АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Сибирские проекты территориального самоуправления (1905-1912 гг. ) в контексте земской реформы России»
Г I и " ■•
- 8 МАЙ «95
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РФ ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ КЕМЕРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Юридический факультет
На правах рукописи
НЕВЗОРОВ Тимур Борисович
СИБИРСКИЕ ПРОЕКТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (1905-1912 гг.) В КОНТЕКСТЕ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ РОССИИ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление;
административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Кемерово 1995
Работа выполнена на кафедре государственного и административно! права юридического факультета Кемеровского государственного укиверс! тета.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
В.Л.Бойцов.
Офкния.гьттый оппоненты:
доктор юридических наук, профессор М.II.Кукушкин, кандидат юридических наук, доцент А.М.Барнааов.
Ведшая организация - Алтайский.государственный университет
Защита диссертации состоится "" мая 1595 г. в часов на заседании специализированного Совета Д.063.53.05 Томского госуда. ственного университета (634010 Томск-Ю, пр.Ленина, 36, юридический факультет).
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Томског государственного университета (Университетская роща).
Автореферат разослан " aap 1995 г
Ученый секретарь специализированного Совета доктор юридических наук, профессор \ Г.Л.Осокина
Актуальность темы исследования. Процесс становления действенной ютемы местного самоуправления в новой России будет несомненно дли-!льным и очевидно сложным.
Новая геополитическая ситуация в России обусловила необходимость ¡ресмотра конституционных основ федеративного устройства государст-I. Естественно, что интересы политические, экономические и социаль-ю "центра" и "периферии" значительно разнятся л зачастую вступают серьеаные противоречия. Дате, учитывая то, что Роооийокяя Федерация режизаэт очередной переходный период и это требует практического ■иления исполнительной власти и ее концентрации в центре, следует |Вордть, если не о немедленном создании органов Сибирского самоуп-вления, то о разработке этой проблемы и подготовке к введению этих ганов. При этом следует учитывать то, что путь создания совещатель-го органа типа Сибирского соглашения не может считаться продуктив-м, поскольку подобные ассоциации носят скорее политический харак-р, в отличие от реально работающего органа самоуправления, надслен-го определенными полномочиями органа, осуществляющего государствен-властные функции.
В качестве образца попытки решения данной проблемы, предлагает-рассмотреть ряд сибирских проектов о введении в этой стране учреж-ний местного земского самоуправления.
Идеология современной реформы предполагает действительное разру-ние административно-бюрократической системы управления. Эта цель (кет быть достигнута только одним путем - путем децентрализации уп-вления, разделения компетенций центра и мост, устранением админи-ративного контроля и вмешательства государства в дела местного са-управления, закреплением функций контроля и надзора только за су-Зными органами.
Учитывая недостатки законодательного регулирования земской сис-ш, необходимо говорить о ее всеобъемлющем демократизме, конечно
же более глубоком, нежели во все следующие за во разрушением годы органах, пытавшихся ее заменить.
Понимание ущербности законодательства о земских учреждениях д тует необходимость обращения к подготовительным материалам реформы IÍ64 года и проектам распространения земских учреждений на террито рии Сибири.
Труды учреждений и организаций разного рода, а также отдельна лиц по выработке проектов зомства в Сибири сохраняют не только ист рическое значение.
При всех условиях важно ценить труды разных общественных орга низаций и бережно относиться к ним, как к проявлениям общественно? мысли и народного творчества в области земского хозяйства, какими ошибками не страдали эти первоначальные работы. Какое бы земство t боло введено первоначально, при дальнейшей разработке данного вощ са практические деятели вынуждены будут обращаться к отдаленной i ближайшей истории его теоретического разрешения.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе обобщения и conocí ления законодательства, официальных и общественных Сибирских npoei тов, документов и материалов о деятельности земских учреждений Ев] пейской части России, на основе анализа специальной литературы вьи вить демократические тенденции эволюции органов земского самоупраз ления.
Методология исследования. Избранный предает исследования нр( определил использование методологических принципов системного под; да. В работе над диссертационным сочинением применены государстве) правовой, историко-правовой, сравнительно-правовой методы. На это] основе делается попытка вскрыть механизм протекавших процессов и i ределить генеральную тенденцию развития местного самоуправления России.
В работе использованы труды политических деятелей, идеологов ейского движения в России, научная литература по общей теории пра-а, государственному и административному праву, истории государства права. Основной литературный массив составляют труды авторов доре-олюционной России: Авилов H.H., Алексеев A.C., Безобразов В.П., Бе-оконский И., Вагин В.К., Васнльчиков А., Веселовский Б.Б., Витте .Ю., Гессен В.М., Головачев A.A., Градовский А.Д., Кавелин К.Д., изоветтер A.A., Киотятсовскцй Б.А.,, Коркунов Н.М., Львов Г.Е., Маслов ., Полнер Т.П., Погребинский А.П., Тихонов Т.Н., Трутовский В., Чи-зрин Б., Ядринцев Н.М. Помимо текстов общественных и официальных роектов о земских учреждениях в работе используется обширный матери-п периодических изданий, связанный с обсуждением проектов и анализи-иащий реальное состояние земских учреждений на всех этапах их эволют.
Научная новизна. В диссертации впервые достаточно обширно рас -яатривается проблема распространения земского самоуправления на тор-нории Сибири. В научный оборот вводится значительное число докумеи->в и материалов по земскому устройству Сибири.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Предлагаемая для Сибири система земского самоуправления дол-ia была покончить с бюрократической централизацией путем возложения юти ответственности государства на общество, с одной стороны, с >угой, созданием предпосылок д.ая самостоятельного развития местнос-й. Последовательная передача местному обществу части государственен: функций посредством их разделения между государством и органами мского самоуправления долина была привести к децентрализации уп -вления местным хозяйством.
2. Длительная борьба сибирского общоства за введение земского моуправления, наличие в сибирских проектах прогрессивных по срав-нию с Европейской Россией положений, стремление к созданию облает-
ной думы или областных дум говорит о готовностч сибирского общества в исследуемый период к введению не просто земских учреждений, но бо лее демократической системы местного самоуправления.
Практическая значимость работы состоит в том, что рассматрива емый в ней опыт государственно-правового регулирования местного сам управления, опыт реальной деятельности земских учреждений как в ус.1: виях обыденной работы, так и в периоды реформирования и передела гс сударствешю-правоЕОЙ системы может быть использован в современных условиях не менее продуктивно, нежели опыт предыдущего нынешнему пе риода или экстраполяции зарубежных аналогов.
Проблемы, рассматриваемые в работе, представляются еще более значимыми, если учитывать то, что современное местное самоуправлеш осуществляется чиновничьим аппаратом, отягощенным негативным опыт советского периода, и только активизация местного населения на осяс ве его объединения в структуры самоуправления может изменить ситуа цию в продуктивном направлении. Уникальный опыт земского движения ] России и Сибири при его разумном использовании позволят создать ] будущем реально работающую систему местного самоуправления.
Апробация результатов. Основные положения и выводы работы наии отражение в выступлениях на теоретических и научно-практических ко] ференциях в Кемерово, Томске, Екатеринбурге, Москве. Основные вьто ды работы, нормативно-правовой материал, официальные и общестзэнн проекты используются в учебных курсах кафедральных дисциплин. Резу таты исследований, адаптированные к современным условиям применяют в практической работе, с местными органами власти и самоуправленит.
Сановное содержание работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и источяи ков.
Во введении обосновывается актуальность и научная значимость .диссертации, сформулированы цель и задачи исследования, его террит
альные и хронологические рамки, методологическая основа.
Целью первой главы является выявление тенденций, обеспечиваю-х поступательное движение Великой реформы, как попытки кардиналь-го изменения ситуации застоя в социальной, экономической и госу -рственно-правовой жизни Империи.
Суть реформы в этом смысле представляется достаточно ясно -менение коренных условий существующей системы местного правления,
ПП\ЛНРШ.ТР РР птяпиу ппстптэ и ттппччппаитяо аа и п гтптто-тр ТТГТТРНТПЯ 7ТГТНГ! —
" ^ ---- V V V _ Ь ■■ ■ ^ V V Ч/ ^ Л л А ^ Ч/Ч/А4 V ^ ЫС4 & 1 С4 1. Ы^АЧ^ ^ 1 UUl/ixJ О Ы
и и самоуправления.
Камнем преткновения осуществления реформы стал вопрос о предме-х ведения земств, который мог быть решен только пересмотром уста-о земских повинностях. Прелагалось указать в земском Положении, крайней мере, общий принцип отграничения губернских земских по-нностей от государственных. Не следовало совершенно устранять влияя земства и на ту часть земских сборов, которая составляла госу-рственные повинности, и более того, необходимо было представить вым учреждениям право в составлении смет и их ревизии по статьям сходов.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года сохранило этого права за местным обществом, а, напротив, подчини-его действия контролю администрации. Таким образом, старые дво -некие собрания деюре ближе подходили к понятию самоуправления,чем-мские учреждения 1864 года, поскольку первые имели право контроля к над губернскими, так и над государственным земским сбором.
Как весьма положительный результат земской реформы нельзя не ■летить факт усиления роли интеллигенции в земских учреждениях. Ее эдстгл:тели выполняли функции земских служащих и со временем их зло стало значительно превышать количество выборных земских глас-х, представлявших в основном первую избирательную курию.
Положение 1864 г. предоставляло земствам право облагать жителе: налогами для покрытия расходов. Однако, при первой же попытке само • стоятельно решить проблемы финансового обеспечения путем усиления обложения фабрик, заводов и других промышленно-торговых заведений земства были закрыты, а дела переданы в старые присутственные места
В соответствии с Положением о земских учреждениях 1864 г. на земство возлагалось осуществление функций обязательных и необязател пых. К числу первых относились малопривлекательные и компроментирую щие земства в глазах местного населения обязанности: содержание аре стантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинност устройство и ремонт больших дорог; выделение подвод для разъездов п лицейских, жандармских и других правительственных чиновников; содер жание мировых посредников и судей.
Наряду с вышеуказанными функциями к ведению земских учреждений Положение относило продовольственную помощь населению, содержание городских больниц и богаделен, ремонт мостов и дорог, страхование сельскохозяйственных построек от пожаров.
Лишь после обсуждения проекта Положения на заседании Государст венного Совета к компетенции земств были отнесены полномочия не названные в нем: проведение работ по оказанию врачебной помощи населе нию; организация народного образования в части найма помещений для школ, их отопления, обеспечения учебниками и другими учебными матер алами, содержания учителей; проведение работ по созданию ветеринарной службы, по содействию сельскому хозяйству, устройству дорог и почтовой связи.
Параграф второй посвящен периоду действия Положения о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 года (с узаконениями по состоянию на 31 мая 1915 года).
В конце 80 годов XIX века царское правительство предприняло пс
тку усекновения реформ 60 годов.
12 июня 1890 года было утверждено новое Положение о земских уч-ждениях, которое отличалось как от Положения 1864 г., так и от ря-предлагаваихся проектов. Авторы нового закона стремились найти кие варианты, которые смогли бы усилить в земских учреждениях вли-ие наиболее благонадежной части общества - дззорян.
Во-первых, была изменена процедура выбора в земства, в результа-чего выборы осуществлялись на двух собраниях: в одном участвовали лько дворяне, во втором - всс остальные избирателя, кроме крестьян?
Отменялось избрание гласных от крестьян непосредственно на сьез-х. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, торый избирал кандидатов в гласные; из среды кандидатов губернатор значал ^отловленное количество гласных.
Во-вторых, новое Положение снизило земельный ценз для дворян 200 до 125 десятин. Имущественный ценз остался неизменным.
В 1893 г. был издан лечебный устав, который встретил решительноо отиводействие земских учреждений, и применение которого в лечебной актике было сорвано путем открытого протеста.
Положение 1890 г. довело до крайних пределов опеку адмгашстра-и, постановления земств, выходящие за пределы "польз и нужд" уезда-и губернии не имели своего дальнейшего развития.
Очередная попытка ослабления земских учреждений была предприня-12 июня 1900 г. в "Примерных правилах об установлении предельного «ского обложения", которыми запрещалось устанавливать смету более и на Ъ% по сравнению с предшествующим годом.
Вопреки законодательным установлениям, ограничивающим возможнос-самофинансирования земств, что является основой существования и стельности органов местного самоупраацения, сметы земских учрежде-
й неуклонно возрастали. Заметно увеличилась земские расходы. Если
"Полное собрание законов Российской Империи". 3-е собр. Спб., 1893. Т.10. Отдел I. Ст. 6927
в 1890 г. они составили 48 шн.рублей, в 1895 г. - 66 ьшн.рублей, : в 1900 г. - уже 88 млн.рублей.
Таким образом, основь-мясь на том факте, что Положение 1890 г и Примерные правила 1900 г. не нарушали общую тенденцию к возраста! финансовой базы органов местного самоуправления, а значит и присуще им сферы деятельности, следует признать за органами местного земею самоуправления свойство достаточной независимости от государствен!!! узаконений, а следовательно, и возможность самостоятельно осуществлять деятельность в хозяйственно-правовой сфере.
5 октября 1906 г. был отменен порядок обязательного утверздеш губернаторами кандидатов от крестьян. Администрация сохранила за с< бой лишь право проверки полномочий гласных, избранных крестьянами.
На последующую активизацию земской деятельности, в первую оч! редь, повлияла аграрная реформа, предпринятая по инициативе предсе; толя Совета Министров П.А.Столыпина. После издания Указа от 9 нояб] 1906 г. стал развиваться новый вид земской деятельности - экономич! кое содействие сельскому хозяйству.
Именно земствам, органам местного самоуправления выпало стат] основными организаторами прогрессивного капиталистического произво; ства. Правительство добилось вовлечения земских учреждений в переу< тройство сельского хозяйства. Земства проводили значительную часть работы по пропаганде аграрной реформы Столыпина, по оказанию помощ) крестьянам, выделившимся на хутора и отруба, агрономическая служба стала новой заметной областью деятельности земских учреждений.
В 1908-1914 гг. земские учреждения предпринимали попытки выйт) за пределы Положения о губернских и уездных земских учреждениях 181 года, расширить свою компетенцию, создать общеземскую организацию. Правительство разрешало проводить только совещания земских учрежде] и местные съезды по отдельным хозяйственным вопросам. Пытаясь обес]
ть свою независимость от правительственной бюрократии, земства выб-ли форму, аналогичную общеземской организации по взаимному страхова-ю имущества от огня. Это были союзы земств, которые правительство нувдено было признать, хотя и сохраняло контроль за их деятельностью.
Идея общеземской организации была отчетливо сформулирована в ап-ле 1911 г. на съезде представителей земств и городов в Ярославле, дако в рассматриваемый период общероссийское £.емство так и не было здаво.
В параграфе третьем первой главы рассматривается деятельность зем-1йх учреждений Европейской России в период первой мировой войны (до вральской революции 191? г.).
Во время войны царское правительство и земства сделали шаг к сбли-нию. В ответ на поддержку политики правительства в войне земтсва почили возможность расширить свою деятельность и в некоторой степени вободиться от усиленного правительственного контроля.
Первым серьезным событием этого времени было создание Всероссий-:ого земского союза помощи больным и раненым воинам, оформленного на .езде губернских земских учреждений в Москве 30 шаля 1914 г. Главный аштет союза возглавил князь Г.Е.Львов.
Правительство согласилось также с объединением Всероссийского ¡мского союза и Всероссийского союза городов в политический центр 1беральных помещиков и буржуазии - Земгор. После образования Земгора 5 июля 1915 г. были созданы его территориальные органы - уездные,гу-фнские,- областные и фронтовые комитеты.
Однако уже в сентябре 1915 г., в связи с неудачами на фронте, ьезд земского и городского союза принял резолюцию о необходимости Зновления власти и введения в состав правительства представителей гржуазии. Ответ на данную акцию был однозначен: в правительственных
сферах "считают ненормальным вторжение союзов в политику с обходом правительства".-'-
Столь решительные действия лидеров земского и городского самоу равления объяснялись не только стремлением к усилению влияния на по тические решения правительства, но и кризисом самих земств, выявивш ся к 1915 г.:с 1912 г. число дворян сократилось настолько, что прав тельство опасалось санкционировать выборы земских собраний, посколь существовала реальная угроза того, что дворяне не сумеют набрать со ветствугацее Положению 1890 г. количество мест.
Становилось вполне очевидным, что Положение 1890 г., требовави обеспечения преобладания дворян над остальными сословиями в составе земского собрания, пришло в противоречие с реальным и социальным пс ложением дворянства. Устарелость земской избирательной системы была фактом, существовала необходимость ее скорейшей модификации в сооте ствия .с требованиями жизни.
С другой стороны, компетенция земских учреждений в канун Февра ской революции распространялась на территории 43 губерний с населен НО млн.человек, тогда как остальные 51 губерния с населением 61 ш человек оставалась без земств и управлялись по прежнему правительст вонными чиновниками.
В январе 1917 г. министр внутренних дел внес в Совет Министров з конопроект об изменении некоторых статей Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Проект содержал рях предложений по дальнейшей либерализации земских учреждений, в том ч ле: об увеличении числа членов губернских и уездных земских управ, расширении круга лиц, имеицих право быть избранными на земские дол?? ности. Однако Совет Министров отклонил предложенный законопроект. Цель второй главы - представить в последовательном развитии хс
I. "Известия Всероссийского союза городов". 1917. $ 41/42.
зработки вопроса о введении земских учреждений в Сибири, начиная, времени возникновения самой идеи о необходимости распространения иского самоуправления на Сибирь как среди местного сибирского об-зтва, так и среди представителей местной администрация и заканчивая зработкой законодательного предложения о введении земского самоуп-вления в Сибири.
В самой Сибири 60-х годов прошлого столетия вопроса о введении некого самоуправления не возбуждалось. Этому баю, по крайне мере, е причины. Во-первых, отсутствие достаточного объема частного зом-владения, редкость и малочисленность населения на ее громадных про-ранствах, господство почти исключительно натурального хозяйства не зволяли собственными силами содержать местное хозяйство. Во-вторых, бирь явно подразумевалась колонией, где на фоне отсутствия серьез-го влияния крепостного права управление мыслилось сугубо здашист-тивныи. Можно проследить две системы в отношениях правительства функционированию сибирской администрации.
Одна из этих систем сводилась к регламентированию и посуществу парализации деятельности сибирского управления высшим правлтел^т-нным надзором. Другая система сводилась к назначению в Сибирь спс-альных доверенных лиц - наместников, генерал-губернаторов, снабжен-х особыми, чрезвычайными полномочиями. Естественно, что такая сис-ма приводила к образованию своеобразных сатрапий и к чрезмерному звитшо административного усмотрения, перераставшего в произвол.
Первая и неудачная попытка реформирования сибирского управления ла предпринята М.М.Сперанским и тогдашним министром внутренних дел зодавлевым. По причине явной неготовности сибирского общества к моорганизации в области управления, реформирование свелось к чисто хническим преобразованиям.
Основания предполагаемого переустройства управления в Сибири .
Сперанский и Козодавлев видели в следующем:
1) Ограничение власти местных начальников путем учреждения ос< бого совета, включающего лиц, избираемых "из тамошних жителей разш сословий";
2) Усиление власти магистратов и городских правлений;
3) На первый план должна выступить публичность и гласность вс< действий власти и контроль общественного мнения.
С 60-х годов XIX века ситуация в Сибири значительно изменилаа главным образом под влиянием начавшихся великих реформ в Европейск! России. Реформы стали катализатором экономического и демографическ< развития Сибири, и как следствие, введения в городах и некоторых р< гионах новых нормативных актов.
Восьмидесятые годы XIX в. стали периодом крайней реакции. Сам! идея земского самоуправления была чуть ли не крамольней.
Однако, в конце царствования Императора Александра III в жизн] Сибири произошло событие, повлиявшее самым решительным образом на i менение ее социально-экономического строя и быта населения.
Очередной, закономерный и самый значительный в дореволюционно! России этап освоения Сибири был ознаменован принятием в 1891 г. решения о проведении Сибирской железной дороги. Транссибирская магистраль изменила сибирский уклад настолько, что сами представители местной администрации почувствовали насущную необходимость решител] ногп переустройства системы управления сибирскими территориями.
ß 1®9 г. Иркутский генерал-губернатор А.Д. Горемыкин подготовил два важных представления центральной власти: I) о своевременно! ти упразднения генерал-губернаторской власти в Сибири; 2) о необходимости распространения на Сибирь земских учреждений.
Указанные документы вновь не получили дальнейшего движения, н< в 1902 г. обсуждение этого вопроса возобновилось в Особом Совещани»
гатс-секретаря С.Ю.Витте и созванных им Сибирских уездных и губерн-*их комитетах.
Во многих комитетах и совещаниях были внимательно обсуждены и, зк правило, разрешены в утвердительном смысле вопросы: ) о необходимости устранения особой системы утверждения гласных от рестьян, введенной Положением о губернских и уездных земских учреж-зниях 12 июня 1890 года; 2) о важности и желательности введения наяду с уездными и губернскими земствами также и мелкой земской еди-ицы; 3) о необходимости предоставить лицам крестьянского сословия Сибири права быть избранными на должности как членов, так и пред-едателей уездных управ; 4) о необходимости значительных поправок в збирательной системе, установленной Положением 12 июня 1890 года, частности, учета требований о допущении к участию в выборах (ак-ивных и пассивных) лиц либеральных профессий, обладающих известным бразовательным цензом, но не владеющих установленным имущественным ензом.
Далее, в соответствии с Высочайшим Указом Императора Николая II т 12 декабря 1904 г. " 0 предначертаниях к усовершенствованию госу-арственного порядка" Иркутский генерал-губернатор гр.П.И.Кутайсов олучил предписание приступить к разработке вопроса о введении зем-кого самоуправления как важного института участия представителей аселения в руководстве земским хозяйством на плодотворных началах бщественной самодеятельности.
3 апреля 1905 года Высочайшим рескриптом Императора Николая II а имя гр. П.И.Кутайсова был поставлен вопрос о распространении зем-тва на четыре сибирские губернии.
Во втором параграфе второй главы дается обобщение всего наибо-ее существенного из выработанных в Сибири проектов в период с 3 ап-еля 1905 до мая 1907 года.
Замечательным свойством процесса Сибирского земского движения является участие в нем общественных проектов, что свидетельствует, может быть, о первой попытке населения не только участвовать в своб ном изложении желаний, но и реально влиять на политико-правовую сит ацию на колониальных территориях.
Здесь же дается обширная библиография литературных источников и других материалов ó введении земского самоуправления в Сибири, вк чающая в себя проекты, отчеты, статьи, труды научных обществ, докла наказы населения и другие опубликованные материалы.
Материалы по указанным вопросам весьма обширны, их перечислени и тем более изучение крайне важны и не только с историографической точки зрения, но и с позиций выявления многовариантности решения пр блемы установления местного самоуправления; определения оптимальной формы и способа существования земской организации:
1. Проект общих положений об областной думе и местном самоупра лении Сибири, опубликован в журнале "Право" 1905 г., .№39.
2. Проект основных начал положения о земских учреждениях в Слб ри, составленный редакционной комиссией Томского юридического общее ва.
3. Проект основных начал положения о земских учреждениях в Сиб ри, разработанный Курганским отделом Московского общества сельского хозяйства.
4. Проект основных положений о земских учреждениях в Сибири, разработанный Бийским и Тауракским (Бийского уезда) отделами сельск хозяйственного общества.
5. "Опыт проекта положения о земских учреждениях в Сибири", опубликованный в журнале "Сибирские вопросы". 1907 г. )£й8,9.
6.,-Проект положения о земских учреждениях в Сибири. Доклад Иркутской городской думы, составленный И.И.Поповым. Иркутск, 1905 г.
7. Проект•земских учреждений Сибири по работам Балаганской
>родской земской комиссии.
8. Протокол заседания 6-7 октября 1905 г. представителей Валашского уезда Иркутской губернии по вопросу о введении в Сибири зем-сого самоуправления. Издание "Земской комиссии при Восточпо-Сибирс-)м отделе Императорского Русского Географического Общества".
9. Протокол заседаний съезда крестьян Верхоленского уезда по )сужденшо вопросов о земской реформе, с 6 по 10 октября 1905 г.
10. Иркутский проект, помещенный в "Протоколе совещаний пред-?авителей городов, крестьян и бурят по вопросу о земской реформе Сибири, происходивших в г.Иркутске с 31 октября по 6 ноября 1905 . "Издано отдельной книжкой в Иркутске.
11. "Общие положения о земском самоуправлении в Якутской облас-Г, опубликованные в журнале "Сибирские вопросы". 1908 г. Е523.24,
12. Проект общих положений земских учреждений Енисейской губор-ш. Доклад Е.Г.Шольпа Красноярскому комитету о нуждах сольскохозяй-'венной промышленности и Томскому юридическому обществу. Труды Крас-щрского Отдела Императорского Московского общества сельского хо-гйства. Вып.И, ч.2. 1903 г.
13. "Заключения комиссии Сибирской группы по выработке основа-[й земского положения для Сибири". Заседания II п 13 мая 1907 г. -!ибирские вопросы". IS07 г. JÍ20 и др.
Третий параграф имеет целью рассмотрение преобладающих взглядов, >щих черт и стремлений, содержащихся в перечисленных во втором па-1графе законопроектах.
Обращает внимание стремление авторов всех проектов учесть осо-¡нности региона Сибири, которые должны отразиться па местном само-гравлении. Речь идет об отражении в законопроектах о введении земст-1 в Сибири этнографических, экономических, общественно-правовых, кс->рико-географических и иных специфических условий. С другой сторо-
ны, в проектах четко прослеживается критическая оценка земских уч реждений, уже существовавших в Европейской России на протяжении 40 лет, но не обеспечивавших реальной самодеятельности населения.
Необходимо отметить, что авторы проектов рассматривают Сибирь в качестве неотъемлемой части территории Российского государства, реально обладающей широкими полномочиями в сфере местного самоупра ления. В заключениях комиссии Сибирской группы по выработке основа земского Положения для Сибири подробно рассматривается вопрос о то почему именно в интересах Сибири необходимо введение широкого земс го самоуправления.
В первоначальном проекте "Общих оснований" Сибирского местног самоуправления прослеживается стремление к вполне определенному ра граничению полномочий центрального представительного органа России Сибирской областной думы.
К компетенции областной думы Сибири первоначальный проект, со ласно п.7, относит вопросы:
- местное бюджетное право;
- народное продовольствие;
- переселенческий вопрос;
- тарифный вопрос;
- народное образование;
- народное здравоохранение;
- заведывание всеми находящимися на территории путями сообщения;
- распоряжение областными землями и имуществом;
- установление норм гражданского (за исключением обязательного и т гового)права;
- судопроизводство;
- полиция безопасности."'"
Роль областной Сибирской думы в местном самоуправлении опреде I. Право. - 1905. - ¡ЬЗЭ,
) в пп. 8,9 первоначального проекта "Общих оснований".
В соответствии с п.8 проекта основой местного самоуправления ризнаются сельская и городс1сая общины, а детальное определение вза-лоотношений всех поместных органов самоуправления в областной думе между собой предоставляется Сибирской областной думе. Согласно п. проекту "Все органы исполнительной ;; судебной власти во всей облас-л и в каждой самоуправляющейся поместной единице должны быть выборами, причем а) выработка уставов, регулирующих деятельность этих аборных властей, лежит на областной думе; б) должностные преступле-ия преследуются судебным порядком"^. Авторы рассматриваемого проекта аявляли, что Сибирь как обособленная область нуждается в организа-ии областного самоуправления в форме Сибирской областной дут,га, само-тоятельно решающей все местные нужды и вопросы хозяйственные, соци-льно-экономические, просветительные и т.п.
В параграфе рассматривается вопрос о том, каково отношение апто-ов других проектов и статей к возможности учреждения во всей Сибири дной областной думы. Данный вопрос представляет интерес тем более, то он позволяет нам видеть альтернативные варианты решения вопроса б областной думе в Сибири по сравнению с ранее рассмотренным вари-нтом.
В комиссии Сибирской группы депутатов 2-й Государственной Душ :о выработке оснований земского положения для Сибири, например, выс-.азывались соображения об образовании нескольких более крупных, чем убернское земство, Сибирских земских единиц, а не одной только еди-ой для всей Сибири областной земской единицы.
Все Сибирские проекты о местном самоуправлении имеют ввиду об-[астную думу, хотя в них и не указывается числа таких дум. Анализ
Право. - 1905. - .¡539.
проектов показывает, что их авторы учитывают потребность иметь в С бири, по примеру Европейской России, более крупную земскую единицу чем губерния, а именно такую единицу, которая объединяет несколько губерний.
Вместе с тем, приходится отметить, что не все проекты настаив ли на введении областного Сибирского земства. Ряд проектов обходил молчанием вопрос о немедленном введении областного земского самоуп
ПООГТШТМСГ Т^П О П7Г ТГТЛТТО ГТГТО Т'Г1Т>..ТГХГ»ПТЛГ* Ртх rirfnmmík пгпгттттм "Гротгттопг»
JJu^W^il'f » X U^J ilJUllU 11 I1U Ujl О II^Ul ■ VJ1 1 J А1ЛЛЫ» IV ** V^^ w
венной Думы и отчасти Томский и Иркутский проекты предусматривали i рокую постановку вопроса о Сибирском областном земстве, наделенном функциями законодательства.
Параграф четвертый анализ проектов в части компетенции земск: учреждений в Сибири. Здесь же рассматриваются различные подходы npi ектов 1С определению понятий "земство", "предметы ведения земства", "степень власти земских учреждений".
Что касается первого понятия, то обращает на себя внимание то1 ностыоформулировки такой тезис: "земство есть орган самоуправления организованный на принципе бессословности и поставленный в условия возможно широкой самодеятельности". Тезис был предложен на одном j заседаний Западно-Сибирского сельскохозяйственного общества в Tomci 31 января 1903 г. и представяен в Томский губернский комитет этого общества.
Предметы Еедения земских учреждений перечисляются в различных проектах ведения территориального самоуправления, выдвинутых в I90í
Понятие "степень, власти земских учреждений" раскрывалось в otj ле у Томского проекта, в статьях 27-32.
Здесь уместно раскрыть содержание понятия "степень власти". Oí включает ряд прав, принадлежавших согласно проекту органам местнс го самоуправления. В их числе: а)право издания земскими учреждения-
без предварительной цензуры книг, брошюр, журналов и статей; право земских собраний издавать обязательные для местных жителей становления; в) право всех земских учреждений ходатайствовать об дании новых законов через областное собрание; г) право земских соб-ний на предварительное обсуждение законопроектов. Перечисленные ава свидетельствуют о том, что земские учреждения наделялись власт-№1 полномочиями. Этот же момент властности предусматривался ст.31 оекта, согласно которой обязательные постановления земских собраний все вообще распоряжения органов земского самоуправления, в случае обходимости в мерах принудительных, приводились в исполнение земс-й полицией (в городах - городской полицией), а в соответствии с оектом Курганского отдела Московского общества сельского хозяйства ;.ько по решению суда. Земская полиция содержалась за счет земских реждений, назначалась земскими управами и находилась в распоряжении следних.
О широте власти земских учреждений можно судить по формулировке Томском проекте вопроса о надзоре над земскими учреждениями (отдел ). Статья 33 проекта устана&адвала, что земские учреждения в кругу эдосгс.?^хемых им дел действуют самостоятельно.
В настоящем параграфе рассматриваются вопросы компетенции земс-¡с учреждений, решение которых предложено в разных, помимо Томского, сектах устройства Сибирского местного самоуправления.
Курганский, Бийский, Тауракский проекты в части, касающейся эдметов ведения земских учреждений, содержат положения, сформули-занные в Томском проекте.
В Сибирском проекте Е.Г.Шольпа, принятом Красноярским уездныгл -штетом о нуждах сельскохозяйственной промышленности"*", приводится
См. перепечатку этого проекта в книге Т.К.Тихонова "Земство в России и на окраине". Изд. 1905 г.
статья, которая не вошла в Томский проект, а именно: "земские учрежу ш;я имеют право именем земства, на основании общих гражданских зако1 заключать всякого рода договоры, вступать в обязательства, а также вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Волостные и уездные земские единицы для осуществления сельскохозяйственных и других целей в пределах их ведомства могут всту ■ пать в договоры товариществ".
По поводу решения в Сибирских проектах вопросов о местном законодательстве следует подчеркнуть, что земские учреждения рассматрив! лись как государственные органы, в предметы ведения которых входила и область законодательства.
В частности, Курганский проект предусматривал в п.24 предоставление права законодательной инициативы всем земским собраниям - волостным, уездным, губернским и областному.
В Томском проекте право областного земства вносить в законопр екты в Государственную Думу специально не оговорено, хотя оно и про, полагалось при первоначальном обсуждении проекта.
В Иркутском проекте как завершающий аккорд формулируется принц ниальнои положение, касающееся круга деятельности земских учреждена предметы ведомства между различными земскими учреждениями распреде ляются сообразно со средствами и силами того или иного учреждения степени заинтересованности в данном деле.
Пятый параграф посвящается изложению того, как по рассматривае мым Сибирским проектам изображается организация земского представите ства, т.е. кто и в каком порядке участвует в земском самоуправлении
ведает делами, составляющими предметы ведения земских учреждений.
Специфическая черта Сибирских проектов - стремление привлечь в
без исключения население к участию в местном самоуправлении. Именно демократичность будущего земского самоуправления в Сибири, как неотъ
немое свойство самого строя сибирской жизни, не знающей ни привиле-рованных сословий, ни крупного частного землевладения, отстаивается миссией Сибирской группы 2-й Государственной Думы.
Это достигается только всеобщим избирательным правом - прямым, вныь:, с закрытой подачей голосов. Комиссия Сибирской группы 2-й зударственной Думы, признавая такой идеальный способ выборов, ука-вает на возможность отступления в виде временной меры для отдален-к районов.
Г1о Проекту Е.Г.Шольпа(одному из первых по времени составления в 5ири) допускаются выборы двухстепенные и трехстепенные.
По основному Сибирскому проекту - Томскому, устанавливается все-цее и прямое избирательное право для выборов земских волостных и здных гласных. Гласные губернского и областного земских собраний Зираются на уездных земских собраниях, т.е. путем двухстепенных вы-ров. Что касается пассивного избирательного права, то им обладает який избиратель, но для председателей и членов всех управ указыва-гя различные образовательные цензы.
Автор "Опыта проекта положений земских учреждений в Сибири", ублккованного почти анонимно, под псевдонимом В.З., проектирует ямые выборы не только в участксвые(низшие) и уездные земские соб-чия, но и в губернские.
Правилом всех сибирских проектов местного самоуправления стано-гся исключение из категории лиц, обладающих активным избирательным звом по выборам в земские учреждения, лиц, зенимающих полицейские гокности, а также чинов прокурорского надзора (Томский проект). К цам, изъятым из числа избирателей и избираемых, Курганский проект -юсит, кроме занимающих полицейские должности, также чинов суцеб-го ведомства, военных и лиц, принадлежащих к духовенству. Б "Проколе совещаний в Иркутске" однозначным было мнение о несбходимос-признания лишенными избирательного права: I) лишенных прав и ог-
раниченных в правах по приговору суда, с участием присяжных заседат лей; 2) чинов прокурорского надзора; 3) чинов полиции при настоящем ее устройстве; 4) служителей духовенства; 5) лиц, состоящих на дейс вительной военной службе.
По сравнению с существовавшим в рассматриваемый период земскиы состоянием Европейской России, Томский проект признает новый оргзн местного самоуправления - специальные комиссии (училищную-медицинскую, статистическую, агрономическую и др.), которые могут быть обра зованы земскими собраниями.
6 сравнении же с Томским проектом, Иркутский стремится дать еч более широкою самостоятельность земским учреждениям, поставить выбс ных лиц в зависимость прежде всего от избирающего их населения и 01 родить, от излишней опеки правительственной администрации.
Б параграфе шестом Сибирские проекты рассматриваются с точки зрения решения проблемы организации мелкой земской единицы. Особен? подхода к решению данной проблемы заключается в том, что для Сибир& это был вопрос организации территорий, а не только способ решения г блемы самоорганизации сельского общества.
В отличие от Европейской России, где основные самоуправляющиес единицы было принято называть мелькиыи, применительно к Сибири с ее огромными пространствами, такие единицы правильнее называть низшим!-К такому выводу пришла"Комиссия Сибирской группы депутатов 2-й Госз дарственной Думы по выработке оснований земского положения для Сиб! ри". Мастное управление Сибири должно быть территориальным. Под те] риториальньм началом комиссия подразумевала необходимость для каждс го органа самоуправления ведать вполне определенной территорией, кс торая объединяет местные общественно-хозяйственные интересы.
Несмотря на разнообразие и в подходах,и в конкретных.способах решения данной проблемы можно сформулировать основные идеи обществ« ных проектов, которые заключаются в следующем:
В целях достижения необходимой близосчи земской организации к насе-нию необходимо раздробить каждый уезд на несколько волостных самоуп-вляющихся в хозяйственном отношении территорий; Иркутский проект предусматривал установление самой мелкой земской
иницы, к органам которой относились сельские сходы и сельские упра-»
3 результате обсуждения проектов, было признано менее обременитель-м и более реальным иметь на местах выборных агентов волостных земств; сельское общество возлагалось решение общих насущных проблем на ос-ве заключения временных и постоянных союзов(соглашений); Низшая земская единица должна быть оптимальной по количеству населил и размерам территории. Если на территории селения проживает ком-ктно более 2 тьтс. человек, то оно должно выделяться в самостоятельную постную единицу на основе учета такого признака как разнообразие соб-вэнных интересов населения;
С учетом предыдущего пункта предлагалось пронести раздел компетенции :ших и низших земских единиц.
С волостных земских органов предлагалось снять все разнообразные и эеменительные обязанности, которые не относились к области хозяйст* жо-общественных и переложить их на органы правительственной власти; 'у1елкая(низшая) земская единица должна обладать достаточной властью, заключении упомянутой комиссии формулируется тезис: если низшая зем-!Я единица организована правильно и соответственно требованиям жизни, и сама жизнь потечет правильнее, и легче будет организовать высшие «ские единицы.
В седьмом параграфе делается попытка провести классификацию Есего *ественного из Сибирских проектов, относящегося к вопросам надзора и !ки за органами земского самоуправления в связи со степенью их влас-
Сибирские проекты в принципе не отвергают контроля и надзора над местным земским самоуправлением со стороны государственной адм! нистрации, но их вицы, предполагаемые по проектам земств в Сибири, отличаются от тех видов контроля и надзора, которые установлены дл. земских учреждений Европейской России.
Наиболее развернут характеристика надзора и опеки за земств ми содержится в Иркутском проекте И.И.Попова.
Представителям государства может быть представлено толь ко пр во наблюдения за законностью, при этом органы самоуправления не мо находиться в подчиненном положении к органам администрации. И те, другие по объему власти должны быть равны и недоразумения между ни должен решать суд. Причем, здесь имеются в виду не общие судебные установления, а специальный выборный административный суд.
В объяснительной записке к проекту И.И.Попова говорится о том что земствам должно быть предоставлено право законодательной иници тивы, а также право давать отзывы на проектируемые местные законы, кольку никто, креме самих органов земского самоуправления, не може быть лучше ознакомлен с местными условиями.
Что касается принципиального подхода к вопросу о надзоре госу дарственных органов за земскими учреждениями, то он решается одноз но - надзор и контроль принадлежат только судебным органам, а не а министративным установлениям.
Б соответствии с . Иркутским Губернским проектом, земству пред тавляется возможность самому следить за исполнением своих, основан на законе постановлений и самому проводить их в жизнь. В этих целя и Иркутский, и томский проекты предполагают, что полиция переходит в ведение земских учреждений.Этот акт придал бы земствам Сибири ту самостоятельность, которой не располагали органы местного самоупра ления в Европейской России.
1ключении следует указать, что в соответствии с рассмотренными на-фоектами земских учреждений в Сибири местные органы общественно-:амоуправления квалифицируются как государственные установления, генные государственными функциями и несущие юридическую ответст-юсть перед государством через посредство судебных учреждений.
Основные положения диссертации кашли отраженна в работах: . вопросу о месте и роли общины в Советской России. Сборник тези-"Охрана прав к законных интересов граждан и предприятий". Кемерово.
с.98-100 ( в соавторстве с Добровольским В.В.) Организационные формы местного самоуправления в Советской России: сменность и традиции(историко-правовой научно-публицистический ¡к) В кн. "Проблемы формирования правового государства". Кемерово. . с.240-253 (в соавторстве с Добровольским В,В.)
онституционное правовое государство и местное самоуправление(обще-етические аспекты). Известия высших учебных заведений.Правоводение.
еоретические проблемы республиканской Конституции. Материалы кон-нции. Советское государство и право. 1992. № 2. с.31-33. методологии изучения русской общины как формы самоуправления, рово. Сборник тезисов научно-практической конференции. 1990.0.35. собенности земства Сибири (к запросу об областном земсте). Сб. ей "Актуальные проблемы правоведения. Кемерово. 1995. с.18-23.
. № 4 с. и-8Ь
