АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Счетная палата Российской Федерации в системе государственного финансового контроля»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
ООЗОБ41Э4
На правах рукописи
Предко Наталия Михайловна
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность- 12 00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
1 2 ИЮЛ 2007
003064194
Работа выполнена в секторе административного права Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель- доктор юридических наук, профессор
Гришковец Алексей Алексеевич
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Бельский Константин Степанович
кандидат юридических наук Топоркова Марина Константиновна
Ведущая организация Финансовая академия при
Правительстве Российской Федерации
Защита диссертации состоится «2» июля 2007 г в 14 00 часов на заседании Диссертационного Совета Д 002 002 02 при Институте государства и права Российской академии наук по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) юридических наук по адресу 119991, г Москва Г-19, ул Знаменка, 10
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук по адресу 119991, г Москва, ул Знаменка, д 10
Автореферат разослан 1 июня 2007 г
Ученый секретарь . Д .
Диссертационного Совета \1/ У
доктор юридических наук, доцент С В Королев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современной России происходят масштабные преобразования в экономике и социальной сфере, демократизируется политическая система Государство активно влияет на общественные процессы, происходящие в стране, в том числе и через бюджетное финансирование, которое в условиях экономического подъема последних лет стало значительно возрастать Реализуются крупномасштабные национальные проекты, увеличиваются государственные расходы на оборону, национальную безопасность, наращиваются государственные инвестиции в промышленность и сельское хозяйство
Эффективность деятельности государства во многом определяется тем, как оно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые общество доверило ему в управление Важнейшей задачей государства здесь является обеспечение действенного контроля за законностью и рациональным использованием бюджетных средств
Конституция Российской Федерации 1993 года (ч 5 ст 101) определила, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание Российской Федерации образует Счетную палату Российской Федерации (далее - Счетная палата), состав и порядок деятельности которой, определяется федеральным законом1 Таким образом, необходимость государственного финансового контроля получила признание на конституционном уровне Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения финансовой стабильности в стране, сохранение которой, как справедливо отметил в своем Послании Федеральному Собранию 2006 года Президент Российской Федерации, есть одно из базовых условий повышения доверия людей к государству2
1 См Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 1995 № 3 Ст 167
2 См Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации М, 2006 С 23
Работа Счетной палаты - это возврат государству десятков миллиардов рублей, выявление незаконно или неэффективно использованных средств, последовательная борьба с коррупцией
Приоритетным направлением деятельности Счетной палаты является проведение комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, связанных с решением задач, вытекающих из требований законодательства Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и посланий Президента Российской Федерации о бюджетной политике в соответствующем году, с исполнением поручений палат Федерального Собрания В соответствии с задачами и функциями Счетной палаты, определенными законодательством Российской Федерации, а также с учетом рекомендаций членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, деятельность Счетной палаты направлена на предотвращение и выявление нарушений и злоупотреблений при формировании и исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использовании государственной собственности, подготовку предложений по обеспечению повышения эффективности управления государственными финансами, а также распоряжения и управления государственной собственностью Так, только в 2006 году Счетной палатой было проведено 587 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе 551 контрольное мероприятие По поручениям палат Федерального Собрания, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Счетной палатой было проведено 28 контрольных мероприятий, в том числе по поручениям и обращениям членов Совета Федерации — 7 мероприятий, по поручениям и обращениям депутатов Государственной Думы — 21 мероприятие В ходе контрольных мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 82,3 млрд рублей В результате принятых мер устранено финансовых нарушений на сумму 1,2
млрд рублей В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлено 84 материала проверок Счетной палаты, по которым возбуждено 87 уголовных дел Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 2,7 млрд рублей, блокировано и возмещено средств на сумму 0,5 млрд рублей Правительству Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 392 представления Счетной палаты
В последние годы получает распространение новая для России форма государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой - аудит эффективности, главная идея которого заключается в том, чтобы обеспечить эффективное использование всех видов государственных ресурсов на основе оптимальной деятельности органов исполнительной власти на всех уровнях управления Аудит эффективности — это формат внешнего государственного контроля, основной целью которого является комплексная оценка достигнутых результатов использования государственных ресурсов Появление нового для России вида контрольной деятельности, осуществляемого Счетной палатой, было вызвано тем, что в связи с повышением роли государственных финансов в экономике возникла потребность в более гибких и эффективных формах государственного управления Применение методов аудита эффективности позволило системно рассматривать деятельность органов исполнительной власти под другим углом зрения, который высвечивает новые аспекты, ранее не учитываемые и не применяемые в деятельности Счетной палаты
Внедрение аудита эффективности в практику деятельности Счетной палаты, а также контрольных органов, созданных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предполагает в ближайшем будущем необходимость разработки и принятия нормативно-правовой базы и ряда
инструментов аудита эффективности, методики формирования его критериев
Приходится признать, что система государственного финансового контроля в России пока окончательно не устоялась В настоящее время она выходит на новый, более прогрессивный уровень развития, который в большей степени отвечает цивилизованным рыночным отношениям Это предполагает закрепление в законодательном порядке функций контрольных органов всех уровней, их полномочий и ответственности, форм и методов контроля, с учетом современного подхода к осуществлению эффективной контрольной деятельности за расходованием средств федерального бюджета
С появлением Счетной палаты возник ряд дискуссионных вопросов, связанных с правовым статусом этого органа которые уже на протяжении более чем десяти лет активно обсуждаются учеными-юристами Таковыми являются какое место занимает Счетная палата в формирующейся системе государственного финансового контроля в современной России и, как скоординировать деятельность Счетной палаты и контрольных органов, осуществляющих внутренний контроль, как привести в соответствие с современными российскими условиями нормативно-правовую базу финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с целью поднятия статуса указанных органов на качественно новый уровень, каков должен быть наиболее полный набор полномочий Счетной палаты, с учетом решения стоящих перед ней задач Последнее тем более важно, что как верно отметил Президент Российской Федерации в своем выступлении перед Счетной палатой 28 января 2005 года «задачи, которые стоят сегодня перед
Россией, предъявляют новые требования к качеству и содержанию государственного финансового контроля»3
Обозначенные проблемы в совокупности предопределили выбор темы диссертации, актуальность которой в современных условиях представляется вполне обоснованной
Степень разработанности проблемы. Проблемам государственного финансового контроля в целом уделяется достаточно много внимания в отечественной юридической науке, прежде всего в науке административного и науке финансового права
На протяжении последних лет интерес к проблеме государственного финансового контроля устойчиво сохраняется Прежде всего, это связано с уточнением статуса такого органа государственного финансового контроля как Счетная палата
Известен ряд диссертаций4, в том числе, по крайней мере, одна докторская5, которые посвящены деятельности Счетной палаты Однако содержащиеся в них подходы представляются не достаточно широкими, так как они не позволяют охватить все многообразие проблем правового регулирования и организации государственного финансового контроля в современной России, а также в полной мере исследовать перспективы использования в нашей стране соответствующего весьма богатого зарубежного опыта
3 См Обращение Президента Российской Федерации к коллективу Счетной палаты Российской Федерации 2005 28 января // www ach ru/news
4 См Соменков АД Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук M, Институт законодательства и Сравнительного Правоведения при Правительстве Российской Федерации 1997, Толстыжено ЕА Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук M , МГУ 2003, Саркисян Ж M Счетная палата Российской Федерации в механизме государственной власти Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук M, МГИМО 2004, Роньжина О В Счетные палаты субъектов Российской Федерации проблемы теории и практики Конституционно-правовой аспект Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Красноярск, ГУ 2004
5 См Погосян H Д Счетная палата Российской Федерации конституционно-правовой статус Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук M , МГТОА 1998
Нельзя не отметить, также, что большинство указанных работ были подготовлены до того, как в Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», БК РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ) были внесены значительные изменения В основном в указанных диссертациях затронут период формирования Счетной палаты, тогда как контуры ее взаимодействия с исполнительной властью, Президентом Российской Федерации тогда еще только намечались Более ранние исследования были посвящены либо рассмотрению общих проблем организации Счетной палаты, либо истории ее формирования
Также, соответствующие положения традиционно содержатся в учебниках по административному праву6 Как, правило, они включаются в главы, посвященные основным институтам административного права Есть подобные положения и в учебниках по финансовому праву7, где также обычно имеются разделы, посвященные Счетной палате
Следует отметить, что содержание разделов о Счетной палате, как в учебниках административного права, так и в учебниках финансового права обычно сводится лишь к краткому изложению норм Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» В них не дается системного анализа статуса Счетной палаты, отсутствует исследование путей совершенствования ее деятельности В диссертации предпринята попытка в новых правовых и политических реалиях, переосмыслить взгляды и научные представления о государственном финансовом контроле, обозначить место Счетной палаты в системе государственных органов
Объект исследования. Объектом исследования в диссертации является правовой институт государственного финансового контроля
6 См например, Бахрах ДН Административное право М, 2002 С 614, Бахрах Д Н, Россинский Б В , Старилов Ю Н Административное право М, 2007 С 767, Попов Л Л Административное право М 2002 С 447, Четвериков В С Административное право М,2005 С 211
7 См например, Химичева Н И Финансовое право Учебник М, 1995 С 51
Предмет исследования. Предметом исследования в диссертации можно обозначить общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе проведения мероприятий финансового контроля Счетной палатой и другими уполномоченными на то федеральными органами, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Цель исследования. Диссертация имеет целью комплексное исследование статуса Счетной палаты для решения актуальных теоретических вопросов по совершенствованию правового регулирования государственного финансового контроля, разработки правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти и Счетной палаты, выявления возможных правовых форм совершенствования статуса Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изучения опыта деятельности органов государственного финансового контроля в зарубежных странах с целью внедрения новых для России форм и методов проведения контрольных мероприятий (аудит эффективности, финансовый аудит, стратегический аудит), решения проблем взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и формирующихся муниципальных контрольно-счетных органов как необходимых звеньев системы государственного финансового контроля в Российской Федерации на современном этапе государственного строительства в России
Задачи исследования. Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач
1 Выявление и анализ недостатков современного российского законодательства о государственном финансовом контроле, формулирование научно-обоснованных рекомендаций по их устранению
2 Исследование теоретических, правовых и организационных аспектов системы государственного финансового контроля, формирующейся в
российской действительности, и определение места Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в этой системе
3 Изучение правовых и организационных аспектов взаимодействия Счетной палаты с органами исполнительной власти, а также их внутренними контрольными подразделениями.
4 Выявление проблем и негативных тенденций, сопутствующих деятельности Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на современном этапе государственного строительства в России, а также поиск оптимальных путей их преодоления правовыми средствами
5 Разработка и теоретическое обоснование предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию российской модели государственного финансового контроля в условиях бюджетной и административной реформ
6. Изучение зарубежного опыта деятельности органов государственного финансового контроля с целью применения его практики в Российской Федерации
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания (формально-догматический, исторического правоведения, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический) Определенный акцент сделан на использовании метода сравнительного правоведения, поскольку процесс создания в России системы органов государственного финансового контроля тесно связан с применением опыта организации подобных органов в зарубежных странах
Теоретическая основа. При подготовке диссертации изучена научная и учебная литература по государственному финансовому
и
контролю8, отраслевым юридическим наукам, прежде всего по административному, финансовому и конституционному праву
Теоретические выводы и практические предложения автора основаны также на материалах отчетов государственных органов, сообщениях в периодической печати и других источниках
Философско-правовую основу исследования составили идеи и концепции таких мыслителей как Аристотель, С Льюке, П Морис, М М Сперанский
Подготавливая работу, автор, прежде всего, опирался на идеи таких отечественных ученых - юристов как Ю С Адушкин, М В Баглай, Д Н Бахрах, Ю М Воронин, Б Н Габричидзе, А П Елисеев, В А Жуков, В Д Зорькин, Ю М Козлов, В М Манохин, В С Нерсесянц, С П Опенышев, Н Д Погосян, Л Л Попов, Ю М Попов, А Д Соменков, Н И Химичева, В Е Чиркин, С О Шохин и др
Изучены выводы и положения, содержащиеся в работах ряда отечественных ученых - экономистов (В В Бурцев, Е Ю Грачева, А В Крикунов, В М Родионова, В И Шлейников)
В диссертации анализируются выступления, интервью и подготовленные на их основе публикации современных российских политиков, государственных деятелей и администраторов-практиков (С А Агапцов, А Г Андреев, А В Митрофанов, В Г Пансков, С Н Рябухин, А Н Семиколенных, С В Степашин, С М Шахрай)
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней предпринята попытка комплексно и подробно проанализировать изменения, внесенные в законодательство о государственном финансовом контроле за период с 2003 года по настоящее время С целью выявления юридических недочетов в законодательных актах, регулирующих государственный
8 См например, Агапцов С А Государственный финансовый контроль и бюджетная политика российского государства М 2004, Воронин Ю М Государственный финансовый контроль Вопросы теории и практики М 2005, Степашин С В , Столяров Н С , Шохин С О , Жуков В А Государственный финансовый контроль М 2004, Степашин С В Конституционный аудит М 2006, Хорина Л Я Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации М 2004
финансовый контроль, проанализирована деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Исследованы административно-правовые полномочия Счетной палаты, на современном этапе ее развития, взаимоотношения Счетной палаты с органами исполнительной власти, в частности, с их внутренними службами, образованными в результате проведенной административной реформы, взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Дается сравнительно-правовой анализ опыта организации и деятельности контрольных органов зарубежных стран, и оценивается возможность применения его в России Рассматривается аудит эффективности как новая для России форма государственного финансового контроля, основой применения которой стал зарубежный опыт На основе анализа мнений ученых-юристов, вносятся авторские предложения, направленные на совершенствование проектов нормативных актов (проекты федеральных законов «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, Положения о контрольно-счетной палате муниципального образования), разрабатываемых в рамках мероприятий по совершенствованию в Российской Федерации государственного финансового контроля Основные положения, выносимые на защиту: 1 Статус Счетной палаты как единственного конституционного органа страны по обеспечению законности в сфере управления государственными средствами требует уточнения Статью 1 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» следует дополнить нормой, устанавливающей, что Счетная палата является высшим органом государственного финансового контроля
2 В целях усиления юридической ответственности нарушителей бюджетного законодательства, целесообразно дополнить главу III «Порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации» Федерального закона от 11 января 1995 года № 4 - ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» нормой о предоставлении права Счетной палате самостоятельно предъявлять в суды иски и заявления по защите прав и законных интересов Российской Федерации, минуя процедуру передачи результатов контрольных мероприятий в правоохранительные органы
3 Требуется законодательно закрепить и практически обеспечить финансовую и правовую независимость Счетной палаты от органов исполнительной власти Обосновывается вывод о необходимости закрепления в ст 30 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4 - ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» нормы, предусматривающей механизм независимой проверки хозяйственной деятельности Счетной палаты
4 Необходимо выделить в КоАП РФ специальную главу «Административные правонарушения в области исполнения бюджетного законодательства» В нее следует включить действующие стст 15 14-15 16 КоАП РФ, а также дополнить новыми статьями «Ответственность за неэффективное использование бюджетных средств» и «Невыполнение представлений и предписаний Счетной палаты Российской Федерации»
5 Нормы административного, бюджетного и уголовного законодательства в сфере государственного финансового контроля тесно переплетаются Совершенствование законодательства позволяет поднять эффективность мер ответственности, применяемых как в административном, так и в уголовной порядке
6 Основные принципы организации системы государственного финансового контроля должны быть сформулированы на основе новой институциональной базы с установлением Счетной палаты Российской Федерации в качестве центрального органа, осуществляющего основные
функции и полномочия в области организации функционирования всей системы государственного финансового контроля Российской Федерации Принципы деятельности Счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов следует закрепить де-юре в специальных федеральных законах «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», которые предстоит разрабатывать и принять в рамках дальнейшего совершенствования государственного финансового контроля Закрепление перечня федеральных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации позволит унифицировать правовой статус этих органов во всех субъектах Российской Федерации
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы для углубления научных исследований в области государственного финансового контроля, включая организацию его органов, в особенности Счетной палаты Практическая значимость состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования в России государственного финансового контроля, а также для учебного процесса при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному и финансовому праву в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования, курсах повышения квалификации
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы, полученные автором в результате проведенного исследования, прошли апробацию во время обсуждения на заседании сектора административного права Института государства и права РАН, на научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах, в которых диссертант
принимал участие Они были опубликованы автором в научных публикациях по теме работы
Структура диссертации обусловлена целями, задачами, объемом работы Исследование состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы Основное содержание работы Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, формулируются цели и задачи исследования, показывается научная новизна работы, формулируются выводы и предложения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение полученных выводов, приводятся данные о внедрении полученных результатов
Глава первая «Государственный финансовый контроль: сущность назначение, организация» посвящена осмыслению закономерностей основания Счетной палаты и необходимости осуществления государственного финансового контроля
В параграфе первом «Государственный финансовый контроль как способ обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти» дается определение государственного финансового контроля как формы государственного контроля в Российской Федерации.
Эффективность финансово-хозяйственной деятельности государства, выявление резервов ее повышения, увеличение доходных поступлений в бюджет и сохранность государственной собственности становятся на современном этапе общественного развития России основными задачами государственного финансового контроля
Под режимом законности подразумевается соблюдение Конституции, законов, соответствие им действий и правовых актов органов публичной власти (должностных лиц) Законность - это основное, концептуальное положение деятельности органов публичной власти и их должностных лиц,
проявляющееся в обязательности и верховенстве законов, недопустимости противопоставления законности и целесообразности
Государственный финансовый контроль необходим для наведения порядка и восстановления законности на современном этапе государственного строительства Он обеспечивает юридическую правомерность деятельности публичной власти
Для успешного решения задач, стоящих перед Счетной палатой, а также с целью оптимизации ее деятельности, исключения дублирования функций органов государственного финансового контроля необходимо детально исследовать зарубежный опыт правового регулирования деятельности системы органов государственного финансового контроля, а также практики их взаимодействия с органами исполнительной власти
В параграфе втором «Система органов государственного финансового контроля: мировой опыт организации и практика России» обосновывается необходимость закрепленной юридически единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации Органом государственного финансового контроля на законодательной власти является Счетная палата, исполнительной власти, на федеральном уровне - Минфин России, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Росфиннадзор, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, таможенные органы, иные органы исполнительной власти На региональном и муниципальном уровнях органами финансового контроля законодательной ветви власти являются контрольно-счетные палаты, исполнительной ветви власти соответствующие ее финансовые органы
Принятие Единой концепции государственного финансового контроля необходимо для того, чтобы четко распределить полномочия вышеуказанных органов, с целью исключения их дублирования
В зарубежных странах придерживаются мнения, что учреждение единого контрольного органа по линии исполнительной власти приведет к конкуренции и дублированию функций между ними и Счетной палатой Опыт зарубежных стран убедительно доказывает, что счетные палаты способны выполнять все те функции, ради реализации которых обычно создается единый орган контроля исполнительной власти, а именно проводить проверки и финансовую экспертизу по инициативе исполнительного органа, координировать деятельность
внутриведомственных органов финансового контроля
Нельзя не отметить также, что в ряде зарубежных стран как оптимальная основа для взаимоотношений счетной палаты и органов внутриведомственного контроля исполнительной власти рассматривается подотчетность последних по отношению к счетной палате, а также выполнение функций координации по отношению к этим контрольным органам
Аудит эффективности также обращает к опыту зарубежных стран, прежде всего, таких как Канада и Германия При проведении аудита эффективности зарубежные органы финансового контроля определяют эффективность деятельности органов власти по сбору, надлежащему распределению доходов и расходования средств бюджетов, выполнению принятых решений и положений соответствующих законодательных актов Для полноценного внедрения аудита эффективности в практику государственного финансового контроля необходимо закрепление понятия «аудита эффективности», его методов, критериев в нормативно-правовом порядке
Изучение систем финансового контроля зарубежных стран
представляет значительный интерес для Счетной палаты и поможет решить следующие проблемы
сформировать юридически выверенную единую систему государственного финансового контроля,
повысить результативность, действенность и эффективность государственного финансового контроля,
разграничить функции внутреннего и внешнего финансового контроля,
определить и закрепить основные полномочия органов финансового контроля всех уровней бюджетной системы
Третий параграф «Счетная палата Российской Федерации центральное звено в системе органов государственного финансового контроля» посвящен определению места Счетной палаты в системе государственного финансового контроля Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»9
Относительно недавно эффективность функционирования органов государственного финансового контроля во многом определялась степенью их дифференциации, основу которой составляет конституционное разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную10 Однако на данном этапе полного реформирования взаимоотношений в системе органов власти происходят изменения, которые не всегда органично вписываются в сложившиеся ранее представления С появлением Счетной палаты возник определенный казус к какой из ветвей власти ее следует отнести7 Думается, что приоритетна следующая позиция ученых-юристов должна быть выделена особая контрольная ветвь власти, «но с наделением более широкой
®См Большой энциклопедический словарь 2002 С 741
10 См Конституция Российской Федерации//Российская газета 1993 25 декабря
компетенции, чем, просто контроль за исполнением федерального бюджета»"
В настоящее время в силу профессиональной этики аудиторы не могут раскрывать финансовые тайны клиента Здесь интересен зарубежный, в частности британский опыт Профессиональные стандарты аудита в Великобритании обязывают ревизоров сообщать правоохранительным органам о выявленных ими подозрительных операциях, например в банковской сфере Следует внести поправки в Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 119 - ФЗ «Об аудиторской деятельности»12, обязав аудиторов информировать Счетную палату обо всех выявленных нарушениях
Статью 22 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4 - ФЗ необходимо дополнить нормой о том, что на запросы Счетной палаты, направляемые в связи с контрольными мероприятиями, не распространяются ограничения о банковской тайне, предусмотренные ст 26 Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности»13
Приходится признать, что в настоящее время эффективная система государственного финансового контроля в России отсутствует
Отсутствие общей концепции формирования и организации контрольных органов, неразвитость теоретической, нормативно-правовой и методической базы их функционирования сказываются на действенности проводимого ими государственного финансового контроля, снижают результативность их деятельности в сфере обеспечения законности и достоверности финансовых операций, негативно влияют на объективность оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности
" См ЧиркинВЕ Контрольная власть//Государство и право 1993 №4 С 10
12 См Собрание законодательства РФ 2001 №33 Ст 3422
13 См Собрание законодательства РФ 1996 №6 Ст 492
Необходимо установить, что Счетная палата является центральным органом, осуществляющим основные функции и полномочия в области организации функционирования всей системы государственного финансового контроля Российской Федерации
Во второй главе «Счетная палата Российской Федерации: статус, проблемы и перспективы его совершенствования» определяются основные направления развития Счетной палаты
Параграф первый «Административно-правовые полномочия Счетной палаты Российской Федерации и перспективы их развития» объясняет цель образования Счетной палаты Таковой является реализация права государства законными путями обеспечивать защиту своих финансовых интересов и, конечно финансовых интересов граждан
В результате контрольных мероприятий Счетной палаты выявляются многочисленные нарушения Однако основным следствием этой деятельности является лишь констатация фактов выявленных нарушений Счетная палата не выполняет предупредительно-профилактических функций, выступает лишь регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения Права, предоставленные Счетной палате, недостаточны для того, чтобы нанесенный обществу и государству ущерб был возмещен полностью и в кратчайшие сроки Здесь ведущая роль отводится правосудию Поэтому весьма актуальным представляется решение проблемы участия Счетной палаты (ее представителей) в гражданском и арбитражном судопроизводстве в интересах государства В Федеральном законе от 11 января 1995 года № 4-ФЗ должна быть отдельная статья, предусматривающая это право
В параграфе втором «Пути совершенствования деятельности Счетной палаты Российской Федерации» констатируется, что за время действия Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ достаточно
зримо проявились его слабые стороны В нем практически не прописаны механизмы обеспечения правомочий Счетной палаты
Законодательство предусматривает две формы воздействия на нарушителей финансовой дисциплины - представления и предписания
Необходимо отметить, что иногда ответы на представления Счетной палаты подписываются не руководителем министерства, которому было адресовано представление, а руководителем подведомственного агентства или службы Следует закрепить в законодательстве, что получение ответа на представление Счетной палаты должно быть непосредственно от министерства (министра), в адрес которого направлялось представление
Статья 287 УК РФ устанавливает меры ответственности за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления, а также предоставление заведомо неполной или ложной информации Счетной палате. Но в УК РФ непоследовательно введены различающиеся понятия «лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации» (ст 201 УК РФ) и «должностные лица» (ст 285 1 - 285 2 УК РФ) Важно отметить, что до настоящего времени в ст 287 УК РФ не внесена поправка, предусматривающая ответственность для лиц «выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации» В результате многие руководители подконтрольных Счетной палате объектов не могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст 287 УК РФ на том основании, что они не являются «должностными лицами», в отношении которых предусмотрена такая ответственность, а «лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации», под уголовную ответственность не подпадающими Штрафных санкций, предусмотренных ст 19 7 КоАП РФ «Непредставление сведений (информации)» для коммерческих структур с многомиллионными доходами, использующих средства федерального бюджета, недостаточно
Необходимо изменить механизм финансирования Счетной палаты, обеспечив его независимость Контроль за бюджетом Счетной палаты следует передать в руки парламента, также как, например, в Великобритании, где Генеральный контролер составляет предварительную смету расходов палаты и представляет Комиссии парламента по финансовому контролю для проверки и направления нижней палате Средства на содержание Национальной счетной палаты предоставляются парламентом Подобное решение в России обеспечит гарантии самостоятельности Счетной палаты, выведет ее из под исполнительной власти
Глава третья «Государственный финансовый контроль в субъектах Российской Федерации» посвящена осмыслению проблем, возникающих на современном этапе становления контрольно-счетных органов в регионах и муниципальных образованьях
В параграфе первом «Принципы деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации» рассматриваются основополагающие принципы организации органов финансового контроля на местах В основу деятельности всех контрольно-счетных органов Российской Федерации должен быть положен принцип независимости Независимость контрольно-счетного органа в первую очередь определяется его статусом, в том числе функциями и подотчетностью в системе государственных органов Суть независимости контрольно-счетного органа выражена в его праве самостоятельно определять предмет своей контрольной деятельности, методы контроля, содержание и формы отчетов, финансовую независимость Помимо указанного принципа существует ряд других, которые признаны необходимыми для осуществления правомерной деятельности контрольно-счетного органа Таковыми являются законность, гласность, объективность, ответственность, самостоятельность, системность, сбалансированность, приоритетность, принцип этики
Наряду с общими принципами государственного финансового контроля, которые присущи также и Счетной палате, имеются и специфические принципы, закрепленные в законодательстве того или иного региона Сделан вывод о том, что принципы должны быть единообразными как для Счетной палаты, так и для счетных палат регионов.
Масштабы развития системы контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации диктуют необходимость внести некоторое единообразие в этот процесс путем закрепления на федеральном уровне основ образования и функционирования контрольно-счетных палат В случае принятия федеральных законов «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», в них должен быть урегулирован вопрос о положении контрольно-счетных органов субъектов Федерации
Параграф второй «Проблемы организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации и пути их решения» освещает вопросы осуществления контрольно-счетными органами их деятельности
Обращается внимание на то, что данные органы лишены права обращаться в правоохранительные органы с требованием о привлечении к уголовной ответственности за неправомерный отказ в предоставлении или уклонении от предоставления, а также предоставление заведомо ложной либо неполной информации (документов, материалов), как это может Счетная палата (ст 287 УК РФ) Такое положение ведет к снижению значимости государственного финансового контроля
Необходимо расширить действие ст 287 УК РФ, распространив ее положения также на непредставление соответствующей информации контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации
Предусмотрена возможность организации органов финансового контроля органами местного самоуправления (ст 265 БК РФ) Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»14 не закрепляет правовые нормы формирования муниципального финансового контроля Это создает возможность бесконтрольного использования почти 40% консолидированного бюджета Российской Федерации На сегодняшний день лишь в 86 муниципальных образованьях созданы муниципальные контрольно-счетные органы Создавать собственные контрольно-счетные органы во всех 24 тысячах муниципальных образованьях вряд ли возможно и рационально В то же время некоторые муниципальные образования служат основными источниками формирования доходов федерального и региональных бюджетов Совокупность местных бюджетов - фактически фундамент всей бюджетной системы Вышестоящие бюджеты опираются на этот фундамент, тесно связаны с ним межбюджетными отношениями Ни один из трех уровней бюджетной системы не должен оставаться вне сферы финансового контроля Общепринятые в мировой финансовой практике функции государственного финансового контроля предусматривают контроль за бюджетными средствами в целом (что в многоуровневых бюджетных системах предполагает контроль также и за средствами региональных и местных бюджетов), а также за эффективностью использования всех видов государственной и муниципальной собственности В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему государственной власти Однако это не означает, что деятельность органов муниципального финансового контроля не должна соответствовать общим принципам организации финансового контроля в стране Поэтому в России, как это делается практически во всех
14 См Собрание законодательства РФ 2003 №40 Ст 3822
цивилизованных странах, за муниципальными бюджетами также должен быть установлен внешний финансовый контроль
Счетная палата должна принимать участие в решении проблем организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, основные из них состоят в следующем
• отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база, в том числе само определение государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации,
• организационная структура органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не достаточно полно отражает специфику регионов Российской Федерации;
• законодательно не закреплены статус органов государственного финансового контроля регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе,
• отсутствует четкое разграничение сфер деятельности между органами государственного финансового контроля, результате имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля,
• органы контроля субъектов Российской Федерации слабо взаимодействуют, наблюдается разобщенность в политике и приоритетах деятельности контрольных органов,
. отсутствует единый методологический подход к процессу осуществления контроля
Необходимо наладить совместную работу Счетной палаты с региональными органами Констатируется, что на низовом уровне нет должной организации и четкого взаимодействия федеральной и региональной систем государственного финансового контроля
В параграфе третьем «Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации» рассматривается тезис о том,
что Счетная палата и региональные контрольно-счетные органы должны быть самостоятельными и независимыми друг от друга Отмечается, что существует мнение, о необходимости формирования в каждом субъекте Российской Федерации представительства Счетной палаты, как ее структурного подразделения, выполняющего контрольные функции на уровне региона15 Вопрос формирования независимого органа финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации при таком положении не рассматривается Известна также позиция, согласно которой территориальные отделения Счетной палаты в первую очередь и нужны именно для налаживания более четкой координации, более тесного взаимодействия Счетной палаты и региональных контрольно-счетных палат, устранения дублирования, параллелизма и размывания ответственности между контрольными органами при реализации их задач, установленных законодательством16 Так же известна точка зрения, согласно которой субъекты Российской Федерации должны образовывать контрольно-счетные палаты для осуществления контроля за исполнением консолидированного бюджета региона Но эти палаты не образуют единую систему контрольных органов и не находятся в правовых отношениях со Счетной палатой17 Наконец, существует мнение о включении контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации в структуру Счетной палаты в качестве ее региональных подразделений18
В настоящее время, в соответствии со ст 1 Федерального закона от 11 января 1995 года №4 - ФЗ местонахождением Счетной палаты является г Москва Таким образом, ограничивается возможность создания региональных подразделений Счетной палаты, так как не оговаривается
" См Корнеев АП Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Юрист 2000 № 7 С 23
16 Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами Материалы международного семинара М, 1998 14-16 апреля
1 См Соменков А Д Финансовый контроль в бюджетном процессе на современном этапе Правовое
положение Счетной палаты Российской Федерации М, 1998 С 151
18 См Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации 2000 №12 С 19
возможность местонахождения ее подразделений за пределами российской столицы В этой связи представляется целесообразным внести изменения в ст 4 Федерального закона от 11 января 1995 года №4 - ФЗ, предусмотрев в ней организацию региональных подразделений Счетной палаты
Решить проблему взаимодействия Счетной палаты с региональными контрольно-счетными органами поможет опыт зарубежных стран Например, во многих государствах Европейского Союза региональные счетные палаты независимы от контрольных органов центра, хотя имеет место определенная координация контрольной деятельности на земельном (региональном) уровне С этой целью созданы комитеты, которые разрабатывают единые подходы к проверкам или обеспечивают единые критерии проверок (например, в Италии, Франции, Швейцарии) Опыт Швейцарии, страны с федеративной формой государственного устройства, представляет наибольший интерес для российского законодателя Там Ведомство финансового контроля контролирует субъекты любых организационно-правовых форм, кроме Федерального правительства При этом контроль за такого рода финансовой деятельностью ведется и в том случае, если они имеют собственные системы финансового контроля Все административно-территориальные единицы представляют федеральному Ведомству финансового контроля право доступа к информации, включая секретную Федеральное ведомство может осуществлять проверки, в рамках предоставленных ему полномочий, использования бюджетных средств, находящихся в распоряжении субъектов Федерации Как правило, федеральное Ведомство финансового контроля тесно сотрудничает с органами финансового контроля субъектов Федерации, причем в некоторых случаях оно даже возлагает на эти органы исполнение некоторых своих контрольных поручений, а контрольные органы субъектов федерации обеспечивают в соответствии с законом всю возможную поддержку при осуществлении контрольных функций Во Франции, на всей ее территории,
обобщаются ежедневные данные учета всех субъектов бюджетной сферы В конце года они предоставляются в Счетную палату
С целью организации взаимодействия, по инициативе Счетной палаты, была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации
На современном этапе основы взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации со Счетной палатой требуют законодательно закрепления, что позволит в дальнейшем осуществлять комплексную углубленную оценку результатов деятельности субъектов Российской Федерации по использованию государственных средств
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности Счетной палаты в системе государственного финансового контроля
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1 Предко НМ Региональные контрольно-счетные органы правовые и организационные проблемы становления // Сборник статей аспирантов и стажеров института государства и права Российской академии наук Отв редактор Ю Л Шульженко М, 2003 - 0,5 п л
2 Предко Н М Совершенствование государственного финансового контроля (организационно-правовые аспекты) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России Институт государства и права Российской академии наук Отв редактор НЮ Хаманева М,2003 -0,5п л
3 Предко НМ Счетная палата как государственный орган контроля, защищающий права граждан // Сборник статей административно-правовой
статус гражданина Институт государства и права Российской академии наук Отв редактор Н Ю Хаманева. М, 2004 - 0,5 п л
4 Предко НМ Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации»// Представительная власть 2006 № 6 - 0,6 п л
Отпечатано в типографии "АРБАТ"
Адрес г Москва, ул Поварская, д 8/1, стр 2
Подписано в печать 30 05 2007 г,
Тираж 100 экз Заказ № 90
Тел 291-71-42/62
