АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация правовых актов управления»
0046
На правах рукописи
3550
БАРТЕНЕВА СВЕТЛАНА ВЛАДИМИРОВНА
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 НОЯ 2010
Воронеж-2010
004613550
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшей профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессо Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессо! Денисенко Виктор Васильевич
кандидат юридических наук Токарев Олег Викторович
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»
Защита состоится 13 ноября 2010г. в 12.00 на заседании диссертационноп совета Д 212.038.04 при ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» ш адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-А, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежской государственного университета.
Автореферат разослан уТ^ г.
Ученый секретарь
диссертационного совета сВ.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Основной целью проводимой в России административной реформы является формирование эффективной системы управления, однако говорить о завершении данного процесса пока еще нельзя. Многие из нововведенных положительных аспектов модернизации жизни нашего государства не получают должного развития в силу своей нереализованное™ или же фрагментарной и непоследовательной реализации. Значительную роль в этой негативной ситуации играет некачественная и неполная реализация исполнительной властью собственных функций, которые наиболее часто осуществляются посредством принятия и практического воплощения правовых актов управления. Поскольку реализация управленческого акта, по сути, есть реализация исполнительной власти, то можно констатировать, что нереализованный акт или акт, реализованный некачественно, негативно характеризует функционирование государственной (публичной) власти.
Значимость проведенного исследования обусловливается и тем, что от эффективной реализации правовых актов управления как основных средств реализации законов напрямую зависит качество (эффективность) правового регулирования в целом и достижение его общей цели - формирования правосознания, правового поведения и правоотношений желаемого вида в частности. В правовой науке справедливо подчеркивается, что право - ничто, если его положения не находят реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях; нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества.
Актуальность выбранной тематики исследования определена пробелами в юридической науке, образовавшимися в связи с отставанием научно-познавательных процессов от динамично развивающейся правовой практики. Несмотря на столь весомое значение правовых актов в системе правового регулирования, вопросам их реализации ни в науке, ни на практике пока не уделяется должного внимания. Отсутствуют не только докгринальные схемы и алгоритмы реализации актов, которые могли бы стать прочной основой нормативного регулирования процедур
реализации, но и какие бы то ни было правовые или методические ориентиры для субъектов, непосредственно реализующих положения управленческих актов.
В настоящее время реализация актов осуществляется в значительной мере бесконтрольно, что приводит к тому, что положения законов и актов большей юридической силы не получают должного практического воплощения или же реализуются только в части по субъективным причинам. При этом лица, уполномоченные к их реализации, никакой ответственности не несут, так как в законодательстве РФ отсутствуют соответствующие нормы общего или отсылочного характера. В связи с этим необходимо расширить административно-деликтное законодательство, сформировать систему мониторинга реализации правовых актов управления, а также упорядочить контрольно-надзорные мероприятия в этой сфере. Данные проблемы получили отражение и развитие в диссертационном исследовании, что также свидетельствует о его актуальности, значимости и своевременности.
Состояние научной разработанности темы исследования. Вопросы реализации правовых актов управления в юридической науке в различные исторические периоды исследовались неравномерно. Так, для дореволюционной России проблематика реализации подзаконных актов не была приоритетным направлением научного интереса. Однако в советское время появились первые серьезные исследования в области реализации правовых норм, которые в значительной мере применимы и к сфере реализации управленческих актов как нормативного, так и ненормативного характера. В частности, появились монографические исследования, в которых отдельные аспекты реализации права освещались развернуто и объемно (см., например: Афанасьев В.Г. «Об интенсификации развития социалистического общества» (г.1969), Дрейшев Б.В. «Правотворческие отношения в советском государственном управлении» (г. 1978), Лазарев В.В. «Эффективность правоприменительных актов» (г. 1975), и др.).
Интерес к проблематике реализации права не угас и в «постсоветский» период, однако качество и содержание исследований существенно изменились, что вполне объяснимо кардинальными преобразованиями, произошедшими в нашей стране в конце XX - начале XXI в.в. В частности, были изданы такие глубокие работы, как:
Григорьев Ф.А. «Акты применения права» (1995), Денисенко В.В. «Коллизии правовых актов и способы их разрешения: теоретико-правовой аспект» (2005), Иванов H.H. «Организационный механизм реализации управленческих решений в ОВД» (1999), Костенников М.В. «Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие» (2000) и др.).
Однако монографической работы, посвященной вопросам реализации именно правовых актов управления с точки зрения институционалыюсти и системности данного процесса, найти не удалось.
Следует отметить, что в последнее время появились работы, посвященные исследованию различных аспектов реализации законодательных новелл, касающихся института правовых актов управления. В частности, активно разрабатываются проблемы мониторинга правовой системы (И.Л. Бачило, Д.Б. Горохов, С.М. Миронов, A.B. Никонов, Ю.А. Тихомиров и др.), технико-юридического исполнения подзаконных актов управления (C.B. Бошно, Е.В. Максимова и др.), эффективности принятия и действия таких актов (С.М. Изосимов, A.B. Канчукоева, Ю.А. Тихомиров и др.), антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов (Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, A.M. Цирин и др.) и иные вопросы.
Объектом исследования стали общественные отношения (преимущественно правовые), складывающиеся и изменяющиеся по поводу реализации правовых актов управления, а также формирующиеся непосредственно в процессе реализации управленческих актов.
Предметом исследования выступают:
- правовые нормы, определяющие понятие, сущность и различные аспекты реализации правовых актов управления;
- доктринальные теории отечественных правоведов, раскрывающие суть и функционально-целевое назначение процесса реализации права как механизма управленческого воздействия и правовых актов управления как формы реализации государственного (публичного) управления;
- юридическая практика реализации правовых актов управления.
Предметом исследования стали также закономерности упорядочивающего воздействия, выявленные и сформулированные теорией и практикой государственного управления.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей работы является комплексное исследование различных аспектов реализации правовых актов управления для обеспечения формирования научных представлений о действенности, обеспеченности, рациональности и эффективности практического воплощения положений, содержащихся в этих актах, а также создания оптимальной модели нормативно-правового регулирования процессов реализации данной категории юридических актов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих исследовательских задач:
- установить характеристики, содержание и структуру процесса реализации правовых актов управления как формирующегося института современного административного права и элемента административно-правового регулирования;
- определить структурно-элементный состав института реализации правовых актов управления и исследовать такие важнейшие элементы, как формы реализации правовых актов управления, принципы их реализации, субъектный состав и стадии реализации управленческих актов, а также установить условия и механизм реализации правовых актов управления;
- показать значение и выявить формы обеспечения законности реализации правовых актов управления, а также исследовать вопросы осуществления контроля и надзора в этой сфере и возможность и необходимость формирования системы мониторинга реализации правовых актов управления.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные методы (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Использование этих методов в совокупности позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические
обобщения, сформулировать практические выводы и рекомендации относительно оптимизации процесса реализации правовых актов управления и его нормативно-правовой основы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды ученых различных отраслей познания, в том числе конституционного права и процесса (например, Н.В. Витрука, В.А. Кряжкова, Р.Б. Мамаева, B.C. Эбзеева), муниципального права (например, П.Ю. Гуцева, С.М. Зырянова, В.Г. Карташова, В.А. Никонова), уголовного права и процесса (например, В.Г. Бессарабова, Ю.С. Жарикова, JI.H. Масленниковой, А.Д. Назарова), теории государства и права (например, М.И. Абдуллаева, С.С. Алексеева, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Матузова,
A.B. Малько, М.Н. Марченко, В.М. Сырых), теории государственного управления (например, Г.В. Атаманчука, В.В. Глушенко, И.И. Глушенко, Д.П. Зеркина,
B.Г. Игнатова, В.А. Козбаненко, В.И. Кнорринга, В.Е. Чиркина и др.), финансового (налогового) права (например, М.В. Карасевой, В.А. Толстика, Е.А. Порошина), философии и некоторых других отраслей общественных наук.
Преобладающая роль отведена фундаментальным работам и частным научным исследованиям правоведов, специализирующихся в области административного права (например, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, JI.J1. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Д.М. Чечота и многих других ученых и практикующих юристов).
Нормативно-правовая и эмпирическая основа диссертации представлена исследованием значительного числа правовых актов различного уровня и юридической силы (в том числе, ненормативных актов государственного управления), а также анализом административно-правовой и судебной практики, материалов средств массовой информации, Интернет-ресурсов, в частности материалов официальных сайтов федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Кроме того, в работе осуществлен анализ определенной законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных
органов таких субъектов РФ, как города Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Воронежская области.
Научная и практическая новизна исследования.
Настоящая диссертационная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований проблем реализации правовых актов управления. Научная новизна исследования выражается в системном, институциональном подходе к процессу практического воплощения нормативных положений в действительность, а также в сформулированных предложениях по его усовершенствованию как с позиций внутренней организации, так и нормативного регулирования. Автором предпринята попытка рассмотреть сложную и многообразную управленческую деятельность органов исполнительной власти по реализации актов как целостный динамичный институт и установить основные параметры процесса реализации с момента его начала до контроля, надзора и мониторинга за качеством действия правовых актов управления.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Анализ основополагающих положений существующей сегодня в правовой науке теории правовых актов управления показал, что во многом научные представления в данной области «отстают» от сложившейся и активно развивающейся современной практики государственного управления. Динамика развития форм и методов реализации исполнительной властью своего функционально-целевого назначения является основанием для пересмотра параметров теории актов и ее существенного расширения посредством включения целого ряда актуальных вопросов. В связи с этим предлагается новая расширенная содержательная основа теории правовых актов, позволяющая рассматривать правовые акты управления не только как статическую форму управленческого воздействия, но и как важнейший многовариантный инструмент разноуровневого правового регулирования.
2. Обобщение комплекса правовых норм и отношений, имеющихся в сфере реализации правовых актов управления, показало их системный характер, что, в
свою очередь, позволило обосновать вывод о том, что процесс реализации управленческих актов, по сути, является не совсем оформленным, но в значительной мере сформированным правовым институтом. В связи с этим, доказывается, что рассмотрение и исследование вопросов реализации правовых актов управления через призму их институциональности будет способствовать не только упорядочиванию и развитию теории актов по данному направлению, но и последовательному совершенствованию нормативно-правовой основы реализации актов, в целях чего предлагается ввести ряд дополнительных направлений в законотворческую деятельность по разработке Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов.
3. Обоснование институционального характера процесса реализации правовых актов управления предопределило необходимость исследования содержательной основы института реализации. В работе предложены параметры содержания данного института и представлена его возможная структура, включающая такие важнейшие элементы (подинституты), как формы реализации правовых актов, принципы, субъекты и стадии реализации, условия, при наличии которых возможна реализация актов, и механизм реализации.
4. Исследование практически используемых в настоящее время форм реализации правовых актов управления позволило предложить новую классификацию форм практического воплощения актов управления, включающую не только общие, традиционно исследованные юридической наукой формы реализации права, но и специфические формы, присущие именно реализации управленческих актов и активно развивающиеся в настоящее время.
5. Изучение основополагающих начал и закономерностей реализации управленческих актов привело к обоснованию системы принципов, которые не только в наиболее обобщенном и концентрированном виде отражают порядок и условия реализации правовых актов управления, но и оказывают упорядочивающее, руководящее и организующее воздействие на весь процесс реализации актов, а также определяют параметры функционирования уполномоченных к реализации органов и
должностных лиц государственной власти. Предложенная система принципов основана на том, что в принципах реализации управленческих актов получают свое отражение, с одной стороны, общие характеристики, присущие правовым принципам, а с другой - закономерности управления, выявленные теорией государственного управления и получившие название «принципы государственного управления», т.е. обозначенная система принципов реализации правовых актов управления основана на сочетании правовых и управленческих принципов.
6. Определение сложившегося круга участников реализации правовых актов управления позволило сделать выводы о том, что субъектами реализации правовых актов управления выступают лица, обладающие правами, имеющие законные интересы и обязанности в сфере реализации управленческих актов. Однако поскольку теория института реализации правовых актов управления до настоящего времени не является достаточно развитой в этом аспекте, то предлагаются для дальнейшего обсуждения и развития два подхода к пониманию сущности и системы субъектов реализации правовых актов управления:
- под субъектами реализации правовых актов управления можно понимать любого участника правоотношений, которые возникают в процессе практического воплощения правовых актов в действительность. В этом случае речь идет как о властных участниках процесса реализации актов, так и о лицах (физических и юридических), не наделенных специальными полномочиями;
- субъектами реализации управленческих решений являются носители государственно-властных полномочий в личном качестве, т.е. каждый орган и должностное лицо (государственный служащий), который обладает соответствующей компетенцией.
7. Оценка процедурно-процессуальных свойств реализации правовых актов управления обусловила понимание данной деятельности как управленческой, поскольку она осуществляется органами управления (преимущественно органами исполнительной власти) и в целях решения управленческих задач, определенных актами большей юридической силы. То есть реализация актов управления должна рассматриваться как часть управленческого процесса, а следовательно,
характеризоваться признаками цикличности и стадийности, оформленными в стадиях, совокупность которых выражает последовательность ее осуществления. Причем проведенное исследование позволило выявить как общие, универсальные стадии реализации, так и специфические стадии, по которым развивается процесс реализации отдельных видов актов управления.
8. Рассмотрение различных аспектов нормативно-правового регулирования и практики реализации правовых актов управления привело к выводу о том, что правомерная и эффективная реализация возможна лишь при наличии и соблюдении определенных условий, являющихся основополагающими параметрами как для момента начала реализации актов, так и для самого процесса их реализации. Совокупность условий, определяемых как необходимые обстоятельства правовой действительности, предлагается подразделять на две группы:
- условия, при наличии которых возможно начать процедуры реализации правового акта управления;
- условия, в которых должна происходить реализация управленческих актов.
9. Анализ совокупности средств и способов, при помощи которых реализуются правовые акты управления, позволил сформулировать конкретные сущностно-содержательные положения о механизме реализации правовых актов управления; раскрыть его систему и структуру; предложить в целях эффективного использования средств и способов механизма реализации правовых актов управления; отразить их систему в рамочном правовом акте, что даст возможность субъектам реализации получать обзорное представление о многообразии элементов механизма реализации и выбирать наиболее рациональные для каждого конкретного случая. По форме такой акт вряд ли должен быть законодательным - вполне логично ограничиться подзаконным регулированием в форме соответствующей Методики, Правил или Положения.
10. Изучение правовой практики показало наличие проблем в части обеспечения требований законности в процессе реализации правовых актов управления. В связи с этим предлагается систематизировать меры контроля и надзора в данной сфере, расширить компетенцию субъектов реализации управленческих актов по
осуществлению контрольно-надзорных мероприятий, а также установить персональную ответственность за качество реализации актов.
11. Развитие и укрупнение отечественной правовой системы обусловливает необходимость контроля за ее качеством, «неколлизионностью», полнотой и т.п., в целях чего предлагается исследовать и развивать блок вопросов, связанных с мониторингом реализации правовых актов управления. В диссертационном исследовании раскрываются основы мониторинга реализации управленческих актов и предлагается разработанное Модельное положение о мониторинге реализации правовых актов управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения развивают и конкретизируют систему научных представлений о такой форме государственного управления, как правовые акты управления, дополняя традиционные представления о данном административно-правовом институте различными аспектами, связанными с необходимостью практической реализации каждого управленческого акта.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать ряд сформулированных предложений в процессе правотворческой деятельности, а также при реализации правовых актов управления должностными лицами и государственными служащими.
Положения диссертационной работы также могут быть использованы:
- в учебном процессе в рамках таких курсов, как: «Административное право», «Административный процесс», «Правовые акты управления», «Основы государственного управления» и др.;
- при проведении правовой экспертизы управленческих актов различного уровня;
- при осуществлении экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена, обсуждения и одобрена на кафедре административного и
муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в пяти публикациях, в том числе в научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Полученные исследовательские результаты были предметом обсуждения на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 20072010г. г.: «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики»: Международная практическая конференция (г. Липецк); «Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы»: конференции, проводимые на юридическом факультете Воронежского государственного университета (2007, 2008, 2009 и 2010 г. г.); «Техника и безопасность УИС»: конференция, проводимая на базе ВИ ФСИН России (2008 г.); «Теория и практика административного права и процесса»: конференция, проводимая Ростовским юридическим институтом МВД России (г. Небуг, 2009 г.).
Структура диссертации определена логикой, целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных актов и специальной литературы, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи проведенного исследования, излагаются его методологические основы, определяются теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая базы исследования, формируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы.
В главе 1 «Реализация правовых актов управления как формирующийся институт российского административного права», состоящей их трех параграфов, рассмотрены общие вопросы содержания и развития современной
теории правовых актов управления, оснований и перспектив оформления отношений по реализации правовых актов управления как правового института юридической теории и практики, его содержания и структуры.
Первый параграф «Общие вопросы содержания и развития современной теории правовых актов управления» содержит обоснование того, что мало разработанная и неадекватно отраженная в законодательстве общая теория правовых актов существенно затрудняет проведение в жизнь идеи верховенства закона, провозглашенной одним из важнейших принципов правового государства и демократически организованного общества. Поэтому предлагается расширить границы научного исследования данной области, дополнив их соответствующим блоком исследований по вопросам, касающимся реализации управленческих актов. Содержание современной теории правовых актов управления должно быть расширено и включать следующие центральные (базовые) составляющие: во-первых, само понятие правового акта управления, исследованное через призму его «триединой» природы; во-вторых, классификация (виды) правовых актов управления и их систематизация; в-третьих, требования законности, предъявляемые к правовым актам управления; в-четвертых, процедуры издания правовых актов управления и их место в системе административно-процессуальной деятельности; в-пятых, процедуры устранения юридических коллизий в сфере издания и реализации правовых актов управления; в-шестых, базовые положения, принципы и механизм реализации правовых актов управления; в-седьмых, контроль за реализацией правовых актов управления; в-восьмых, мониторинг реализации правовых актов управления; в-девятых, ответственность в сфере административного нормотворчества и реализации нормативных правовых актов; в-десятых, анализ (оценка) эффективности механизма реализации правовых актов управления и научное моделирование направлений развития и совершенствования административно-правового регулирования, осуществляемого с помощью правовых актов управления.
Во втором параграфе «Реализация правовых актов управления как правовой институт юридической теории и практики» доказывается, что поскольку при реализации правовых актов управления образуется целый комплекс
отношений, характеризующихся определенной общностью (принципами, стадиями, формами реализации, ее условиями, целями и т.п.) и имеющих свою собственную правовую основу, вполне оправданно определять реализацию управленческих актов как правовой институт. Применение институционального подхода к категории «реализация правовых актов управления» не только допустимо, но и полезно: рассмотрение и исследование вопросов реализации правовых актов управления через призму их институциональности будет способствовать не только упорядочиванию и развитию теории актов но данному направлению, но и последовательному совершенствованию нормативно-правовой основы реализации актов. Однако дальнейшее развитие и оформление института реализации правовых актов управления напрямую зависит от развития соответствующей нормативной основы. В связи с этим мы поддерживаем идею принятия Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Данный закон, безусловно, требует дальнейшего исследования, поскольку именно формирование должной нормативно-правовой базы, регламентирующей различные вопросы правовых актов (в том числе - реализации правовых актов управления), позволит с уверенностью говорить о наличии в правовой системе РФ самостоятельного института - института реализации правовых актов управления, который, в свою очередь, позволит процесс реализации управленческих актов сделать эффективным и действенным средством реализации исполнительной власти.
В третьем параграфе содержание и структура института реализации правовых актов управления. Под содержанием института реализации правовых актов управления представляется правильным понимать совокупность всех основных элементов процесса реализации правовых актов, объединенных взаимосвязанностью свойств и целей, выражающихся в достижении практического действия правовых актов управления, т.е. реального возникновения, изменения или прекращения соответствующих правоотношений в установленных нормами права формах.
Проведенный анализ позволил определить структуру, т.е. совокупность элементов, составляющих содержательную основу института реализации правовых
актов управления. Обосновывается, что к элементам структуры института реализации управленческих актов, необходимым для практического формирования правоотношений и составляющих содержание этого института, должны быть отнесены следующие правовые категории реализации правовых актов: формы, принципы, субъекты, стадии, условия, механизм (способы и средства), контроль и надзор за реализацией, мониторинг.
Доказывается, что дальнейшее исследование содержания и структуры института реализации правовых актов управления послужит не только прочной основой развития правовой мысли по данному вопросу, но и стимулом для нормативно-правовой институционализации реализации актов, что станет достаточно мощной гарантией ценностей правового государства и единства правового пространства.
В главе 2 основные элементы института реализации правовых актов управления: содержание и значение, включающие шесть параграфов, исследуются:
В первом параграфе «Формы реализации правовых актов управления»
устанавливается, что общее положение теории о реализации всех видов правовых актов в формах соблюдения, исполнения, использования и правоприменения применительно к реализации правовых актов управления нуждается в детализации и конкретизации. Поэтому предлагается следующая классификация форм реализации:
- соблюдение, исполнение и использование являются универсальными формами реализации правовых актов управления;
- реализация правовых актов управления может осуществляться и в специальной форме - правоприменение, которая основывается как на непосредственном наделении соответствующими правами и обязанностями конкретных субъектов, так и на универсальных формах реализации актов -соблюдении, исполнении, использовании;
- правоприменение как специальная форма реализации правовых актов управления может осуществляться в форме фактического правоприменения, не связанного с изданием специального правоприменительного акта;
- управленческие акты могут реализовываться не только посредством создания, изменения или прекращения правоотношений, но и вне правоотношений, т.е. такая форма реализации актов управления, как соблюдение, проявляется не только в форме пассивного воздержания, но и в форме активного действия;
- ряд управленческих актов реализуется довольно просто - посредством издания уточняющего акта или непосредственного исполнения заложенных в нем прав и обязанностей, или воздержания от определенных действий и т.п. (в форме простой реализации исполняются, например, многие из положений правил дорожного движения). Но реализация некоторых актов сложна и представляет собой многоступенчатый процесс, который может иметь достаточно объемное содержание (при сложной форме реализации «задействуются» практически все универсальные формы реализации (соблюдение, использование, исполнение) и правоприменение);
- может быть выделена и такая форма реализации, как последующее нормотворчество (издание правовых актов управления нормативного характера в целях реализации актов большей юридической силы);
- реализация правовых актов управления на основании Конституции РФ и законов разных уровней связана с распорядительной деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти и осуществляется как посредством принятия дополнительных актов (последующее нормотворчество, правоприменение), так и фактическим правоприменением и может именоваться распорядительной формой реализации правовых актов управления;
- реализация правовых актов во исполнение Конституции РФ и законов разных уровней отражает исполнительную функцию соответствующих субъектов, осуществляется посредством принятия дополнительных актов (последующее нормотворчество), фактическим правоприменением, непосредственным исполнением и может именоваться исполнительской формой реализации правовых актов управления.
Во втором параграфе «Принципы реализации правовых актов управления»
устанавливается, что под принципами реализации правовых актов управления следует понимать исходные нормативно-руководящие начала, определяющие
порядок и условия реализации правовых актов управления, а также качество и эффективность правового регулирования, осуществляемого посредством реализации правовых актов управления. Обосновывается, что система принципов реализации правовых актов управления должна быть основана на сочетании правовых и управленческих принципов; предлагается их система, включающая принципы: законности, подзаконное™, соблюдения пределов и реализации компетенции, публичности, планирования, непрерывности, своевременности, целесообразности и экономичности, системности.
Представляется правильным закрепление принципов на федеральном уровне в общем акте, например в Федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», поскольку ведомственное нормотворчество в данном вопросе приведет как к пробелам в системном правовом регулировании института реализации правовых актов управления, так и к ненужному дублированию правоположений.
В третьем параграфе «Субъекты реализации правовых актов управления»
предлагаются для дальнейшего обсуждения и развития два подхода к пониманию сущности и системы субъектов реализации правовых актов управления:
1. Под субъектами реализации правовых актов управления можно понимать любого участника правоотношений, которые возникают в процессе практического воплощения правовых актов в действительность. В этом случае речь идет как о властных участниках процесса реализации актов, так и о лицах (физических и юридических), не наделенных специальными полномочиями; следовательно, функциональное распределение прав и обязанностей будет следующим:
- властный субъект всегда является «организатором» процесса реализации, а равно может реализовывать соответствующие положения непосредственно (например, все внутриорганизационные акты);
- невластные субъекты в данном концептуальном подходе представлены как элемент процесса реализации, практически воплощающий реализуемые положения, но только в установленных случаях (физические и юридические лица, которые лишь участвуют в реализации, но не имеют полномочий по ее организации).
2. Второй подход основывается на том, что в первую очередь субъектами реализации управленческий решений являются носители государственно-властных полномочий в личном качестве, т.е. каждый орган и должностное лицо (государственный служащий), которые обладают соответствующим «набором» прав и обязанностей (полномочий). При таком понимании субъектов реализации правовых актов управления граждане и юридические лица, не обладающие соответствующими властными полномочиями, рассматриваются как объект управленческого воздействия. То, что они вступают в отношения (правоотношения), основанные на положениях реализуемых властными субъектами актов, не является реализацией акта, а представляет собой оценочный показатель, свидетельствует уже о действии акта и характеризует его эффективность. Такая же форма реализации, как правоприменение соответствующе не уполномоченным субъектом, невозможна.
Однако оба представления о системе субъектов реализации «легко уживаются» при условии четкого разграничения подходов к определению самого понятия «реализация»:
- в случае ее рассмотрения с общеправовых позиций, т.е. как универсального правового регулятора, определение системы субъектов как широкого круга участников как наделенных, так и не обладающих властными управленческими полномочиями вполне оправдано;
- при понимании реализации управленческих актов как специального инструмента, юридического средства воздействия на существующие и возникающие в обществе отношения расширение круга субъектов является необоснованным. В этом случае субъекты - специально уполномоченные органы и должностные лица (государственные служащие).
В четвертом параграфе стадий реализации правовых актов управления дается понятие и система. В частности, обосновывается вывод о том, что развитию процедур реализации правовых актов управления присущи как общие стадии юридического процесса, так и стадии осуществления управленческого воздействия (стадии реализации управления), что может быть представлено следующим образом: 1) устанавливается положение (ряд положений), подлежащее реализации,
исследуется его легитимность, устанавливается «нереализованность»; 2) определяются различные возможные механизмы реализации и осуществляется их оценка с точки зрения эффективности, экономичности, рациональности и т.п. На этой же стадии происходит уточнение субъектов реализации и определяются их полномочия; 3) практически исполняются возложенные на субъектов права и обязанности по реализации положения правового акта управления (издание нового акта, фактическое исполнение и д.р.); 4) контроль и надзор за реализацией положений акта, включающие: контроль за реализацией правовых актов управления, осуществляемый как внутрисистемно, так и внешне; оценку эффективности действия акта, основанную на анализе и обобщении правовой практики, возникшей после реализации данного акта; ответственность субъектов реализации за неполную, некачественную, неоперативную, неэкономичную и неэффективную реализацию правовых актов управления.
Однако реализация отдельных видов актов развивается более сложно, что требует детального подхода к определению свойств и характеристик стадийности такого рода деятельности.
В пятом параграфе раскрываются условия реализации правовых актов управления. Их исследование претворяется формулированием общего понятия условий реализации правовых актов управления как необходимых для осуществления процедур реализации правовых актов управления обстоятельств правовой действительности и нормативных требований и правил, на основании которых должны осуществляться процедуры реализации.
Вся совокупность условий подразделяется на две группы:
- условия, при наличии которых возможно начать процедуры реализации правового акта управления;
- условия, в которых должна происходить реализация управленческих актов.
Выделяются и фактические условия реализации управленческих актов, к
которым, в частности, относятся должная материально-техническая обеспеченность (условие экономической состоятельности); отсутствие в акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (в установленных
случаях - наличие антикоррупционной экспертизы); организационное обеспечение реализации актов (кадровое обеспечение; распределение обязанностей; информационное обеспечение; обеспечение взаимодействия между органами исполнительной власти, в том числе по вопросам согласования актов, и др.).
В шестом параграфе исследуется механизм реализации правовых актов управления. Правовой теорией установлено, что как совокупность средств и способов механизм реализации правовых актов управления должен включать сог/иально-психологические, организационные, функциональные, юридические и материально-финансовые средства. Анализ нормативных актов, в которых раскрываются различные аспекты механизма реализации правовых актов управления, позволил выделить несколько отличные от представленных правовой доктриной характеристики, свойства и структуру (систему) механизма реализации, которые в полном объеме применимы и к процессу реализации правовых актов управления.
Предлагается в целях эффективного использования средств и способов механизма реализации правовых актов управления отразить их (т.е. структуру и систему механизма) в рамочном правовом акте, что позволит субъектам реализации получить обзорное представление о многообразии элементов механизма реализации и выбрать наиболее рациональные для каждого конкретного случая. По форме такой акт вполне логично создать в виде соответствующей Методики, Правил или Положения.
Глава 3 «Обеспечение законности реализации правовых актов управления» включает два параграфа, в которых исследуются вопросы контроля, надзора и организации мониторинга реализации правовых актов управления.
Первый параграф «Контроль и надзор в сфере реализации правовых актов управления» содержит обоснованное мнение о том, что контроль и надзор -близкие, но не тождественные понятия, на основе чего предложены следующие определения контрольной и надзорной деятельности в области реализации правовых актов управления:
1) контроль за реализацией правовых актов управления - нормативно определенная деятельность уполномоченных, в том числе, специально
привлекаемых субъектов по наблюдению за реализацией правовых актов управления; получению, анализу и обобщению объективной информации; принятию мер по предотвращению нарушений законности в процессе реализации актов; предотвращению нецелесообразных действий и расходов; учету негативных тенденций, выявлению их причин и разработки прогнозов; учету конкретных нарушений законности в процессе реализации актов, определению их причин и условий; выявлению виновных и привлечению их к соответствующему виду юридической ответственности;
2) надзор за реализацией правовых актов управления - деятельность специально уполномоченных субъектов (органов прокуратуры, федеральных служб, судов), осуществляемая при наличии нормативно определенных поводов (сообщений о фактах нарушения закона) и оснований (данных о нарушениях, требующих реагирования), в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, порядка управления, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Подробно рассматриваются виды контроля и особенности его осуществления при реализации различных видов правовых актов управления, а также обосновывается, что классификация форм надзорной деятельности может осуществляться практически по тем же основаниям. Исключением будет лишь временной критерий, поскольку для реализации надзорных мероприятий требуются поводы и основания, что делает невозможным выделение таких видов надзора, как предварительный, текущий, последующий.
Однако несмотря на значительную общность параметров и теоретических основ контроля и надзора, правовыми актами РФ установлены специфические виды надзора, которые осуществляются только уполномоченными субъектами: прокурорский надзор, надзор федеральных служб, надзор федеральных агентств.
Здесь же рассматриваются полномочия особой группы субъектов — системы судов РФ, осуществляющих контроль и надзор за реализацией управленческих актов.
Во втором параграфе мониторинг реализации правовых актов управления: понятие, сущность и перспективы формирования системы
мониторинга сформулированы выводы и предложения. Предлагается закрепить в нормативных актах (например, в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации») определение правового мониторинга и дается авторская дефиниция. Приводится разработанное Модельное положение о мониторинге реализации правовых актов управления, которое, по сути, является предложением к научно-практическому моделированию.
Обосновывается целесообразность разработки вопросов ответственности за осуществление данного вида мониторинга (дисциплинарной и административной) и внесение дополнений в соответствующие правовые акты, например в КоАП РФ, в котором вполне логично формирование нормы права, защищающей осуществление мониторинга реализации правовых актов управления (возможна и более широкая формулировка - правового мониторинга) в пределах Главы 19 КоАП РФ:
««Нарушение порядка осуществления и условий мониторинга реализации правовых актов управления (правового мониторинга)»
Нарушение порядка осуществления и условий мониторинга реализации правовых актов управления (правового мониторинга), предусмотренных правовыми актами Российской Федерации -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на государственных служащих и должностных лиг/ - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».
В случае повторных или систематических нарушений осуществления правового мониторинга предлагается предусмотреть более строгие санкции, например дисквалификацию. Рассматривать данную категорию дел могли бы соответствующие органы и должностные лица, уполномоченные в области государственного надзора и контроля, а также суды (мировые судьи).
В заключении диссертации сформулированы основные выводы, предложения и рекомендации для их реализации в научной и практической деятельности, связанной с практическим воплощением в действительность (реализацией) положений правовых актов управления.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах: Научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Мииоорнауки:
1. Бартенева C.B. Реализация правовых актов управления как критерий справедливости правового воздействия / C.B. Бартенева // Вестник Воронеж. Гос. ун-та. Серия Право. - 2010. - №2. - С. 83-98. (0,5 п.л.).
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
2. Бартенева C.B. Роль судебной власти в сфере осуществления правопорядка в Российской Федерации / C.B. Бартенева /'/ Трибуна молодых ученых : сб. науч. трудов. / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2009. -Вып. 13 : Правовой порядок в Российской Федерации : формирование, виды, эффективность. - С. 42-55. (0,5 п.л.).
3. Бартенева C.B. К вопросу о необходимости дальнейшего совершенствования теории актов управления / C.B. Бартенева // Теория и практика административного права и процесса : материалы IV Всерос. науч.-практ.конф. (пос. Небуг, 9-11 октября 2009 г. ) : в 2 ч. /отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. - Краснодар : Изд-во «Кубанькино», 2009. - чЛ. - С. 91-99. (0,5 п.л.).
4. Бартенева C.B. Реализация правовых актов управления как критерий справедливости правового воздействия / C.B. Бартенева // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010 - Вып. 23 : Право и справедливость. - С. 18-27. (0,5 п.л.).
5. Бартенева C.B. К вопросу о механизме реализации положений российского законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов / C.B. Бартенева // Юридические записки : сб. науч. трудов./ под ред. Ю.Н.Старилова- : Воронеж : Изд-во Воронеж.гос.ун-та, 2010. - Вып. 23 : Противодействие коррупции в России : общая теория и отраслевое правовое регулирование. - С. 21-39. (0,5 п.л.).
Подписано в печать 07.10.10. Формат 60*84 VУсл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 1283
Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии Издательско-нолиграфического цешра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3.
