АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы»
На правах рукописи
ДРЕСВЯНКИН Денис Сергеевич
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА СОТРУДНИКОВ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ; ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Специальность 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург 2006
Работа выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии
Научный руководитель доктор юридических наук профессор
Шайхатдинов Владимир Шамильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук профессор
Саликова Наталья Михайловна,
кандидат юридических наук доцент Благодир Алла Леонтьевна
Ведущая организация Уральский юридический институт МВД
России
Защита состоится 26 октября 2006 г. в 16.00 на заседании Диссертационного совета Д.212.282.02 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии
Автореферат разослан
<¿5 сентября 2006 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор юридических наук профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Правоохранительные органы играют важную роль в механизме современного Российского государства. От эффективности их деятельности во многом зависят уровень законности и правопорядка в стране, безопасность граждан» степень защиты их прав и законных интересов. В свою очередь, эффективность деятельности правоохранительных органов находится в прямой зависимости от уровня социальной защиты их сотрудников и членов семей сотрудников. Однако, как показывает статистика, в настоящее время уровень социальной защиты сотрудников правоохранительных органов и членов их семей еще далек от необходимого. По утверждению Г. Гудкова, члена комитета Государственной Думы РФ по безопасности, для того чтобы сотрудники правоохранительных органов могли достойно жить, им нужно в среднем платить 750 долл. в месяц. Если исходить из того, что число сотрудников силовых структур составляет 4,5 млн человек, то только на их денежное довольствие потребуется 36 млрд долл. в год. По данным же Минфина России, фактически на денежное содержание правоохранительных органов и военнослужащих выделяется 241 млрд руб. в год, что составляет менее четверти необходимого.
Более поздние цифры сообщил министр внутренних дел РФ Р Нургалиев: с 1 января 2006 г. денежное довольствие офицеров-сотрудников и военнослужащих составляет в среднем 10 000 руб. в месяц, а рядовых милиционеров — 7400 руб. в месяц. С 1 января 2006 г. средний размер пенсии за выслугу лет составляет 4000 руб. в месяц.
Специфика правоохранительной службы, в том числе ограничения на службе, требует обеспечения их сотрудников не только денежным довольствием. Важное значение имеют охрана здоровья, в том числе медицинская помощь, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение и отдых сотрудников и членов их семей, Содержание детей сотрудников в детских дошкольных учреждениях, социально-бытовое обеспечение сотрудников и их семей, пенсионное обеспечение, другие меры социальной защиты.
Весьма обширной и противоречивой является нормативная база социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Отсутствуют федеральные законы о службе в правоохранительных
органах, о социальной защите сотрудников и членов их семей. Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в значительной части устарел, по вопросам денежного довольствия сотрудников издано множество актов, в том числе подзаконных и ведомственных.
Все приведенное обусловливает актуальность темы настоящей диссертации и определило ее выбор.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы социальной защиты сотрудников правоохранительных органов исследовались в диссертационных работах Р. У. Концеладзе, С, М. Крупно, С. В. Наймушина и др. Однако в этих работах затрагиваются лишь отдельные аспекты данной темы, и ее анализ нельзя считать завершенным.
Цель и задачи диссертации. Целью диссертации является комплексное исследование вопросов правового регулирования регламентации социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также разработка предложений по совершенствованию соответствующего законодательства и практики его применения. Достижение этой цели осуществлено через решение следующих задач:
— исследовать понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов;
— изучить систему нормативных правовых актов о социальной защите сотрудников правоохранительных органов;
— провести анализ правовой регламентации вопросов денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов;
- изучить вопросы правового регулирования охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов;
- исследовать основные вопросы пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов;
— выявить особенности социальной защиты женщин-сотрудников правоохранительных органов;
- изучить вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов;
- выявить основные особенности социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовое регулирование социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Предмет исследования составили общие вопросы социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также вопросы предоставления им отдельных мер социальной защиты.
Методологическая основа и методы исследования. При подготовке диссертации использовались диалектико-материалистичес-кий метод исследования, общенаучные методы (индукции и дедукции, анализа и синтеза, и др.), а также частные методы (сравнительно-правовой, системный, формально-юридический и др.).
Теоретическую основу диссертации составили работы советских и российских ученых по теории государства и права (С. С, Алексеева, М. Н. Марченко, В. Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, А. Н. Сагиндыковой, М. С, Саликова и др.), административному праву (Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, В. П. Новоселова и др.), трудовому праву и праву социального обеспечения (В. А. Аракчеева, К. С. Батыгина, А. Л. Благодир, Л. Ю. Бугрова, М, О. Буяно-вой,С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. Л. Захарова, Т. В. Иванки-ной, Р. И. Ивановой, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, С. П. Мав-рина, Е. Е. Мачульской, М. В. Молодцова, С. В. Наймушина, Т. А. Нестеровой, В. И. Попова, Н. М. Саликовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, Е. Б. Хохлова, Л. А. Чикановой, И. П. Чикире-вой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. X. Шафик;овой и др.)- .
Информационная основа работы. Работа базируется на положениях международно-правовых актов о правах человека, российских нормативных правовых актов, научной и учебной литературе, материалах практики, статистических данных.
Эмпирическая основа исследования.. Эмпирической основой исследования послужили материалы деятельности Главного управления внутренних дел Свердловской области, Уральского таможенного управления, Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Свердловской области, решения федеральных судов общей юрисдикции, а также Конституционного Суда РФ.
Научная новизна диссертации. Диссертация является первым в российской юридической науке комплексным исследованием вопросов правового регулирования социальной защиты сотрудников правоохранительных органов в современный период.
Научная новизна работы проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту,
1. Обоснованы основные признаки социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Во-первых, она включает отношения между сотрудниками (а в ряде случаев - и (или) членами их семей), с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями -с другой. Во-вторых, она призвана обеспечить нормальные условия служебной деятельности сотрудников, а также компенсацию им повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты. В-третьих, социальная защита сотрудников осуществляется за счет специальных финансовых источников. В-четвертых, осуществление социальной защиты производится на основе соответствующих нормативных правовых актов. В-пятых, мерами социальной защиты выступают денежные выплаты, натуральное обеспечение, услуги.
2. Сформулировано определение понятия социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов — это система правовых отношений, которые возникают между сотрудниками правоохранительных органов и правоохранительными органами, другими субъектами права по поводу предоставления сотрудникам и (или) членам их семей на основе нормативных правовых актов и из средств федерального бюджета, а также других источников денежных выплат, натурального обеспечения и услуг при наступлении социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты, с целью обеспечения нормальной служебной деятельности сотрудников, а также компенсации повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев.
3. Изучено соотношение понятия «социальная защита сотрудников правоохранительных органов» с такими смежными понятиями, как «социальное обеспечение», «социальные гарантии», «правовые гарантии». Социальное обеспечение является частью социальной защиты и предоставляется преимущественно в случаях, когда сотрудники временно (по причине болезни, травмы, ухода за заболевшими членами семьи, отпуска по беременности и родам, уходу за ребенком и т.д.) не могут исполнять служебные обязанности
(медицинская помощь, пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком и др.) или прекратили служебные отношения по выслуге лет, инвалидности, в связи со смертью (пенсионное обеспечение, социальная поддержка, социальное обслуживание и др.). В то же время в социальное обеспечение не входят такие меры социальной защиты, как денежное довольствие, вещевое и продовольственное обеспечение, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников, обеспечение их жилыми помещениями и т. д. Социальные гарантии выступают как виды социальной защиты сотрудников либо как виды их социального обеспечения; Правовые; же 'гарантии представляют собой виды их правовой защиты. ' '
4. Исследован вопрос об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих социальную защиту сотрудников правоохранительных органов, и соответствующих правовых отношений. Доказывается, что правоотношения по охране труда и денежному довольствию находятся под воздействием административного и трудового права То же можно сказать и о правоотношениях по вещевому и продовольственному обеспечению. Правоотношения по социально-бытовому обеспечению тяготеют к гражданскому праву и праву социального обеспечения. Правоотношения по предоставлению выплат и компенсаций увольняемым сотрудникам являются административными и трудовыми, а правоотношения по социальному обслуживанию,- гражданско-правовыми и социально-обеспечительными. Пенсионное обеспечение,. медицинская помощь, социальная поддержка, обеспечение социальными пособиями регулируются нормами права социального обеспечения, а возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью сотрудников правоохранительных органов, -нормами гражданского права.
5. Осуществлен анализ основных федеральных законов (законов РФ) о правоохранительной службе. Установлено, что, как правило, в этих актах недостаточно четко и полно закреплены положения о социальной защите сотрудников правоохранительных органов. В связи с этим предлагается разработать и принять федеральный закон о социальной защите сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
6. Исследованы правовые источники, регулирующие охрану здоровья сотрудников правоохранительных органов, выявлены их
недостатки и обоснованы предложения по их совершенствованию. В частности, предлагается принять федеральный закон об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
7. Выявлены признаки денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов, исследовано его соотношение с заработной платой, денежным содержанием гражданских служащих, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о денежном довольствии сотрудников правоохранительных органов.
8. Анализируется содержание Закона РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах, внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» с учетом изменений, внесенных в российское пенсионное законодательство за последние годы, а также решений Конституционного Суда. РФ по вопросам пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов. Обоснованы предложения по внесению изменений и дополнений в ряд статей данного Закона (п. «а» ст. 1, ч. 2 ст. 2, ст. 6, ст. 18, 41,46,51,61 и др.).
9. Исследованы особенности социальной защиты женщин-сотрудников правоохранительных органов. Установлено, что акты о правоохранительной службе не содержат сколько-нибудь значительного числа норм о социальной защите сотрудников-женщин. Поэтому содержание их социальной защиты уяснено путем анализа иных нормативных правовых актов: Конституции РФ, международных актов о правах женщин, федеральных законов, подзаконных актов. В результате сделан вывод о комплексном административно-правовом регулировании отношений по социальной защите женщин-сотрудников, которые являются частью отношений по прохождению правоохранительной службы. Кроме того, обосновывается необходимость включения в федеральные законы и другие основополагающие акты об отдельных видах правоохранительной службы главы «Особенности прохождения службы и меры социальной защиты сотрудников-женщин». В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу военнослужащих женского пола» в законодательных и иных актах
о прохождении правоохранительной службы слова «сотрудники-женщины» должны быть заменены словами «сотрудники женского пола». " .
10. Изучены вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов. Обоснованы предложения по улучшению правового регулирования в данной сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственнЬй юридической академии, где было проведено ее обсуждение. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации; докладывались на научных и научно-практическйх конференциях: «Государственно-правовое реформирование России: итоги и перспективы» (Екатеринбург, сентябрь 2004 г.); «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, апрель 2005 г.); «Подготовка профессионала XXI века: интеграция науки и практики» (Екатеринбург, май 2005 г,), изложены в научи ых'публикациях автора. ( ' ....
Положения диссертации применяются автором в процессе преподавания курса «Право , социального обеспечения» и спецкурса «Социальная защита сотрудников правоохранительных органов» в Уральской государственной юридической академий. Кроме того, они использовались; при подготовке проекта контракта с участковыми уполномоченными милиции в Свердловской области и пояснительной записки к нему(для Главного управления внутренних дел Свердловской области.
Теоретическая ли практическая значимость' исследования. Материалы дирсерт^ци мргут бьиъ использованы в правотворческой и правопрймб^те^ьч'ой деятельности в сфере социальной защиты сотрудниковправоохранительных органов,а такжев научно-исследовательской рабртеивучебном процессе.
Сгру1стура днссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, обьёдиняющих воссмЬ; параграфов, заключения, а также библиографи'^скб^Ь спискк4
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, раскрывается состояние научной разработанности темы, определены цель, задачи исследования, его объект и предмет, методологическая основа и методы исследования, теоретические, информационные и эмпирические основы работы, показана научная новизна диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту, изложены данные об апробации и внедрении результатов исследования, показано его теоретическое и практическое значение, обозначена структура.
Глава первая «Понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов и ее нормативно-правовая основа» включает два параграфа.
Первый параграф носит название «Понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов». В нем исследуются содержание социальной защиты населения, социальной защиты государственных служащих, социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, определен круг правоохранительных органов, а также лиц, замещающих должности правоохранительной службы. Кроме того, изучено соотнощение понятия «социальная защита сотрудников правоохранительных органов» с такими понятиями, как «социальное обеспечение», «социальные гарантии», «правовые гарантии», а также рассмотрен вопрос об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих социальную защиту сотрудников правоохранительных органов.
Отмечается, что социальная защита сотрудников правоохранительных органов является составной частью социальной защиты государственных служащих и социальной защиты населения в целом. Будучи родовым понятием, социальная защита населения включает в себя деятельность государства, органов местного самоуправления, организаций по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения (В. Ш. Шайхатдинов). Социальная защита государственных служащих как структурный элемент социальной защиты населения имеет более узкую сферу действия: ее рамки определяются субъектным составом - государственными служащими и членами их семей, а также особенностями правового статуса служащих, т. е. их службой.
Социальная защита сотрудников правоохранительных органов характеризуется следующими основными признаками. Во-первых, она охватывает отношения между сотрудниками этих органов (а в ряде случаев и (или) членами их семей), с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями - с другой. Во-вторых, социальная защита призвана обеспечить нормальные условия служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов, а также компенсацию им повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев, влекущих за собой необходимость их социальной защиты. В-третьих, она осуществляется за счет специальных финансовых источников. В-четвертых, осуществление социальной защиты производится на основе нормативных правовых актов. В-пятых, ее мерами выступают денежные выплаты, натуральное обеспечение, услуги (Е. И. Горбатов).
При рассмотрении вопроса, кто относится к сотрудникам правоохранительных органов, диссертант анализирует нормативные правовые акты о правоохранительной службе. Изучение высказанных в литературе точек зрения (Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, С. А. Воронцова и др.) позволило ему сделать вывод, что к правоохранительным органам можно отнести: прокуратуру РФ; органы внутренних дел; ФСБ России; ФТС России; ГФС России; ФСКН России; МЧС России; ФСО России; ФСИН России; ФССП России; СВР России. Отдельные авторы относят к правоохранительным также судебные органы и органы юстиции (О. А. Галустьян, А. П. Кизлык). При этом следует учитывать не только должности правоохранительной службы, но и специальные звания» которые оказывают на условия прохождения правоохранительной службы более сильное влияние, чем классные чины гражданских служащих на условия прохождения их службы (Д. Н. Бахрах).
В работе определено, кто из работников правоохранительных органов относится к числу лиц, замещающих должности правоохранительной службы. Отмечается, что весьма специфическим является правовой статус лиц, обеспечивающих выполнение функций прокуратуры. По мнению некоторых ученых, содержание понятия «прокурорский работник» раскрывается путем казуистического перечисления должностей прокурорских работников в разделе 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (С. Ю. Головина).
Другие авторы считают, что в ст. 40 упомянутого Федерального закона закреплено положение о распространении на прокурорских работников законодательства о труде, и поэтому обосновывают трудоправовой характер государственной службы в органах прокуратуры (Т. А. Нестерова).
Диссертант обращает здесь внимание на следующее. Принятие федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существенно изменило ситуацию. В частности, усилилось административно-правовое воздействие на служебные отношения прокурорских работников, что не учтено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, особенности правового статуса прокурорских работников заключаются в отнесении их к лицам, замещающим государственные должности РФ, должности гражданской, военной и правоохранительной службы, а также в наличии у них классных чинов. Диссертант считает, что логичнее было бы на тех прокурорских работников, которые замещают государственные должности РФ, распространить действие нормативных правовых актов о социальной защите лиц, замещающих такие должности, а на тех, кто считается федеральными гражданскими служащими, - акты о социальной защите федеральных гражданских служащих. Законодательство же о социальной защите сотрудников правоохранительных органов должно в какой-то мере распространяться лишь на тех прокурорских работников, которые замещают государственные должности правоохранительной службы.
Выявление признаков социальной защиты сотрудников правоохранительных органов позволило диссертанту сформулировать следующее определение. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов — это система правовых отношений, которые возникают между сотрудниками правоохранительных органов и правоохранительными органами, другими субъектами права по поводу предоставления сотрудникам и (или) членам их семей на основе нормативных правовых актов и из средств федерального бюджета, а также других источников денежных выплат, натурального обеспечения и услуг при наступлении социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты, с целью обеспечения нормальных условий служебной деятельности сотрудников, а также компенсации им повышенных психологических и физиче-
с к их нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев.
Рассмотрение соотношения понятий «социальная защита сотрудников правоохранительных органов», «социальное обеспечение», «социальные гарантии» и «правовые гарантии» позволило диссертанту утверждать, что позиции авторов, которые выделяют только юридические и организационные гарантии (В. Д. Карпович), социально-экономические, политические и юридические гарантии (П. П. Глущенко), правовые, социально-экономические, организационно-управленческие и морально-психологические гарантии (Е. В. Охотский), нельзя признать правомерными. По его мнению, нет оснований считать социальными все гарантии, закрепленные в ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», как делают отдельные ученые (Л. Вагина, М. Неупокоев). Социальные гарантии - это виды социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а правовые гарантии -виды их правовой защиты. При этом под правовой защитой понимается система мер правового и организационного характера, гарантируемая и реализуемая государством для обеспечения квалифицированного исполнения сотрудниками своих служебных обязанностей (Г. X. Шафикова, Э. М. Филиппова). Все эти меры являются самостоятельными по отношению к мерам социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Поэтому диссертант не согласен с авторами, которые считают возможным объединение социальной и правовой защиты (С. Д. Порощук), и поддерживает позицию тех ученых, по мнению которых содержание правовой и социальной защиты различно (М. Ю. Федорова).
Диссертант исследует вопрос об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих социальную защиту сотрудников правоохранительных органов, и соответствующих правоотношений. Он различает, несколько групп правоотношений.
В первую группу входят правоотношения по обеспечению надлежащих условий службы (по охране труда, денежному довольствию, вещевому и продовольственному обеспечению). Их отраслевая принадлежность неодинакова. Правоотношения по охране труда и денежному довольствию, вещевому и продовольственному обеспечению сотрудников находятся под воздействием административного и трудового права.
Вторую группу составляют правоотношения по предоставлению выплат и компенсаций увольняемым сотрудникам. Они также являются административными и трудовыми.
Неоднородны по отраслевой принадлежности и правоотношения третьей группы, которые возникают в связи с наступлением социальных случаев. Их особенностью является более тесная, чем У трудовых правоотношений и правоотношений о социальной защите обычных работников, связь со служебными отношениями (С. В. Наймушин). Этому способствует и то, что меры социальной защиты сотрудникам предоставляют, как правило, те правоохранительные органы, где они проходят или проходили службу, и то, что нормативное регулирование этих отношений в значительной мере осуществляется отраслевыми нормативными актами правоохранительных органов. Пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание, социальное обслуживание и социальная поддержка, обеспечение социальными пособиями регулируются нормами права социального обеспечения, а возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников правоохранительных органов, -нормами гражданского права. -
и Во втором параграфе «Система нормативных правовых актов о социальной защите сотрудников правоохранительных органов» проведен анализ основных правовых источников, регулирующих социальную защиту сотрудников правоохранительных органов. Особое внимание уделено Рекомендации Международной Организации Труда № 68 (1944 г.) «Об обеспечении дохода и о медицинском обслуживании лиц, демобилизованных из вооруженных сил и подобных служб и из военных отраслей хозяйства», а также нормативным правовым актам об отдельных видах социальной защиты сотрудников правоохранительных органов и членов их семей. . .
Рекомендация № 68 содержит важные положения о зачете периодов . военной и правоохранительной службы в-страховой стаж, о распространении на военнослужащих и служащих правоохранительных органов обеспечения пособиями по болезни, материнству, при рождении ребенка, медицинской помощью, а на членов их семей - обеспечения пособиями по материнству и медицинской помощью. Кроме того, Рекомендация № 68 признает возможным установление для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов льготного пенсионного обеспечения. Эти положения
в значительной части нашли отражение в актах о социальной защите сотрудников российских правоохранительных органов.
При рассмотрении отдельных актов о социальной защите сотрудников правоохранительных органов диссертант выявляет и их положительные стороны, и недостатки. В частности, при анализе Закона РФ «О милиции» отмечается, что закрепление социальных; прав сотрудников милиции на законодательном уровне нельзя признать соответствующим их важности для обеспечения им нормальных условий службы. Социальные гарантии работников прокуратуры закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» весьма схематично. Подобные выводы приходиться делать и в отношении социальных гарантий сотрудников таможенных органов, а также сотрудников Государственной противопожарной службы. Все это, по мнению диссертанта, доказывает необходимость разработки и принятия федерального закона о социальной защите сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
Вторая глава «Правовое регулирование отдельных видов социальной защиты сотрудников правоохранительных органов»
состоит из шести параграфов.
Первый параграф «Охрана здоровья» посвящен исследованию правового регулирования охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов. Так, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан содержатся статьи, касающиеся прав иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев, граждан, занятых отдельными видами профессиональной деятельности, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих, граждан пожилого возраста, инвалидов и др. Однако о правах в этой сфере сотрудников правоохранительных органов в Основах ничего не сказано. Между тем особые требования, которые предъявляет действующее законодательство к здоровью сотрудников правоохранительных органов, обусловливают необходимость закрепления данных прав на законодательном уровне. Не лишены недостатков и другие нормативные правовые акты об охране здоровья, в частности Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год, нормативные акты соответствующих правоохранительных ведомств. И вообще сложилась, по мнению диссертанта, парадоксальная ситуация: в одной из важных сфер
жизни общественные отношения регулируются преимущественно ведомственными актами. При этом медицинская помощь предоставляется в основном ведомственными учреждениями здравоохранения. Существование последних, считает диссертант, вполне оправданно, потому что предоставление медицинской помощи сотрудникам правоохранительных органов зачастую связано с необходимостью оперативного оказания услуг, а также с обязанностью медицинских работников соблюдать не только врачебную, но и служебную (государственную) тайну. Поэтому диссертант не согласен с предложениями об исключении из системы здравоохранения ведомственного уровня и ликвидации соответствующих учреждений (Н. В. Путило). В то же время поскольку речь идет об одном из конституционных прав граждан - праве на охрану здоровья, оно должно быть гарантировано на уровне федерального закона об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов и членов их семей. ■ =
Параграф второй носит название «Вопросы денежного довольствия».- В нем отмечается, что вопросы денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов являются , одними из приоритетных в системе служебных правоотношений. От уровня денежного довольствия в значительной мере зависит уровень социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также степень эффективности выполнения ими служебных обязанностей. Между тем нормативная база денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов весьма обширна и противоречива, а серьезные научные исследования по данной теме отсутствуют.
В диссертации рассмотрено соотношение денежного довольствия с заработной платой по трудовому договору, денежным содержанием государственных гражданских служащих, с денежным довольствием военнослужащих. Отмечается, что общими для заработной платы, денежного довольствия и денежного содержания являются выполняемые ими функции - воспроизводственная, стимулирующая, регулирующая, социальная, защитная (Н. М. Салико-ва). Однако выполнение этих функций применительно к отдельным видам оплаты труда имеет некоторую специфику. Так, денежное содержание гражданских служащих в значительной мере не только обеспечивает поддержание жизни и здоровья их самих и членов их семей, но и создает условия для их развития. Однако такой вывод нельзя сделать в отношении большинства лиц, работающих по тру-
довому договору, а также сотрудников правоохранительных органов.
Диссертант выделяет признаки денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов, которые отличают его от заработной платы. Во-первых, для него характерна высокая степень централизации нормативного регулирования и более узкая сфера отраслевого и локального регулирования по сравнению с заработной платой. Во-вторых, денежное довольствие выплачивается только в денежной форме. В третьих, если заработная плата состоит из основной и дополнительной частей, причем дополнительная часть регулируется в локальном порядке (М. В. Молодцов, С. Ю. Головина), то денежное довольствие включает оклад по занимаемой штатной должности, оклад по специальному званию, процентную надбавку за выслугу лет, процентную надбавку за ученую степень и ученое звание, а также иные дополнительные выплаты.
В диссертации отмечается, что полномочия в сфере правового регулирования денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов между федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ й актами руководителей федеральных правоохранительных органов четко не разграничены. В настоящее время эта проблема до конца не решена, что является причиной неоправданного дублирования одинаковых нормативных положений в правовых актах различного уровня.
Параграф третий «Пенсионное обеспечение» посвящен правовым вопросам пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов как части российской пенсионной системы. С учетом того, что вопросы пенсионного обеспечения по Закону РФ от 12 февраля 1993 г. уже рассматривались в ряде работ (В. С. Аракчеев, С. В. Наймушин и др.), в диссертации затронуты лишь некоторые аспекты назначения и выплаты пенсий сотрудникам правоохранительных органов. В параграфе анализируются части российской пенсионной системы (пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию, государственное пенсионное обеспечение и дополнительное пенсионное обеспечение), а также их подсистемы (финансирования, управления, субъектов обеспечения, видов обеспечения, правовая). При этом выявлено несколько проблемных вопросов, в частности о возможности создания единой пенсионной службы для сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
В настоящее время существует ряд пенсионных служб, занимающихся вопросами назначения и выплаты пенсий. При незначительных различиях в статусе сотрудников отдельных правоохранительных органов их пенсионное обеспечение осуществляется на основе единого нормативного акта - Закона РФ от 12 февраля 1993 г. Поэтому в диссертации обосновывается целесообразность создания федеральной службы государственного социального обеспечения из трех звеньев — центрального, регионального и местного. Кроме того, отмечается, что Закон РФ от 12 февраля 1993 г. содержит положения, противоречащие Конституции РФ, в частности ст. 1 Закона- о распространении его условий и норм лишь на лиц, проживающих в РФ, ст. 61—о приостановлении выплаты пенсий за время лишения пенсионера свободы и др. Отдельные статьи Закона в значительной; степени устарели и не учитывают изменений в законодательстве. Так, возникают трудности при применении правовых норм о возможности включения в выслугу лет сотрудников времени их учебы до поступления на службу, при выплате назначенных пенсий сотрудникам, приостановлении, прекращении и восстановлении выплаты. Несмотря на решения Конституционного Суда РФ о недопустимости лишения права на пенсию лиц, выехавших на постоянное место жительства за границу, а также лиц, осужденных к лишению свободы, соответствующие изменения в Закон РФ от 12 февраля 1993 г. до сих пор не внесены.
Особое внимание в диссертации уделено вопросу о приостановлении выплаты пенсий за выслугу лет в связи с поступлением получающих их лиц вновь на военную или правоохранительную службу. Соглашаясь в целом с правовой позицией Конституционного Суда РФ по вопросу о выплате пенсий за выслугу лет работающим пенсионерам, которая отражена в его Постановлении от 18 марта 2004 г., диссертант в то же время считает, что сохранение выплаты этой пенсии в случае поступления бывших военнослужащих на правоохранительную службу сыграло бы немалую стимулирующую роль и способствовало бы укреплению ее кадрового состава.
В параграфе четвертом «Особенности социальной защиты женщин-сотрудников правоохранительных органов» исследовано содержание норм Конституции РФ, международных актов о правах человека, а также законодательных и подзаконных актов Российской Федерации о правах женщин. Такой анализ-позволил обосновать меры социальной защиты женщин. Эти меры касаются: 1) женщин
как лиц с семейными обязанностями; 2) женщин как матерей; 3) женщин как работников (служащих).
* Важен вопрос о распространении на женщин-сотрудников правоохранительных органов тех социальных гарантий, которые предусмотрены законодательством о труде. Он возник в связи с тем, что акты о правоохранительной службе не содержат сколько-нибудь значительного числа норм о социальной защите женщин. Нормы Трудового кодекса РФ о социальных гарантиях в отношении работающих женщин в различных правоохранительных органах применяются по-разному. По мнению диссертанта, в наиболее полной мере эти нормы применяются в отношении работников прокуратуры. Несмотря на это, правоотношения по социальной защите женщин-работников прокуратуры, возникающие на основе Трудового кодекса РФ, нельзя считать сугубо трудовыми. Они носят комплексный характер, так как регулируются нормами трудового права, нормами законодательства о государственной службе и др. В диссертации анализируются положения о социальной защите женщин, содержащиеся в федеральных законах об отдельных видах правоохранительной службы (в органах внутренних дел, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ). Это позволило сделать следующие выводы. Во-первых, эти акты содержат явно недостаточное число правовых норм о социальной защите женщин-сотрудников. Во-вторых, неполная регламентация отношений по социальной защите женщин-сотрудников в актах о службе в правоохранительных органах означает, что на них распространяются положения о социальной защите женщин, содержащиеся в нормативных актах о труде и социальном обеспечении. Однако между работающими женщинами и женщинами, проходящими правоохранительную службу, имеются различия. Они касаются документального подтверждения беременности и родов, источников финансирования материального обеспечения и его размера, отпусков по болезни и т. д.
Поскольку в большинстве актов о правоохранительной службе упоминание о женщинах-сотрудниках либо отсутствует, либо носит фрагментарный характер, представляется необходимым иметь в федеральных законах и других основополагающих актах об отдельных видах правоохранительной службы главу «Особенности прохождения службы и меры социальной защиты женщин-сотрудников».
Пятый параграф называется «Вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов». В нем отмечается, что служба в правоохранительных органах оказывает отрицательное влияние не только на здоровье сотрудников и образ их жизни, но и на здоровье и образ жизни членов их семей. Поэтому государство в определенной мере компенсирует членам семьи те неблагоприятные воздействия, которые они испытывают (испытывали), будучи супругами или родственниками сотрудников правоохранительных органов. Кроме того, только тот сотрудник может эффективно исполнять свои, обязанности, который знает, что его семья обеспечена благоустроенным жильем, имеет необходимые материально-бытовые условия жизни, ребенок устроен, в детское учреждение, семье его доступны медицинская помощь, санаторно-курортное лечение и отдых, а в случае его смерти нетрудоспособным членам его семьи будет гарантирован достойный уровень жизни.
Социальная защита членов семей сотрудников правоохранительных органов исследуется по различным направлениям. Во-первых, выделяется социальная защита членов семей сотрудников, проходящих службу, уволенных со службы, а также членов семей умерших (погибших) сотрудников. Во-вторых, нужно различать такие блоки социальной защиты членов семей сотрудников, как охрана здоровья; содержание детей в детских дошкольных учреждениях; возмещение членам семей сотрудников расходов, связанных с их переездом и перевозкой принадлежащего им имущества; обеспечение членов семей: сотрудников жилой площадью, предоставление им компенсационных выплат в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и других видов услуг; пенсионное обеспечение членов семей умерших (погибших) сотрудников и др.
В диссертации анализируются вопросы законодательного и подзаконного регулирования. отношений по охране здоровья членов семей сотрудников правоохранительных органов и предоставлению им иных видов социальной защиты. Речь идет о медицинской помощи, лекарственном обеспечении, санаторно-курортном лечении и отдыхе членов семей сотрудников, в том числе об оплате расходов на лечение и отдых их детей, выплате пособий на содержание детей, посещающих детские дошкольные учреждения, и т. д. Изучение соответствующих нормативных источников позволило выявить некоторые их. недостатки. Так, в ряде ведомственных нормативных актов об охране здоровья членов семей сотрудников со-
держатся нормы материального права, которые, по мнению диссертанта, должны находиться в федеральных законах или постановлениях Правительства РФ. Кроме того, размеры выплат сотрудникам правоохранительных органов по оплате стоимости путевок для детей школьного возраста в организации отдыха и оздоровления детей должны быть одинаковы для всех и устанавливаться ежегодно Правительством РФ, причем своевременно, т. е. в первом квартале текущего года
При исследовании вопросов пенсионного обеспечения членов семей сотрудников правоохранительных органов сделан вывод, что Минздравсоцразвития России должно давать разъяснения о применении Закона РФ от 12 февраля 1993 г., а Верховный Суд РФ - выступать с законодательными инициативами о внесении изменений и дополнений в федеральные законы о социальном обеспечении.
Шестой параграф «Особенности социальной поддержки со-трудников правоохранительных органов» посвящен основным вопросам правового регулирования социальной поддержки сотрудников и бывших сотрудников правоохранительных органов. Речь идет о ежемесячной денежной выплате и проезде на транспорте.
Юридической базой правового регулирования социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов является Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122. В целях реализации его норм Минздравсоцразвития России принял несколько нормативных актов, которые распространяются на граждан, проходящих (проходивших) военную и приравненную к ней службу, - Порядок ведения специального сегмента Федерального регистра лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, а также Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты гражданам, проходящим (проходившим) военную и приравненную к ней службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба. Что касается проезда на транспорте, то он регулируется федеральными законами об отдельных видах правоохранительной службы, а также постановлениями Правительства РФ. В диссертации излагаются условия и порядок предоставления сотрудникам правоохранительных органов ежемесячной денежной выплаты, а также транспортных услуг. Отмечается, что по вине разработчиков нормативных правовых актов о социальной поддержке в ряде таких актов вместо слов «социальная поддержка» используется словосочетание «государствен-
мая социальная помощь», что приводит к трудностям в правоприменении.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, а также обобщаются предложения по совершенствованию законодательства о социальной защите сотрудников правоохранительных органов и практике его применения.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора
■ :
Дресвянкин Д. С. О некоторых вопросах правового регулирования социальных гарантий федеральным государственным служащим правоохранительной службы // Правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий населения: проблемы теории и практики. Омск, 2004 (0,4 п. л.)
, 2. Дресвянкин Д. С. Система источников права о социальных гарантиях федеральным государственным служащим правоохранительной службы // Подготовка профессионалов .XXI века: интеграция науки и практики. Екатеринбург, 2005 (0,3 п. д.).
3. Дресвянкин Д. С. Правовые вопросы охраны здоровья федеральной^ государственных служащих правоохранительной службы // Правоохранительные органы. 2005, № 2 (7) (0,8 п. л.).
4. Дресвянкин Д С. Особенности социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов // Реформа социальных льгот: проблемы реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122. Омск, 2006 (0,3 п. л.).
5. Дресвянкин Д. С. Денежное довольствие сотрудников правоохранительных органов // Актуальные проблемы формирования правового государства в России. Уфа, 2006. Ч. II (0,4 п. л.).
6. Дресвянкин Д. С. Пенсионное обеспечение сотрудников правоохранительных органов как часть российской пенсионной системы // Известия Уральского государственного экономического университета Екатеринбург, 2006. № 13 (0,4 п. л.).
Подписано в печать 22.09.06. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,49. Тираж 150 экз. Заказ № 916
Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23 Тел. 375-58-31,374-32-35
Отдел оперативной полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Дресвянкин, Денис Сергеевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов и ее нормативно-правовая основа.
1.1. Понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов.
1.2. Система нормативных правовых актов о социальной защите сотрудников правоохранительных органов.
Глава 2. Правовое регулирование отдельных видов социальной защиты сотрудников правоохранительных органов.
2.1. Охрана здоровья.
2.2. Вопросы денежного довольствия.
2. 3. Пенсионное обеспечение.
2.4. Особенности социальной защиты женщин - сотрудников правоохранительных органов.
2.5. Вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов.
2.6. Особенности социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Правоохранительные органы играют важную роль в механизме современного Российского государства. От эффективности их деятельности во многом зависят уровень законности и правопорядка в стране, безопасность граждан, степень защиты их прав и законных интересов. В свою очередь, эффективность деятельности правоохранительных органов находится в прямой зависимости от уровня социальной защиты их сотрудников и членов семей сотрудников. Однако как показывает статистика, в настоящее время уровень социальной защиты сотрудников правоохранительных органов и членов их семей ещё далек от необходимого. По утверждению Г.Гудкова -члена Комитета Государственной Думы по безопасности, для того, чтобы сотрудники правоохранительных органов могли достойно прожить, им нужно в среднем платить 750 долларов в месяц. Если исходить из того, что число сотрудников силовых структур составляет 4,5 миллиона человек, то им только на денежное довольствие потребуется 36 миллиардов долларов в год. По данным же Минфина России фактически на денежное содержание правоохранительных органов и военнослужащих выделяется 241 миллиард рублей в год, что составляет менее четверти необходимого1.
Более поздние цифры сообщил министр внутренних дел РФ Р. Нургалиев. По его словам, с 1 января 2006г. денежное довольствие офицеров-сотрудников и военнослужащих составляет в среднем 10000 рублей в месяц, а рядовых милиционеров - 7400 руб. в месяц. С 1 января 2006г. средний размер пенсии за выслугу лет составляет 4000 руб. в месяц .
Специфика правоохранительной службы, в том числе ограничения на службе, требует обеспечения сотрудников не только денежным довольствием. Важное значение имеют охрана здоровья, в том числе медицинская помощь, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное
1 См.: Ольховский М. Слишком много начальников // Рос. газ. 2004. 9 декабря.
2 Фалалеев М. Милиционерам повысят зарплату // Рос. газ. 2006. 14 апр. лечение и отдых сотрудников и членов их семей, содержание детей сотрудников в детских дошкольных учреждениях, социально-бытовое обеспечение сотрудников и их семей, пенсионное обеспечение, другие меры социальной защиты.
Весьма обширной и противоречивой является нормативная база социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Отсутствуют федеральные законы о службе в правоохранительных органах, о социальной защите сотрудников и членов их семей. Закон РФ от 12 февраля 1993г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»1 (далее - Закон РФ от 12 февраля 1993г.) в значительной части устарел, множество актов, в том числе подзаконных, и особенно ведомственных, издано по вопросам денежного довольствия сотрудников.
Все сказанное выше обусловило актуальность темы настоящей диссертации и определило ее выбор.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы социальной защиты сотрудников правоохранительных органов исследовались в диссертационных работах отдельных авторов . Однако в этих работах затронуты лишь отдельные аспекты данной темы и ее анализ нельзя считать завершенным.
Цель и задачи диссертации. Целью диссертации является комплексное исследование правовых вопросов социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также разработка предложений по совершенствованию соответствующего законодательства и практики его
1 Ведомости. 1993. №9. Ст. 328.
2 См.: Концеладзе Р. У. Правовая и социальная защита сотрудников милиции: Дис. канд. юрид. наук. М., 1993; Крупно С. М. Правовая и социальная защита сотрудников органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001; Наймушин С. В. Пенсионное обеспечение работников правоохранительных органов (правовые вопросы): Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. применения. Достижение этой цели осуществлено через решение следующих задач:
- исследовать понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов;
- изучить систему нормативных правовых актов о социальной защите сотрудников правоохранительных органов;
- провести анализ правовых вопросов денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов; изучить правовые вопросы охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов;
- исследовать основные вопросы пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов;
- выявить особенности социальной защиты женщин - сотрудников правоохранительных органов;
- изучить вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов;
- выявить основные особенности социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовое регулирование социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Предмет исследования составляют общие вопросы социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также предоставление им отдельных мер социальной защиты.
Методологическая основа и методы исследования.
Диссертация подготовлена с использованием диалектико-материалистического метода исследования, общенаучных методов (индукции и дедукции, анализа и синтеза и др.), а также частных методов (сравнительно-правового, системного, формально-юридического и др.).
Теоретическую основу диссертации составляют работы советских, российских ученых по теории государства и права (С.С. Алексеева, М.Н.
Марченко, В.Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, С.Э. Несмеяновой, А.Н. Сагиндыковой, М.С. Саликова и др.), административному праву (Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.П. Новоселова и др.), трудовому праву и праву социального обеспечения (В.А. Аракчеева, К.С. Батыгина, A.JT. Благодир, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, M.JI. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, С.П. Маврина, Е.Е. Мачульской, М.В. Молодцова, С.В. Наймушина, Т.А. Нестеровой, В.И. Попова, Э.Г. Тучковой, Н.М. Садиковой, М.Ю. Федоровой, Е.Б.Хохлова, Л.А. Чикановой, И.П. Чикиревой, В.Ш. Шайхатдинова, Г.Х. Шафиковой и
ДР-)
Информационная основа работы. Работа основана на положениях международно-правовых актов о правах человека, российских нормативных правовых актов, научной и учебной литературе, материалах практики, статистических данных.
Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой исследования явились материалы деятельности Главного управления внутренних дел Свердловской области, Уральского таможенного управления, Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Свердловской области, решения федеральных судов общей юрисдикции, а также решения Конституционного Суда РФ.
Научная новизна диссертации. Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым в российской юридической науке комплексным исследованием вопросов правового регулирования социальной защиты сотрудников правоохранительных органов в современный период.
Научная новизна работы проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Обоснованы основные признаки социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Во-первых, она включает отношения между сотрудниками (а в ряде случаев - и (или) членами их семей), с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, с другой. Во-вторых, она призвана обеспечить нормальные условия служебной деятельности сотрудников, а также компенсацию повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев, влекущих необходимость социальной защиты. В-третьих, социальная защита сотрудников осуществляется за счет специальных финансовых источников. В-четвертых, осуществление социальной защиты производится на основе соответствующих нормативных правовых актов. В-пятых, мерами социальной защиты выступают денежные выплаты, натуральное обеспечение, услуги.
2. Сформулировано определение понятия социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов - это система правовых отношений, которые возникают между сотрудниками правоохранительных органов и правоохранительными органами, другими субъектами права, по поводу предоставления сотрудникам и (или) членам их семей на основе нормативных правовых актов и из средств федерального бюджета, а также других источников, денежных выплат, натурального обеспечения и услуг при наступлении социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты, с целью обеспечения нормальной служебной деятельности сотрудников, а также компенсации повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев.
3. Изучено соотношение социальной защиты сотрудников правоохранительных органов с такими смежными понятиями как « социальное обеспечение», «социальные гарантии», «правовые гарантии». Социальное обеспечение является частью социальной защиты и предоставляется преимущественно тогда, когда сотрудники временно (по причине болезни, травмы, уходу за заболевшими членами семьи, отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком и т.д.) не могут исполнять служебные обязанности (медицинская помощь, пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком и др.), или прекратили служебные отношения по выслуге лет, инвалидности, в связи со смертью (пенсионное обеспечение, социальная поддержка, социальное обслуживание и др.). В то же время в социальное обеспечение не входят такие меры социальной защиты как денежное довольствие, вещевое и продовольственное обеспечение, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников, обеспечение их жилыми помещениями и т.д. Социальные гарантии выступают как виды социальной защиты сотрудников либо как виды их социального обеспечения. Правовые же гарантии представляют собой виды их правовой защиты.
4. Исследован вопрос об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих социальную защиту сотрудников правоохранительных органов, и соответствующих правовых отношений. Доказывается, что правоотношения по охране труда и денежному довольствию находятся под воздействием административного и трудового права. То же можно сказать и о правоотношениях по вещевому и продовольственному обеспечению. Правоотношения по социально-бытовому обеспечению тяготеют к гражданскому праву и праву социального обеспечения. Правоотношения по предоставлению выплат и компенсаций увольняемым сотрудникам являются административными и трудовыми, а правоотношения по социально-бытовому обслуживанию - гражданско-правовыми и социально-обеспечительными. Пенсионное обеспечение и медицинская помощь, социальное обслуживание и социальная поддержка, обеспечение социальными пособиями регулируются нормами права социального обеспечения, а возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью сотрудников правоохранительных органов - нормами гражданского права.
5. Осуществлен анализ основных федеральных законов (законов РФ) о правоохранительной службе. Установлено, что, как правило, в этих актах недостаточно полно закреплены положения о социальной защите сотрудников правоохранительных органов. В связи с этим предлагается разработать и принять федеральный закон о социальной защите сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.
6. Исследованы правовые источники об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов, выявлены их недостатки и обоснованы предложения по их совершенствованию. В частности, предложено принять Федеральный закон «Об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов и членов их семей».
7. Выявлены признаки денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов, исследовано его соотношение с заработной платой, денежным содержанием гражданских служащих, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о денежном довольствии сотрудников правоохранительных органов.
8. Анализируется содержание Закона РФ от 12 февраля 1993г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» с учетом изменений в российском пенсионном законодательстве за последние годы, а также решений Конституционного Суда РФ по вопросам пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов. Обоснованы предложения по внесению изменений и дополнений в ряд статей Закона РФ от 12 февраля 1993г. (п. «а» ст. 1, часть вторую ст. 2, ст. 6, ст. 18, 41,46, 51,61 и др.).
9. Исследованы особенности социальной защиты женщин-сотрудников правоохранительных органов. Установлено, что акты о правоохранительной службе не содержат сколько-нибудь значительного числа норм о социальной защите сотрудников-женщин. Поэтому содержание социальной защиты женщин сотрудников уяснено путем анализа нормативных правовых актов: Конституции РФ, международных актов о правах женщин, федеральных законов, подзаконных актов. В результате сделан вывод о комплексном правовом регулировании отношений по социальной защите женщин-сотрудников, которые являются частью отношений по прохождению правоохранительной службы. Кроме того, обосновывается необходимость иметь в федеральных законах и других основополагающих актах об отдельных видах правоохранительной службы главу «Особенности прохождения службы и меры социальной защиты сотрудников - женщин». В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу военнослужащих женского пола»' предлагается внести изменения в законодательные и иные акты о прохождении правоохранительной службы с тем, чтобы слова «сотрудники-женщины» заменить словами «сотрудники женского пола».
10. Изучены вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов. Обоснованы предложения по улучшению правового регулирования в данной сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Государственно-правовое реформирование России: итоги и перспективы» (Екатеринбург, сентябрь 2004г.); «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, апрель 2005г.); «Подготовка профессионала XXI века: интеграция науки и практики» (Екатеринбург, май 2005г.), в научных публикациях автора.
1 СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 637.
Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения» и спецкурса «Социальная защита сотрудников правоохранительных органов» в Уральской государственной юридической академии. Кроме того, положения диссертации использованы для подготовки проекта контракта с участковыми уполномоченными милиции в Свердловской области и пояснительной записки к нему для Главного управления внутренних дел Свердловской области.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также библиографического списка.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Трудовое право; право социального обеспечения", Дресвянкин, Денис Сергеевич, Екатеринбург
Заключение
Исследование правовых вопросов социальной защиты сотрудников правоохранительных органов позволяет сделать следующие основные выводы.
1. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов - это система правовых отношений, которые возникают между сотрудниками правоохранительных органов и правоохранительными органами, другими субъектами права по поводу предоставления сотрудникам и (или) членам их семей на основе нормативных правовых актов и из средств федерального бюджета, а также других источников денежных выплат, натурального обеспечения и услуг при наступлении социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты, с целью обеспечения нормальных условий служебной деятельности сотрудников, а также компенсации повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев.
2. Социальное обеспечение является частью социальной защиты. Оно представляется преимущественно тогда, когда сотрудники правоохранительных органов временно (по причине болезни, травмы, уходу за заболевшим членом семьи, отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком и т.д.) не могут исполнять служебные обязанности (медицинская помощь, пособия по временной нетрудоспособности, по уходу за ребенком и др.), или прекратили служебные отношения по выслуге лет, инвалидности, в связи со смертью (пенсионное обеспечение, социальная поддержка, социальное обслуживание и др.). В то же время в социальное обеспечение не входят такие меры социальной защиты как денежное довольствие, вещевое и продовольственное обеспечение, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников, обеспечение их жилыми помещениями и т.д.
3. Социальные гарантии можно считать мерами (видами) социальной защиты граждан, в том числе и государственных служащих. Так как социальное обеспечение представляет собой часть социальной защиты населения, социальные гарантии могут выступать как виды социального обеспечения.
4. При осуществлении социальной защиты сотрудников правоохранительных органов возникает несколько групп правоотношений. Во-первых, это правоотношения по обеспечению надлежащих условий службы (по охране труда, денежному довольствию, вещевому и продовольственному обеспечению, социально-бытовому обслуживанию). Они являются административными, трудовыми, гражданскими и социально-обеспечительными. Правоотношения по предоставлению выплат и компенсаций увольняемым сотрудникам можно считать административными и трудовыми. Особенностью же правоотношений по предоставлению отдельных мер социальной защиты сотрудников правоохранительных органов при наступлении социальных случаев является их тесная связь со служебными правоотношениями.
5. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан не учитывают особенностей охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов, хотя необходимость особого правового регулирования отношений, связанных с охраной здоровья этих лиц, обусловлена требованиями, которые предъявляет действующее законодательство к их здоровью.
В то же время отношения по предоставлению медицинской помощи сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей в настоящее время регулируются в основном нормативными актами соответствующих правоохранительных ведомств. Поскольку речь идет об одном из конституционных прав граждан, оно должно быть гарантированно на уровне Федерального закона «Об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов и членов их семей».
6. Денежное довольствие сотрудников правоохранительных органов имеет признаки, как совпадающие, так и не совпадающие с признаками заработной платы. Во-первых, денежное довольствие - это вознаграждение за службу, в чем оно полностью совпадает с заработной платой. Во-вторых, денежное довольствие, так же, как и заработная плата, основано на заранее установленных нормах. В-третьих, денежное довольствие зависит от конечных результатов службы, однако не в такой мере, как заработная плата при сдельной оплате труда. В-четвертых, источником денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов является федеральный бюджет. В-пятых, размер денежного довольствия, как и размер заработной платы, никакими пределами не ограничивается и не может быть ниже минимальной оплаты труда. Однако для денежного довольствия характерна высокая степень централизации нормативного регулирования по сравнению с регулированием заработной платы. Кроме того, денежное довольствие выплачивается только в денежной форме. Наконец, различие между заработной платой и денежным довольствием заключается в их внутренней структуре.
7. В настоящее время существует целый ряд пенсионных служб, занимающихся вопросами назначения и выплаты пенсий сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей. При незначительных различиях в правовом статусе сотрудников отдельных правоохранительных органов их пенсионное обеспечение осуществляется на основе единого закона - Закона РФ от 12 февраля 1993 г. Поэтому в целях повышения качества пенсионного обеспечения, унификации практики применения законодательства о пенсиях представляется целесообразным создать Федеральную службу государственного социального обеспечения из трех звеньев - центрального, регионального и местного. Кроме того, необходимо внесение изменений и дополнений в Закон РФ от 12 февраля 1993г., а также в подзаконные акты о порядке пенсионного обеспечения. Изменения и дополнения в Закон РФ от 12 февраля 1993г. должны касаться круга лиц, имеющих право на пенсию, исчисления выслуги лет и трудового стажа, правил обращения за пенсией, выплаты пенсий и др.
8. Нормативные правовые акты о правоохранительной службе не содержат сколько-нибудь значительного числа норм о социальной защите женщин - сотрудников. Это означает, что на сотрудников - женщин распространяются положения о социальной защите женщин, содержащиеся в нормативных правовых актах о труде и социальном обеспечении. В то же время существует необходимость в федеральных законах и других основополагающих актах о правоохранительной службе иметь главу «Особенности прохождения службы и меры социальной защиты сотрудников - женщин». В дальнейшем эту главу следует предусмотреть в Федеральном законе «О службе в правоохранительных органах».
9. Служба в правоохранительных органах оказывает отрицательное влияние не только на здоровье сотрудников и их образ жизни, но и на здоровье и образ жизни членов их семей. Поэтому государство в определенной мере компенсирует членам семей сотрудников те неблагоприятные воздействия, которые они испытывают (испытывали), будучи супругами или родственниками сотрудников.
10. Недостатки в пенсионном обеспечении членов семей сотрудников правоохранительных органов позволяют сделать вывод о том, что Министерство здравоохранения и социального развития России должно давать разъяснения о применении Закона РФ от 12 февраля 1993г., а Верховный Суд РФ - выступать с законодательными инициативами о внесении изменений и дополнений в федеральные законы по вопросам социального обеспечения.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы»
1. Нормативные правовые акты, судебная практика1. Конституция РФ. М., 1993.
2. Декларация прав инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1975г. // Соц. обеспечение. 1990. № 1.
3. Конвенция о правах ребенка, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989г. //Ведомости. СССР. 1990. № 45.
4. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая 4 ноября 1950г. // Права человека: Сб. универс. и регион, междунар. документов.
5. Европейская социальная хартия, принятая 18 октября 1961г. и пересмотренная 3 мая 1996г. // Отд. изд. Страсбург, 1996.
6. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод после ее ратификации Федеральным законом от 30 марта 1998г. // СЗ РФ. 1998. № 14.
7. Конвенция МОТ № 103 (1952г.) «Об охране материнства» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Женева, 1991. Т. 1.
8. Конвенция МОТ № 102 (1952) «О минимальных нормах социального обеспечения» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 1.
9. Конвенция МОТ № 159 (1983) «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Женева, 1991. Т. 2.
10. Конвенция МОТ 117 (1962) «Об основных целях и нормах социальной политики» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 1.
11. Конвенция МОТ № 121 (1964г.) «О пособиях в случае производственного травматизма» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 1.
12. Конвенция МОТ № 130 (1969г.) «О медицинской помощи и пособиям по болезни» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 2.
13. Конвенция MOT № 151 (1978) «О трудовых отношениях на государственной службе» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 2.
14. Конвенция МОТ № 156 (1981) «О трудящихся с семейными обязанностями» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Женева, 1991. Т. 2.
15. Конвенция МОТ № 128 (1989г.) «О пособиях по инвалидности, по старости, по случаю потери кормильца» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 2.
16. Рекомендация МОТ № 67 (1944г.) «Об обеспечении дохода» // МОТ: Конвенции и Рекомендации. Т. 1.
17. Рекомендация МОТ № 68 (1944г.) «Об обеспечении дохода и о медицинском обслуживании лиц, демобилизованных из вооруженных сил и подобных служб и из военных отраслей хозяйства» // МОТ: Конвенции и Рекомендации, т.1.
18. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995г. (ратифицирована РФ Федеральным законом от 4 ноября 1995г. // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4239; 1999. № 13.
19. Хартия социальных прав и гарантий граждан содружества Независимых Государств, одобренная Межпарламентской Ассамблеей государств участников СНГ 28-29 октября 1994г. // Международные соглашения с комментариями. М., 1997.
20. Соглашение о гарантиях прав граждан государств участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения, г. Москва 13 марта 1992г. // Бюл. междунар. договоров. 1993. № 4.
21. Соглашение Генеральных прокуроров государств участников СНГ о взаимном зачете в общий трудовой стаж и выслугу лет службы в органах иучреждениях прокуратуры (Москва, 6 января 1997г.) // Документ опубликован не был.
22. Соглашение о взаимном зачете в общий трудовой стаж и выслугу лет службу в органах и учреждениях прокуратуры в государствах участниках Содружества Независимых Государств (Москва, 25 ноября 1998г.) // Документ опубликован не был.
23. Устав Совета Европы от 5 мая 1949г. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1390.
24. Трудовой кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3
25. Таможенный кодекс РФ // СЗ РФ. 2003. № 22.
26. Закон РФ от 18 апреля 1991г. «О милиции» // Ведомости. РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
27. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» // Ведомости. РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769.
28. Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию. Утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984г. // Отд. изд. М., 1984.
29. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992г. // Ведомости. РФ. 1993. № 2.
30. Закон РФ от 21 июля 1993г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости. РФ. 1993. №33. Ст. 1316.
31. Федеральный закон от 17 января 1992г. (в ред. от 17.11.1995) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости. РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗРФ. 1995. №47. Ст. 4472.
32. Федеральный закон от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
33. Федеральный закон от 12 января 1995г. «О ветеранах» (в ред. от 2 января 2000г.)// СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 161.
34. Федеральный закон от 19 мая 1995г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 3649.
35. Федеральный закон от 10 января 1996г. «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 144.
36. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
37. Федеральный закон от 21 июня 1997г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
38. Федеральный закон от 27 мая 1998г. «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2331.
39. Федеральный закон от 12 февраля 2001г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий» // СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 617.
40. Федеральный закон от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
41. Федеральный закон от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
42. Федеральный закон 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
43. Федеральный закон от 22 декабря 2005г. «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год» // СЗ РФ. 2005. № 52. Ст. 5586.
44. Федеральный закон от 2 февраля 2006г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу военнослужащих женского пола» // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 3753.
45. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993г. № 2291 «О пенсионном обеспечении работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семей» // САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3753.
46. Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации Утв. Указом Президента РФ от 30 июня 1997г. // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3158.
47. Табель соответствия специальных званий сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации,
48. Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Утв. Указом Президента РФ от 5 июля 2003 г. // СЗ РФ. 2003г. № 23. Ст. 2197.
49. Положение о Федеральной службе исполнения наказаний. Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004г. // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4109.
50. Положение о Федеральной службе судебных приставов. Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004г. // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4111.
51. Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, Утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005г. // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 440.
