его отражение в истории политических учений. М.: Тип тов. И.Д. Сытина, 1906. Т. 1. 520 с.
109. Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории / Отв. ред. В.Е. Гулиев. АН СССР, Ин-т гос-ва и права. М.: Наука, 1990. 256 с.
110. Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. Институт государства и права РАН. М., 1997. 102 с.
111. Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: Критические очерки истории и теории / Отв. ред. Г.Х. Шахназаров. М.: Наука, 1986. 192 с.
112. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. 608 с.
113. Козырин А.Н. Принципы законотворчества в сфере публичных финансов (на примере актов законодательства о налогах и сборах) // Финансовое право. 2008. № 2 (ИПС «КонсультантПлюс»)
114. Колезев Д. Кабанов: «Ты вообще кто такой, ты че тут встал?!» Борзенков: «Заткнись, а!» // http://ura.ru/content/svrd/12-12-2006/articles/1410.html
115. Комарова В.В. Институт публичных слушаний — форма народовластияпонятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право, 2006. №. 9. С. 18-21.
116. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). Москва: Формула права, 2006. 560 с.
117. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учебное пособие / Отв. ред. O.E. Кутафин. М.: Изд-во «Ось-89», 1998. 304 с.
118. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Изд. 2-е, доп. /По^ общей редакцией Шкатулла В.И. М.: Юсти-цинформ, 2005. 512 с.
119. Конституционное право России: Учебник. Под ред. Кокотова А.К, Кукушкина М.И. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. 548 с.
120. Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (Императивный мандат). М.: Наука, 1967. 135 с.
121. Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Совет-стком государстве: Дис. .д-раюрид. наук. М., 1965. 917 л.
122. Коток В.Ф. Съезды и совещания трудящихся формы непосредственной демократии в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. 104 с.V
123. Кочев В.А. Общие собрания, сельские сходы граждан // Правоведение. 1980. № 6. С. 83-86
124. Кронский B.C. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 года и развитие законодательства. Правоведение. 1985. № 2. С. 42-46.
125. Кряэюков В.А. Обсуждение гражданами проектов решений местных советов // Советское государство и право. 1983. № 8. С. 55-63.
126. Кукушкин М.И. Проблемы социалистического народовластия: Пособие по спецкурсу. Свердловск: Изд-во СЮИ, 1982. 112 с.
127. Курманов Э.Р. Эволюция форм участия населения в местном самоуправлении: от Советов до наших дней //Местное право. 2004. № 5-6. С. 25-35.
128. Курманов Э.Р. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10 (ИПС «КонсультантПлюс»).
129. Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического. самоуправления народа// Советское государство и право. 1986. № 12. С. 43-50.V
130. Любимов А.П. Гражданский лоббизм: Процедуры и технологии обращения граждан. М., Мэйн, 1998. 120 с.
131. Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза: Справочник / РАН. Ин-т науч. информ. по обществ, наукам, отд. гос-ва и права. М.: ИНИОН, 1997. 70 с.
132. Малеина М.Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута // Журнал российского права, 2004. № 12. С 29-39.
133. Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. № 5 (ИПС «КонсультантПлюс»
134. Медведев А. Труба все ближе. // http://www.^ress.m/zr/2005/61/8
135. Мигиин A.A. Концепция плебисцитарной демократии // Советское государство и право. 1972. № 6. С. 125-130.
136. Модель И.М., Модель Б.С. Власть и гражданское общество России: от социального взаимодействия к социальному партнерству. Екатеринбург: УрОV1. РАН, 1998. 156 с.
137. Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. Киев: Выща шк., 1989. 199 с.
138. Непубличные слушания по Генплану в Саратове // http://www.ikd.ru/node/3586
139. Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов. // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 7-8.
140. Никитенко М.Г. Депутатские (парламентские) слушания в Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. Хабаровск. 2006. 242 с.
141. Никитенко М.Г. Правовре регулирование структурных элементов депутатских слушаний как организационной формы деятельности представительных органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 1417.
142. Никонов В. А. Надзор за деятельностью органов местного самоуправления по соблюдению градостроительного законодательства// Законность. 2008. № 10 (ИПС «КонсультантПлюс»)
143. Новоселов В.И. Развитие права граждан СССР на участие в государственном управлении // Советское государство и право. 1979. № 11. С. 133-140.
144. Ноздрачев А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XX веке // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 32-36.
145. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика, 2004. № 3. С. 2838.
146. Омелъченко O.A. Всеобщая история государства и права. Москва. 1998. Т. I. 512 с.
147. Перегудов С.П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Политические исследования. 1993. № 4. С. 115-124.
148. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семеренко И.С. Группы интересов и российское государство. М.: Эдиториал УРСС, 1999. 352 с.
149. Перфильева Е.В., Судакова Н.В., Белосохова A.C. Методические рекомендации по проведению публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности. // Новокузнецк: КРОО «ИнЭкА», 2007. 28 с.
150. Петрученко O.A. Латинско-русский словарь. 10-е изд. Спб.: Лань, 2003. 704 с.
151. Пеишн H.JI. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008 № 15 (ИПС «КонсультантПлюс»)
152. Пглманоеа М.А. Участие граждан в управлении делами государства. Российский юридический журнал. 2007. № 5. С. 42-47.
153. Поволоцкая И. Публичные слушания по нацпроекту «Образование» // http://uralpress.ru/showarticle.php7icNl 083 83
154. Помещикова С.А. Учет мнения населения в градостроительной деятельности // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 7. 35-40;
155. Пылин C.B. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11. С.32-36.
156. Публичные слушания в Екатеринбурге // www.public-ekb.ru
157. Публичные слушания о ходе реализации нацпроекта «Здоровье» в Красноярском крае перенесены // http://www.regnum.ru/news/fd-siberia/krasnoyarsk/medicine/896162.html
158. Публичные слушания по стратегическому документу прошли довольно скучно // http://www.zagorsk.ru/prints/1253
159. Рекомендации по проведению публичных слушаний в муниципальном образовании, подготовленные Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов // http://www.asdg.ru/mm/91938.doc
160. Ронъжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1.С. 3-5. .
161. Руденко В.Н. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза, 2006. № 3. С. 143-155.
162. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург. УрО РАН Институт. философии и права. 2003. 476 с.
163. Руссо Жан Жак. Об Общественном договоре, или Принципы политического Права. Перевод с франц. А.Д. Хаютина и B.C. Алексеева-Попова. По изд.: Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты. Пер. с фр. M.: «КАНОН-пресс», «Кучково поле», 1998. 416 с.
164. Салмин A.M. Современная демократия: очерки становления. M.: Ad Маг-ginem, 1997. 448 с.
165. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. Юриспруденция. 2005. 256 с.
166. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советскогочнарода: Проблемы конституционной теории и практики. Свердловск: Изд-во Урал, ун-та, 1987. 352 с.
167. Слушания по генплану в Новосибирске: властьимущие и горожане или «альтруисты» и «эгоисты» // http://www.ikd.ru/node/3746
168. Соловьев С.М. Кн. 6: История России с древнейших времен. Т. 11-12. Отв. ред.: Иванов H.A. М.: Голос, 1995. 730 с.
169. Суворов В.Н. Основные тенденции развития института непосредственной демократии // Основные направления развития государственцо-правовых институтов на современном этапе. М.: РИО ВЮЗИ, 1986. С. 64-86.
170. Сходня как полигон административного беспредела // http://www.zemso.ru/cataloguel 1071 .htm
171. Тамазов З.Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление. Автореф. дис. канд. юрид. наук. 2007. 33 с.
172. Татхарев K.M. От представительства к народовластию. К изучению новейших стремлений политического развития современного общества. СПб.:
173. Изд. «Библиотеки обществознания». 1907. 228 с.
174. Теория государства и права / Под ред. С. С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1985. 480 с.
175. Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1996. - 560 с.
176. Толковый словарь русского языка. Под ред. Оясегова С.И. и Шведовой Н.Ю. Российская АН.; Российский фонд культуры. 3-е издание испр. и доп. М.: «АЗЪ». 1995. 928 с.
177. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. 355 с.
178. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества: Субъекты и объекты управления в социалистическом обществе. М.: Мысль, 1984. 223 с.
179. Травкина Д. Общественные слушания бюджета Екатеринбурга на 2007 год превратились в балаган // http://www.nr2.ru/95302.html/print/
180. Уваров A.A. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15 (ИПС «КонсультантПлюс»)
181. Учебный словарь современного английского языка: Спец. изд. для СССР / Хорнсби A.C. при участии Кристины Руз // М.:, Просвещение, 1983. 769 с.
182. Федотова В. Т. Коммуникация и диалог в науке и за ее пределами.ч
183. Общественные науки и современность. 2004. № 5. С. 75-82.
184. Хабермас Ю. Философский спор вокруг идеи демократии. Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. Москва, OA «KAMI», Издательский центр Academia. 1995. 246 с.
185. Шайо А. Самоограничение власти: Краткий курс конституционализма / Пер. с венг. М.: Юристъ, 2001. 292 с.
186. Шендерович В.А. Плавленый сырок, 10 ноября 2007 г. // http://www.shender.ru/syrok/?date=20071110
187. Шинкевич Д.В. Основные направления и формы нормативно-правовогоVобеспечения системы градостроительного проектирования // Строительство и право. 2006. № 8. С. 30-36
188. Шорников А. «Кройка и порка» районного бюджета» // http://www.alexnet.ru/article.php?nid=28&
189. Чудаков М.Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной демократии в СССР: Дис. . канд. Юрид. наук. Харьков, 1982.218 с.
190. Чурина И.А. Политико-правовой институт всенародных обсуждений: Дис. . канд. юрид. наук. М.: Изд-во МГУ им. Ломоносова, 1988. 25 с.
191. Эндрейн Ч.Ф. Сравнительный анализ политических систем: Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования / Пер. с англ. Москва, Издат. дом «ИНФРА-М», 2000. 320 с.
192. Якушев B.C. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 61-65.
193. Almond G.A., Verba S. The civil culture: political attitudes and Democracy in Five Nations. Hrinston-New York. 1963. 562 p.
194. Bureau d'audiences v publiques sur l'environnement // http://wvAV.bape.gouv.qc.ca/index.htm
195. Carson L., Hartz-Karp J. Adapting and combining deliberate designs / The Deliberative Democracy Handbook. Strategies for Effective Civil Engagement in The Twenty-First Century ed. by J. Gastil, P. Levine. JOSSEY-BASS. 2005. P. 120-138.ч
196. Cohen J. Deliberation and Democracy Legitimacy / Ed. By A. Hamlin and P. Pettit. Oxford, 1989. P. 17-34.
197. Creighton James L. The Public participation Handbook. JOSSEY-BASS. A Wiley Imprint. 2005. 262 p.
198. Danish Board of Technology // http://www.tekno.dk
199. Frobel J. System der socialen Politic. Aachen. 1975. 250 s.
200. Giving Evidence at a Public Hearing //http://www.parliament.vic.gov.au/commiWes/evidence.html
201. Government Drought Support. Public hearings and roundtables // http://www.pc.gov.au/projects/inquiry/drought/hearings-roundtables
202. Habermas J. Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Low and Democracy. Cambridge, 1996. 320 p.
203. Hatrash Hasan. City Council Holds Public Hearing on Zoo Closure //http ://w ww. arabnews.com/?page= 1 §ion=0&article= 107228&d=27&m=2&y=20 -08
204. Krosby N., Nethercut D. Creating a Trustworthy Voice of the People / The Deliberative Democracy Handbooks Strategies for Effective Civil Engagement in The Twenty-First Century ed. by J. Gastil, P. Levine. JOSSEY-BASS. 2005. P 111-119.
205. Luhmann N. Political theory in the Welfare State. New-York. 1990. 104 p.
206. Meinig Bob. Public Hearings. When and How to Hold Them. // http://www.mrsc.org/focuspub/heaiings.aspx
207. Miller D. Deliberative Democracy and Social Choice // Prospects for Democracy: North, South, East, West. Ed. By D. Held. Cambridge. 1993. 284 p.
208. New York State Legislature Public Hearing Calendar // http ://assembly. state.ny .us/leg/?sh=he
209. Paid Maternity, Paternity and Parental Leave. Public Hearings // http://www:pc.gov.au/inquiry/parentalsupport/information/hearings
210. Planning Cells And Citizens' Juries Foundations Of Political Engineering of The Future // http://www.planet-thanet.fsnet.co.uk/groups/wdd/99jplanningcells.htm
211. Round of public hearings begins // http://www.keeptexasmoving.com/index.php/publichearings
212. Transcona West Area . Structure Plan // http://www.winnipeg.ca/ppd/planning/SecondaryPlans/TransconaWest/Reports/Tra nsconaWestPublicHearingPresentationSeptember172007.pdf
213. Young L. Inclusion and Democracy // Oxford-New-York 2000. 320 p.
214. Zimmerman J.F. Participatory Democracy. Populism revived. N.Y.: Praeger. 1986. 229 p.
215. CCnnb uueTin, ^ ¿-te-C'-H^^coyoi^o
