АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционный статус аудитора счетной палаты Российской Федерации»
Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации
На правах рукописи
ДЕРГАЧЁВ ЕВГЕНИЙ АЛЕКСАДРОВИЧ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС АУДИТОРА СЧЁТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. - Конституционное право; Муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук.
ООЗ17тааэ
Москва -2007
003177935
Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счётной палаты Российской Федерации
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Соменков А Д
Официальные оппоненты: - *
доктор юридических наук, профессор Богородицкий И. Б;
доктор юридических наук, профессор Сенопальников А В.
Ведущая организация: Научно-исследовательский институт системного анализа и экспертизы РАЕН.
Защита состоится 14 декабря 2007 года в 17 часов на заседании диссертационного совета Д - 015.51 35 в МГГУ аудитория Б-538, по адресу 200022, Москва, Ленинский проспект, д 6.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации» по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2
Автореферат диссертации разослан 13 ноября 2007 года
Ученый секретарь диссертационного Совета академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор А В Горбатов.
1 ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.
Актуальность исследования: Институт аудиторов Счетной палаты в мировой практике занимает важное место в системе государственных контрольных органов, в Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации посредством этого института также осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета и эффективно защищает права налогоплательщиков Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношении между государством и гражданином, между субъектами бюджетных отношений Этот институт справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти В разных странах он называется по-разному, аудитор, контролер, ревизор итд, но сущность всегда остается одна — осуществление контроля над исполнением государственного бюджета
В Конституции России (ст 101) закреплен принцип формирования организационно-правовой формы контроля над исполнением федерального бюджета в виде Счетной палаты В других статьях (статьи 102-103) Конституции регулируется порядок назначения аудиторов Федеральным законом о Счетной палате Российской Федерации, закреплена организационно-правовая форма контроля над исполнением федерального бюджета Отдельные вопросы правового регулирования деятельности аудиторов Счетной палаты Российской Федерации принял на себя бюджетный кодекс Российской Федерации, закрепивший в своих нормах порядок осуществления бюджетного контроля. Внесены также дополнения и изменения в другие федеральные законы. Однако они не решили основной проблемы укрепления публично - правового статуса аудитора Счётной палаты в России, которая до сего дня остается актуальнейшей проблемой Ау-
дитор Счётной палаты, например, становится система образующим элементом Счетной палаты Российской Федерации Он контролирует комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения, строго определенного направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации Счетная палата, таким образом, представляет собой, закрепленную федеральным законом совокупность аудиторов, объединенных на основе Конституции Российской Федерации в отдельную контрольную палату
Однако такая неопределенность правового статуса Аудитора, его полномочий по осуществлению контроля эффективности в государственной сфере, вызывает необходимость исследования этих правоотношений и дальнейшей теоретической разработки его конституционно-правовых обязанностей и прав
В отечественной науке отсутствуют специальные монографические исследования о становлении, функционировании, правовом положении парламентского контролера Наблюдается явный разрыв между достаточно прогрессивным законодательством о государственной контрольной службе и крайне противоречивым осуществлением провозглашенных принципов и норм на практике, между реальным уровнем и стремлением повысить социальную значимость и эффективность контрольной службы, недостаточность ее социального престижа и авторитета Автор, осознающий всю сложность научной задачи, стремится, тем не менее, восполнить этот пробел'
- осуществить научный анализ практики применения отдельных правовых норм и институтов,
- выявить закономерности их образования и на этой основе выработать рекомендации по совершенствованию законодательной базы,
- на основе исторического анализа существующих ранее организационно-правовых форм контрольной деятельности выработать рекомендации по изменению федеральных законов Институт аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, как специальный социально-правовой институт профессионального обеспечения реализации парламентских полномочий, способствует воплощению этой задачи
Задачи исследования:
- реконструкция системы взаимоотношений между властными структурами по вопросам государственного контроля над исполнением федерального бюджета,
- раскрытие сущности конституционно-правового, статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации, как важнейшего элемента системы контроля над исполнением федерального бюджета. Анализ
- основ правового положения Аудитора Счетной палаты Российской Федерации и на его основе определение его компетенции и места в системе контроля;
- нормативно-правовой базы регулирования института аудиторов Счётной палаты Российской Федерации,
- основных полномочий и организационно-правовых форм контрольной деятельности, осуществляемой аудиторами Счетной палаты Российской Федерации
Цель диссертационного исследования:
- определение правового положения аудитора в новом порядке формирования палатами Федерального Собрания Счетной палаты Российской Федерации,
- исследование понятийного аппарата, Счетной палаты Российской Федерации и конституционной основы его формирования в системе контроля,
- анализ организации деятельности, компетенции, формирования состава и структуры
Объектом исследования являются.
- общественные отношения, урегулированные конституционно-правовыми нормами, которые закрепляют основные принципы системы представительной власти по осуществлению контроля над исполнением федерального бюджета
Предметом исследования являются
- конституционно-правовые отношения, обусловленные конституционно-правовым статусом аудитора Счетной палаты Российской Федерации
Методологические основы в диссертационном исследовании составили работы ученых конституционного права
- ОЕКутафина, СМ Шахрая, ЮМ Козлова, Б М Лазарева, С.В.Степашина, Н Я Хабриевой, а также А Ф Ноздрачева, М С Сту-деникиной, А Д Соменкова, В И Васильева, Б Б Хангельдыева, А Е Постникова, А А Жданова, К Ф Шеремета, Д Н Бархара, Н.И Химичевой, Т В Конюховой, Ю А Тихомирова, А В Мицкевича, Н Д Погосяна Теоретические положения отечественной и зарубежной науки о государстве и праве являются основой исследования, в частности, проблем конституционно-правового статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации
Труды зарубежных ученых по вопросам организации государственного контроля над исполнением бюджета, на основе которых автором проведен анализ, способствующий применению полученный знаний.
Методология исследования предполагает системный анализ изученных явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости Избранный автором подход, позволил определить место и назначение всех
составляющих элементов парламентской государственной контрольной службы, проанализировать существующие между ними связи и каналы взаимодействия, вскрыть некоторые внутренние противоречия и механизмы развития. На основе всеобщего диалектического метода автор для настоящего исследования применил
- сравнительно-правовой, конкретно-исторический и прогностические методы научного познания. Существенную помощь оказали сравнительно-правовые приемы исследования парламентских контрольных процессов, хотя автор не ограничился их формально-юридическим описанием В частности, эмпирический и теоретический анализ органически дополняют друг друга; в работе также широко использованы данные статистики, публикаций периодической печати
Нормативно - правовая база диссертационного исследования формировалась из таких источников как Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», Декларация о принципах и методах контроля1, а также ряд других нормативно-правовых актов и документов
Автор использует также в качестве нормативной базы, как Основной закон Российской Федерации, так и конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, конституции зарубежных государств, и законодательство о высших органах государственного контроля; указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты глав администраций и других руководителей исполнительных органов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления бюджетного контроля, нормативно-правовые акты, протоколы заседаний Коллегии Счётной палаты Российской Федерации
1 Декларация принята в г Лима (Перу)
Научная новизна исследования заключается в том, что автор, впервые в научной практике.
- комплексно исследует статус аудитора Счетной палаты,
- выявляет наличие система образующего элемента в единой государственной системе парламентского бюджетного контроля,
- определяет конституционно правовой и публично-правовой статус аудитора Счётной палаты Российской Федерации,
- анализирует его место в системе органов государства, как института аудитора Счетной палаты Российской Федерации,
- находит место для правового закрепления статус аудитора Счетной палаты в системе органов государства;
- определяет его компетенцию и организационно-правовую форму деятельности,
- предлагает радикальное укрепление ее государственно-правового статуса и механизма взаимодействия с органами федерального государственной власти Наиболее существенными выводами, положениями исследования, выносимыми на защиту, являются в частности
- предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о регламентации института аудитора Счетной палаты Российской Федерации, как система образующем и постоянно действующем высшем органе государственного контроля за исполнением федерального бюджета,
рекомендовано Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе войти с предложениями о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»1
- о расширении полномочий Аудитора Счетной палаты как органа финансового контроля, созданного на конституционной основе,
- определить места аудитора в деле обеспечения единой системы контроля за исполнением федерального бюджета, особенно в части, касающейся применения Счетной палатой санкций к руководителям федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций, виновных в нарушениях и злоупотреблениях в расходовании бюджетных средств, неадекватном реагировании на факты нарушений,
- разработать методы конституционно-правового регулирования системы общественных отношений, предусмотренных в нормах конституционного права в аспекте первоначально рассматриваемого звена Счетной палаты, которым является конституционно - правовой статус Аудитора Счётной палаты Российской Федерации,
- закрепить законодательно функции аудитора Счетной палаты по усилению методологического руководства контрольной деятельностью в государстве, с обязательной подготовкой ими печатных изданий « методических рекомендаций,
- определить в регламенте круг вопросов, порядок проведения и подготовки заседаний, порядок принятия Счетной палатой своих постановлений по вопросам, обсуждаемым на заседаниях Коллегии;
- закрепить в регламенте внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, порядок взаимодействия между аудиторами и структурными подразделениями аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности.
- в целях распределения компетенции между аудиторами Счетной палаты в области финансового контроля за исполнением федерального бюджета целесообразнее было бы закреплять объем контрольных бюджетных статей за конкретными аудитором Счетной палаты в федеральном законе о Федеральном бюджете на очередной год,
- определить арбитражные функции каждому аудитору по конкретному направлению его деятельности
- предусмотреть положения, позволяющие задействовать нормы Кодекса об административных правонарушениях,
- предоставить аудитору Счётной палаты Российской Федерации право на издание приказа об изъятии в без акцептном порядке с бюджетных и расчетных счетов министерств, ведомств и иных организаций средств федерального бюджета, которые были незаконно использованы распорядителями бюджетных средств Для более эффективного выполнения возложенных на аудиторов Счетной палаты Российской Федерации задач необходимо
- во-первых, освободить аудиторов от обязанностей по руководству личным составом структурных подразделений Счетной палаты, передав эти функции начальникам инспекций,
- во-вторых, законодательно закрепить за аудиторами Счетной палаты Российской Федерации такие функции и полномочия по решению важных межотраслевых вопросов финансового контроля, которые они уже практически исполняют в полном объеме, либо принимают участие в их решении по результатам контрольного мероприятия, то есть выполнения ими арбитражных функций
Для закрепления этой функции целесообразно издать Федеральный закон «О статусе аудитора Счетной палаты Российской Федерации», с закреплением функций аудиторов Счетной па-
латы. Наделить Аудитора Счетной палаты Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам контрольно финансовой деятельности
Научная значимость работы подтверждена, полученными в ходе исследований, научными выводами и разработанными на их основе предложениями, по статусу аудитора Счетной палаты, которые могут быть использованы в качестве пособия в своей практической деятельности В частности, в субъектах Российской Федерации, главами администрации, при осуществлении взаимоотношений с аудиторами Счетной палаты, особенно в период проведения ими плановых проверок исполнения федерального бюджета, а также в процессе оценки ими результатов проверок
Особенно могут быть полезны результаты исследования Российским парламентариям в определении взаимоотношений со Счетной палатой Российской Федерации, ее Председателем, заместителем Председателя Счетной палаты, так как они, по мнению автора, способны снизить количество обращений в Счетную палату работников администрации Президента, например, при подготовке ими запросов Президента Российской Федерации, особенно в вопросах формирования контрольных мероприятий, сократят сроки ответов федеральных министерств на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации по вопросам устранения выявленных в период проверок недостатков в исполнении ими федерального бюджета.
Результаты, проведенных исследований могут быть использованы и при обучении работников Счетной палаты Российской Федерации, и аудиторов контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
Апробация результатов исследования. В развиггае предложений данного исследования на семинаре аудиторов проведена научная апробация идей и предложений автора по совершенствованию системы отбора и оценки персонала, порядка прохождения государственной контрольной службы, ее организационно-правового, профессионально-кадрового и духовно-нравственного развития института аудиторов Счетной палаты, в контексте становления российского парламентаризма. Автор докладывал в частности
- о формировании государственной контрольной службы в парламенте, в свете адекватной современной парадигмы правовых и социально-управленческих знаний, основанных на базе мировых научных достижений в области юриспруденции и государственного строительства, основные положения которой прошли практическое испытание при подготовке нормативного материала Счетной палаты Российской Федерации;
- об отдельных положениях Регламента Счетной палаты, положениях о структурных подразделениях, подготовке законопроектов, а также получили отражение в научных публикациях автора,
- об использовании в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации, при подготовке проектов о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», при разработке основных положений законопроекта о развитии конституционного статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации, при разработке Регламента Счетной палаты и положений о ее структурных подразделениях получили отражение в научных публикациях автора.
Структура работы: диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных законодательных актов и специальной литературы Диссертация выполнена, в государствен-
ном научно - исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, там же проведено обсуждение работы и ее рецензирование
2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность проблемы, степень ее научной разработанности, область исследования, научная новизна и выносимые на защиту положения, апробация полученных результатов
В первой главе раскрывается статус аудитора Счетной палаты Российской Федерации, дается понятие его публично правового толкования с позиции автора, уточняется его сущность, основы правового положения Аудитора Счетной палаты Российской Федерации, место Аудитора в системе Счетной палаты Российской Федерации, взаимоотношения Аудитора Счетной палаты с другими органами контроля В частности, вопросы правового статуса аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, их численности, функций и методов волнуют многих парламентариев
Автор считает аудиторами Счетной палаты Российской Федерации лиц, замещающих государственные должности, которые установлены Конституцией Российской Федерации для осуществления контроля, за исполнением федерального бюджета Такой институт, как «Аудитор» - существует во всех странах
Аудитор не является ни органом власти, ни судебным органом или должностным лицом исполнительной государственной власти. Он не подменяет упомянутые органы, а вмешивается только исключительно при наличии поручения представительных органов государственной власти на осуществление контрольных мероприятий в части исполнения федерального закона об исполнении государственного бюджета В его компетенцию не входят взаимоотношения граждан, если они не касаются исполнения федерального бюджета Сфера его деятельности это общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, т е финансово-правовые отношения по по-
воду исполнения федерального бюджета Его деятельность более демократична по сравнению с другими органами финансового контроля
Важнейшая черта статуса аудитора - независимость в осуществлении своих полномочий В большинстве стран мира аудитор назначается на демократической основе на срок полномочий, закрепленных в органическом законе, а в некоторых странах — пожизненно Основной метод деятельности аудитора - это осуществление проверок исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета Непосредственный контакт с аудитором не осуществим, а допускается только прямой, т.е через Коллегию Счетной палаты Российской Федерации, либо через председателя этой палаты. Для эффективного осуществления контрольной деятельности аудитор наделяется парламентом большим объемом полномочий с широчайшим правовым полем ее применения. Он в частности, объединяется с другими аудиторами Счетной палаты в Коллегию, которая собственно и принимает решения по результатам контрольных мероприятий, гарантируя, таким образом, аудитору определенную безопасность за не правильно принятое им решение
Аудитору Счётной палаты Российской Федерации для осуществления контрольных мероприятий придаются определенным образом организованные силы в лице квалифицированных специалистов, которые непосредственно выходят на места проверки и осуществляют сличение учетных данных по исполнению федерального бюджета с бюджетной росписью. Однако аудитор не имеет права изменять решения административных органов Конкретные формы реагирования аудитора Счетной палаты Российской Федерации на нарушение федерального закона о бюджете весьма разнообразны
- представления, предписания, обращение в палаты парламента на блокирование счетов и запрещение деятельности Важной формой реагирования, которая присуща всем аудиторам, является ежегодный доклад парламенту, где анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, как налогоплательщиков Доклад от имени Коллегии Счетной палаты Российской ежегодно делает ее председатель в палатах Федерального Собрания, снимая, таким образом, обязанность каждого аудитора отчитываться перед народом о результатах своей деятельности Разумеется, такой подход не улучшает положения аудиторов и порождает определённую степень безответственности
Во всех парламентах мира работа аудиторов государственных органов контроля, не сводится только к присутствию на заседаниях коллегий, участию в обсуждении и принятии правовых актов по результатам проверок Значительная часть времени уходит на подготовку проектов отчетов и поправок к ним, проведение заседаний рабочих групп по контрольным мероприятиям
Во второй главе Компетенция и организационно-правовые формы деятельности аудиторов Счетной палаты российской Федерации рассматриваются, особенности компетенции, осуществляется сравнительный анализ компетенции и полномочий аудитора Счетной палаты Российской Федерации как должностного лица в бюджетном процессе; нормативно-правовое регулирование института аудиторов Счетной палаты Российской Федерации в парламенте, организационно-правовой механизм участия аудиторов Счётной палаты в контроле за исполнением федерального бюджета, пределы компетенции и пути совершенствования статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации Опыт показывает, что потребность в этом институте возникает в тот момент, когда существующие инсти-
туты не удовлетворяют решению контрольных задач над исполнением федерального бюджета и необходимостью дополнительной защиты прав налогоплательщиков, граждан России против административного произвола, с точки, зрения которых аудитор представляет собой государственного финансового контролера, способного встать на защиту их гражданских интересов, в случает не целевого использования народных денежных средств Аудиторы2 в частности, участвуют в многочисленных политических акциях, встречах с парламентскими делегациями других государств
Автор пытается с современных научно-методологических позиций, и с учетом накопленного мирового опыта парламентского контроля разобраться в непростых проблемах организации и функционирования института аудиторов, как аппарата парламента и парламентской государственной службы От статуса и полномочий, правового и материального положения аудиторов, зависит во многом эффективность и авторитет Государственной Думы и Совета Федерации, их назначающих
В данном контексте автор развивает новое научное представление об органе бюджетного контроля, под которым предлагается понимать аудитора Счетной палаты с конкретной государственно-правовой функцией Автор, опираясь на данные сравнительного правового анализа мировой практики построения государственной контрольной службы, дает объемное представление о государственной контрольной
2 «Аудитор» если учитывать - понятие древнего происхождения В 1255 году в Великобритании был созван первый Парламент, который интересовало то, как и насколько экономно король расходует средства, собранные от народа Позже Парламент заинтересовала и эффективность распоряжения деньгами Советом, надзирающим за казной Были назначены чиновники, задачей которых был контроль, за чиновниками, служащими Они должны были следить за тем, как расходуются денежные средства, переданные этим лицам Суть этой работы заключалась в том, что они слушали и расспрашивали проверяемых лиц, с последующими докладами парламенту Поэтому их назвали аудиторами, то есть слушателями, так как они обращали внимание на то, как эффективно расходовались деньги В современном понимании, аудиторами называют граждан, занимающихся аудиторской деятельностью в качестве предпринимателей Они проверяют финансовую отчетность бухгалтерских счетов, книг и других документов бухгалтерского учета, но они не осуществляют контроля от имени и по поручениям государства.
службе, её духовно-нравственных началах служебных отношений в парламентских структурах, как особом социально-правовом институте современного демократического государства Такое определение
- как «Аудиториат» отличается от старого «Аудитор», уже тем, что отражает действительную сущность этого органа бюджетного контроля, являющегося система образующим элементом всей системы контроля над исполнением федерального бюджета
За последние годы в российскую действительность прочно вошли и стали неотъемлемыми многие демократические ценности, накоплен интересный и полезный опыт парламентской деятельности по организации контроля над исполнением федерального бюджета Он заслуживает самою серьезного и всестороннего анализа. Не говоря уже об ответах на вопросы, о том, каким образом и в каком направлении должны развиваться институт парламентаризма и государственная контрольная служба в парламентских структурах
Развитие государственной контрольной службы в направлении формирования ее как особого социального института публично-правового регулирования на принципах профессионализма, верности государству и ответственности перед обществом, придания ей необходимой открытости и эффективности - объективная потребность, требующая настойчивых согласованных действий всех его субъектов Аудитор Счетной палаты Российской Федерации как важнейший элемент системы контроля, за исполнением федерального бюджета рассматривается
- в связи с основными направлениями деятельности аудиторов Счётной палаты;
- основными полномочиями контрольной деятельности аудиторов Счетной палаты;
- организационно-правовыми формами деятельности аудиторов,
- указываются пути совершенствования правового статуса Аудитора Счетной палаты Российской Федерации,
- взаимодействие Аудитора с аппаратом Счетной палаты Российской Федерации, его статус, который регулируется наряду с конституционными нормами Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», со времени, принятия которого задачи, функции, права и обязанности этого постоянно действующего органа государственного финансового контроля приняли более конкретные формы выражения в практической деятельности, и требуют своего правового регулирования
Российской Конституцией предусмотрен механизм осуществления контроля, над исполнением федерального бюджета, служащий балансом механизма сдержек и противовесов в отношении различных ветвей власти3 Однако отрегулирован этот механизм пока слабо Реальная его действенность низка Практически законодательство о контрольных органах Германии, Франции, Великобритании, Китая, Малайзии, Таиланда, Чешской Республики, Южной Кореи, Вьетнама и России предусматривают эту возможность4 Во Франции, аудиторы назначаются декретом Совета министров В Китае, аудиторов назначает правительство, а во Вьетнаме этот вопрос входит в исключительную компетенцию премьер-министра
В государственно-правовом смысле аудитор понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом
3 Конституция Российской Федерации (Часть пятая статьи 101)
4 Мутис А Зарубежное законодательство «Пар 5 Закона ФРГ, Пар 1 абз 1 Закона Великобритании, ст 4 абз 1 Закона Китая, ст 5 абз 1 Закона РФ, Пар 10 Закона и ст 97 Конституции Чешской Республики, Пар 6 Закона Таиланда», - отмечает профессор, доктор юриспруденции Альберт фон Мутис, заведующий кафедрой публичного права и управления им Лоренца фон Штайна при университете Кристиана Альбрехта в Киле в работе «Правовой статус и функции высших органов финансового контроля в сравнении» издательства университета
на охрану конституционного строя и прав граждан, как налогоплательщиков, осуществляющее опосредованный парламентский контроль над исполнением федерального бюджета
Социально-политические и экономические трансформации в России объективно детерминируют коренные изменения в отношениях между личностью, обществом и государством, между человеком и властью Все они связаны, с отсутствием путей решения конкретных экономических и социальных проблем, охватывающих всю сферу бюджетных отношений
В этой связи, считает автор, назрела необходимость выработать новый законопроект, в котором определить все основные элементы ее компетенции Полезным, по мнению автора, в плане совершенствования отечественной парламентской государственной службы может быть и зарубежный опыт, особенно стран континентальной Европы - Франции, ФРГ, Испании, Греции, Италии, государств англосаксонской группы На сегодняшний день, с точки зрения автора, неотложными для теории и практики государственной контрольной службы страны являются задачи превращения государственной контрольной службы в прочный правовой институт; создания эффективной системы комплексного правового регулирования государственной контрольной службы в разрезе каждой ветви и каждого уровня власти
В заключении подведены общие итоги диссертационного исследования основных проблем правового регулирования конституционно-правового статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации; формулируются основные положения проведённого исследования, позволяющего сделать вывод и внести ряд практических представлений по совершенствованию законодательства, опреде-
ляющего правовое положение аудитора Счетной палаты Российской Федерации (статьи 101-103 Конституцией Российской Федерации)
Институт аудиторов введен в нашей стране впервые и закреплен правовыми нормами в конституционном порядке В силу этого в правовом статусе аудитора Счетной палаты Российской Федерации наличествуют заимствования с зарубежных аналогов, где демократия уже получила свое развитие С момента учреждения этого института произошли глобальные изменения в организации контроля над исполнением федерального бюджета Такие изменения оказывают свое влияние и на правовое обеспечение структуры института аудиторов, требуя дополнительного правового регулирования всех элементов конституционно-правового статуса
Настало время, и созрели объективные условия для расширения полномочий аудитора Счетной палаты как органа парламентского контроля за исполнением в частности федерального бюджета В целях распределения компетенции между аудиторами Счетной палаты в области финансового контроля за исполнением федерального бюджета целесообразно было бы
в федеральном законе о Федеральном бюджете на очередной год, закреплять объем контрольных бюджетных статей за конкретными аудитором Счетной палаты, либо определить арбитражные функции, каждому аудитору по конкретному направлению его деятельности, закрепляя объем контроля за исполнением федерального бюджета в целом за Счетной палатой;
- предусмотреть положения, позволяющие задействовать нормы Кодекса об административных правонарушениях;
- дополнить нормой, предоставляющей право аудиторам Счетной палаты право без акцептного списанная с бюджетных и расчетных счетов министерств, ведомств и иных организаций незаконно
использованных (или использованных не по целевому назначению) средств федерального бюджета, на основе приказа Аудитора Счетной палаты Российской Федерации Предоставить аудиторам Счетной палаты право - рассмотрение споров между участниками бюджетного процесса в Российской Федерации
-по поводу отсутствия финансирования, неполного финансирования, несвоевременного финансирования, причинения ущерба бюджету и необходимости его возмещения,
-принятия решения о нарушении прав бюджета получателей и возмещении причиненного им ущерба, о правомерности действий органов Минфина России, финансовых органов, главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств Разрешить
- Счетной палате Российской Федерации обращаться в Государственную Думу с предложениями о введении секвестра федерального бюджета в отношении нарушителей бюджетного законодательства,
- выделить в федеральном законе в особый раздел нормы и структурировать их по объектам контроля, определяющихся в бюджетном законодательстве Организовать взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с правоохранительными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах реагирования на факты нарушений и злоупотреблений в расходовании государственных средств, подкрепив его инициативами по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы. Для более эффективного выполнения возложенных на аудиторов Счетной палаты Российской Федерации задач необходимо.
во-первых, освободить аудиторов от обязанностей по руководству личным составом структурных подразделений Счетной палаты, передав эти функции начальникам инспекций,
во-вторых, законодательно закрепить за аудиторами Счетной палаты Российской Федерации такие функции и полномочия по решению важных межотраслевых вопросов финансового контроля, которые они сейчас практически решают в полном объеме, либо принимают участие в их решении Это касается, прежде всего, принятия аудиторами компетентных и окончательных решений по результатам контрольного мероприятия, то есть выполнения ими арбитражных функций Для усиления методологического руководства контрольной деятельности в государстве, целесообразно
- законодательно закрепить функции аудитора Счетной палаты не только по изданию ими методических рекомендаций, но и по систематическому контролю за методической работой по планированию контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами исполнительной власти Российской Федерации Для закрепления этой функции включить соответствующий пункт в проект Федерального закона «О статусе аудитора Счетной палаты Российской Федерации», с закреплением функций аудиторов Счетной палаты;
- закрепить в Федеральном законе о Федеральном бюджете страны на очередной год конкретный объем контрольных полномочий аудиторов, с последующим отчетом об исполнении им контрольной деятельности. Определить в регламенте круг вопросов, порядок проведения и подготовки заседаний, порядок принятия Постановлений Счетной палатой по вопросам, обсуждавшимся на заседаниях Коллегии, внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, порядок взаимодействия между аудиторами и структурными подразделениями аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подго-
товки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности. Наделить Аудитора Счетной палаты Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам его ведения
Усилить правовое регулирование денежных отношений, возникающих в процессе образования и расходования денежных ресурсов, закрепив их в бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривая регулирование бюджетных, налоговых и контрольных отношений.
Закрепить правовой статус объединений, организуемые Счетной палатой для осуществления контроля исполнения конкретных статей федерального бюджета, с привлечением контрольных работников исполнительной власти
Инициировать предложение о закреплении в законодательстве права Счетной палаты издавать правовые акты, обязательные для исполнения всеми министерствами, ведомствами и другими организациям, не только в виде постановлений Коллегии Счетной палаты, но и в виде методических инструкций и указаний. В законодательном порядке определить взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации и Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, усилив роль Прокуратуры Российской Федерации в вопросах
- координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, незаконным, не целевым расходованием государственных средств,
- соблюдения должностными лицами уголовного, уголовно-процессуального законодательства, Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и другого законодательства регулирующего вопросы деятельности органов финансового контроля;
- привлечение не только к административной, но и уголовной ответственности должностных лиц за непринятие мер по выполнению представлений и предписаний Счетной палаты Российской Федерации
Основные публикации автора в объеме 1,5 п л по теме диссертационного исследования осуществлены в соответствии с предусмотренными Правилами ВАК
Дергачев Евгений Александрович
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 14.10 2007 г. Формат 60x90, 1/16. Объем 1,75 п.л Тираж 50 экз. Заказ №581
Отпечатано в ООО "Фирма Блок" 107140, г. Москва, ул. Краснопрудная, вл 13 т (8-499) 264-30-73 www.blokOl centre narod ru Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций.
