Развитие теории и практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Развитие теории и практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации»

о-

На правах рукописи

АГАБАЛАЕВ МУХАМЕД ИМАМЕДИНОВИЧ

АЗВИТИЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

19 ДЕК 2013

Люберцы -2013

005544356

Работа выполнена в Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная акаде-

Научный консультант - Воронов Алексей Михайлович, доктор юридических на ук, профессор

Официальные оппоненты:

Позднышов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры административного права Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образовани «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российско Федерации»;

Стахов Александр Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Федерального государственног бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образо вания «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Феде рации»;

Шумилов Александр Юльевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности Государственного ка зенного образовательного учреждения высшего профессионального образован! «Российская таможенная академия»

Ведушая организация - Федеральное государственное казенное образовательно учреждение высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Защита диссертации состоится 30 октября 2013 года в 14 часов на заседани совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, н соискание ученой степени доктора наук Д 310.001.02 при Государственном казен ном образовательном учреждении высшего профессионального образовани «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московское области, Комсомольский проспект, д. 4, аудитория 233 (зал заседаний Ученог совета).

Автореферат разослан 4 июля 2013 года. Ученый секретарь

мия»

диссертационного совета

И.В. Глазунова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Для современной России задача разработки адекватных научных представлений о безопасности особенно актуальна, поскольку в постсоветский период не только изменились идеологические и политические воззрения, но и Россия в целом оказалась перед необходимостью поиска новой идентичности, включая и выработку новых представлений о путях и целях дальнейшего развития страны. В начале третьего тысячелетия обострились проблем общественного развития и безопасности. Объективные закономерности усложнения социальных отношений современного общества определяют особые требования к их государственному регулированию, призванному соизмерить и порядочить происходящие процессы. Становление государственности на совре-енном этапе развития российского общества происходит в условиях весьма ерьезных и разноплановых проблем.

Практика обеспечения безопасности последних лет все больше убеждает в еобходимости разработки принципиально новых подходов к вопросам обеспече-ия безопасности России. И это вполне закономерно: судя по масштабам и коли-геству террористических акций, росту преступных посягательств, коррупции, в ом числе в высших эшелонах власти, а также обострение внешнеполитической ипряженности, связанное с поразившим мировое сообщество экономическим ризисом и, как следствие, ростом транснациональной преступности - задача беспечения безопасности сегодня превратилась в глобальную проблему совре-енности.

Справедливость заявленного тезиса аргументирована целым рядом обстоя-ельств: террористическим актом 17 апреля 2013 г. в США во время проведения еждународного марафона в Бостоне, унесшим жизни 4 человек, несколько де-ятков человек получили ранения; техногенной катастрофой 18 апреля 2013 г. в США, в результате которой погибли более 70 и получили ранение более 200 человек; двойным террактом 20 мая 2013 г., совершенным в центре Махачкалы, в результате которого погибло 4 человека, ранено более 20 граждан; арестом ряда

высокопоставленных чиновников Министерства обороны РФ и Рособоронсервис и многие другие факты.

При этом, как справедливо отметил Президент России В.В. Путин, «безо пасность людей, защита их прав, подавление криминальных угроз для экономики очищение власти от коррупции - это важнейшие условия развития нашей страны»1.

Анализ состояния криминогенной обстановки в Российской Федерации за 2002 —2012 гг. позволяет констатировать, что по официальным статистическим данным ГИАЦ МВД России за последние три года наблюдается тенденция снижения количества выявленных преступлений и административных правонарушений, совершаемых в общественных местах. Данные обстоятельства, на наш взгляд, свидетельствуют отнюдь не о повышении качества работы правоохрани тельных органов, не о совершенствовании административно-правового механизм защиты общественных отношений и безопасности в целом. Скорее это связано проводимой в органах внутренних дел реформой, сопровождающейся существен ным сокращением штатной численности сотрудников ОВД и переходом на новы формы оценки деятельности полиции. Однако реформирование системы МВ, России пока не дало ожидаемых результатов.

Уместно отметить, что различные аспекты проблемы обеспечения националь ной безопасности были предметом исследования многих ученых, в том числе представителей административно-правовой науки, однако вопросы режимной адми нистративно-правовой организации обеспечения общественной безопасности оста лись вне поля их зрения.

Бесспорно, «концептуальное конструирование современной системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает разработку как теоретико-методологических вопросов, так и правового (в частности, админист-

1 Выступление Президента РФ В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 5 марта 2013 г. ЬПр://события. Президент. РФ/%00%ВО%00%ВЕ%00%В2%00%ВЕ%01 %81 %01 %82%Б0%В8/17631 (дата обращения 12.03.2013).

ративно-правового) механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений»1.

При таком подходе, на наш взгляд, важно увязать изучение как теоретических, так и прикладных аспектов проблемы режимного административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации для того, чтобы выработать и уточнить соответствующий категориальный аппарат, обосновать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и практики его применения.

Важно отметить, что с учетом реальных и потенциальных угроз общественной безопасности органы государственной власти Российской Федерации определяют стратегические и тактические цели и задачи ее обеспечения, которые, в свою очередь, являются методологической основой для разработки и последующей еализации концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. При этом дифференциация конкретных видов безопасности в современной науке проводится по так называемому предметно-охранительному признаку: если предметом охраны является состояние экономического развития страны, то выделяют экономическую безопасность; если информационные ресурсы, то - информационную безопасность и т. д. Однако анализ показывает, что подобная дифференциация не затрагивает один их очень важных этапов формирования охраняемых законом общественных отношений. Определяя и нормативно за-репляя родовые, а, следовательно, локальные виды безопасности, к числу которых относятся названные выше, законодатель по какой-то причине оставил без внимания понятие «общественная безопасность».

Несомненно, вызывает недоумение тот факт, что данная категория, нашедшая прочное место в правовой доктрине, широко используемая в ряде нормативных документов, а также применяемая в лексиконе правоохранительных органов юридического закрепления в виде четкой дефиниции пока не получила.

1 Воронов A.M. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 4.

На наш взгляд, не дал ответа на поставленные вопросы и вновь приняты Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЭ «О безопасности», хотя его принята, и явилось существенной вехой в развитии теории безопасности.

Отмечая многоаспектность содержания общественной безопасности, объем ность и многогранность исследуемой проблематики, следует отметить, что перспективным и целесообразным путем ее решения является разработка концептуальных основ обеспечения общественной безопасности и совершенствование на этой основе комплексного административно-правового режима ее обеспечения.

Представляется, от степени научной, правовой проработанности того ил иного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности зависит эффективность его реализации, а в конечном итоге — степень защи щенности охраняемых государственных и общественных интересов.

При таком подходе главную роль в познании безопасности должна играт теория государства и права, т.к. государство является основным субъектом обес печения безопасности, в тоже время и другие отраслевые общественные наук должны вносить свой вклад в формирование общей теории безопасности. Однак следует отметить, что здесь особенно значима роль административного права ка управленческого права, регламентирующего исполнительно-распорядительну: деятельность субъектов обеспечения безопасности. Именно на основе админист ративного права создаются и функционируют соответствующие правовые режи мы обеспечения общественной безопасности в различных сферах жизнедеятель ности современного гражданского общества, которые, на наш взгляд, должнь стать эффективным инструментом государственного управления в исследуемо" нами сфере.

На основании изложенного, представляется целесообразным разработка и формирование комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, объединяющего множество различных (общих, специальных, особых) административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, ин-

формационного взаимодействия, как в повседневной деятельности государственной администрации, так и при возникновении угроз, на нее посягающих.

Таким образом, вышеизложенные факторы предопределили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, теоретическую и практическую значимость.

Состояние научной разработанности темы исследования. Развитие теории, а также практика административно-правового режима обеспечения безопасности Российской Федерации, к сожалению, не отвечают требованиям системного подхода, в связи с тем, что вопросы правового обеспечения национальной безопасности стали предметом научного изучения лишь в начале 1990-х годов в связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью, а соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. При этом безопасность стала рассматриваться как органическая триада — безопасность личности, общества и государства.

Фундаментальную основу исследования составили труды ученых по теории права: В.Б. Исакова, С.С. Алексеева, A.M. Витченко, JI.C. Явича, П.С. Элькинда, 5.М. Горшенева, а также вопросам режимной организации государственного правления: Д.Н. Бахраха, В.А. Горленко, A.B. Малько, Н.И. Матузова, С.С. Маиляна, В.Б. Рушайло, Э.Ф. Шамсумовой, О.С. Родионова и др., проблемам административно-правового обеспечения государственного управления органов осударственной власти, в том числе и в области обеспечения национальной, общественной и иных видов безопасности: Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковца, A.A. Демина, В.В. Денисенко, A.C. Дугенца, А.Г. Елагина, А.Б. Зеленцова, В.П. Иванова, В.Я. Кикотя, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, В.А. Козбаненко,

A.B. Кудашкина, A.A. Мамедова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Ю.И. Ми-гачева, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, И.С. Розанова, Н.Г. Салищевой,

B.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, И.И. Сыдорука, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомиро-

s

ва, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и ряда других ученых.

Однако в данных работах вопросы административно-правового обеспечения национальной безопасности рассматриваются лишь в наиболее общем виде, как правило, в рамках административно-правовой организации управления в административно-политической сфере.

Ряд ученых выделяли административно-правовые аспекты проблемы режимной организации обеспечения общественной безопасности в общетеоретическом подходе: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, С.М. Зырянов, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Н.П. Мышляев, А.Н. Позднышов, A.C. Прудников, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов и др., либо применительно к деятельности правоохранительных органов: A.A. Варгузова, A.M. Воронов, В.В. Гущин, В.В. Денисенко, A.A. Долгополов, И.Б. Кардашова, A.M. Кононов, М.В. Костенников, А.П. Коренев, Б.П. Кондрашов, A.C. Ловинюков, С.С. Маилян, А.Ф. Майдыков, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Б.В. Россинский, М.А. Рыльская, A.C. Сапожников, Ю.П. Соловей, С.А. Старостин, Ю.В. Степаненко, Г.А. Туманов, В.Ю. Ухов, В.И. Фризко, В.В. Черников, Ю.Г. Шпаковский, А.П. Шергин

A.Ю. Шумилов, А.Ю. Якимов и др.

Различные аспекты проблемы обеспечения национальной, а равно общест венной безопасности стали предметом научного исследования ученых современ ной России, среди них А.И. Васильев, A.M. Воронов, В.В. Гущин, A.A. Долгополов, А.Г. Елагин, С.М. Зырянов, А.Я. Казаков, И.Б. Кардашова, Б.П. Кондрашов, Н.Г. Кутьин, С.А. Старостин, С.С. Маилян, A.B. Мартынов, А.Н. Позднышов,

B.А. Плешаков, А.И. Стахов, A.A. Прохожев, В.М. Редкоус, М.А. Рыльская, В.Б. Рушайло, С.А. Старостин, Ю.В. Степаненко, C.B. Степашин, С.И. Тиводар, В.Ю. Ухов, A.A. Фатьянов, Ю.Г. Шпаковский и др.

Анализ указанных работ свидетельствует, что системное исследования именно административно-правового режима обеспечения общественной безопасности органами государственной власти ранее не предпринималось.

На основании изложенного, представляется целесообразным решить комплекс малоисследованных вопросов, связанных с развитием теории и совершенствованием практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, а также разработать пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере, учитывая при этом сложный по структуре и многогранный по содержанию характер режимного обеспечения общественной безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области режимного обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие административно-правовые основы режимного обеспечения общественной безо-асности Российской Федерации, а также деятельность органов государственной ласти по их совершенствованию и реализации в целях обеспечения обществен-ой безопасности.

Цель настоящего исследования заключается в формировании концепту-льных основ развития административно-правового режима обеспечения общестенной безопасности, разработке предложений по совершенствованию дейст-ующего законодательства, а также практики деятельности органов государствен-ой власти на основе системного анализа как теоретических, правовых так и прикладных аспектов исследуемой проблемы.

Поставленная цель предопределила решение следующих взаимоувязанных адач исследования:

- изучить с позиции гносеологии сущность и содержание понятия «безо-асность» как общенаучной категории;

- рассмотреть становление и развитие теории и практики обеспечения общественной безопасности;

- проанализировать современное состояние и проблемы развития теории безопасности современной России;

— проанализировать и систематизировать угрозы общественной безопасности;

— рассмотреть систему обеспечения общественной безопасности и определить пути оптимизации ее организационной структуры;

— изучить сущность и содержание правового режима общественной безопасности Российской Федерации;

— выявить особенности правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;

— изучить основные элементы механизма административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности;

— выявить особенности классификации административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности;

— определить роль и значение общих административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности;

— рассмотреть виды и значение специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности;

— проанализировать виды и рассмотреть значение особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности;

— разработать обоснованные предложения по совершенствованию админи-стратйвно-правового режима обеспечения общественной безопасности Россий ской Федерации.

Методологическая основа исследования. В основу методологических подходов исследования автором были положены современные учения о методологии научного познания: диалектический, гносеологический положения философии права, которые с одной стороны, позволяют раскрыть внутренние связи, противоречия, закономерности и тенденции развития правовых явлений, в их целостности и системности, с другой — воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, приводящую к достижению поставленных целей.

В работе использовались такие общенаучные и частнонаучные методы исследований как конкретно-исторический (при изучении закономерностей и преобладающих тенденций в деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности), формально-логический (при определении места и роли административно-правового режима в обеспечении общественной безопасности), системного анализа (при изучении каждого структурного элемента административно-правового режима обеспечения общественной безопасности в динамике его развития), формально-юридический (при выявлению проблем законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности, формированию предложений по его совершенствованию), сравнительно-правовой (при выявлении особенностей правового регулирования деятельности субъектов обеспечения безопасности), логико-семантический (при толковании понятий, определении сущности, а также особенностей режимного обеспечения общественной безопасности), а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей и др.

Нормативная база исследования формировалась на основе положений Конституции Российской Федерации, международных нормативных правовых актов Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, решений Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии), законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам режимной организации обеспечения общественной безопасности. В основу выводов, сделанных автором по итогам проведенного исследования, положены результаты мониторинга и анализа изменений законодательства в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности.

Теоретическую базу исследования составляют разработанные отечественными учеными положения в области теории и философии права, криминологии, конституционного, таможенного и иных отраслей права, а также труды ученых-административистов в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Эмпирическая база исследования составляют официальные документы и материалы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной таможенной службы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что работа является первым в современной отечественной науке комплексным монографическим исследованием, посвященным системной разработке теоретических, правовых, а также прикладных проблем административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, проведенным на основе анализа новейших нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов государственной власти в сфере режимного обеспечения общественной безопасности.

В результате изучения правовой ретроспекции формирования административно-правового режима обеспечения общественной безопасности и правового положения органов ее обеспечения предложена концепция государственного режимного воздействия на административно-правовое регулирование всего спектра отношений в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации применительно к современному этапу развития общества и государства, обусловленного происходящими общественно-экономическими преобразованиями в современной России.

В диссертации впервые обоснованы концептуальные направления развития комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации в современных условиях, систематизированы и классифицированы виды административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности, разработан и уточнен категориальный аппарат, рассмотрены перспективы реформирования системы органов обеспечения общественной безопасности, а также возможности использования административно-правовых режимов в целях ее обеспечения.

Сделан вывод о том, что развитие теории и совершенствование практики административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, имеет ключевое значение, т. к. именно с их помощью формируется механизм реализации стратегии безопасности, призванный обеспечить охрану и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

В связи с чем, предлагается проект разработанной автором Концепции обеспечения общественной безопасности, а также макет Федерального закона «Стратегия государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года». Аргументированы основания и целесообразность разработки и принятия Федерального конституционного закона «О режиме особого положения», а также принятие Федерального конституционного закона «Об особом режиме».

Обоснована целесообразность разработки и формирования комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, объединяющего множество различных (общих, специальных, особых) административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, информационного взаимодействия как в повседневной деятельности государственной администрации по обеспечению общественной безопасности, так и при возникновении угроз на нее посягающих.

Диссертационная работа охватывает значительный круг как теоретических, так и прикладных правовых проблем административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, которые ранее в научной литературе не рассматривались либо не имеют до сих пор определенного правового решения. Полученные результаты восполняют один из пробелов в теории административного права, закладывают научную основу совершенствования режимного административно-правового обеспечения общественной безопасности, что, в свою очередь, будет способствовать дальнейшему развитию российского законодательства в

этой области, а также повышению эффективности деятельности органов государственной власти, обеспечивающих ее.

В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.

1. В диссертации сформулировано авторское определение понятия «общественная безопасность», характеризуемое уровнем состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества, а также готовностью государства противодействовать реальным и потенциальным внутренним и внешним угрозам.

Применительно к объекту исследования понятие «общественная безопасность» представляет собой состояние защищенности общественных отношений, складывающихся в процессе регулирования организации деятельности общества и государства в области обеспечения общественной безопасности, нормального функционирования государственных и общественных институтов, реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

2. На основе анализа современного состояния обеспечения общественной безопасности выявлены тенденции и закономерности развития теории безопасности. Установлено, что, несмотря на глубокую проработку целого ряда методологических проблем, касающихся закономерностей, принципов и методов деятельности по обеспечению национальной безопасности, в научных исследованиях недостаточно внимания уделяется отражению современных процессов обеспечения общественной безопасности. Современное нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения общественной безопасности не имеет в своей основе общей стратегии.

3. Обосновано, что угрозы безопасности и их последствия должны быть в первую очередь учтены при построении архитектуры системы обеспечения национальной и общественной безопасности. По характеру угроз следует классифицировать и отграничивать различные виды безопасности.

Во-первых, если угрозы затрагивают либо направлены на конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, то следует говорить о безопасности личности, т.е. личной безопасности.

Во-вторых, если угрозы подрывают нормальную жизнедеятельность общества - его материальные и духовные ценности, то следует разграничивать общественную безопасность.

В-третьих, если угрозы и вызовы направлены на суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства, то следует говорить о государственной (национальной) безопасности.

Таким образом, именно категория «угроза безопасности» должна стать критерием разграничения различных системных, комплексных видов безопасности, а именно: личной безопасности, общественной безопасности и государственной (национальной) безопасности. Безусловно, каждый из этих видов наделен собственным содержанием, но в то же время они взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга.

4. Выявлено, что в настоящее время негосударственная система безопасности осталась вне правового поля, в связи с чем, так и не была вписана в единую национальную систему обеспечения безопасности личности, общества и государства. В этой связи выявление роли и места органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и объединений граждан правоохранительной направленности, составляющих негосударственную систему безопасности в общей системе безопасности, является значимой и актуальной научной проблемой.

5. Обосновано, что под организационно-правовым механизмом обеспечения общественной безопасности Российской Федераций следует понимать совокупность взаимообусловленных организационно-правовых мер, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации в целях решения задач обеспечения общественной безопасности.

В структурно-содержательном плане концептуальные основы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации закрепляют систему взглядов на теоретические и практические аспекты проблемы обеспечения общественной безопасности, а также формируют понятийный аппарат теории общественной

безопасности и такие основные понятия как цели, задачи, принципы, приоритетные и основные направления ее обеспечения.

6. Как показало исследование, сущность и содержание правового режима применительно к предмету нашего исследования, составляют следующие признаки:

- правовое регулирование реализуется целенаправленно в интересах определенного объекта «носителя режима»1, охватываемого режимной организацией;

— интегрированная система используемых правовых средств образует специальные правила поведения и деятельности, официально закрепленные и обеспеченные комплексом организационно-правовых мер;

— специально установленные правила направлены на создание условий, препятствующих нарушению уровня защищенности объектов общественной безопасности, обеспечение их устойчивого функционирования;

- деятельность субъектов обеспечения общественной безопасности, реализующих режимные правила, строится на основе единых правовых принципов, форм и методов и осуществляется в пределах установленной законодательством компетенции.

В этой связи правовой режим представляет собой законодательно регламентированный особый порядок правового регулирования, в который интегрирована совокупность юридических мер и организационных мероприятий, направленных на обеспечение защищенности интересов личности, общества и государства.

7. Обоснованно, что в рамках административного права можно выделить самостоятельный институт общественной безопасности, наделенный собственным содержанием. Содержание данного института определяют, прежде всего, метод правового регулирования и правовой режим, которые применяются для выделения соответствующих отраслей и институтов права.

При этом «правовой режим общественной безопасности» можно определить как нормативно установленный особый порядок правового регулирования, отра-

1 В данном случае под термином «носитель режима» понимаем состояние общественной безопасности.

жающий совокупность юридических мер и организационных мероприятий, регламентирующих определенный участок общественных отношений в различных сферах государственного управления, используемый для закрепления социально-правового статуса, как субъекта, так и объекта управления и направленный на поддержание устойчивого функционирования и обеспечение их защищенности.

8. Аргументировано, что особенностью правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности является то, что его предмет составляет комплексный юридико-организационный институт общественной безопасности, основанный в основном на нормах административного права, который формирует и образует административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности.

Назначение данного института - формирование комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, объединяющего множество общих административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, информационного взаимодействия, а также специальных и особых административно-правовых режимов, установленных нормами субинститутов административного права.

9. Показано, что административно-правовой режим общественной безопасности (в статике) - это комплексная, юридически оформленная конструкция нормативных правовых актов, объединяющая в себе посредством юридических средств режимные правила, организационные, юридические, информационные, материально-технические гарантии стабильного функционирования режима, а также регламентирующая компетенцию субъектов и правомочия объектов регулируемых правоотношений, позволяющие в совокупности добиться достижения желаемой цели — обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Автором обосновано содержание механизма правового регулирования общественной безопасности. Определено, что механизм административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности пред-

ставляет собой комплексное образование юридических средств, закрепленных нормами административного права, посредством которых достигается определенный уровень защищенности общественных отношений от внутренних и внешних угроз в публичной сфере.

10. Доказано, что административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности является сложным комплексным образованием, включающим в себя множество юридически оформленных как общих, специальных, так и особых административно-правовых режимов, установленных нормами субинститутов административного права.

Под административно-правовым режимом обеспечения общественной безопасности следует понимать нормативно закрепленное и организационно обеспеченное комплексное, межотраслевое системное образование, в котором интегрирована совокупность сил и средств, ее обеспечивающих, а также форм и методов административно-правового воздействия, направленных на создание, поддержание и развитие состояния защищенности личности, общества и государства от негативных воздействий внутреннего и внешнего характера, объединенных системой коммуникативной связи для получения и обмена информацией, с целью оперативного и адекватного реагирования на угрозы общественной безопасности, их предупреждения, а также нейтрализацию причин и условий их возникновения.

11. В диссертации аргументировано, что содержание общих административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют режимы деятельности государственной администрации, а именно режимы организации осуществления государственного администрирования (контроля, надзора и др.) в целях обеспечения защищенности личности, общества и государства в целом.

Ввиду исключительного множества указанных режимов, затрагивающих различные сферы государственного управления, можно выделить наиболее характерные правовые режимы, интегрированные в содержание общего административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, а именно: лицензионно-разрешительный режим; паспортно-регистрационный режим;

паспортно-визовый режим; противопожарный режим; правовой режим информации, санитарно-эпидемиологический; обеспечения безопасности дорожного движения и др.

Особенностью специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности является комплексный характер их содержания, т.к. в основе конструкции этих режимов лежат нормы различных отраслей права: конституционного, административного, международного, муниципального, таможенного, финансового права и они затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования.

12. Обосновано, что содержание особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют комплексные режимы деятельности государственной администрации, регламентирующие чрезвычайный (экстраординарный) режим осуществления государственного администрирования в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным: режим чрезвычайного положения, режим военного положения и особого положения. Данные режимы образуют особую категорию режимного регулирования обеспечения общественной безопасности, характеризуются комплексным межотраслевым содержанием и направлены на ликвидацию угроз высокой степени общественной опасности.

13. Выявлено, что отсутствие норм регламентирующих режим особого положения, порядок и условия его введения и реализации, является очевидным пробелом современной законодательной базы в области особых административно-правовых режимов. В этой связи аргументирована целесообразность принятия Федерального конституционного закона «О режиме особого положения», который вводится при возникновении чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от режима чрезвычайного положения.

Режим особого положения представляет собой правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режимах чрезвычайного и военного положения. Данный режим стоит на стыке специаль-

ных и особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности.

14. Доказано, что особенность административно-правового режима обеспечения общественной безопасности заключается именно в комплексном характере. Важной чертой комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности является его интегрированный характер в отношении множества разнородных правоотношений, которые при определенных обстоятельствах объединяются в рамках действия данного режима механизмами его реализации.

Комплексный административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности представляет собой совокупность правовых норм и организационных средств, интегрированных в особое режимное образование, целью которого является обеспечение безопасности органически взаимосвязанной триады: безопасности личности, общества и государства. К таким комплексным образованиям, на наш взгляд, в равной степени относятся как общие, специальные, так и особые административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности, составляющие его содержание.

15. Обосновано, что в современной России назрела острая необходимость в выработке стратегии и определении государственной политики России в области построения системы общественной безопасности. Разрабатываемый документ следует именовать «Стратегия государственной политики в области обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации на период до 2020 года».

В нем должна быть осуществлена концептуальная идентификация собственно общественной безопасности как самостоятельного вида национальной безопасности Российской Федерации. При этом статуирование общественной безопасности как самостоятельного вида национальной безопасности целесообразно провести на базе комплекса основных элементов безопасности - сфера безопасности, ее объекты, характер и виды угроз, система безопасности и др. Представляется, что названные элементы могли бы составить структуру разрабатываемого документа. Кроме того, он должен быть основополагающим докумен-

том, определяющим государственную политику в сфере обеспечения общественной безопасности. В нем следует изложить систему взглядов на цели, сущность, систему обеспечения общественной безопасности, основные направления деятельности государства.

Реализация защиты жизненно важных интересов в данной сфере предполагает разработку целого комплекса соответствующих нормативных правовых актов, федеральных и региональных программ по режимному урегулированию отдельных направлений обеспечения общественной безопасности.

16. В диссертации обоснована целесообразность разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об особом режиме», включающего необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограни-чений значительно превышают меры, используемые при режимах особого и чрезвычайного положения, т.к. угрозы, возникающие при чрезвычайных обстоятельствах, ставших следствием причин социального характера, в результате которых отдельные территории Российской Федерации оказываются временно не контролируемыми конституционными органами государственной власти и меры по их ликвидации остались вне правового поля Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Указанные угрозы направлены на подрыв конституционного строя Российской Федерации. В диссертации обоснована структура данного законопроекта.

Теоретическая значимость исследования определяется комплексным подходом к научному обобщению и развитию теории административно-правового режима обеспечения общественной безопасности и заключается в том, что совокупность теоретических положений, сформулированных в работе, можно квалифицировать как новое крупное научное достижение, вносящее существенный вклад в науку административного права и имеющее важное значение для совершенствования системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В научном исследовании получили дальнейшее развитие теоретические основы административного права; впервые обоснованы концептуальные направле-

ния развития комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации в современных условиях; систематизированы и классифицированы виды административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности; разработан и уточнен категориальный аппарат; рассмотрены перспективы реформирования системы органов обеспечения общественной безопасности, а также возможности использования административно-правовых режимов в целях ее обеспечения; разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, направленных на решение актуальной проблемы режимного административно-правового обеспечения общественной безопасности, представляющих интерес для сотрудников органов национальной безопасности и правоохранительных органов, преподавателей и студентов высших юридических образовательных учреждений.

Результаты исследования целесообразно внедрить в процесс профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников органов национальной безопасности и правоохранительных органов; в научно-исследовательскую деятельность по проблемам развития административного права, административно-процессуального права, теории социального управления, общей теории национальной безопасности и использовать при проведении последующих научных изысканий в области административного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и прошла обсуждение в форме научных докладов на расширенных заседаниях кафедры таможенного права, кафедры административного и финансового права, научно-исследовательского центра и института правоохранительной деятельности Российской таможенной академии.

Основные научные положения работы апробированы в ходе проведения: Всероссийской научно-практической конференции «Новые концептуальные и стратегические тенденции в системе обеспечения экономической безопасности и противодействия экономической преступности» (Академия экономической безо-

пасности МВД России, г.Москва, 2008 г.); III межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации» (Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, г.Москва, 2008 г.); Межведомственной научно-практической конференции «Концептуальные основы обеспечения государственной безопасности Российской Федерации» (Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, г.Москва, 2010 г.); V и VI Всероссийских научно-практических конференциях «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, 2010 г. и 2011 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Административная юрисдикция» (Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации, г.Москва, 2012 г.).

Результаты исследования реализованы в законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; внедрены в научно-исследовательскую деятельность Российской таможенной академии в рамках промежуточного отчета о НИР «СИБ-2010» «Аналитический обзор состояния информационной безопасности в таможенном деле: правовой и организационно-методический аспекты»; в учебный процесс Российской таможенной академии, Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации при чтении лекций и проведении семинарских занятий с курсантами и студентами по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел».

Основные научные результаты диссертационного исследования опубликованы в 6 монографиях, 34 научных публикациях автора, из которых 13 работ - в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций.

Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 5 глав, объединяющих 14 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и описывается степень научной разработанности темы исследования, раскрываются цель, задачи, объект, предмет, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся данные о результатах его апробации, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретико-методологические основы обеспечения общественной безопасности» посвящена изучению теоретико-методологических основ обеспечения общественной безопасности и имеет методологическое значение для всего последующего исследования.

В параграфе 1.1. «Гносеологическая интерпретация понятия безопасности как общенаучной категории» с позиции гносеологии раскрывается сущность понятия «общественная безопасность».

Автор отмечает, что сложноструктурированный характер проблемы обеспечения безопасности проявляется в различных по содержанию понятийных категориях, разработка которых предполагает как дифференцированный, так и интеграционный подход на основе комплексного использования данных философии, права, истории, социологии и иных отраслей научного знания, отмечая при этом, что в изучении проблемы обеспечения безопасности важен гносеологический аспект, в рамках которого возможно осуществить интерпретацию понятия «безопасность» как в качестве общенаучной, так и правовой категории на основе историографического подхода к анализу основных этапов развития понятия «безопасность» в структуре научного знания и в системе отраслей права.

Детерминирующее воздействие общенаучного знания на формирование и коррекцию общественных отношений, по мнению автора, позволяет говорить о становлении качественно нового интеллектуального феномена, сущность которого состоит не в расширении утилитарных возможностей различных областей научного знания, а в закономерном возникновении новейших теорий и подходов к

решению актуальных проблем современности - обеспечению личной, общественной, национальной безопасности.

Диссертант, рассматривая функции научного познания, среди которых выделяет не только познавательную, прогностическую, но и регулятивную, отмечая при этом, что познавательная функция выводит научное знание на качественно новый уровень, т.е. формирует новое знание, а регулятивная -создает теоретико-прикладные предпосылки для обоснования необходимости (целесообразности) преобразования сложившейся социальной практики, а, по существу, - методологию преобразования в конкретной сфере жизнедеятельности общества.

Итогом реализации данных функций становится образование двух относительно самостоятельных сфер системы научного знания: научно-познавательной (новые научные теории, положения, концепции) и теоретико-прикладной (теоретическое описание, анализ, обобщение и оценка эмпирического материала). Подобная схема развития научного знания объективно устраняет «узкоспециализированный» подход к пониманию и решению проблем социальной практики и требует всестороннего учета всех, не относящихся, на первый взгляд, друг к другу, причинно-следственных связей.

На основе проведенного анализа соискатель делает вывод о том, что общенаучное понятие «безопасность», имея историко-философские основания возникновения и развития, видоизменяется в своем прикладном содержании, но не теряет своей сущности, которую можно отождествить с основной (типической, устойчивой) его характеристикой - обеспечением безопасности, т.е. защищенности прав и законных интересов личности, общества и государства от реальных и потенциальных угроз.

Таким образом, приращение нового знания на «стыках» направлений научных исследований, где философские и иные науки, синтезируясь, выходят за традиционные и продуцируют интеграционные методы познания, в результате чего появляются новейшие научные теории, некоторые из которых приобретают статус общенаучной отрасли научного знания (например, теория безопасности и др.)

В параграфе 1.2 «Эволюция становления и развития теории и практики обеспечения общественной безопасности» автор отмечает, что безопасность по своему содержанию - социально-правовой феномен. С общенаучной точки зрения он представляет теоретико-прикладную проблему глобального характера, а ее решение имеет важное методологическое значение для обеспечения безопасности.

С развитием и усложнением общественных отношений общенаучное понятие «безопасность» стало отражать возникающие социальные новеллы путем дифференциации собственного содержания, проявляющегося в развитии конкретных и вместе с тем самостоятельных видов безопасности: личной, общественной, национальной, информационной, экономической, экологической и т.д.

В единой структуре научного знания понятие «безопасность» как общенаучная категория используется в качестве методологического приема научного мышления и служит источником разработки прикладных аспектов понятия: «личная безопасность», «общественная безопасность» и т.п.

Диссертант приходит к выводу, что общенаучное понятие «безопасность» имеет как научно-абстрактное (теоретико-методологическое), так и конкретно-историческое (прикладное) значение, которое проявляется соответственно в формировании отдельной и наделенной самостоятельным содержанием теории безопасности и в конструировании многоуровневых систем обеспечения безопасности личности, общества и государства.

На основе анализа научных представлений о прикладном значении категории «безопасность» диссертант формулирует понятие «общественная безопасность», акцентируя внимание на административно-правовом его аспекте, а обеспечение общественной безопасности связывает с установлением и реализацией правовых гарантий защищенности прав личности, общества и государства.

В трактовке содержания понятия «общественная безопасность», а равно и в дальнейшей его разработке автор исходит из следующего ряда принципиальных соображений: а) понятие «общественная безопасность», являясь производным от общенаучного (родового) понятия «безопасность», отражает главную его содержательную сторону — уровень защищенности личности, общества и государства;

б) имеет конкретно-историческое содержание, определяемое характером посягательств на общественную безопасность; в) имеет собирательный характер, отражая различные аспекты его рассмотрения (информационная, экономическая и т. п. безопасность).

Именно эти многоуровневые характеристики общего понятия безопасности указывают, что все они в равной степени важны и значимы не только для теоретического конструирования соответствующих понятийных категорий, но и практического создания системы административно-правовых мер ее обеспечения.

В параграфе 1.3 «Анализ современного состояния и проблемы развития теории безопасности современной России» диссертант отмечает, что концептуальное конструирование современной системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает разработку как теоретико-методологических вопросов, так и правового (в частности административно-правового) механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений.

При таком подходе, по мнению соискателя, важно интегрировать изучение как теоретических, так и прикладных аспектов проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации так, чтобы на основе установления ее роли, значения и места в общей структуре проблем обеспечения национальной безопасности выработать и уточнить соответствующий категориальный аппарат, обосновать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и практики его применения.

Далее автор констатирует, что с учетом реальных и потенциальных угроз общественной безопасности органы публичной власти Российской Федерации определяют стратегические и тактические цели и задачи ее обеспечения, которые, в свою очередь, являются методологической основой для разработки и реализации концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, отмечая при этом, что сегодня назрела острая необходимость в выработ-

ке стратегии и определении государственной политики России в области построения системы общественной безопасности.

В целях реализации этой идеи автором аргументируется целесообразность разработки Федерального закона «Стратегия государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года», при этом предлагается учитывать следующие методологические основания, а именно: общественная безопасность является самостоятельным видом национальной безопасности Российской Федерации, ее органическим элементом, наделенным собственным содержанием, состоящим из комплекса следующих основных элементов - сфера общественной безопасности, ее объекты, характер и виды угроз, система общественной безопасности, полномочия субъектов обеспечения общественной безопасности и др.

На основе анализа современного состояния и проблем развития теории безопасности диссертант делает следующие умозаключения.

Во-первых, в настоящее время четко прослеживается тенденция системного подхода в области нормативного закрепления основных положений в сфере безопасности страны. Однако общественной безопасности не уделено должного внимания, в связи с чем, нормативно-правовое регулирование в данной сфере не имеет в своей основе общей стратегии.

Во-вторых, несмотря на глубокую проработку целого ряда методологических проблем, касающихся закономерностей, принципов и методов деятельности по обеспечению национальной безопасности, в научных исследованиях недостаточно внимания уделяется отражению современных процессов обеспечения общественной безопасности, в связи с чем, сегодня назрела необходимость в выработке стратегии и определении государственной политики России в области построения системы общественной безопасности.

В-третьих, на основе изучения как теоретических, так и прикладных аспектов проблемы обеспечения общественной безопасности, установления ее роли, значения и места в общей структуре системы обеспечения национальной безопасности необходимо выработать и уточнить соответствующий категориальный ап-

парат, обосновать предложения по совершенствованию правового механизма в исследуемой сфере и практики его применения.

В-четвертых, по мнению автора, целесообразен подход к оценке состояния защищенности личности, общества и государства не только как следствию воздействия внешних и внутренних угроз, но и также как результату управленческих процессов, направленных на создание условий для защиты от этих угроз.

В-пятых, проблема обеспечения общественной безопасности требует системного подхода к правовому регулированию в различных сферах государственного управления.

В~ шестых, ключевым здесь является формирование комплексного административно-правового режима общественной безопасности, объединяющего множество как общих, так и специальных и особых административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, а также информационного взаимодействия и т. д.

Вторая глава «Концептуальные основы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» посвящена изучению концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В параграфе 2.1 «Национальные интересы и угрозы общественной безопасности Российской Федерации» соискатель отмечает, что Стратегия национальной безопасности строится на принципах преемственности государственной политики в сфере безопасности и опирается на систему национальных приоритетов России. На основе анализа нормативный правовых актов, являющихся фундаментальными в теории безопасности, автор делает вывод о том, что цели обеспечения безопасности заключаются в поддержании защищенности жизненно важных, по сути национальных интересов личности, общества, государства от реальных и потенциальных угроз и вызовов, посягающих на эти интересы. Диалектическая взаимосвязь жизненно важных интересов личности, общества, государства и угроз безопасности, требует рассматривать обе эти категории теории безопасности в единстве.

Согласно Стратегии национальной безопасности, жизненно важные, национальные интересы представляют собой совокупность внутренних и внешних потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, отмечая при этом, что данное положение является единственным, по сути дела, законодательным актом в нашей стране, где речь идет об интересах личности, общества и государства.

Соискатель подчеркивает, что впервые в истории нашего государства на первое место поставлены жизненно важные интересы личности, далее общества и только затем - государства, отмечая, что в нашей стране долгое время не признавались никакие другие интересы, кроме государственных. Такая последовательность, по мнению диссертанта, означает качественный скачок в решении проблем не только безопасности, но и роли интересов в жизни человека и общества.

Далее автор резюмирует, что именно угрозы и их последствия должны быть в первую очередь учтены при построении архитектуры безопасности, т.е. системы обеспечения безопасности в целом. Именно по характеру угроз следует классифицировать и отграничивать различные виды безопасности.

Во-первых, если угрозы затрагивают либо направлены на конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, то следует говорить о безопасности личности, т.е. личной безопасности.

Во-вторых, если угрозы подрывают нормальную жизнедеятельность общества - его материальные и духовные ценности, то следует разграничивать общественную безопасность.

В-третьих, если угрозы и вызовы направлены на суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства, то следует говорить о государственной (национальной) безопасности.

Таким образом, именно категория «угроза безопасности» должна стать, по мнению автора, критерием разграничения определяемых в Федеральном за-

коне «О безопасности» различных системных, комплексных видов безопасности, а именно: личной безопасности, общественной безопасности и государственной (национальной) безопасности. Безусловно, каждый из этих видов наделен собственным содержанием, но в тоже время они взаимоувязаны между собой и дополняют друг друга.

В параграфе 2.2 «Система обеспечения общественной безопасности и проблемы оптимизации ее организационной структуры» автор отмечает, что в Стратегии национальной безопасности прописаны вопросы, касающиеся системы обеспечения национальной безопасности, под которой понимаются, силы и средства обеспечения национальной безопасности.

В целом поддерживая общую идею такого понимания системы обеспечения национальной безопасности, представленную в Стратегии национальной безопасности в виде сил и средств, автор отмечает, что есть определенные основания для того, чтобы различать систему безопасности и систему обеспечения безопасности. Во-первых, один из возможных подходов к раскрытию понятия «система безопасности» может предусматривать рассмотрение ее, прежде всего как иерархического многоуровневого построения, включающего национальную, региональную, субрегиональную и местную безопасность. Во-вторых, система безопасности должна включать в себя организационную структуру иерархически выстроенных субъектов ее обеспечения, прописанных в Федеральном законе «О безопасности».

При таком подходе, необходимым элементом системы обеспечения безопасности является также третий, концептуальный элемент, представляющий исходную правовую и организационную официально признанную основу формирования и развития двух вышеупомянутых элементов системы. В связи с чем, глава вторая Федерального закона «О безопасности» прописывает именно полномочия федеральных органов государственной власти, а также функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности, определяя при этом в третьей

главе статус Совета Безопасности РФ, составляющих организационную структуру системы обеспечения национальной безопасности.

Под системой обеспечения общественной безопасности автор предлагает понимать совокупность подчиненных общей цели обеспечения национальных интересов России и связанных между собой органов государственной власти, государственных, общественных и иных организаций и объединений граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в пределах своей компетенции установленной законом, а также концептуальные основы и нормативные правовые акты, устанавливающие и регламентирующие правовые режимы всего спектра государственного управления в сфере обеспечения безопасности.

При этом, организационная структура системы обеспечения общественной безопасности, представляет собой основанную на разделении компетенции и функций и объединенную с помощью коммуникационных связей совокупность субъектов управления. Она отражает механизм их взаимодействия, оптимальность построения и функционирования и обеспечивает завершенность того или иного управленческого цикла.

Автор на основании проведенного исследования также отмечает, что в настоящее время негосударственная система безопасности осталась вне правового поля, в связи с чем так и не была вписана в единую национальную систему обеспечения безопасности личности, общества и государства. Исследованию проблем возникновения, становления и развития негосударственной системы обеспечения безопасности российского общества не уделено должного внимания.

В этой связи, выявление роли и места органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и объединений граждан правоохранительной направленности, составляющих негосударственную систему безопасности в общей системе безопасности, является значимой и актуальной научной проблемой.

В параграфе 2.3 «Содержание и механизм реализации концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» на

основе результатов проведенного исследования, под организационно-правовым

механизмом обеспечения общественной безопасности Российской Федерации диссертант предлагает понимать совокупность взаимообусловленных организационно-правовых мер, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в целях решения задач обеспечения общественной безопасности.

В структурно-содержательном плане концептуальные основы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации закрепляют систему взглядов на теоретические и практические аспекты проблемы обеспечения общественной безопасности, а также формируют понятийный аппарат теории общественной безопасности и такие основные понятия как цели, задачи, принципы, приоритетные и основные направления ее обеспечения.

По мнению автора, основным путем разрешения возникших проблем в области безопасности общества, личности и государства представляется разработка концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, главными составляющими которой должны стать:

- цель, под которой понимается формирование и поддержание защищенности качественного состояния общественных отношений, обеспечивающих прогрессивное развитие человека и общества в конкретных исторических и природных условиях;

- принципы, на основе которых осуществляется общественная безопасность, и перечень приоритетов, методов и способов такой деятельности.

- система обеспечения общественной безопасности, которая представлена в совокупности субъектов безопасности, прочно связанных между собой функциональными обязанностями и правами в сфере защиты общества и личности, ответственных за разработку и реализацию мер политического, правового, организационного, экономического, научного и иного характера, направленных на поддержание социально приемлемого уровня общественной безопасности.

Третья глава «Теоретико-правовые основы режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» посвящена изучению теорети-

ко-правовых основ режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В параграфе 3.1 «Понятие, сущность и содержание правового режима общественной безопасности Российской Федерации» соискатель отмечает, что категория цели обусловливает отнесение правовых режимов к сфере управления, отмечая при этом, что анализ отдельных особенностей феномена режима, случаев его применения для урегулирования отдельных ситуаций, возникающих в сфере государственного управления, позволяет сделать вывод, что управленческий режим - это особая форма управления, отличающаяся жесткостью, высокой степенью определенности и четкости управленческого воздействия, употребляемая для урегулирования процессов, явлений, отношений, в силу своей специфики, значимости или степени опасности для общества требующих индивидуального управленческого подхода, с помощью которой обеспечиваются построение и информационный обмен системы управления, а также поддержание ее стабильности.

Практика юридического регулирования в России знает немало примеров нормативно-правового закрепления управленческих режимов. Так, первые из них, упорядочивающие и закрепляющие субъект управления, находят свое отражение в нормативных актах, закрепляющих в масштабах суверенного государства статус органов государственной власти: порядок создания и ликвидации, компетенцию, порядок взаимодействия с вышестоящими и иными органами. Компоненты другой разновидности управленческих режимов, призванной упорядочивать и закреплять объект управления.

Далее автор резюмирует, что правовой режим — это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования, выделяя при этом его характерные признаки.

Отмечается, что в рамках административного права, как одной из самых объемных отраслей права, можно выделить самостоятельный институт общественной безопасности, безусловно, наделенный собственным содержанием.

Правовой режим общественной безопасности автор определяет как нормативно установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, регламентирующих определенный участок общественных отношений в различных сферах государственного управления, используемый для закрепления социально-правового статуса, как субъекта, так и объекта управления и направленный на поддержание устойчивого функционирования и обеспечение их защищенности.

В параграфе 3.2 «Особенности правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» соискатель отмечает, что теоретическая модель правового режима общественной безопасности, характеризующая исследуемый феномен в статике включает такие элементы, как: носитель режима; режимные правовые средства; режимные правила; правовые статусы субъектов режимного регулирования; система организационно-юридических гарантий.

Однако в динамике правовой режим обеспечения общественной безопасности представляет собой сложнейший социально-правовой механизм, под которым следует понимать деятельность субъектов безопасности по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности ее объектов посредством осуществления мер нормативно-правового, организационного, управленческого и иного характера, мер - адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Проведенный анализ показал, что правовой институт общественной безопасности, определяющий и закрепляющий режимы ее обеспечения, образуют нормы административного права, которые автор объединяет в несколько групп.

Назначение данного института - формирование комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, объединяющего множество общих административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъектов обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, информационного взаимодействия, а также

специальных и особых административно-правовых режимов, установленных нормами субинститутов административного права.

Четвертая глава «Административно-правовые режимы деятельности государственной администрации в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» посвящена изучению административно-правового режима деятельности государственной администрации в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В параграфе 4.1 «Понятие и основные элементы механизма административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности» диссертант предлагает к пониманию механизма правового регулирования подойти как к системе правовых средств, которые позволяют достичь желаемого состояния общественных отношений, отмечая при этом, что достижение поставленной цели возможно лишь на основе комплексного использования всех ее правовых элементов. Таким образом, автор выделяет признаки механизма правового регулирования - цель, средства достижения цели, результативность.

Механизм административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности, по мнению автора, представляет собой комплексное образование юридических средств, закрепленных нормами административного права, посредством которых достигается определенный уровень защищенности общественных отношений от внутренних и внешних угроз в публичной сфере.

В параграфе 4.2 «Типология административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности и особенности их классификации» автор определяет, что выявление сущности, правовой природы, особенностей имеют важнейшее методологическое значение для унификации устанавливаемых действующим законодательством административно-правовых режимов в сфере обеспечения общественной безопасности.

Как показало исследование, классификации большинства административно-правовых режимов направлены на выделение сфер их применения и являются классификациями самих устанавливаемых средствами административного права управленческих режимов, т.е. порядка управленческих действий в различных об-

ластях государственного управления, их великое множество. В связи с этим все государственное управление в том смысле, в каком им интересуется административное право, представляется режимно организованным.

Существующие административно-правовые режимы могут быть классифицированы по нескольким основаниям, среди которых, по мнению диссертанта, наибольшую значимость имеет классификация административно-правовых режимов по степени их принадлежности к обеспечению национальной безопасности, а также по степени принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности страны.

Относительно заявленной темы исследования, по мнению автора, оптимальной представляется классификация административно-правовых режимов в зависимости от угроз направленных на тот или иной объект общественной безопасности. Именно в зависимости от характера угроз следует формировать такой организационно-правовой механизм, а точнее правовой режим, который будет способен упредить угрозы и вызовы безопасности, либо осуществить профилактику причины и условия их возникновения.

Основываясь на результатах проведенного исследования, автор дает оригинальную дефиницию понятия «административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности», под которым следует понимать нормативно закрепленное и организационно обеспеченное комплексное, межотраслевое системное образование, в котором интегрирована совокупность сил и средств ее обеспечивающих, а также форм и методов административно-правового воздействия, направленных на создание, поддержание и развитие состояния защищенности личности, общества и государства от негативных воздействий внутреннего и внешнего характера, объединенных системой коммуникативной связи для получения и обмена информацией с целью оперативного и адекватного реагирования на угрозы общественной безопасности, их предупреждения, а также нейтрализацию причин и условий их возникновения.

В параграфе 4.3 «Сущность и значение общих административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности» автор констати-

рует, что административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности сопровождает деятельность органов и должностных лиц органов исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих должностных обязанностей, регулировании различных социальных объектов и процессов. Данный режим, по мнению автора, может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации в сфере обеспечения общественной безопасности.

Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации и выполняет роль одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов исполнительно-распорядительной деятельности государственной администрации.

В то же время, когда требуются специальные и особые меры исполнительной деятельности, применяемые на определенной территории в отношении определенного объекта безопасности, на который направлено воздействие угроз посягающих на общественную безопасность, устанавливаются специальные или особые административно-правовые режимы.

Содержание общих административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют режимы деятельности государственной администрации, а именно: режимы организации государственного администрирования (контроля и надзора) в целях обеспечения общественной безопасности: лицензионно-разрешительный режим; паспортно-регистрационный режим; паспортно-визовый режим; противопожарный режим; правовой режим информации, санитарно-эпидемиологический; обеспечения безопасности дорожного движения и проч.

Пятая глава «Административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности как комплексный правовой институт» посвящена исследованию административно-правового режима обеспечения общественной безопасности как комплексного правового института.

В параграфе 5.1 «Виды и значение специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности» автор отмечает, что содержание наиболее характерных специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют режимы деятельности государственной администрации на определенных территориях, имеющих стратегическую важность для реализации интересов личности, общества, государства, а именно: режим Государственной границы; пограничный режим; таможенный режим, режим закрытых территориальных образований, режим особо охраняемых природных объектов и т.п.

Особенность специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности является комплексный характер их содержания, т.к. в основе конструкции этих режимов лежат нормы различных отраслей права: конституционного, административного, международного, муниципального, таможенного, финансового права и они затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования.

Также автор констатирует, что в современной России получают свое развитие специальные льготные правовые режимы, носящие, в отличие от специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности, позитивный характер и предусматривающие создание наиболее благоприятных условий для его участников - безвизового въезда и выезда, особой экономической зоны, приграничной торговли.

В параграфе 5.2 «Виды и значение особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности» диссертант определяет, что содержание особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют комплексные режимы деятельности государственной администрации, регламентирующие чрезвычайный (экстраординарный) режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным: режим чрезвычайного положения, режим военного и особого положения. Данные режимы образуют особую категорию режимного регулиро-

вания и являются важнейшим средством обеспечения национальной безопасности, поскольку позволяют осуществлять комплексное противодействие обстоятельствам, характеризующимся высокой степенью опасности интересам личности, общества, государства.

Меры обеспечения общественной безопасности, применяемые в рамках названных режимов, существенно отличаются от всех других, поскольку затрагивают гарантированные для обычных условий функционирования права и обязанности граждан.

Далее автор обращает внимание, что на сегодняшний же день отсутствие норм, прямо предусматривающих режим особого положения, порядок и условия его введения, является очевидным пробелом современной законодательной базы особых административно-правовых режимов. По мнению соискателя, представляется целесообразным принятие Федерального конституционного закона «О режиме особого положения». Данный режим вводится при возникновении чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от режима чрезвычайного положения.

Автор аргументирует, что режим особого положения представляет собой правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режимах чрезвычайного и военного положения, отмечая при этом, что об особом положении следует говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное или военное положение не объявляется, т.е. данный режим стоит на стыке специальных и особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности.

В параграфе 5.3 «Комплексный административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности и проблемы его оптимизации» на основе проведенного исследования автор отмечает, что особенность административно-правового режима обеспечения общественной безопасности заключается именно в комплексном характере. Важной чертой комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности является его интегра-

тивный характер в отношении множества существенно разнородных правоотношений, которые порой оказываются объединены в рамках действия данного режима механизмами его реализации.

При таком подходе, по мнению соискателя, ключевым здесь является формирование комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, объединяющего множество различных (общих, специальных, особых) административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, информационного взаимодействия, как в повседневной деятельности государственной администрации по обеспечению общественной безопасности, так и при возникновении угроз на нее посягающих.

Комплексный административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности представляет собой совокупность правовых норм и организационных средств, интегрированных в особое режимное образование, целью которого является обеспечение безопасности органически взаимосвязанной триады: безопасности личности, общества и государства.

К таким комплексным образованиям, по мнению диссертанта, в равной степени относятся как общие, специальные, так и особые административно-правовые режимы, составляющие содержание комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, отмечая при этом, что каждый из указанных административно-правовых режимов наделен собственным содержанием и комплексом организационно-управленческих и нормативно-правовых средств, направленных на реализацию режимных целей и задач, которые по своей сути являются комплексными административно-правовыми режимами, направленными на обеспечение общественной безопасности.

Исследование показало, что в современной России назрела острая необходимость в выработке стратегии и определении государственной политики в области построения системы общественной безопасности. В связи с этим, автор аргументирует целесообразность разработки Стратегии государственной политики в

области обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации на период до 2020 года, в которой должна быть осуществлена концептуальная идентификация собственно общественной безопасности как самостоятельного вида национальной безопасности Российской Федерации.

При этом статуирование общественной безопасности как самостоятельного вида национальной безопасности предлагается провести на базе комплекса основных элементов безопасности — сфера безопасности, ее объекты, характер и виды угроз, система безопасности и др. По мнению автора, названные элементы должны составить структуру разрабатываемого документа.

Кроме того, диссертант аргументирует целесообразность разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об особом режиме», включающего необходимость применения особых дополнительных мер, которые по жесткости и объему правоограничений могут значительно превысить меры, используемые при режимах особого и чрезвычайного положения, т.к. угрозы, возникающие при чрезвычайных обстоятельствах, ставших следствием причин социального характера, в результате которых отдельные территории Российской Федерации оказываются временно не контролируемыми конституционными органами государственной власти и меры по их ликвидации остались вне правового поля закона «О чрезвычайном положении». Указанные угрозы направлены на подрыв конституционного строя Российской Федерации.

Автор предлагает макет и определяет его примерную структуру данного закона, которая достаточно полно будет охватывать его содержание.

В Заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы и обобщаются предложения автора по совершенствованию комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности.

В Приложении приводятся материалы анализа состояния преступности в Российской Федерации, а также проект Концепции общественной безопасности Российской Федерации.

Основные выводы и положения диссертационного исследования опубликованы в следующих научных публикациях автора

Монографии

1. Агабалаев М.А. Организационно-правовые основы деятельности и основные функции таможенных органов Российской Федерации: монография. - М.: Экономика, 2006. - 12 п.л.

2. Агабалаев М.А. Правовой режим обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: монография. —М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009. - 15, 9. п.л.

3. Агабалаев М.И., Воронов A.M., Рыльская М.А. Проблемы совершенствование правовой системы информационной безопасности таможенного дела: монография. -М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009. - 12 (2,5) п.л.

4. Агабалаев М.И., Барзилова И.С. и др. Правовые режимы: общетеоретические и правовые аспекты: монография. - М.: Юрлитинформ, 2012. - 26 (2,5) п.л.

5. Агабалаев М. И. Административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: монография. - М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012. — 16 п.л.

6. Агабалаев М.И., Воронов A.M. Административно-правовой режим в теории и практике обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: монография. -М.: Экономика, 2012.-21 (14) п.л.

Научные статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций

7. Агабалаев М.И. Некоторые аспекты правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации //Вестник Российской таможенной академии. - 2008. - № 3 (4). - 0,4 п.л.

8. Агабалаев М.И. Национальные интересы и угрозы общественной безопасности Российской Федерации //Бизнес в законе. - 2009. - № 1. - 0,3 п.л.

9. Агабалаев М.И. Система обеспечения общественной безопасности и некоторые аспекты оптимизации ее организационной структуры //«Черные дыры» в Российском законодательстве. -2009. -№ 1.-0,35 п.л.

10. Агабалаев М.И. Правовые основы обеспечения общественной безопасности современной России // Вестник Российской таможенной академии. - 2009. -№ 2. - 0,3 п.л.

11. Агабалаев М.И. Административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности: вопросы правового регулирования // Вестник Российской таможенной академии. - 2009. - № 4. - 0,3 п.л.

12. Агабалаев М. И. Актуальные вопросы административно-правового регулирования режима общественной безопасности // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. — 2009. — № 4. — 0,3 п.л.

13. Агабалаев М.А., Макарычев И.Ю. Анализ состояния и проблемы развития теории безопасности современной России // Вестник Академии военных наук Российской Федерации. - 2010. - № 3. - 0,4 (0,2) п.л.

14. Агабалаев М.И. Особенности правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Менеджмент и право. -2010.-№3.-0,25 п.л.

15. Агабалаев М. И., Макарычев И.Ю. Основные элементы механизма правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности // Юриспруденция. - 2010. - № 4. - 0, 35 (0,2) п.л.

16. Агабалаев М. И. Гносеологическая интерпретация понятия безопасности как общенаучной категории // Вестник Российской таможенной академии. - 2011. -№3.-0,3 п.л.

17. Агабалаев М. И. К вопросу методологии теории безопасности современной России // Вестник Академии военных наук Российской Федерации. - 2011. -№ 3. - 0,4 п.л.

18. Агабалаев М. И. К вопросу правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. — 2012. - № 2. - 0,3 п.л.

19. Агабалаев М. И., Воронов А.М., Ловинюков A.C. Методология совершенствования теории административно-правового режима обеспечения общест-

венной безопасности Российской Федерации // Оперативник (сыщик). - 2012. -№ 2. - 0,6 (0,2) п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях

20. Агабалаев М. И. Информационно-правовые аспекты проблемы обеспечения экономической безопасности федеральной таможенной службой // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Новые концептуальные и стратегические тенденции в системе обеспечения экономической безопасности и противодействия экономической преступности». - М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2008. - 0,3 п.л.

21. Агабалаев М. И. Общественная безопасность: проблема и современность // Сборник материалов III межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации». - М.: Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, 2008. -0,4 п.л.

22. Агабалаев М. И. Административно-правовой режим общественной безопасности: вопросы отраслевой принадлежности. // Сборник материалов Международной юбилейной научно-практической конференции «Роль и место Российской таможенной академии в развитии таможенного дела». - М.: Российская таможенная академия, 2008. - 0,3 п.л.

23. Агабалаев М. И., Варгузова A.A. Роль и значение административного права в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации // Сборник материалов научно-практической конференции «Проблемы противодействия экономической преступности». - М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2009. - 0,3 (1,5) п.л.

24. Агабалаев М. И. Некоторые особенности правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. - 2010. - № 4. - 0,6 (0,3) п.л.

25. Агабалаев М. И. К вопросу типологии административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности // Сборник материалов V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административ-

ного права и процесса» (пос. Небуг Туапсинского района Краснодарского края). -В 2-х частях: ч. 2. - Майкоп: изд-во ОАО «Полиграф-Юг, 2010. - 0,5 п.л.

26. Агабалаев М. И., Рыльская М.А. Негосударственная система обеспечения общественной безопасности// Сборник материалов Межведомственной научно-практической конференции «Концептуальные основы обеспечения государственной безопасности Российской Федерации». - М.: Академия ФСБ РФ, 2010. -0,5 (0,2) п.л.

27. Агабалаев М. И. К вопросу источников современного административного права // Юрист&Экономист. - 2010. - № 4. - 0,5 п.л.

28. Агабалаев М. И. Методология становления и развития теории общественной безопасности // «Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. Серия Экономика и право». - 2011. - Вып. № 1. - 0,4 п.л.

29. Агабалаев М. И. К вопросу классификации правовых источников института обеспечения общественной безопасности // Материалы VI Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Туапсинского района Краснодарского края). - В 2-х частях: ч. 2. - Майкоп: изд-во ОАО «Полиграф-Юг, 2011. - 0,5 п.л.

30. Агабалаев М. И. Понятие и основные элементы механизма административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции ВГНА Минфина России «Административная юрисдикция». - М.,2012. - 0,5 п.л.

31. Агабалаев М. И., Воронов A.M. Общие административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности // «Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. Серия Экономика и право». - 2012. - Вып. № 1. - 0,5 (0,2) п.л.

32. Агабалаев М. И. Особенности классификации административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности // «Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. Серия Экономика и право». -2012. - Вып. № 1. - 0,4 п.л.

33. Агабалаев М.И., Воронов A.M. Вопросы методологии административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Туапсинского района Краснодарского края). - В 2-х частях: ч. 2. - Майкоп: изд-во ОАО «Полиграф-Юг, 2012. -1,0(0,5) п.л.

34. Агабалаев М.И. Концептуальные основы правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Актуальные вопросы публичного права. - 2013. - №4. - 0,5 п.л.

Подписано в печать 01.07.2013 г. Формат 60x84/16. Авт. л. 2,2. Тираж 100 экз. Изд. № 323. Заказ № /Л

Изд-во Российской таможенной академии, 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский пр., 4.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Развитие теории и практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации»

Государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «РОССИЙСКАЯ ТАМОЖЕННАЯ АКАДЕМИЯ»

РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14 - Административное право; административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

05201352004

АГАБАЛАЕВ МУХАМЕД ИМАМЕДИНОВИЧ

Научный консультант -

доктор юридических наук, профессор

А.М. Воронов

Люберцы -2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Гносеологическая интерпретация понятия безопасности 28 как общенаучной категории

1.2. Эволюция становления и развития теории и практики 52 обеспечения общественной безопасности

1.3. Анализ современного состояния и проблемы развития теории 65 безопасности современной России

ГЛАВА 2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Национальные интересы и угрозы общественной безопасности 89 Российской Федерации

2.2. Система обеспечения общественной безопасности и проблемы 110 оптимизации ее организационной структуры

2.3. Содержание и механизм реализации концептуальных основ 126 обеспечения общественной безопасности Российской Федерации

ГЛАВА 3. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Понятие, сущность и содержание правового режима 150 общественной безопасности Российской Федерации

3.2. Особенности правового регулирования режима обеспечения 176 общественной безопасности Российской Федерации

ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. Понятие и основные элементы механизма административно-правового 200 регулирования режима обеспечения общественной безопасности

4.2. Типология административно-правовых режимов обеспечения 225 общественной безопасности и особенности их классификации

4.3. Сущность и значение общих административно-правовых 245

режимов обеспечения общественной безопасности

ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК КОМПЛЕКСНЫЙ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

5.1. Виды и значение специальных административно-правовых режимов 266 обеспечения общественной безопасности

5.2. Виды и значение особых административно-правовых режимов 294 обеспечения общественной безопасности

5.3. Комплексный административно-правовой режим обеспечения 312 общественной безопасности и проблемы его оптимизации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 338

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 352

ПРИЛОЖЕНИЕ

377

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Начало третьего тысячелетия само по себе характеризуется обострением проблем общественного развития и безопасности. Объективные закономерности усложнения социальных отношений современного общества определяют особые требования к их государственному регулированию, призванному соизмерить и упорядочить происходящие процессы. Становление государственности на современном этапе развития российского общества происходит в условиях весьма серьезных и разноплановых трудностей.

Практика обеспечения безопасностипоследних лет все больше убеждает в необходимости разработки принципиально новых подходов к этим вопросам. И это вполне закономерно: судя по масштабам и количеству террористических акций, росту преступных посягательств, коррупции, в том числе в высших эшелонах власти, а также обострение внешнеполитической напряженности, связанное с поразившим мировое сообщество экономическим кризисом и, как следствие, ростом транснациональной преступности - задача обеспечения безопасности сегодня превратилась в глобальную проблему современности.

Справедливость заявленного тезиса аргументирована целым рядом обстоятельств: террористическим актом 17 апреля 2013 г. в США во время проведения международного марафона в Бостоне, унесшим жизни 4 человек, несколько десятков человек получили ранения; техногенной катастрофой 18 апреля сего года в США, в результате которой погибли более 70 и получили ранение более 200 человек; двойным террактом 20 мая 2013 г. совершенным в центре Махачкалы, в результате которого погибло 4 человека, ранено более 20 граждан; арестом ряда высокопоставленных чиновников Министерства обороны РФ и Рособоронсервиса; ректора Государственного университета управления и многие другие факты.

При этом, как справедливо отметил Президент России В. Путин «безопасность людей, защита их прав, подавление криминальных угроз для экономики, очищение власти от коррупции - это важнейшие условия развития нашей страны»1.

Анализ состояния преступности в Российской Федерации за 2002 -2012 гг. позволяет констатировать, что согласно официальным статистическим данным ГИАЦ МВД России следует, что за последние три года наблюдается тенденция снижения количества выявленных преступлений и административных правонарушений, совершаемых в общественных местах. Данные обстоятельства, на наш взгляд, свидетельствуют отнюдь не о повышении качества работы правоохранительных органов, не о совершенствовании административно-правового механизма защиты общественных отношений и безопасности в целом. Скорее это связано с проводимой в органах внутренних дел реформой, сопровождающейся существенным сокращением штатной численности сотрудников ОВД и переходом на новые формы оценки деятельности полиции.

Однако реформирование системы МВД России пока не дало ожидаемых результатов. В 2010-2012 г. количество зарегистрированных правонарушений совершаемых в общественных местах выросло чуть более чем на 2 %, однако количество негативных проявлений со стороны сотрудников органов внутренних (коррупция, злоупотребление служебным положением и иных преступлений) существенно возросло, о чем свидетельствуют материалы, опубликованные в прессе.

Уместно отметить, что различные аспекты проблемы обеспечения национальной безопасности были предметом исследования многих ученых, в том числе и представителей административно-правовой науки, однако вопросы

1 Выступление Президента РФ В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной Прокуратуры 5 марта 2013 г. ЬПр://события. Президент. РФ/%О0%ВВ%О0%ВЕ%В0%В2%О0%ВЕ%В1%81%Б1%82%В0%В8/17631 (дата обращения 12. 03. 2013).

2 См. приложение № 1.

режимнойадминистративно-правовой организации обеспечения общественной безопасности остались вне поля их зрения.

Бесспорно, «концептуальное конструирование современной системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает разработку как теоретико-методологических вопросов, так и правового (в частности административно-правового) механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений»3.

При таком подходе, на наш взгляд, важно увязать изучение как теоретических, так и прикладных аспектов проблемы режимного административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации для того, чтобы выработать и уточнить соответствующий категориальный аппарат, обосновать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и практики его применения.

Важно отметить, что с учетом реальных и потенциальных угроз общественной безопасности органы публичной власти Российской Федерации определяют стратегические и тактические цели и задачи ее обеспечения, которые, в свою очередь, являются методологической основой для разработки и последующей реализации концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. При этом анализ нормативных правовых актов, монографических и иных научных публикаций показывает, что подобная дифференциация обошла стороной один из очень важных этапов формирования охраняемых законом общественных отношений. Определяя и нормативно закрепляя родовые, а, следовательно, локальные виды безопасности (экологической, транспортной, экономической и др.) законодатель по какой-то причине оставил без внимания понятие «общественной безопасности».

3Воронов A.M. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения. Автореф. дисс...д-ра юрид. наук. - М., 2006. С.4.

Несомненно, вызывает недоумение тот факт, что данная категория, нашедшая прочное место в правовой доктрине, широко используемая в ряде нормативных документов, а также применяемая в лексиконе правоохранительных органов юридического закрепления в виде четкой дефиниции пока не получила.

На наш взгляд, не дал ответа на поставленные вопросы и вновь принятый Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЭ «О безопасности», хотя его принятие и явилось существенной вехой в развитии теории безопасности.

Отмечая многоаспектность содержания общественной безопасности, объемность и многогранность проблемы, следует отметить, что перспективным и целесообразным путем ее решения является разработка концептуальных основ обеспечения общественной безопасности и совершенствование на этой основе комплексного административно-правового режима ее обеспечения.

Представляется, от степени научной, правовой проработанности того или иного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности зависит эффективность его реализации, а в конечном итоге -степень защищенности охраняемых государственных и общественных интересов.

При таком подходе, главную роль в познании безопасности должна играть теория права и государства, т.к. государство является основным субъектом обеспечения безопасности, в тоже время и другие отраслевые общественные науки должны вносить свой вклад в формирование общей теории безопасности. Однако следует отметить, что здесь особенно значима роль административного права как управленческого права, регламентирующего исполнительно-распорядительную деятельность субъектов обеспечения безопасности. Именно на основе административного права создаются и функционируют соответствующие правовые режимы обеспечения общественной безопасности в различных сферах

жизнедеятельности современного гражданского общества, которые, на наш взгляд, должны стать эффективным инструментом государственного управления в исследуемой нами сфере.

На основании изложенного, представляется целесообразным разработка и формирование комплексного административно-правового режимаобеспечения общественной безопасности, объединяющего множество различных (общих, специальных, особых) административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, информационного взаимодействия, как в повседневной деятельности государственной администрации, так и при возникновении угроз на нее посягающих.

Таким образом, вышеизложенные факторы предопределили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, теоритическую и практическую значимость.

Современный уровень научной разработанности проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации, к сожалению, не отвечает требованиям системного подхода, в связи с тем, что вопросы правового обеспечения национальной безопасности стали предметом научного изучения лишь в начале 1990-х годов прошлого столетия, в связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью, а соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. При этом безопасность стала рассматриваться как органическая триада - безопасность личности, общества и государства.

Фундаментальную основу исследования составили труды ученых по теории права: В.Б. Исаков, С.С. Алексеев, A.M. Витченко, J1.C. Явич, П.С. Элькинд, В.М. Горшенев,а также вопросам режимной организации государственного управления, среди них: Д.Н. Бахрах, В.А. Горленко,А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.С. Маилян, В.Б. Рушайло,

Э.Ф. Шамсумова, О.С. Родионов и др., проблемам административно-правового обеспечения государственного управления органов публичной власти, в том числе и в области обеспечения национальной, общественной и иных видов безопасности: Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковец, A.A. Демина, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, В.П. Иванова, В .Я. Кикотя, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, В.А. Козбаненко, A.B. Кудашкина, С.С. Маиляна, A.A. Мамедова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Ю.И. Мигачева, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского,И.С. Розанова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, И.И. Сыдорука, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и ряда других ученых.

Однако в данных работах вопросы административно-правового обеспечения национальной безопасности рассматриваются лишь в наиболее общем виде, как правило, в рамках административно-правовой организации управления в административно-политической сфере.

Ряд ученых выделяли административно-правовые аспекты проблемы режимной организации обеспечения общественной безопасности в общетеоретическом подходе А.П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкин, С.М. Зырянов, Ю. М. Козлов, М. В. Костенников, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, Н. П. Мышляев, А. Н. Позднышов, А. С. Прудников, Д. М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов и др., либо применительно к деятельности правоохранительных органов A.A. Варгузова, A.M. Воронов, В.В. Гущин, A.A. Долгополов, И.Б. Кардашова, A.M. Кононов, М.В. Костенников, А.П. Коренев, Б.П. Кондрашов, A.C. Ловинюков, С.С. Маилян, А.Ф. Майдыков, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Б.В.Россинский, М.А. Рыльская, A.C. Сапожников, Ю.П. Соловей, С.А. Старостин, Ю.В. Степаненко, Г.А.

Туманов, В.Ю. Ухов, В.И. Фризко, В.В. Черников, Ю.Г. Шпаковский, А.П. Шергин, А.Ю. Шумилов, А.Ю. Якимов и др.

Различные аспекты проблемы обеспечения национальной, а равно общественной безопасности стали предметом научного исследования ведущих ученых современной России, среди них А.И. Васильев, A.M. Воронов, В.В. Гущин, A.A. Долгополов, С.М. Зырянов, И.Б. Кардашова, Б.П. Кондратов, С.А. Старостин, С.С. Маилян, A.B. Мартынов, А.Н. Позднышов, В.А. Плешаков, А.И. Стахов, А.А.Прохожев, В.М. Редкоус, М.А. Рыльская, В.Б. Рушайло, С.А. Старостин, Ю.В. Степаненко, C.B. Степашин, С.И. Тиводар, В.Ю. Ухов, A.A. Фатьянов, Ю.Г. Шпаковский и др.

Анализ указанных работ свидетельствует, что системное исследования именно административно-правового режима обеспечения общественной безопасности органами публичной власти ранее не предпринималось.

На основании изложенного, представляется целесообразным решить комплекс малоисследованных вопросов, связанных с развитием теории и совершенствованием практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, а также разработать пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере, учитывая при этом сложный по структуре и многогранный по содержанию характер режимного обеспечения общественной безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области режимного обеспечения общественной безопасности Российской Федерации органами публичной власти.

Предметисследования составляют нормы действующего законодательства, регламентирующие административно-правовые основы режимного обеспечения обеспечении общественной безопасности Российской Федерации, а также деятельность государственных администраций по их совершенствованию и реализации в целях обеспечения общественной безопасности.

Цель настоящего исследования заключается в формировании концептуальных основ развития административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства, а также практики деятельности государственных администраций на основесистемного анализа как теоретических, правовых так и прикладных аспектов исследуемой проблемы.

Поставленная цель предопределила решение следующих взаимоувязанных задач исследования:

- изучить с позиции гносеологии сущность и содержание понятия «безопасность» как общенаучной категории;

- рассмотреть эволюцию становления и развития теории и практики обеспечения общественной безопасности;

- проанализировать современное состояние и проблемы развития теории безопасности современной России;

- проанализировать и систематизир�