АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Развитие местного самоуправления в СССР»
АКАДЕМИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК ЦК КПСС
На правах рукописи ВОРОБЬЕВ Николай Иванович
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СССР
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва —1991
Работа выполнена на кафедре советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЦК КПСС.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор КОБЕЦ Н. Г.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор — МИХАЛЕВА Н. А.
кандидат юридических наук, доцент — КОЖАНОВ Б. В.
Ведущая организация — Саратовский юридический институт имени Д. И. Курского.
Защита состоится июня 1991 г. в час. на заседании
специализированного совета Д—151.04.05 по правовым наукам Академии общественных наук ЦК КПСС по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АОН
ЦК КПСС.
Автореферат разослан мая 1991 года.
Ученый секретарь специализированного совет? кандидат юридических наук доцент
ШТУКИН В. М.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Преобразования, осуществляемые во всех сферах государственной и общественной жизни страны, возможны на основе разумной инициативы масс, требуют постоянных творческих усилий от большинства советских граждан. Поэтому особое значение приобретает эффективное функционирование разнообразных форм представительной и непосредственной демократии, последовательное развитие народного самоуправления, прежде всего по месту жительства - в городах и других населенных пунктах.
В такой ситуации закономерно обращение ученых-правоведов и практических работников к проблеме местного самоуправления . Развивающиеся самоуправленческие процессы нуждаются в высококачественном правовом регулировании. Законодатели, депутаты местных Советов народных депутатов, сотрудники органов управления испытывают потребность в конкретных предложениях и рекомендациях по наиболее рациональному решению разнообразных вопросов территориального развития.
Опыт реализации принятого в апреле 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР""'' выявил ряд объективных трудностей начального этапа формирования системы местного самоуправления и недостатки законодательного обеспечения данного процесса. Все это требует глубокого теоретического осмысления.
Состояние научной разработки темы. Жизненная необходимость реформы социальной системы, обращение советского общества к идеям свободы, демократии и правового государства существенно активизировали в последние годы научную разработку теоретических и практических вопросов народного самоуправления, включая местное.
Необходимо отметить, что в период, непосредственно предшествовавший перестройке общества, исследование самоуправленческих проблем советскими учеными-правоведами практически
I. См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16. - Ст.267.
не осуществлялось. Лишь в коние пятидесятых - начале шестидесятых годов наблюдалась некоторая активизация этой работы. Именно тогда были опубликованы статьи и монографии Ю.Е.Волкова, В.А.Пертиика, В.А.Попченко, Т.М.Пальгуновой, И.Е.Фар-бера, Д.И.Чеснокова, Г.Х.Шахназарова, Н.Н.Хорошего.
Сегодня теоретические исслепрвания проблем самоуправления ведутся по ряду направлений, что отражает сложность этого общественного явления, многоаспектность его проявления в жизненной практике. Значительный объем разнообразных
философско-методологических и политико-правовых проблем самоуправления рассмотрены в работах С.С.Алексеева, А.П.Бутенко, В.И.Васильева,В.Е.Гулиева, С.Э.Жилинско-го, И.П.Ильинского, Д.А.Керимова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Ку-тафина, Б.М.Лазарева, А.И.Лукьянова, Г.В.Мальцева, Г.Н.Мано-ва, Н.А.Михалевой, В.И.Новоселова, Ю.И.Скуратова, Б.Н.Топор-нина, Н.В.Черноголовкина, Н.Ф.Шарафетдинова и других. Ряд научных исследований посвящен анализу производственного самоуправления рабочих и служащих в трудовых коллективах (работы А.В.Васильева, В.Н.Иванова, Н.Г.Кобеца, В.А.Масленникова, Е.В. Торкановского и других). Имеются публикации об общественном, студенческом, ученическом самоуправлении.
В последнее время (1989-1991 годы) заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Среди авторов уже опубликованных материалов С.А.Авакьян, И.А.Азовкин Г.В.Барабашев, Е.И.Кореневская, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, Н.В.Постовой, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, К.Ф.Шеремет и другие. Однако характерно то, что практически все работы о местном самоуправлении опубликованы в виде журнальных статей и касаются этой темы либо в общем постановочном плане, либо ее отдельных аспектов. Поэтому приходится констатировать, что глубокое изучение всей многогранной проблематики местного самоуправления в советской правово науке фактически только начинается. Специального монографического исследования, в той или иной степени охватывающего комплекс вопросов, связанных с анализом местного самоуправ-
ления в СССР, до сих пор нет. В то же время жизнь .ставит перед юридической наукой крупные исследовательские задачи, требующие глубокого теоретического осмысления идей и практики местного самоуправления.
Прежде всего необходимо разобраться с понятием местного самоуправления, исследовать его соотношение с такими феноменами как политическая система общества, общенародное самоуправление, демократия, государство. Должны быть всесторонне проанализированы пути становления системы местного самоуправления, изучен механизм ее функционирования, обобщен опыт законодательного регулирования этих процессов. Ряд необычных аспектов в понимании местного самоуправления обусловлен наличием национальной самобытности, разнообразных исторических традиций и особенностей управления местной жизнью в различных республиках и регионах страны.
Научный анализ самоуправленческих проблем на местном уровне позволит выработать теоретические подходы и предложения по дальнейшему совершенствованию системы местного самоуправления, наиболее оптимальному ее использованию в реальной действительности. Очевидно, что указанные задачи могут быть успешно решены лишь объединенными усилиями ученых различных социально-политических наук.
Предмет исследования. Актуальность и сложность темы, ее недостаточная разработанность предопределили предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования выступают фактические процессы становления и развития системы местного самоуправления в СССР, практика их правового обеспечения.
Цель и задачи исследования.Целью диссертационной работы является комплексное политико-правовое исследование понятия и роли местного самоуправления в советском обществе, изучение теоретических и практических проблем формирования и совершенствования системы местного самоуправления,разработка рекомендаций по улучшению его законодательного регулирования.
Исходя из намеченной цели поставлены следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть понятие и содержание местного самоуправления, раскрыть характерные стороны, принципы, структурные элементы системы местного самоуправления; обосновать органическую связь местного самоуправления общенародным самоуправлением, демократией, государством, политической системой;
- исследовать место и роль Советов народных депутатов в системе местного самоуправления, проанализировать их функции и полномочия как органов самоуправления; изучить вопросы взаимодействия местных Советов народных депутатов с органами общественного территориального самоуправления;
- показать необходимость перестройки существующей системы местного самоуправления и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы ее дальнейшего совершенствования.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют: циалектико-материалистическая теория исследования общества, права, демократии и самоуправления, предполагающая широкий комплексный анализ изучаемых явлений.
Новизна и многогранность проблемы исследования обусловили использование работ не только по теме местного самоуправления, но и научной литературы по философии,социологии, эконс мике, общей теории государства и права,отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Изпользованы материалы высших представительных органов государственной власти Союза ССР, РСйгСР и ряда других республик (Грузия, Кыргызстан, Латвия, Литва, Молдова, Эстония, Украина), некоторых местных Советов народных депутатов, различных партий и движений по вопросам демократии и самоуправления.
Нормативную основу исследования составляет Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик, текущее общесоюзное и республиканское законодательство, подзаконные правовые акты . Автор учитывает положения действующего I. В диссертации дается анализ нормативно-правовых актов по
состоянию на I мая 1991 года.
законодательства других стран. Эмпирическую базу исследования составили для диссертанта практика деятельности Комитета Верховного Совета СССР по вопросам работы Советов народных депутатов, развитию управления и самоуправления, Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, результаты работы ряда Советов народных депутатов и их исполкомов г.Москвы, Костромской и Тамбовской областей , некоторых органов общественного территориального самоуправления, материалы собственного и иных социологических исследований, публикации периодической печати, статистические и другие данные. Диссертант использовал также личный опыт общения с руководителями и депутатами местных Советов, ознакомления с работой комитетов общественного самоуправления.
В процессе исследования автор стремился применить различные общие и частно-научные методы познания - системный, сравнительный, социологический, исторический, логический.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем местного самоуправления в СССР. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления, улучшение ее законодательного регулирования. Основные из элементов новизны заключаются в следующем:
- предложено уточненное определение "местного самоуправ- ' ления" как системы самоорганизации гращан в местные Советы народных депутатов, органы общественного территориального самоуправления, другие самодеятельные объединения и самостоятельного решения через них, либо непосредственно всех местных, а также общегосударственных вопросов в интересах наиболее полного обеспечения своей жизни;
- дана характеристика принципов местного самоуправления как важнейших элементов его регулятивной основы, проведена классификация принципов на два вица - организационно-функциональные и политико-правовые, выработаны предложения по их наиболее эффективному использованию;
- аргументировано включение территориальных организаций массовых общественных объединений и трудовых коллективов в систему местного самоуправления в качестве ее структурных элементов;
- выявлены критерии и на их основе сформулирована дефиниция первичного "территориального коллектива" как социальной общности известного числа граждан, компактно проживающих
на относительно небольшой территории, объединенных общими жизненно важными интересами и совместно реализующих их в установленных законом формах;
- проанализированы и классифицированы функции и полномочия местных Советов народных депутатов как органов самоуправления ;
- показана необходимость дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления по предложенной диссертантом модели, позволяющей преобразовать нынешние сельские, поселковые, районные и городские Советы народных депутатов из фактически представительных учреждений в действенные органы местного самоуправления, а Сою ты областного, краевого уровня превратить в региональные государственные координационно-контрольные органы, призванные обеспечить взаимодействие центральной общегосударственной власти с местным самоуправлением;
- обоснованы также предложения по осуществлению реформы ав министративно-территориального устройства, уменьшению численности депутатского корпуса всех местных Советов народных депутатов,отказу от "разделения властей" в местных Советах первичного уровня и введения выборных должностей руководителей городов, районов, поселков, сел, строгому разграничению при этом компетенции между Советами и возглавляемыми
их "мэрами", а также между всеми субъектами и звеньями самоуправления.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем местного самоуправления, реальной возможностью использования ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления, при подготовке нового законодательства РОСР о Советах народных депутатов и местном самоуправлении. Конкретно предложено принять не один общий, а три Закона РСЗСР: - о местных Советах народных депутатов первичного, базового уровня (сельские, поселковые, районные в городах, городские); -о Советах областного, краевого звена; - об органах общественного территориального самоуправления. Сформулированы для закрепления в законодательстве три основные функции местных Советов (обеспечение комплексного экономического и социального развития территории; охрана окружающей среды и комплексное использование природных ресурсов; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности,охрана прав и свобод граждан) и два дополнительных принципа местного самоуправления (учет национальных традиций и особенностей; строгое разграничение компетенции между всеми субъектами местного самоуправления).
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, В системах юридического всеобуча, повышении квалификации депутатов, сотрудников государственного аппарата, в деятельности законодательных органов и Советов народных депутатов.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором работах. Они получили также отражение в выступлениях диссертанта на заседании межвузовской дискуссии за "круглым столом" по теме "Социалистическое самоуправление народа - концептуальный анализ" (Институт молодежи, бывш. ВКШ при ЦК ВЛКСМ, 21.04.89г.), в
тезисах "Некоторые аспекты формирования системы местного самоуправления", представленных на республиканскую научно-практическую конференцию "Проблемы местного самоуправления в РСФСР" (май 1991 года), а также на проблемных семинарах и заседаниях кафедры советского государственного строите ль-ства и права Академии общественных наук ЦК КПСС, в лекциях по линии общества "Знание" и иных занятиях перед работниками Советов и органов управления, трудящимися, молодежью, публикациях в периодической печати.
На основе материалов диссертации автором подготовлены и внесены в Верховный Совет СССР (март 1990 года) и в Верховный Совет РСФСР (1991 год) записки с предложением в связи с разрабатываемыми и принимаемыми ими законами о местном самоуправлении и Советах народных депутатов.
П. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, а также списка использованных источников и литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения выносимые на защиту.
Первая глава - "Система местного самоуправления", посвящена исследованию понятия и содержания, принципов,структуры системы местного самоуправления, ее соотношения с другими системами - общенародным самоуправлением, демократией, государством, политической системой.
В работе анализируются определения местного самоуправления, имеющиеся в литературе, а также содержащиеся в ст.1 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"^ и законодательных актах неко-
I. В дальнейшем для краткости -"Общие начала".
торых союзных республик. Они характеризуют содержание и сущность местного самоуправления .Сущность, по мнению диссертанта,. заключается в самостоятельном решении людьми всех вопросов местной жизни исходя из своих интересов.
Автор исходит из того, что местное самоуправление, будучи системой, состоит из ряда крупных подсистем, в числе которых выделяются ресурсная (экономическая база, финансовые средства, знания, информация), регулятивная (принципы, правовые нормы), организационно-структурная (взаимосвязанные элементы - местные Советы, органы общественного территориального самоуправления и другие), функционально-содержательная (функции,полномочия, формы и методы их реализации) . С учетом избранной темы диссертант оставляет за рамками исследования первую подсистему и в дальнейшем сосредоточивает свое внимание на рассмотрении остальных.
Помимо соответствующей цели и собственной структуры для системы местного самоуправления характерно то, что она не существует изолированно, как "вещь в себе", а вместе с другими, сопряженными системами "погружена" в многообразную социальную среду, являющейся суперсистемой-обществом. В этой связи анализируется соотношение понятия "местное самоуправление" с категориями "система общенародного самоуправления", "политическая система", "демократия", "государство".
В диссертации показывается неразрывная связь систем местного и общенародного самоуправления, обусловливаемая такими факторами, как наличиег-общих интересов и целей у жителей различных городов, административно-территориальных единиц и населения всей республики, страны в целом;-ряда единых для этих систем политико-правовых институтов (выборы, референдумы, собрания, иные формы прямой демократии), посредством которых решаются как местные, так и общегосударственные вопросы. Как отмечено в преамбуле "Общих начал",местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа. Автор считатет, что местное самоуправление может стать не просто частью, а основой, первым,базовым уровнем системы общенародного самоуправления.
Учитывая,что система общенародного самоуправления (вклю-чающаявсебя и местное самоуправление) только начинает формироваться и развиваться на базе существующей системы социального управления, диссертант проводит анализ соотношения понятий "социальное управление " и "общенародное самоуправление" ("самоуправление народа"). Несмотря на родственность этих категорий,между ними имеются существенные различия, которые проявляются, во-первых, в характере и объеме участия граждан (совещательное, рзшающее) в выработке, принятии и реализации управленческих решений, во-вторых, в степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов управленческой системы. Самоуправление рассматривается как наиболее универсальная демократическая форма социального управления, все более становящегося делом самих граждан и их выборных представителей. Фактически это как бы две качественно отличающиеся стороны, два уровня развития одного и того же явления.
"Пространственной" сферой, в которой функционирует общенародное самоуправление (с его подсистемой местного самоуправления ), выступает политическая система Однако сравнивать ее с общенародным самоуправлением чисто механически не верно, хотя это и допускается некоторыми авторами. Следует исходить из существования самоуправления"внутри" политической системы и рассматривать его как динамичный, функционирующий механизм, посредством которого политическая система как бы "приводится" в движение, действует, упорядочивается, совершенствуется.
Исследуя взаимосвязь понятий "самоуправление" и "демократия", анализируя имеющиеся поэтому вопросу точки зрения ученых, диссертант солидаризируется с выводом тех из них, которые считают, что демократия и самоуправление несомненно диалектически взаимосвязанные, взаимодействующие явления, но не совпадающие в полном объеме, поскольку самоуправление как бы развивает демократию дальше, совершенствует, трансформирует ее в разнообразные формы самоуправленческой общественно полезной деятельности граждан.
Самоуправление возникает й развивается как в негосударственных, общественных формах, так и одновременно в форме государственности, о чем свидетельствует история земств и Советов в России, а также сегодняшняя практика ряда стран. Самоуправление "вынуждено" ныне развиваться в государственно-правовых формах, "внутри" государства, поскольку последнее все еще представляет собой уникальную организацию, охватывающую почти все общество. Становление системы местного самоуправления происходит через поиск новых форм реализации народной инициативы, изменение функций, реорганизацию как обюрократившихся аппаратно-государственных структур, так и неэффективно действующих Советов. Последние, хотя и не раскрыли до сих пор своих потенциальных возможностей, но вполне могут это сделать, если провести радикальные преобразования в их нынешнем политико-правовом, статусе.
В этой связи автор признает неприемлемым все1! известное предложение о "десоветизации" как "полной ликвидации Советов", но считает однако, что следует, обеспечить превращение их из фактически представительных органов власти в действенные органы местного самоуправления.
Обобщая изложенное,диссертант подчеркивает,что местное самоуправление, будучи сложной, многомерной системой, характеризуется набором неотъемлемых признаков и черт, к числу которых можно отнести:
- непосредственное участие, самодеятельность граждан в решении вопросов управления всеми местными, а также общегосударственными делами (например, выборы президента, Верховного Совета и т.п.);
- целью функционирования системы местнбго самоуправления является решение всех местных вопросов в интересах наиболее полного обеспечения жизни населения соответствующих территорий;
- местное самоуправление не монолитное целое, а структурно-упорядоченная система, состоящая из отдельных взаимосвязанных компонентов, которыми являются местные Советы народных депутатов, органы общественного -территориального само-
управления, некоторые другие образования;
- система местного самоуправления обладает определенной самостоятельностью по отношению кобществу. Одновременно она как в целом, так и своими структурными элементами взаимосвязана с окружающими ее системными образованиями - общенародным самоуправлением, демократией, государством, политической системой.
В итоге диссертант определяет, что местное самоуправление - это система самоорганизации граждан в местные Советы народных депутатов, органы общественного территориального самоуправления, другие самодеятельные объединения и самостоятельного решения через них, либо непосредственно всех местных, а также общегосударственных вопросов в интересах наиболее полного обеспечения своей жизни.
Далее в диссертации рассматривается регулятивная подсистема системы местного самоуправления и, в частности, главный элемент - принципы.
Подчеркнув значение принципов, автор показал их объективно-субъективный характер. Объективное выражается в том, что источником принципов является объективная социально-экономическая действительность. Субъективное же - в том, что это объективная реальность осознается людьми, в том числе законодателями, а затем воплощается в вице идей, категорий, либо правовых норм. По характеру проявления и форме выражения автор выделяет два вица принципов местного самоуправления, называя одни организационно-функциональными, а другие -политико-правовыми.. К числу первых, не зафиксированных в законе, но реально существующих и обусловленных характерными чертами местного самоуправления как одной из социальных систем, автор относит следующие принципы¡-структурной упорядоченности, - функциональной целенаправленности, -прямых и обратных связей, -основного звена. В отличие от первых, политико-правовые принципы прямо зафиксированы в ст. 4 "Общих начал". Они отнесены к правовым не только в силу своего законодательного закрепления, но и в связи с тем, что практически реализуется с помощью правовых средств. Проводя
анализ этих принципов, автор акцентирует внимание на проблеме их практической реализации, отмечает имеющиеся в этом недостатки и вносит конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства о местном самоуправлении. В частности, он высказывается за скорейшее решение в законодательстве РСФСР, вопросов:
- о правовых последствиях отчетов народных депутатов перед избирателями;
- о роспуске, досрочном прекращении полномочий Советов; предоставления гражданам возможности судебного обжалования решений не только органов управления, но и государственной власти.
Автор констатирует, что перечень политико-правовых принципов, зафиксированных в ст.4 "Обших начал", не является исчерпывающим и может быть расширен, как это уже сделано в законах некоторых республик. В этой связи предлагается, чтобы в Законе РОФСР о Советах народных депутатов и местном самоуправлении закрепитьнаряду с другими принципы: -строгого разграничения функций и компетенции между субъектами самоуправления, - учета национальных традиций и обычаев.
Далее в работе исследуется такой важнейший компонент системы местного самоуправления как организационная структура. При этом диссертант исходит из органической взаимосвязи "системы" и "структуры", парности этих категорий. Оба термина близки по своему содержанию. Вместе с тем, с познавательной точки зрения "система" - категория более богатая, включающая в себя не только организационно-структурное построение системы из устойчивых компонентов, но и ее функционирование, весь действующий, "работающий" механизм местного самоуправления. "Структура" же как относительно самостоятельная категория - это внутренняя организация системы, представляющая собой взаимосвязанный комплекс устойчивых образований, своеобразный "каркас" системы. Она олицетворяет собой не все, а лишь наиболее существенные, многократно повторяющиеся, по сути постоянно действующие взаимосвязи между структурными элементами системы местного самоуправления.
На этой основе автор аргументирует свои выводы о включении тек или иных элементов в состав структуры. В качестве таковых рассматриваются:
- местные Советы народных депутатов;
- органы общественного территориального самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты);
- территориальные организации массовых общественных объединений;
- трудовые коллективы.
Значительное внимание уделено анализу правового и фактического положения органов общественного территориального самоуправления, олицетворяющих собой наиболее доступное людям звено самоуправления. По общепринятой класси$икации их относят к общественным объединениям. Однако они имеют специфику, заключающуюся в своей многопрофильности (в отличие, например, от организаций по интересам), которая реализуется по месту жительства.
Основываясь на данных статистики, социологических исследований, анализе тенденций практики,штор показывает, что развитие общественного территориального самоуправления - закономерный процесс. В работе отмечаются характерные черты органов общественного территориального самоуправления, формулируются их основные функции. Здесь же предлагается принять закон об этой форме местного самоуправления, где в частности, предусмотреть демократичный порядок конституи-рования и регистрации таких формирований (наличие протокола собрания жителей, наличие устава органа самоуправления, справка-обоснование предлагаемых границ жилого массива с основными направлениями его социально-экономического развития).
По закону в систему местного самоуправления включаются местные референдумы, собрания и сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако это не дает ясного ответа на вопрос - являются ли они элементам^структуры данной системы.
Формы непосредственной демократии не представляют собой постоянно действующих образований, проявляют себя периодически, кратковременно, не олицетворяют устойчивости взаимосвязей в рамках системы местного самоуправления. По этой причине, как считает автор, они не могут быть элементами структуры данной системы, в отличие, например, от органов общественного территориального самоуправления - официально зарегистрированных и функционирующих на постоянной основе. При этом диссертант выступает за более широкое использование форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, чему могло бы содействовать принятие закона о собраниях и сходах граждан.
Обратившись к рассмотрению фактического и правового положения массовых общественных объединений в политической системе, автор пришел к выводу, что они сами по себе не могут являться структурными компонентами системы местного самоуправления. Однако через свои территориальные организации они . участвуют в определении местной политики и проведении ее в жизнь, обеспечивают привлечение граждан к решению разнообразных вопросов государственного, социально-культурного строительства, которые как раз относятся к ведению органов местного самоуправления и, прежде всего Советов народных депутатов. Поэтому территориальные организации массовых общественных объединений являются элементами структуры и субъектами системы местного самоуправления.
Что касается трудовых коллективов, то закон не включает их в систему местного самоуправления. Тем не менее этот вопрос остается в науке дискуссионным. Исходя из анализа правового и фактического положения трудовых коллективов в политической системе автор подтверждает позицию тех ученых, которые считают, что трудовые коллективы включены в систему местного самоуправления в силу своего конституционного статуса.
Исследование структуры местного самоуправления диссертант завершает анализом понятия "территориальной коллектив ". В работе выделены критерии и на их основе сформулировано
определение первичного территориального коллектива. В качестве критериев взяты - относительно небольшая территория, -компактность (более или менее значительная плотность)проживания населения и наличие общих жизненных интересов, консолидирующих граждан. Такой коллектив определяется как социальная общность известного числа граждан, компактно проживающих на относительно небольшой территории, объединенных общими жизненными интересами и совместно реализующими их в установленных' законом формах. Говоря о территориальных коллективах второго уровня (общностях в масштабах большого региона -района, области, края), автор считает более уместным называть их региональными обществами, а не коллективами. Поскольку в настоящее время территориальные коллективы законом не легитимированы, только начинают формироваться и не представляют собой устойчивых организационных образований, то, по мнению автора, их пока вряд ли можно считать элементами структуры местного самоуправления, что, впрочем, не исключается в будущем.
Все элементы структуры системы местного самоуправления объективно^ в силу жизненных интересов не могут не взаимодействовать между собой. Основным звеном, центром такого взаимод-действия являются местные Советы народных депутатов.
Во второй главе диссертации "Советы народных депутатов -главное звено системы местного самоуправления" автор через исследование функций и полномочий местных Советов, практику их реализации раскрывает ведущую роль Советов как главного эвена сисмемы местного самоуправления.
Основываясь на том, что местные Советы народных депутатов одновременно олицетворяют собой как государственную власть, так и местное самоуправление, автор дифференцирует функции Советов на две основные группы: - "государственно—властные" и "самоуправленческие".
По характеру взаимосвязи с категориями "задачи" и "методы" диссертант целит "самоуправленческие" функции местных Советов на функции-задачи и функции-методы, называя первые "материальными", а вторые - "процессуальными". К числу "мате-
риальных" функций отнесены:
- обеспечение комплексного экономического и социального развития территории;
- охрана окружающей экологической среды и комплексное использование природных ресурсов;
- обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана прав и свобод граждан. Своеобразием нынешнего переходного и, видимо, долговременного этапа развития страны, позицией законодателей автор аргументирует необходимость выделения ныне в числе функций местных Советов народных . депутатов такую как "обеспечение стабилизации экономического положения и перехода к рыночным отношениям". В работе дается характеристика каждой из четырех названных функций.
"Процессуальные" функции местных Советов, по мнению диссертанта, представляют собой комплекс взаимосвязанных и постоянно используемых ими приемов, способов и операций в целях решения необходимых задач. Таковыми являются: - органи-заиионно-управленческая, - координационная; - контрольная.
Функции местных Советов детерминируют их полномочия. Последние, по мнению диссертанта, считаются основным элементом организационно-правового механизма реализации функций. По действующему законодательству функции в равном объеме присущи каждому звену местных Советов, а вот степень их реализации разная и зависит от объема полномочий, наличия материальных и финансовых ресурсов^саждого Совета.
Все полномочия Советов дифференцированы по видам: на осуществляемые постоянно и временно. В качестве последних автор рассматривает те, которые,в частности,предоставлены местным Советам Российской Федерации по Закону РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям"''". По юридической силе различают полномочия:
- властно-обязательные;
- координирующие;
- рекомендательные.
Поскольку законодательно-правовой формой выражения полномочий является компетенция, в работе исследуется этот правовой институт. Автор анализирует имеющиеся взгляды и мнения на понятие компетенции местных Советов и состав ее элементов. Под компетенцией Совета им понимается сложная политико-правовая категория, представляющая собой систему взаимосвязанных друг с другом предметов ведения, прав и обязанностей (полномочий). В диссертации отмечается, что правовое регулирование компетенции местных Советов не полностью отвечает современным требованиям и нуждается в совершенствовании. При этом важно обеспечить реализацию принципа разграничения компетенции между различными субъектами местного самоуправления. Во-первых, между Советами разных уровней, во-вторых, между Советами и органами общественного территориального самоуправления. Кроме того, между Советами и их исполнительными органами, между Советами и их руководителями. Целесообразно также установить в законе конкретный перечень вопросов, которые решаются всем населением исключительно путем референдума (например, вопросы экологии, переименования населенных пунктов, установления и сноса памятников)
В завершении анализа функций, компетенции и полномочий местных Советов как органов самоуправления, автор останавливается на вопросах юридических гарантий, обязательно включающих в себя механизм юридической ответственности и судебную защиту,
В заключительном параграфе второй главы диссертации исследуются теоретические и практические аспекты основных направлений совершенствования системы местного самоуправления.
Анализируя сегодняшнее состояние местного самоуправления, правовое положение Советов народных депутатов, автор отмечает недостатки, трудности и нереализованные возможности в
их деятельности, вскрывает причины такого положения. Одной из главных среди них является до сих пор не преодоленная зависимость местных Советов от вышестоящих органов государственной власти и управления.Диссертант предлагает отказаться от традиционной системы Советов народных депутатов всех уровней как единых соподчиненных органов государственной власти "сверху донизу" и "перевести" их из режима централизованного руководства в режим "автономии", т.е. органов самостоятельного управления местными делами в городах и других населенных пунктах. Иначе говоря, требуется подобно "расщеплению" государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (" по горизонтали") юридически"отделить" (по крайней мере "отдалить") государство в лице высших органов центральной власти от местного самоуправления. Такой подход позволит переместить властные функции в максимально возможных, разумных пределах "вниз", создать механизм, который будет "держать" баланс интересов между общегосударственными и региональными властями. При этом полного "разрыва" местного самоуправления и системы общегосударственной власти не произойдет. Такая связь остается, она проявляет себя в единстве целей, общих объектах государственной собственности и равнодоступности судебной защиты для органов государства и местного самоуправления.
В перспективе основным структурно-функциональным звеном, "связующим" оба' уровня власти - общегосударственной и местной, могли бы, как считает автор, стать государственные органы,созданные на базе областных, краевых Советов народных депутатов. Они возглавлялись бы полномочными представителями Президента и форомировались по принципу делегирования из числа руководителей нижестоящих Советов народных депутатов первичного уровня. Последними становятся Советы не просто всех административно-территориальных единиц, а "полисов", т.е. поселений с компактным проживанием людей (сел, деревень, поселков, микрорайонов, районов в городах, малых и средних городов). .
Однако превращение Советов первичного уровня в органы местного самоуправления не ведет к утрате ими качеств органов государственной власти, поскольку они сохраняют все атрибуты, характерные для государственно-правовых структур.
В целях придания местным Советам подлинно самоуправленческого статуса диссертант на базе анализа законодательства и практики зарубежных органов местной власти, опросов общественного мнения обосновывает тезис о необходимости сокращения численности депутатского корпуса (сельских, поселковых Советов - до 5-15, районных, городских - до 10-25 человек), проведения гибкой реформы административно-территориального устройства.
Претворение этих предложений в жизнь позволило бы создать оптимальную систему местного самоуправления в масштабах каждого города, поселка. Общая схема выглядела бы так: нижний, базовый уровень - коммуны (мэрии, муниципалитеты), Советы первичного уровня, 2-й - представители Президента и Совет (Комитет) мэров, представителей Советов народных депутатов первичного уровня, 3-й верхний - высшие законодательные органы и президентская власть .Для .этого требуется соблюсти следующие условия:
- обеспечить самостоятельность низовых, первичных звеньев местного самоуправления во всех внутренних вопросах в рамках Конституции и законов;
- создать вышестоящее региональные (областные, краевые) структуры управления по мере необходимости на основе согласованной инициативы нижестоящих базовых органов местного самоуправления,
- определить рациональную численность депутатского корпуса и аппарата Советов с -ориентиром их на исполнительно-управленческую деятельность по решению проблем жизнеобеспечения населения.
Важное направление практического совершенствования системы местного самоуправления - отработка механизма взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов общественного
территориального самоуправления. Практика такого взаимодействия пока неустойчива, порождает немалое количество конфликтных ситуаций, что во многом обусловлено отсутствием соответствующей законодательной базы. В законе желательно предусмотреть положение, согласно которому местные Советы обязывались бы обеспечивать необходимые условия для наиболее эффективного осуществления органами общественного самоуправления своих полномочий.
Совершенствование системы местного самоуправления зависит от правового обеспечения этого процесса. Уровнем законодательного регулирования во многом определяется эффективность местного самоуправления. Подход к законодательной регламентации местного самоуправления не может быть традиционным, что в современный период обусловливается не только развитием демократии, свободы, поощрением инициативы и творчества масс, но^повышением роли права как регулятора общественных отношений. Законодательное регулирование местного самоуправления должно быть своевременным, достаточно полным и относительно устойчивым. Автор согласен с теми, кто считает, что такое регулирование целесообразно вести с использованием главным образом управомочивающих норм, ограниченного круга норм запрещающих и минимального числа норм предписаний.
Процессы децентрализации, повышения самостоятельности союзных и автономных республик в правотворчестве дают основание диссертанту утверждать, что конкретное регулирование местного самоуправления ныне перемещается на уровень республик. Автору представляется целесообразным развивать и совершенствовать республиканское законодательство по трем основным направлениям:
- регулирование экономических и финансовых основ местного самоуправления первичного уровня;
- регулирование организации работы местных Советов и деятельности депутатов;
- регулирование создания и функционирования общественного территориального самоуправления и форм непосредственной де-
мократии.
В работе обосновывается необходимость принятия в Р®СР не одного»наиболее общего закона о всех Советах народных депутатов и местном самоуправлении, а двух законодательных актов:
- о базовом звене - Советах народных депутатов первичного уровня;
- об областных, краевых Советах. Кроме того, представляется разумным нормативное регламентирование ряда элементов этой системы предоставить самим местным Советам народных депутатов путем принятия уставов (положений).
Основные идеи, положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Статья (без названия) // Советская юстиция. - 1989. -№ 6. - С. 26.
2. О некоторых аспектах социалистического самоуправления// Научный коммунизм. - 1989. - № 12. - С.110.
3. Самоуправление'.человек, демократия, государство. Реальности наших дней // Поиск. - Изц-во Тамбовского обкома КПСС. - 1991. - № 3. - С. 59-64.
4.Самоуправление: человек, демократия, государство. От Ромула до наших дней // Поиск. - Изд-во Тамбовского обкома КПСС. - 1991. № 4. - С. 28-35.
5. О системе местного самоуправления // Актуальные проблемы демократизации общества. - АОН ПК КПСС. - М., 1991.
6. Некоторые аспекты формирования системы местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в РСФСР. -Материалы республиканской научно-практической конференции.-Омск, 1991 (принято к опубликованию).
ххх
