АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей»
На правах рукописи
Шерстобитов Владимир Юрьевич
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Люберцы-2014 005554255
005554255
Работа выполнена в Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».
Научный руководитель: Воронов Алексей Михайлович,
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Павлов Павел Владимирович,
доктор юридических наук, доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой международного бизнеса Высшей школы бизнеса ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»;
Истомин Сергей Иванович, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, начальник Департамента таможенных операций и поставок ОАО «Российская самолетостроительная корпорация «МиГ»
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет путей сообщения»
Защита диссертации состоится «26» сентября 2014 года в 12 часов на заседании совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 310.001.02 при Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, д. 4, аудитория 233 (зал заседаний Ученого совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» (www.rta.customs.ru).
Автореферат разослан «24» июля 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент —~ И.В. Глазунова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях динамичного развития Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации одной из приоритетных задач юридической науки становится совершенствование административно-правового регулирования таможенного дела с учетом норм международного права и практики их применения. В рамках ее решения одним из важных направлений является совершенствование регулирования правового статуса и деятельности субъектов таможенных правоотношений как непосредственно осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, так и третьих лиц, оказывающих услуги на профессиональной основе. Особое место в их числе занимают таможенные представители -юридические лица, осуществляющие посреднические функции под контролем таможенных органов, зарегистрированные в установленном порядке в соответствии с законодательством государства—члена Таможенного союза.
Длительный путь становления правового института посреднических услуг в сфере таможенного дела с момента появления декларантов на основе договора (в СССР организации начали функционировать с 1989 г.), образования института таможенных посредников, трансформировавшегося в институт таможенных брокеров, и до настоящего времени, характеризуется поэтапным развитием самостоятельного субъекта - таможенного представителя.
За истекшие 25 лет с момента появления первых предпосылок представительства в сфере таможенного дела в современной России законодательство неуклонно совершенствовалось, были приняты соответствующие нормативные правовые акты, регулировавшие отдельные вопросы деятельности и правового статуса таможенных представителей, а также государственного контроля этих субъектов со стороны таможенных органов.
В силу специфики и сложности совершения таможенных операций наметилась устойчивая тенденция роста количества таможенных представителей в РФ: в 2011 г. - 201, в 2012 г. - 360, в 2013 г. - 459, в 2014 г. - 510, что
свидетельствует о востребованности профессиональных посредников в сфере таможенного дела, оказывающих услуги по совершению таможенных операций, связанных с помещением товаров под таможенную процедуру.
Важно отметить тот факт, что таможенные представители осуществляют организацию взаимодействия декларантов и иных заинтересованных лиц (осуществляющих внешнеэкономическую деятельность) с таможенными органами, используют в работе информационные таможенные технологии, участвуют в подготовке законопроектов в составе профильных комиссий и групп. Вместе с тем, как показало исследование, существующий административно-правовой механизм не позволяет таможенным представителям действовать так же эффективно, как их зарубежные коллеги. Например, в США показатель доли деклараций, оформляемых таможенными представителями, при подведении итогов 2013 года составляет более 95 %, в то время как в РФ аналогичный показатель за тот же период не превышает 50 %.
Активная интеграция Российской Федерации в мировое экономическое сообщество предопределила необходимость совершенствования
административно-правового регулирования .деятельности таможенных представителей, что обусловлено рядом факторов:
во-первых, созданием Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - Таможенный союз, ТС), что повлекло существенный рост товарооборота как между государствами-членами организации, так и с иными зарубежными государствами;
во-вторых, присоединением Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года (далее — Киотская конвенция), что, в свою очередь, требует соблюдения международных стандартов и должно привести к увеличению числа упрощений для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере таможенного дела;
в-третъих, вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО), что привело к расширению международных связей и
использованию положительного опыта зарубежных коллег, в том числе с использованием ратифицированных государством международных соглашений и договоров;
в-четвертых, подготовкой институциональной основы и договорно-правовой базы для формирования Евразийского экономического союза (далее -ЕАЭС), в связи с чем возникает острая необходимость анализа тех институтов, которые в дальнейшем призваны стать основой безопасной логистической цепи поставок.
В совокупности эти факторы определяют необходимость совершенствования административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Необходимо отметить, что действующие нормативные правовые акты, обеспечивающие административно-правовое регулирование деятельности таможенных представителей, не позволяют им осуществлять такой комплекс услуг по совершению таможенных операции, как это предусмотрено международными договорами и соглашениями, ратифицированными РФ.
Посреднические структуры играют особую роль в развитии логистической цепи поставок, поскольку оказывают существенное влияние на скорость и качество совершения таможенных операций. Создание максимально прозрачного и простого административно-правового механизма призвано повысить качество их деятельности, способствовать развитию околотаможенной инфраструктуры, минимизации затрат участников таможенных правоотношений и, как следствие, увеличению объема поступления таможенных платежей в федеральный бюджет.
Добросовестно исполняющий требования законодательства, качественно оказывающий услуги таможенный представитель, тем не менее, не обладает тем количеством преференций, которые предусмотрены международными договорами и соглашениями Российской Федерации.
Одним из путей устранения пробелов и преодоления коллизий существующего механизма административно-правового регулирования является внесение в нормы национального законодательства тех положений, которые
предусмотрены ратифицированными международными соглашениями и договорами РФ.
В рамках разработки Таможенного кодекса ЕАЭС важной задачей является либерализация законодательства РФ в сфере таможенного дела. При этом особое значение имеет разработка научного обоснования целесообразности этих изменений с учетом практики деятельности Таможенного союза. Следует отметить, что комплексные исследования института таможенных представителей до настоящего времени отсутствовали.
В результате произошедших экономико-политических и законодательных изменений внешнеэкономическая деятельность государств-членов Таможенного союза осуществляется в рамках единой таможенной территории. При этом нельзя не отметить тот факт, что существуют расхождения в части регламентации административно-правового статуса субъектов таможенных правоотношений национальным законодательством государств-участников Таможенного союза. Применительно к регулированию деятельности таможенных представителей данные вопросы в научной юридической литературе ранее не рассматривались, что также обусловливает необходимость их изучения.
Изложенное свидетельствует об актуальности избранной темы диссертационного исследования, его научном и практическом значении.
Степень научной разработанности темы исследования. При написании работы были использованы выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследованиях ученых, специализирующихся в сфере административного таможенного права: О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, H.A. Воронцовой, Б.Н. Габричидзе, Ю.Г. Давыдова, В.Г. Драганова, С.И. Истомина, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина, А.Н. Митина, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, П.В. Павлова, М.М. Рассолова, П.П. Серкова, И.В. Тимошенко и др. Как показывает анализ различных источников, проблематике административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в юридической литературе уделено крайне мало внимания. На диссертационном уровне вопросы, посвященные деятельности данных субъектов,
рассматривались в исследованиях Н.Г. Гончаровой «Административно-правовые аспекты добровольного представительства в таможенной сфере» (дисс. ... канд. юрид. наук, 12.00.14, 2002 г.), а также С.М. Мотуренко «Правовое положение таможенных посредников» (дисс.... канд. юрид. наук, 12.00.03, 2005 г.).
Следует отметить, что в настоящее время научные исследования, посвященные комплексному изучению административно-правового регулирования статуса и деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза, отсутствуют, а существующие научные публикации не дают комплексного понимания содержания института, сформировавшегося в условиях функционирования Таможенного союза.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Предметом исследования выступают правовые нормы, лежащие в основе административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза.
Цель исследования заключается в разработке теоретических положений для выработки практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Цель настоящего исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
- выявить роль и определить место института таможенных представителей в истории формирования правовых отношений в области таможенного дела;
- изучить систему источников административного права, регулирующих деятельность таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза;
- раскрыть содержание и сущность административно-правового регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе;
- определить и проанализировать понятие и структуру административно-правового статуса таможенного представителя;
- выявить особенности административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей;
- провести анализ и определить степень влияния правовых положений, формируемых высшими судебными инстанциями РФ, а также постановлений арбитражных судов РФ и судов общей юрисдикции РФ по вопросам деятельности таможенных представителей и их штатных сотрудников на законопроектную деятельность органов государственной власти;
- определить предпосылки и перспективы развития административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей;
- разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей и предложения по внесению изменений в административное и таможенное законодательство.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, позволивший установить взаимосвязь субъектов таможенных правоотношений, обнаружить противоречия, которые обеспечили предпосылки для организации поиска и разработки решения выявленных проблемных вопросов, а также положения философии права.
При проведении исследования были использованы также следующие общенаучные и частнонаучные методы:
- метод системно-структурного и системно-функционального анализа - при последовательном рассмотрении понятий и процессов, связанных с деятельностью таможенного представителя, исходя из цели и задач исследования;
- сравнительно-правовой метод — при проведении сравнительного анализа административно-правовых статусов таможенного представителя и декларанта, а также при сравнении соответствующих норм национального права государств-членов Таможенного союза;
- формально-логический метод — с целью аргументации и разработки понятийного аппарата, а также формирования общей логики исследования;
- конкретно-социологический метод — в случаях приведения статистических данных с целью конкретизации определенных положений исследования;
- метод включенного наблюдения-участия — при изучении деятельности таможенных представителей на практике, проведении опроса.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды российских и зарубежных ученых, специалистов в области юриспруденции, таможенного дела по вопросам, посвященным теоретическому исследованию понятия «добровольное представительство», характеристике основных элементов правового статуса посреднических организаций, исследованию межотраслевого характера института добровольного представительства, его отдельных отраслевых модификаций, соотношению структурных элементов правоотношений при осуществлении посреднической деятельности, а также административному процессу в части разрешительной системы и разрешительного производства в таможенном деле.
Особое влияние на формирование научной позиции автора, начальных теоретических доводов, идей и взглядов имели фундаментальные труды по общей теории права, административному, таможенному, финансовому, гражданскому, налоговому, информационному праву, а также научные исследования: Г.В. Баландиной, О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, A.M. Воронова, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончаровой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, О.В. Гречкиной, В.В. Денисенко, М.С. Денисовой, А.Ю. Кожанкова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, К.А. Корнякова, Ю.А. Крохиной, A.A. Косициной,
B.Н. Кудрявцева, М.А. Лапиной, В.М. Манохина, Ю.И. Мигачева,
C.М. Мотуренко, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, С.Г. Пепеляева, Л.Л. Попова, М.А. Рыльской, A.B. Смирнова, А.И. Стахова, C.B. Халипова, Д.В. Чермянинова, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, A.A. Ялбулганова, Ц.А. Ямпольской и др.
Среди экономических исследований, включающих в себя правовые аспекты деятельности таможенных представителей, необходимо отметить работы A.A. Арского, И.В. Асеева, З.М. Баймуратовой, Н.М. Белоусова, A.B. Бондаренко, И.А. Гокинаевой, В.В. Ночвина, A.B. Салихова, Т.А. Тавберидзе, A.B. Чигака, Я.В. Шороховой и др.
Несмотря на то, что большинство исследований были проведены до образования Таможенного союза, данные работы стали необходимой теоретической базой для комплексного изучения представительских отношений в сфере таможенного дела.
Нормативную базу исследования составили: международные соглашения и договоры РФ по вопросам таможенного дела, Таможенный кодекс Таможенного союза, решения Евразийской экономической комиссии (ранее — Комиссии Таможенного союза), Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России) и иных федеральных органов исполнительной власти по тематике исследования.
Эмпирической основой исследования стали:
- материалы судебной практики (решения и постановления арбитражных судов РФ, судов общей юрисдикции РФ), опубликованные по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях за период 2010-2013 гг.;
- материалы судебной практики, обобщенной судами высших инстанций (Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ);
- аналитические материалы Евразийской экономической комиссии (далее -
ЕЭК);
- информационно-аналитические отчеты о деятельности ФТС России (в т.ч., УТРД ФТС России) за период 2010-2013 гг.;
- материалы анкетирования сотрудников таможенных органов (Центральное таможенное и Южное таможенное управления) и специалистов по
таможенным операциям, входящих в штат таможенных представителей (общее количество респондентов составило 107 человек).
В диссертационном исследовании были использованы аналитические материалы официальных электронных порталов Минэкономразвития России, автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, информационного таможенного портала Республики Казахстан и др.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование вопросов административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза и подготовки к началу функционирования ЕАЭС, основные выводы которого базируются на положениях административного права, таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства РФ о таможенном деле, результатах исследования правоприменительной практики.
В результате рассмотрения механизма административно-правового регулирования посреднической деятельности в сфере таможенного дела в условиях функционирования Таможенного союза, совершенствования его отдельных элементов посредством принятия новых нормативных правовых актов, научная новизна диссертационного исследования выражается в: разработке определения понятия «таможенный представитель», которое корреспондирует нормам ВТО и положениям Киотской конвенции; предложении авторской периодизации становления и развития института таможенных представителей; установлении особенностей административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, включающих в себя как разрешительную систему и разрешительное производство применительно к субъектам предпринимательской деятельности, так и контроль в процессе совершения таможенных операций; предложенной форме государственно-частного партнерства в рамках развития околотаможенной инфраструктуры, в
которой организацию сдачи квалификационного экзамена специалиста по таможенным операциям будет осуществлять профессиональная ассоциация таможенных представителей под контролем таможенных органов; предложений по формированию концепции саморегулирования деятельности таможенных представителей под контролем таможенных органов, а также авторском понятии «саморегулирование таможенных представителей» и др.
В диссертации впервые научно обоснованы направления развития института таможенных представителей, даны конкретные предложения по совершенствованию административно-правового регулирования данной деятельности в современных условиях.
Диссертационное исследование охватывает значительный круг теоретических и прикладных вопросов административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, которые ранее не были рассмотрены в правовой литературе.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Предложена периодизация становления и развития . института посредничества в сфере таможенного дела в отечественной правовой науке:
1) 1989-1993 гг. — период формирования посреднического института в области таможенного дела в связи с геополитическими изменениями на постсоветском пространстве, дальнейшим принятием Конституции РФ, появлением предпосылок к созданию специализированных реестров лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела;
2) 1993-2003 гг. - принятие Таможенного кодекса РФ 1993 г., содержавшего главу, посвященную таможенному брокеру, в которой были обозначены основные положения административно-правового регулирования деятельности института таможенных брокеров (представителей);
3) 2003—2007 гг. - осуществление государственного курса на либерализацию законодательства, регулирующего деятельность профессиональных участников таможенных правоотношений, разграничение
понятий «таможенный брокер» и «декларант» в Таможенном кодексе РФ 2003 г., внесение соответствующих поправок в нормативные правовые акты РФ;
4) 2007 г. -по наст, время - совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей с учетом интеграции РФ в мировую экономику, вступления в ВТО и присоединения к Киотской конвенции, разработка Таможенного кодекса ЕАЭС, в котором особое внимание уделено административно-правовому статусу таможенного представителя.
2. Предложена классификация источников административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей:
1) национальный;
2) уровень региональных интеграционных объединений;
3) международный.
Нормы права национального уровня на современном этапе устанавливают порядок и правила регулирования таможенного дела в РФ, а также дополняют существующие нормы ТК ТС в процессе административно-правового регулирования. Важной составляющей данного уровня является установление норм, закрепляющих ответственность за совершение административных правонарушений.
Решения ЕЭК, положения которых носят императивный характер, составляют принципиально новый для РФ уровень норм права региональных интеграционных объединений.
Международный уровень представлен обязательными нормами ВТО, положениями Киотской конвенции и иными международными договорами и соглашениями, ратифицированными РФ, а также положениями ТК ТС, который в настоящее время составляет основу таможенного законодательства.
3. Установлено, что деятельность таможенного представителя, являясь предпринимательской, представляет собой объект административно-правового регулирования, она подконтрольна таможенным органам. В рамках ее осуществления субъекты таможенных правоотношений обладают правами и несут обязанности, закрепленные нормами административного права, таможенного
законодательства Таможенного союза и таможенного законодательства РФ в сфере таможенного дела.
Доказано, что деятельность в сфере таможенного дела на возмездной основе, частью которой является деятельность таможенных представителей - это новая сфера административно-правового регулирования.
4. С учетом требований норм ВТО и положений Киотской конвенции предложено авторское определение понятия «таможенный представитель», под которым следует понимать юридическое либо физическое лицо государства-члена Таможенного союза, зарегистрированное в установленном порядке и возмездно оказывающее услуги по совершению таможенных операций на профессиональной основе от имени и по поручению декларанта или иного заинтересованного лица в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза.
5. Разработана классификация функций таможенных органов по контролю за деятельностью таможенных представителей:
1) функции таможенных органов в рамках осуществления ими разрешительной деятельности;
2) функции таможенных органов, связанные с необходимостью повышения квалификации специалистов по таможенным операциям, выраженные в проведении необходимых для этого мероприятий в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством РФ;
3) контрольные функции таможенных органов в рамках регулирования деятельности таможенных представителей;
4) функции по информированию и консультированию таможенных представителей;
5) иные функции таможенных органов, связанные с административно-правовым регулированием деятельности таможенных представителей.
6. С целью совершенствования таможенного законодательства в обозначенной сфере, предлагается:
1) дополнить статью 16 ТК ТС пунктом - 7, изложив его в следующей
редакции: «При совершении таможенных операций таможенный представитель несет солидарную обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов до момента выпуска товаров. После выпуска товаров таможенный орган вправе направить запрос об уплате лишь в том случае, если имеются доказательства ошибки таможенного представителя, повлекшей доначисление платежей после выпуска товаров»;
2) внести в Федеральный закон от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 311) принцип защиты физических и юридических лиц от неоднозначного толкования законодательства, дополнив статью 2 частью 6 следующего содержания: «Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о таможенном деле толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности». Подобный подход позволит обеспечить защиту субъектов таможенных правоотношений и повысить качество принимаемых нормативных правовых актов.
7. Разработаны направления совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ в части, касающейся административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей:
- либерализация норм права, связанных с деятельностью таможенных представителей, выраженная в виде расширения круга лиц, имеющих возможность получения административно-правового статуса обозначенного субъекта, предоставления ему льгот и преференций;
- отмена принципа «резидентства», оказывающего влияние на юрисдикционную принадлежность государству лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела;
- закрепление принципа саморегулирования таможенных представителей путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты;
- предоставление возможности объединениям профессиональных участников таможенных правоотношений самостоятельно разрабатывать
образовательные программы и осуществлять прием экзаменов на площадках, представляемых таможенными органами.
8. Предложены дополнения в раздел III плана мероприятий «Совершенствование таможенного администрирования», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р:
- рассмотрение возможности исключения из реестра таможенных представителей только за совершение умышленных административных правонарушений;
- разработка правового механизма предоставления таможенному представителю льготных условий осуществления деятельности в сфере таможенного дела в случае, если в течение двух лет им добросовестно исполнялись посреднические функции.
Теоретическая значимость. Выводы и рекомендации, нашедшие свое отражение в диссертации, формируют концептуальное представление об институте таможенных представителей в условиях существования и развития Таможенного союза, а также направлены на устранение пробелов административного законодательства и таможенного законодательства в части регламентации разрешительной системы и разрешительного производства в таможенном деле.
Разработанные теоретические положения являются личным вкладом автора в теорию административного и таможенного права, могут использоваться при проведении дальнейших системных исследований в области административно-правового регулирования деятельности субъектов таможенных правоотношений; при разработке перспективных направлений таможенного администрирования.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на расширение круга лиц, имеющих возможность получения административно-правового статуса таможенного представителя, сокращение числа административных барьеров (введение критериев для отбора добросовестных таможенных представителей для получения ими льготных условий осуществления таможенных операций, прекращение избыточного
государственного контроля деятельности таможенных представителей), а также передачу части полномочий ФТС России саморегулируемым организациям таможенных представителей, находящимся под контролем таможенных органов.
Научные выводы и предложения автора могут быть использованы в практической деятельности таможенных органов, в законопроектной деятельности, при подготовке учебно-методических рекомендаций и программ, проведении лекций и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Таможенное право».
Апробация и внедрение результатов. Подготовка и предварительная экспертиза материалов диссертации проводились на кафедре таможенного права Российской таможенной академии. Полученные результаты исследования докладывались автором на совместном заседании кафедры таможенного права и кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии.
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 11 научных статьях, 3 из которых — в научных изданиях, которые включены в перечень рецензируемых научных изданий для опубликования основных научных результатов диссертации, и 8 - в иных научных изданиях.
Отдельные положения диссертационного исследования нашли свое отражение при подготовке отчета о научно-исследовательской работе Российской таможенной академии на кафедре таможенного права на тему «Административно-правовое регулирование взаимодействия таможенных органов с таможенными представителями». Внедрение подтверждается соответствующим актом.
Основные теоретические положения, рекомендации и выводы, изложенные в диссертации, обсуждены на следующих конференциях Российской таможенной академии: научно-практической конференции «Правовое обеспечение национального законодательства в рамках Таможенного союза» (Люберцы, 18 октября 2011 г.), международной молодежной научно-практической конференции «Основные аспекты совершенствования таможенного дела в условиях формирования Единого экономического пространства» (Москва, 10-12
апреля 2012 г.), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования теории и практики таможенного дела в условиях членства России во Всемирной торговой организации» (Москва, 19 октября
2012 г.), межкафедральной научно-практической конференции юридического факультета «Проблемы и перспективы развития современного законодательства» (Москва, 20 декабря 2012 г.), международной молодежной научно-практической конференции «Таможенному делу - идеи молодых» (Москва, 24-25 апреля
2013 г.).
Материалы исследования использованы в педагогической деятельности при проведении лекций и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Таможенное право» в Российской таможенной академии, а также в практической деятельности Федеральной таможенной службы, что подтверждается соответствующими справками и актами о внедрении.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, раскрываются объект, предмет, цель, основные задачи, а также теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и о структуре исследования.
Первая глава «Теоретические основы административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей» включает три параграфа.
В параграфе 1.1. «Ретроспективный анализ административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей» проведен краткий исторический анализ развития посреднических отношений и становления представительского института в законодательстве РФ, в частности, в сфере таможенного дела.
Автором выявлено, что основные предпосылки к формированию обособленного института таможенных представителей содержались в нормах ТК РФ 2003 г., в том числе понятийный аппарат, применительно к деятельности таможенных представителей, а также содержание их прав и обязанностей, максимально приближенных к современному законодательству Таможенного союза.
Констатируя факт поэтапного формирования института таможенных представителей в РФ, автор осуществил периодизацию становления института посредничества в сфере таможенного дела, учитывающую направления развития, обусловленные изменениями нормативных правовых актов, оказывающих 1 непосредственное влияние на административно-правовое регулирование деятельности обозначенных субъектов.
Автор приходит к выводу, что ряд условий включения в реестр таможенных представителей, установленные ранее Таможенными кодексами РФ 1993 и 2003 гг., имели диспозитивный характер для лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, однако в настоящее время приобрели императивный характер, несмотря на факты движения законодателя по пути либерализации административного законодательства.
В параграфе 1.2. «Источники административного права, регулирующие деятельность таможенных представителен» на основе проведенного анализа сформирована система источников административного законодательства и законодательства в сфере таможенного дела, связанная с регулированием деятельности таможенных представителей и состоящая из трех уровней: международный, уровень региональных интеграционных объединений (наднациональный) и национальный (государственный). В настоящее время
наднациональный уровень, формирующий основы законодательства в сфере таможенного дела для стран-участниц Таможенного союза, помимо международного, является принципиально новым для государства, ранее не освещавшимся в исследованиях, посвященных деятельности таможенных представителей.
В результате проведенных исследований автором систематизированы источники, регулирующие отношения таможенных представителей с таможенными органами, участниками ВЭД и лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела. В систему источников соискатель включает не только законодательство в сфере таможенного дела, но и нормативные правовые акты РФ в сфере образования, в банковской сфере, в сфере информационных технологии, поскольку они оказывают непосредственное влияние на правовое положение заявителя при получении административно-правового статуса таможенного представителя и осуществлении дальнейшей деятельности (подтверждение банковской гарантии, сдача квалификационного экзамена специалиста по таможенным операциям, уплата налогов и сборов, ' использование информационных технологий при работе с таможенными органами).
В параграфе 1.3. «Содержание и сущность административно-правового регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе» раскрывается общее содержание представительской деятельности в сфере таможенного дела как объекта административно-правового регулирования, представляющего собой систему общих принципов и норм, формирующих императивные условия включения юридических лиц в специализированные реестры с целью осуществления данной деятельности. Субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, являются: таможенные представители, таможенные перевозчики, владельцы склада временного хранения, владельцы таможенного склада, владельцы магазинов беспошлинной торговли. Предпринимательская деятельность впервые рассматривается автором как объект административно-правового регулирования в сфере таможенного дела.
Показано ключевое место и роль ЕЭК, являющейся постоянно действующим регулирующим органом Таможенного союза и Единого экономического пространства, в определении направлений развития таможенного законодательства стран-участниц Таможенного союза, а также формировании основных путей развития административно-правового регулирования деятельности субъектов таможенных правоотношений.
Вторая глава «Административно-правовое регулирование деятельности таможенных представителей» содержит три параграфа.
В параграфе 2.1. «Правовой статус таможенного представителя в условиях функционирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС» сделан вывод о наличии особенностей правового статуса таможенных представителей. Они состоят в том, что помимо характерной для участников таможенных правоотношений правосубъектности, установленных законом прав и обязанностей, гарантий установленных прав и ответственности субъекта за неисполнение обязанностей, он включает условия для получения такого статуса, которые одновременно являются и условиями исключения из профессионального реестра, влекущие потерю административно-правового статуса и невозможность дальнейшего оказания услуг по совершению таможенных операций без выполнения определенных в законе условий для возобновления деятельности.
В работе акцентируется внимание на том, что исследования, проведенные ранее другими авторами, не учитывали наднациональный и международный аспекты регулирования деятельности таможенных представителей, а также основывались на нормативных правовых актах, уже утративших силу.
Проведенное исследование позволяет автору указывать на необходимость приведения понятийного аппарата в соответствии с Киотской конвенцией, а также на дальнейшее совершенствование отдельных элементов административно-правового статуса таможенного представителя в Таможенном союзе.
Далее в работе предложено авторское определение понятия «таможенный представитель», под которым следует понимать юридическое либо физическое лицо государства-члена Таможенного союза, зарегистрированное в
установленном порядке и возмездно оказывающее услуги по совершению таможенных операций на профессиональной основе от имени и по поручению декларанта или иного заинтересованного лица в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза. Кроме того, аргументируется целесообразность приведения наименования статей ТК ТС и ФЗ № 311 в соответствие с особым правовым статусом таможенного представителя.
В параграфе 2.2. «Особенности механизма административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей» на основе изучения особенностей административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей предлагается авторская классификация функций таможенных органов по контролю за деятельностью названных посредников в сфере таможенного дела.
Достаточное внимание уделено исследованию информационных таможенных технологий и законодательства в данной сфере. Сделан вывод о том, что электронный документооборот является наиболее успешной системой по организации взаимодействия и обмена информацией между таможенными представителями и таможенными органами как при работе с реестрами, так и при осуществлении электронного декларирования. Вместе с тем отмечается необходимость совершенствования законодательства государств-членов Таможенного союза в части обеспечения единообразного применения информационных таможенных технологий.
Автор приходит к выводу о комплексном характере правового регулирования деятельности таможенных представителей, обусловленном необходимостью соблюдения императивных норм различной отраслевой принадлежности.
В параграфе 2.3. «Анализ судебной практики по вопросам деятельности таможенных представителей» автором отмечается необходимость изучения судебной практики с целью совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Для этого рассмотрены материалы конкретных судебных дел, споры по которым были вызваны сложностями при применении
отдельных положений административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в связи с существующими в ТК ТС переходными положениями.
На основе анализа статистической информации о совершении административных правонарушений в области таможенного дела, а также о количестве судебных дел по этой категории и вынесенных по ним решений за период с 2010 по 2013 г., сделан вывод о снижении количества административных правонарушений (положительная динамика снижения количества дел с 44 % в 2010 г. до 33,3 % в 2013 г.), совершаемых юридическими лицами, что, по мнению автора, свидетельствует о повышении добросовестности таможенных представителей и иных лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, в том числе благодаря последним изменениям таможенного законодательства (подробно рассмотрены в параграфе 2.2.).
Сделан вывод о важной роли судебной практики в развитии административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, а также о необходимости принятия высшими судебными инстанциями новых -разъясняющих постановлений, учитывающих изменения законодательства в сфере таможенного дела. Отдельно обосновывается необходимость актуализации ФТС России методических рекомендаций по квалификации административных правонарушений в сфере таможенного дела, что должно способствовать устранению неоднозначного толкования норм права, а также формированию единообразной правоприменительной практики.
На основе результатов проведенного анализа судебной практики предлагается обеспечить защиту таможенных представителей от неоднозначного толкования норм права путем дополнения статьи 2 ФЗ № 311 частью 6 следующего содержания: «Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о таможенном регулировании толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности».
Третья глава «Направления развития административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей» содержит два
параграфа.
В параграфе 3.1. «Предпосылки и перспективы развития административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей» определены основные направления, в соответствии с которыми в РФ и в Таможенном союзе в настоящее время проводится работа по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, а также автором рассмотрены и предложены перспективы дальнейшего развития правового положения обозначенных субъектов посредством оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, связанных с деятельностью лиц в сфере таможенного дела.
Автором подчеркивается соответствие законодательства РФ и таможенного законодательства Таможенного союза Соглашению ВТО по упрощению процедур торговли от 11.12.2013 в части раздела б «Использование таможенных брокеров», однако отмечается определенная несогласованность актов ВТО и Таможенного союза в части использования понятийного аппарата. Так, например, термин «таможенный представитель» в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством РФ более точно отражает характер деятельности изучаемого субъекта, чем «таможенный брокер», содержащийся в названном Соглашении ВТО.
Соискателем исследуется правовой механизм саморегулирования с его проекцией на сферу таможенного дела в РФ, выдвигаются предложения о возможности его внедрения в случае дополнения раздела III плана мероприятий «Совершенствование таможенного администрирования», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р, соответствующим пунктом о формировании института саморегулирования таможенных представителей.
В параграфе 3.2. «Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей» на основе проведенного исследования автором предлагаются
практические рекомендации, включающие административно-правовые меры и организационно-правовые мероприятия, основной целью которых является совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей. Далее рассматриваются возможные перспективы формирования саморегулирования деятельности таможенных представителей, а также даются авторские рекомендации по совершенствованию административно-правового статуса обозначенных субъектов.
На основе проведенного исследования диссертантом в качестве меры по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей предложено внедрение института саморегулирования (посредством внесения изменений в ФЗ № 311).
В работе проведена оценка регулирующего воздействия законопроекта, предложенного ФТС России, «О внесении изменений в статью 16.2 КоАП РФ» по изменениям, вносимым в главу 16, связанным с отменой конфискации, изменением штрафной санкции в виде процента от стоимости товара на конкретные суммы, а также возможности предупреждения малозначительных правонарушений. По мнению автора, рассматриваемый проект направлен на улучшение положения таможенных представителей в рамках оказания ими услуг по совершению таможенных операций.
Отмечается, что, несмотря на работу, проводимую органами государственной власти по совершенствованию административного законодательства, следует сделать вывод о несоответствии ряда норм общемировой тенденции к снижению административных барьеров.
В качестве слабой стороны проекта Таможенного кодекса ЕАЭС, предложенного ЕЭК, в части регулирования деятельности таможенных представителей, отмечается отсутствие определенных льгот в случае предоставления индивидуальным предпринимателям возможности осуществления посреднической деятельности. В этой связи диссертантом подготовлен проект соответствующих поправок в законодательство Таможенного союза и в отдельные нормативные правовые акты РФ.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации по итогам проделанной работы, а также рассматриваются перспективные направления проведения дальнейших научных исследований проблемных вопросов административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Основные положения и результаты исследования отражены в опубликованных автором научных статьях, общим объемом 2,85 п.л.
Статьи в научных изданиях, которые включены в перечень рецензируемых научных изданий для опубликования основных научных результатов диссертации:
1. Шерстобитов В.Ю. Административно-правовой аспект саморегулирования деятельности таможенных представителей // Вестник Российской таможенной академии. 2013. № 2. С. 92-98 (0,45 п.л.).
2. Шерстобитов В.Ю. Таможенное декларирование таможенным представителем: отдельные вопросы правоприменения // Вестник Российской таможенной академии. 2013. № 4. С. 115-119 (0,25 п.л.).
3. Шерстобитов В.Ю. Анализ изменения условий включения юридического лица в реестр таможенных представителей // Вестник Российской таможенной академии. 2014. № 1. С. 93-98 (0,4 п.л.).
Статьи в иных научных изданиях:
4. Шерстобитов В.Ю. Административно-правовой статус таможенных представителей в условиях членства во Всемирной торговой организации // Актуальные проблемы совершенствования теории и практики таможенного дела в условиях членства России во Всемирной торговой организации: сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 340-344 (0,25 п.л.).
5. Шерстобитов В.Ю. Разграничение статуса таможенного представителя и уполномоченного экономического оператора, методы их взаимодействия // Исследование проблем таможенного дела: сборник статей аспирантов и
соискателей. M.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012. С. 155-158 (0,2 пл.).
6. Шерстобитов В.Ю. Таможенный представитель как особый субъект административно-правовых отношений: Сборник трудов молодых ученых, аспирантов и участников студенческого научного кружка кафедры административного и таможенного права. Вып. 2. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012. С. 91-95 (0,25 пл.).
7. Шерстобитов В.Ю. Совершенствование таможенного администрирования института таможенных представителей // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2013. № 23. С. 161164 (0,25 пл.).
8. Шерстобитов В.Ю. О некоторых аспектах административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей // Таможенному делу -идеи молодых: сборник материалов международной молодежной научно-практической конференции. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 187-190 (0,2 пл.).
9. Шерстобитов В.Ю. Принятие предварительного решения о соблюдении иных условий включения в реестр таможенных представителей // Проблемы и перспективы развития современного законодательства: сборник материалов межкафедральной научно-практической конференции юридического факультета Российской таможенной академии. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 78-80 (0,2 пл.).
10. Шерстобитов В.Ю. Административно-правовое положение (статус) специалиста по таможенным операциям // Исследование проблем таможенного дела: сборник статей аспирантов и соискателей. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 44-46 (0,2 пл.).
11. Шерстобитов В.Ю. Административно-правовой статус таможенных представителей в Европейском союзе // Исследование проблем таможенного дела: сборник статей аспирантов и соискателей. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 47-49 (0,2 пл.).
Подписано в печать 23.07.2014 г. Формат 60x84/16. Авт. л. 1,2. Тираж 100 экз. Изд. № 297. Заказ
Изд-во Российской таможенной академии, 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский пр., 4.
