АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование организации работы районной, городской прокуратуры»
ВСЕСОЮЗНЫЙ НЛУЧНО-ЮСЩОМТШЛЬШЙ ИНСТИТУТ ПРОЕЛЕ УКРЕШШНШ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
На правах рукописи
Кравчук ЗД8Д!«яф Взкторович
Си ЙЕРПЕНСТВОВАЯИЕ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ РАЙОННОЙ, ГОРОДСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Специальность 12.00.II - судоустройство; прокурорский
надзор; адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссерташи на со-лскаже учено:'! степеш кандидата к>ридическах наук
1990
:зззаЗ научно-исследовательском ¿¿замости и правопорядка,,
тэрадичеоких наук 1;лшд В.И.
доггер =372, ^огзссср З.Б.Ястребов
2^32 - С^рагс-:--::-:;:;! юридический институт
о^з:-. 1590 г о в часов"
на ^сг^-^С:ззта Д 147.01,02 при Всесо-Пй-чс!- ^т^-с-'^^'-гл^ззс^ .г.:с-пггуте проблем укрепления
1 ^-сгр^да. ?122С22, Лосква, 2-я Звенигородская
Ч »-г ▼» . -
.V >1 • «
С ^.•.саггг.'ггт. ^-гг^ъея в библиотеке Института« згслгьг ' " , 1990 г.
Л.Н.Вчктоттова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
' Ак туаль нос ть и с с л едо в ани я. В выступлении президента СССР М.С. Горбачева ка внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР подчеркнута необходимость реформы суда, следственного аппарата, прокуратуры с тем, чтобы их положение, права и ответственность соответствовали задачам, кото-
т
рые они призваны решать1. 3 настоящее время, когда во многих регионах страны до предела обострились социальные противоречия, растет преступность., складывается крайне неблагополучная экологическая обстановка, особое значение приобретают вопросы совершенствования работы органов прокуратуры, которые призваны обеспечить единство и укрепление социалистической законности б СССР2.
Как отмечено в отчетном докладе Центрального Комитета КПСС ХХУШ Съезду КПСС, на передний план вышла сейчас задача укрепления законности и правопорядка. На разных форумах люди предъявляют категорическое требование - остановить нарастание преступности, антиобщественных проявлений, реши-
3
тельно укрепить правопорядок .
Это обусловливает необходимость поиска принципиально новых подходов к организации работы органов прокуратуры, в том числе районных и городских прокуратур. Как наиболее многочисленное низовое территориальное звено прокурорской
1. Правда. 1990. 16 марта.
2. Клочков В.3., Рябцев З.П., Шинд В.И. Закон Союза Советских Социалистических Республик о прокуратуре СССР (проект с обоснованием необходимости его разработки и характеристикой основных положений) //Научная информация по вопроса:.! борьбы с преступностью 120.- {«.,1990. - С. 44.
3. Правда. 1990. 3 июля.
системы районные, городские прокуратуры должны максимально приблизить прокурорский надзор к точному исполнению законов в деятельности местных Советов народных депутатов, предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций, должностных лиц, обеспечить реальную защиту конституционных прав и свобод каждого гражданина от чиновников, бюрократов, разного рода дельцов теневой экономики. По мнению автора оперативность, четкость, результативность действий прокуратуры на местах обеспечивает эффективность функционирования всей системы органов прокуратуры.
Чтобы решить .эти задачи необходимо разработать, апробировать и затем внедрить в практику современные научно обоснованные рекомендации, позволяющие интенсифицировать деятельность прокуратуры, устранить нерациональные потери времени и сил прокуроров и следователей, максимально использовать имеющиеся резервы, внедрить в практику оптимальные формы и методы работы, рационализировать трудовые процессы, активизировать человеческий фактор.
С этих позиций понятна необходимость переосмысления ряда уже сложившихся е теории прокурорского надзора представлений о содержании организации деятельности низового территориального звена прокурорской системы, путях ее оптимизации, а также разработки ноеых положений, которые е дальнейшем могли бы стать основой для изучения проблем организации работы всей системы территориальных органов прокуратуры. Последовательное изучение и совершенствование организации работы - действенный, а главное реальный резерв, способный значительно повысить эффективность прокурорского надзора.
Состояние разработки проблемы. В последние годы в работах многих ученых-правоведов нашли отражение вопросы совершенствования деятельности органов прокуратуры. Большой вклад в разработку понятия организации деятельности районной, городской прокуратуры, и в первую очередь таких ее основных направлений, как рациональное распределение обязанностей, координация деятельности правоохранительных органов, взаимодействие с районными (городскими) Советам;! народных депутатов, другими государственными органами и общественными организациями по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, аналитическая работа и планирование, контроль и проверка исполнения, оперативное руководство (регулирование) районным, городским прокурором деятельности подчиненных работников, научная организация труда работников районной, городской прокуратуры, организация работы по повышению квалификации, внесли Л.Д. Берензон, Л.М. Давыденко, В.К. ЗЕирбуль, В.Г. Мелкумов, В.Т. Михайлов, Т.Л. Маркслов, М.Ю. Рагинский, В.П. Рябцев, А.П. Сафонов, К.<5. Скворцов, В.И. Шинд и др.
Проблемы предупреждения преступности на территории района, города, сбора и анализа информации, программно-целевого планирования исследуются в работах В.В. Долежана, Б.В. Коро-бейникова, Н.П. Косоплечева, Э.В. Кузнецовой, E.H. Сидоренко, В.К. Звирбуля, P.M. Ыинькоеского, A.M. I,Михайлова, 5.Ш. Измайловой.
Широкий круг вопросов организации работы в сфере общего надзора освещается в работах С.Г. Березовской, В.В. Доле-кана, Л.А. Николаевой, С.Г. Тарнавского, A.B. Борецкого, И.С. Еикторова, С.А. Емельянова, В.Б. Ястребова.
Зги авторы сформулировали понятия организации, методики и тактики общего надзора, „ рассмотрели вопросы планиро-
вания и прогнозирования, использования ав-хо:¡гтизироранных систем в работе прокурора по общему надзору, высказали соображения по определению результативности общекадзоркой деятельности.
Отдельные вопросы рационального распределения обязанностей, планирования работы, усгодак осуществления надзора при организации работы по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия нашли отражение в работах К.В. Жогина, А.И. Михайлова, U.C. Трубина, Д.М. Бакаева, Г.И. Скаредова, А.П. Сафонова, Л.А. Соя-Серко и др.
Повышение квалификации и профессионального уровня прокуроров, подготовка прокурора к участию в судебном разбирательстве, оптимальные формы и методы осуществления надзора, оценка деятельности и другие вопросы организации работы в сфере надзора за исполнением законов при рассмотри:дел в судах освещены в монографиях В.И. Еаскова, О.П. Темулкина, М.Ю. Рагинского, Г.И. Ерозина, ¡O.A. Заленского, А.Д. Бойко-ва.
Некоторые аспекты взаимодействия с Советам;', народных депутатов, трудовыми коллективами раскрыты в статьях А.И. Долговой, Т.Н. Добровольской, Ф.Iii. Измайловой, С.Э. Явлинского, И.И. Карпеца, В.И. Кригера, З.Н. Кудрявцева, Э.Н. Левакоиой, C.B. Парадееаой и др.
Таким образом, определенная теоретическая база для совершенствования организации работы районной, городской прокуратуры имеется. Еместе с тем существенные изменения содержания, структуры и объема работы органов прокуратуры, происшедшие ь последнее время в связи с перестройкой дея-
дельности прокурорской системы, вызывает необходимость продолжения научных изысканий по разработке целостной концепции эффективной организации работы районной, городской прокуратуры. Это должно обеспечить реализацию на практике современных методик организации, обеспечить целенаправленное упорядочивающее воздействие на структурные связи и отношения системы прокурорской деятельности в соответствии с основными принципами организации работы и прежде всего принципом оптимальности.
Такими соображениями и руководствовался автор при избрании темы настоящего диссертационного исследования.
Цели и задач:: работы. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения концептуальных проблем организации работы районной, городской прокуратуры разработать рекомендации по позьгка«» эффективности ее деятельности.
Поставленная цель конкретизирована следующими исследовательскими задачами: разработка понятия организации работы районной, городской прокуратуры как научной категории, комплексно отражающей оснорк научной организации труда и управления в органах прокуратуры; формулирование принципов организации деятельности газовых территориальных органов прокуратуры б современных условиях; изучение механизма формирования оптимальных организационных структур в районных, городских прокуратурах, а также путей упорядочения процессов сбора и обработки информации, активизации человеческого фактора; обоснование и формулирование предложений по совершенствованию организации деятельности районкой, городской прокуратуры.
■Методологическая основа и нотоп и к а и се л ел о в ания. Ме то -
- о -
дологической основой диссертации послужили положения диалектического и исторического материализма как общенаучного метода познания. Работа основана на материалах ХХУТП Съезда КПСС, Съездов народных депутатов СССР, выступлениях руководителей Советского государства по вопросам укрепления законности и правопорядка. Содержание диссертации базируется также на исследованиях советских и зарубежных ученых в области теории социального управления, общей теории государства и права, теории государственного управления, кибернетики, праксеологии, научной организации труда, других специальных (частных) наук. Без осмысления проблем организации работы районной, городской прокуратуры с позиций этих наук невозможно разработать концептуальные основы ряда направлений упорядочения деятельности данного звена прокурорской системы. Кроме того, при разработке вопросов организации работы использовалась литература, освещающая содержание, основные формы и методы прокурорского надзора. Приняты во внимание проекты Законов о прокуратуре СССР,разработр_ы::ые ь Прокуратуре Союза ССР и во Всесоюзном научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка, материалы Всесоюзной научно-практической конференции в Прокуратуре Союза ССР 1-2 декабря 1989 г., материалы совместных заседаний Совета по рассмотрению вопросов теоретического характера и координационного бюро теории социалистической законности и прокурорского надзора 29 мая 1939 г., материалы расширенного заседания координационного бюро по проблемам прокурорского надзора 2эмая 1990 г. и т.д. Все это позволило создать комплексную научную базу для осмысления проблем организации работы
- 6 -
paitoiu-i'ix, городских прокуратур.
юридическую базу исследования составляя? Конституция СССР (- рздгхкии 19с8 г. с последующими изменениями и допол-»ениягя) ,Зг.лОН о прокуратуре СССР,другие нор::ат;:рнгз зкты Союза СО? и сошн'-'х республик.
Для анализ:. документов и данных практики, йормулиро-ггнпя определений, зызодо?- и предложений применялись логический , сравнительный .пуккпиональный, выборочный :; хонкрзтно-со-гкюлоглчес:::!?* методы,а такт.е непосредственное наблюдение, различные виды опросов (интервьюирование, знкетлровзлле и
ф -7 ) - * ГТ * ' *
Змпиричзсхуэ базу исследования составил:::выборочный анализ практики организации работы районных,городских прокуратур Сибирского рег:юла(0;.:склл,1Ь:.:епск?я,Новос11б::рс"ая облает:;), Центрального региона(Игспюгекгя,Смоленская области) Дз.рько"-с1:о,'."олта:-с::о:!,5оро:п:;"Ю5гр"дс;с°й областей Украинской ССР; ■•пкгтпроганло по специальной программе 120 район:-;™,городских прокуроров Сибирского региона, 198 прзцсеццтзлоГ: л секретарей
ЗДОГ'ОНО
:::л
сельских л посчлков-х заветов, руководителей предприятий, рзпделлл л оргякиэлгай,чл»нов товарищески:: судов.. !сс около 2 тысяч различных документов: приказов о разпределз об~зе.н:-:оетсй, текущих и перспективных плало" р-~^от:л,стлт ческих отчет о г. алто1^ прокурорского ретир тан::'' л т. л. С
SCO прокуроров ралйоно- л городов,обу-аво^ло- в "-ръкоз-еко:: '-лллакз .¡нсглтут? но.-:пения кг алшрикацлл руководящих код-ров прокуратур--- СССР л 150 следователей прокуратуры и милиции, обучавшихся в Ленинградском институте повышения к-зллгллтл:: прз'-'уроре::о-сл?лстРг;::-л'х рзбзтнило? для гызононив :::: •-излил по "опросе:.:, сгяззнлыы с организацией работы •» районной, лозо л з. .j.: i:ро:-;--р .г-'0:..
Изучено двести выпускных работ слушателей филиала института. Диссертационное исследование является итогом семилетней работы автора в должности прокурора района.
Научная новизна исследования.
В диссертации впервые на монографическом уровне исследуются вопросы организации работы районной, городской прокуратуры на основе всестороннего анализа проблем научной организации труда и управления применительно к единому, целостному механизму упорядочения деятельности данного звена прокурорской системы. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование организации работы районных, городских прокуратур.
Новизна диссертационного исследования состоит в следующих положениях:
- в обосновании вывода о том, что организация работы районной, городской прокуратуры должна рассматриваться, как направленная на решение задач прокурорского надзора динамичная, развивающаяся система упорядочения деятельности, обеспечивающая во-первых, формирование оптимальной структуры районной, городской прокуратуры (определение необходимой численности оперативных и технических работников, рациональное распределение обязанностей), ео-вторых, - установление на этой основе объективно необходимых внешних (внутрисистемных и внесистемных) связей и отношений данного структурного подразделения прокуратуры с вышестоящими органами прокуратуры, а также с местными Советами, предприятия:.»!, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, е-третьих - как управление
е прокуратуре (руководство и контроль исполнения, укрепле-
- 8 -
ние трудоЕой и исполнительской дисциплины, повышение деловой квалификации кадров и т.д.);
- н раскрытии правовых основ организации деятельности прокуратуры, анализе причин низкой эффективности управления районными, городскими прокуратурами со стороны вышестоящих прокуратур. В формулировании рекомендаций, направленных на совершенствование правового обеспечения оптимизации деятельности прокуратуры;
- в выяснении порядка и условий реализации общих принципов организации работы применительно к специфике упорядочения деятельности районной, городской прокуратуры;
- в описании некоторых направлений оптимизации связей и отношений районной, городской прокуратуры с вышестоящими органами прокуратуры;
- в разработке рекомендаций по рационализации надзорной деятельности, совершенствованию взаимодействия с компетентными органами в деле борьбы с преступностью и профилактики правонарушений;
- в изучении проблем активизации человеческого фактора е районных, городских прокуратурах. В разработке системы личностных характеристик прокурорского работника. В анализе причин низкой эффективности, действующей е настоящее время, системы повышения деловой квалификации кадров прокурорских работников.
Практическая значимость диссертации в следующем:
а) Теоретические еыводы и практические рекомендации диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки современной концепции прокурорского надзора и совершенствования законодательства о прокурорском надзоре;
б) результаты проведенного исследования позволили сформулировать и обосновать конкретные рекомендации по совершенствованию организации работы районной, городской прокуратуры;
в) отдельные положения и вызоды диссертации могут быть использованы при подготовке учебных и методических пособий; совершенствовании учебных прогрс.-мм по прокурорскому надзору, для повышения квалификации прокурорских работников в институте повышения квалификации и на местах;
г) теоретические положения исследования могут быть положены в основу более глубокого изучения проблем организации работы органов прокуратуры.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена в секторе общей теории социалистической законности и прокурорского надзора Всесоюзного научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка.
Основные положения и выводы отражены в опубликованных автором работах, доложены на расширенном ( с участием представителей базовых прокуратур) заседании Ученого Совета Всесоюзного научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка, в выступлениях на областных и зональных научно-практических конференциях.
Разработки, содержащиеся в диссертации, используются в учебном процессе Харьковского филиала Института повышения квалификации руководящих кадров Прокуратуры СССР, в лекциях и на сеыинарс-ко-практических занятиях для широкого контингента слушателей ( районные и городские прокуроры, их заместители и помощники, а также прокурорские работники из социалистических стран).
Структура работы. Структура соответствует логике исследования. Диссертация состоит из введения, грех глав, заключения, списка литературы. Общий объем работы соответствует требованиям ВАК СССР.
Содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность теш, определяются цели и методы диссертационного исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, показана их теоретическая и практическая значимость.
В первой главе - " Организация работы и ее роль в повышении эффективности деятельности районной, городской прокуратуры"- дается определение организации деятельности низовых территориальных звеньев прокурорской системы. При этом организация работы прокуратуры рассматривается как своевременная постановка .задач перед коллективом и кавдым работником, мобилизация людей на их выполнение, расстановка членов коллектива по участкам, регулирование их деятельности, обеспечение работы прокуратуры как единого механизма.
Показано положение районной, городской прокуратуры в прокурорской системе, ее отличие от других прокуратур. Дана классификация первичных территориальных прокуратур в зависимости от их штатной численности, экономической характеристики региона и т.д.
Автор аргументирует тезис о том, что' организация работы районной, городской прокуратуры отличается от организации деятельности других звеньев прокурорской системы. Полемизируя с С.Г. Березовской, поддерживая и дополнительно раскрывая взгляды Б.М. Зезюлина и В.П. Рябцева по этому вопросу,
_ Ц _
диссертант обосновывает мнение и дополнительными аргументами. Ведь отличительные черты различных звеньев прокурорской системы обусловливает и своеобразие разделения и кооперации труда, получения информации о правонарушения;-:, координации и взаимодействия, других направлений организации работы. К особенностям, подчеркивающим специфику организации работы районной, городской прокуратуры, по мнению автора, относятся и некоторые формальные призма!"-:: закрепление в ст. 12 Закона о прокуратуре СССР официального казвглия данного звена органов прокуратуры ( районные, городские прокуратур-:), наличие определенной атрибутики, указывающей ка официально? положение отого органа в прокурорской системе ( гербовые и иные печати, штампы, вывески с названием органа, фирменные бланки).
Анализируя содержание понятия организации работы районной, городской прокуратуры, диссертант обралаот внимание ка единство статики и динамики, многострукгурность и пс.т,¡функциональность организации деятельности ( внутрисистемные и внешние связи и отношения).
Установление внутрисиете^о: связей у отношений в первую очередь предполагает научно обоснованное нормирование труда, установление на этой основе оптимальной штатной численности каждой районной, городской прокуратуры, правильное распределение обязанностей работников.
Упорядочение внешних связей и отношений обусловливает необходимость: а) организационного обеспечения недлезкцего руководства со сторон:.: областных, краевых и других руково-
дящчх оргяноз прокуратур:.:: 5) устакэглсние объективно необходимых контактjb с органа».« коллективного руководства, должностные лица!.-:!, грг>г^с:-:г'.'у. г ходе осуществления наззер-ной деятельное*".-;. 2 перг.уэ очередь ото информационные связи, приззак;-:ь:е о^оспэ«:-:тъ своевременнее поступление в нужном объеме досгсгес:;:-", ::гг~:яггзсн:-:с:1 ::нг1ормаепи о правонарушениях, их причина услсзипя, о деятельности компетентных органов по их гь-.явлгн:: уззранок:э, восстановлению нару-аеннкх прав грэгл'.-: г. ерзачлгг.*.:;::1., результативности актов поо к ''/тес ос козе тг^азкзоз.а1:: т,гт.
Б с::стс::о :: зеакмодействня нужно поддер-
жи ваз ъ кнорv'о езаек, зееникаг'зке в процессе согласования по т-ел::, грт'эни, ^еезу, исполнителя;.! и программе деятельности учлзтн,ч:<02, состояния законности и
правопорядка. Сюда г.е оякеелте;: организационкые связи, обусловленные г.одяо~""кеГ: к крезедеккем ;:сордккационных совещаний, ргзрьСэтг.оП со~-\:;ст:-:-.с мероприятий, контроле;-! исполнения пр-'клзкк зез?кк': :: т.д.
Содержание:.: упрг.зз::-::;:; в законной, городской прокуратуре являктся: а) сбер :: зерзкчнал обработка информации; б) аналитическая рзСоза: з) планирование; г) руководство и контроль исполнения; д) научная организация труда и управления; ж) укрепление трудовой :: исполнительской дисциплины; з) позкленке яелезок чя.сл:-'/кка1;ии кадров, Эти элементы формируются з ходе сзецк:зк"зекок управленческой деятельности, являются составной частью схе?г?.:ы организации работы районной, городской пзекург.турь; тг.тче нуждаются в совершенствовании .
В дкееерзаккк рассматривается система принципов органи-
зации деятельности районной,городской прокуратуры. Говоря об общ принципах организации работы прокуратуры автор называет сформули ванные В.И. Лениным требования организационно-политического хара тера о единстве и централизации прокурорской системы, о независи мости прокуратуры от местных органов власти.
В настоящее время в ряде союзных республик верхними эшелонами власти предпринимаются попытки демонтировать систему прокурорскс го надзора, образовать свои, независисмые от центра прокурорские органы. В этой ситуации руководителям республиканских и нижестоя щх прокуратур следует исходить из требований Закона СССР " 0 рг граничении полномочий между Союзом ССР и субьектами федерации", п. 13 ст.6 данного закона констатируется,что к исключительному н дению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов относится установление единой системы прокурорского надзора в СССР.
По мнению автора, любой суверенитет имеет смысл только при нг личии четко действующего в маштабах СССР правового механизма,рег но обеспечивающего защиту прав и законных интересов какого гражданина СССР независимо от места его проживания и национальности, Следует также принять во внимание , что ряд местных Советов, в с общесоюзного и республиканского законодательства, не выполняют : конные распоряжения центра, республиканских и иных органов упра] ления, объявляют своей собственностью основные фонды министерст] и ведомств, вводят дискриминационные правила торговли и т.д. Bei это свидетельствует о необходимости сохранения единства и центр лизации прокурорской системы.Вместе с тем,эти принципы должны н; полниться новым содержанием и отражать в полной мере демократич кие основы соотношения республиканской и центральной государств
ной власти. Окончательно эта проблема монет быть решена новым Союзным договором. Однако, как бы ни был разрешен вопрос о взаимоотношениях центра и союзных республик, данное обстоятельство не может существенно повлиять на содержание самой организации работы районной,городской прокуратуры. Обосновывая это положение диссертант приводит ряд аргументов.
Говоря о централизации прокуратуры,автор подчеркивает необходимость развития инициативы и самостоятельности всех звеньев прокурорской системы / в том аделе районной,городской прокуратуры/. Несмотря на строгую субординацию , отношения :лежду районными,городскими и вышестоящими прокуратурами не должны .сводиться к тому, что вышестоящие прокуратуры доводят управленческие решения до районных ,городских прокуратур, а работники данного структурного подразделения механически их выполняют. Зти отношения должны "троиться на основе делового, конструктивного сотрудничества, обеспечивающего конкретизацию решений применительно к специфике организации работы первичного территориального звена прокурорской системы.
К специальным принципам автор относит оптимальность и комплексность. Раскрывая их содержание,он подчеркивает специфику их реализации применительно к организации деятельности районной,городской прокуратуры, приводит конкретные примеры из практики.
3 работе рассмотрены вопросы правового обеспечения организации работы районной,городской прокуратуры применительно к упорядочению ее деятельности. Критикуется практика подготовки и реализации нормативных предписаний Генерального прокурора СССР.
Анализируются причины низкой эффективности действующей системы празовых актов, регулирующих организацию деятельности глокуратурн.
Отмечено несовершенство этой системы. По мнению автора необходимо: а) отказаться от шаблона изживших себя форм и методов руководства, пересмотреть я отменить ряд приказов и указаний Генерального прокурора СССР; б) улучшить механизм подготовки нормативных актов Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик. Основные положения этих актов должны разрабатываться на основе научных рекомендаций, с учетом имеющихся ресурсов и реальных возможностей прокурорской системы, предварительно апро бироваться в базовых прокуратурах; в) постепенно ввести в дейст вие систему нормативных актов, комплексно регламентирующих вопросы организации работы, - положений о структурных подразделениях, в том числе районной, городской прокуратуры, должностных инструкций, схем взаимодействия по основным направлениям деятельности, инструкций по вопросам управления и организации и т.д; г) обеспечить изучение и усвоение прогрессивных форм и мет дов работы всеми оперативными и техническими работниками прокуратуры, установить надлежащий контроль за их внедрением в практику деятельности.
Глава вторая- " Совершенствование организации работы по некоторым основным направлениям деятельности районной, городской прокуратуры"— посвящена вопросам улучшения организации надзорной деятельности районной, городской прокуратуры, а также отдельным проблемам оптимизации связей и отношений с судом и милицией, Советами народных депутатов, партийными комитетами, контролирующими органами. Отмечается, в частности, что органы прокуратуры поставлены в неблагоприятные условия, выполняют несвойственные им функции, в ряде случаев прокуроры лично ведут борьбу с преступностью ; на них возложена
координация деятельности правоохранительных органов. По мнению диссертанта, эту проблему следует решить путем внесения соответствующих изменений в Конституцию СССР и Закон о прокуратуре 3 СССР. В настоящее время, определенные резервы можно освободить за счет совершенствования организации работы в рамках действующего законодательства.
ОсЕещая Еопросы упорядочения информационного обеспечения прокурорской деятельности, диссертант отмечает, что система сбора и обработки информации в районной, городской прокуратуре ориентирована на неэффективный режим функционирования. Районным, городским прокурорам зачастую не известен объем данных, необходимых для обеспечения результативности надзорной деятельности, а также современные технические средства работы с информацией, используя которые, они могли бы расходовать свое время и силы для решения поставленных задач.
В массе информации, поступающей в органы прокуратуры, нередко содержится минимум необходимых сведений, что особенно характерно для сообщений органов вневедомственного контроля. Кроме того, она характеризуется неоперативностью получения и низким качеством, неупорядоченностью информационных потоков, дублированием получения и обработки информации о правонарушениях. В этой связи в диссертации подчеркивается, что прокурорам следует решительно отходить от выполнения работы, которую могут делать другие компетентные органы. С этой целью необходимо ужесточить надзор за исполнением законов, направленных на выявление, устранение и профилактику правонарушений контролирующими органами. Обосновывается мысль о том, что и настоящее время целесообразно принять
на уровне Совета '.^инисгров. СССР единое положение для всех контролирующих органов о порядке направления сообщений о выявленных правонарушениях б прокуратуру и другие правоохранительные органы.
Значительный резерв времени и сил работников районных, городских прокуратур, по мнению автора, могут быть высвобо-. жден путем совершенствования технологических процессов обработки информации. Показаны возможные пути использования компьютерной техники, подчеркивается, что для надлежащей компьютеризации прокурорского нэдзора нужны прежде всего соответствующая материальная база и программное обеспечение, а также заинтересованность как руководящих органов прокуратуры, так и работников районных, городских прокуратур. Уже з настоящее время надо ввести основы информатики в программу повышения квалификации прокуроров и следователей р Институте повышения квалификации Прокуратуры СССР.
Диссертант полемизирует с Б.М. Зезюлиным, Л.А. Николаевой, А.Д. Еерензоном, A.B. Еорецкпм, В.В. Долежаном и рядом других ученых по вопросу о целесообразности и законности использования устных форм прокурорского реагирования и высказывает мнение о том, что применение устных фор:.; прокурорского реагирования и, в первую очередь устшгх протестов позволяет интенсифицировать деятельность районных, городских прокуроров, выявить дополнительные резервы времени за счет его экономии, приблизить момент прокурорского реагирования ко времени нарушения закона, обеспечить своевременность восстановления наруи-зннух прав, законных интересов гратден. При этом, конечно, нужно учитывать специфику использования дач- 13 -
ной формы прокурорского реагирования, некоторые ограничения ее применения.
Автор предпринял попытку проанализировать характер и содержание связей и отношений районной, городской прокуратуры с государственными органами и общественными организациями. Подчеркивается, что реализуя свои полномочия, руководитель и оперативные работники данного звена органов прокуратуры вступают в контакты с органами коллективного руководства, должностными лицами, гражданами. Содержание и характер этих контактов определяются либо властно-волевым началом, характерным для прокурорского надзора либо принципом конст -вуктнзчого сотрудничества, лежащим в основе координации и взаимодействия. Исходя из этого формируются отношения, возникающие между прокурорами и субъектами правоприменительной деятельности. В одних случаях оти отношения основаны на праве прокуроров требовать выполнение определенных действий или воздержания от их совершения к соответствующей этому праву обязанности другой стороны это требование выполнить. В других - эти отношения имеют характер согласования, коллективной организации совместной деятельности, сознательной исполнительской дисциплины.
В диссертации рассматриваются также вопросы взаимодействия районных, городских прокуратур с неформальная! организациями. Отмечается, в частности, что нормативной основой взаимодействия органов прокуратуры с неформальными объединения:.;» и организациями может стать закрепленное в Законе о прокуратуре СССР положение о том, что эти органы взаимодействуют с общественная! организациями и трудовыми коллективами в деле укрепления правопорядка (ст. 4 Закона о прокуратуре
- 19 -
СССР). Вместе с тем нужно разграничивать неформальные объединения и организации, сформу;:прован:гые на конструктивной основе, и объединения, в программах которых преобладают деструктивные начала и деятельность которых противоречит Конституции СССР, Конституция:-! союзных республик, советским законам. Если в первом случае консолидация усилий в сфере укрепления правопорядка необходима и оправдана, то во втором - прокурор должен занять принципиальную позицию, используя весь арсенал своих полномочий (в том числе право возбуждения в установленных законом случаях уголовных дел), принять меры к устранению нарушения закона в деятельности таких объединений и организаций либо к их роспуску. В первую очередь такие меры должны быть приняты в отношении шовинистских, националистических, червоносотекских, проф>ашистскпх и других организаций подобного рода.
Глава третья - "Совершенствование управления в районной, городской прокуратуре" - посвящена вопросом организации внутрисистемных связей, активизации человеческого фактора в районных, городских прокуратура-:.
Опираясь на суждения Г.И. Бровина, У. С. Строговича, А.Р. Ратинова и других о профессиональной г,тике юриста, автор формулирует социально-психологические установки и ориентации личности прокуроров и следователей, отмечал, в частности, что важнейшим составным компонентом модели личностных характеристик работника прокуратуры должно стать уважительное отношение к простым людям, их нуждам и заботам. Это особенно важно сейчас, когда, с одной стороны, активизировалась правотворческая и правоприменительная деятельности местных Советов,
а с другой стороны, - качали дзЛстзовать законы, решающие ос-новополагающке вопросы экономической и социальной низки. В этих условиях необходимо обеспечить средствами прокурорского надзора реальную защиту праз граждан от различного рода местнических решений, ущемляющих их национальное достоинство, честь и свободу, а тах:-е от попыток ущемления интересов простых людей со сторонгы бюрократического аппарата, дельцов, теневой экономики, вымогателей, частных предпринимателей.
Д;п;амизм событий последних лет требует от районного, городского прокурора переосмысления многих устоявшихся стереотипов, готовности к принятию неординарных решений в ситуациях, отклоняющихся от привычных стандартов. При наличии трудностей методического, материального, технического, информационного обеспечения , при резком возрастании физической и эмоциональной нагрузки прокурору ваычо не растеряться, мобилизовать все имеющиеся силы для решения задач прокурорского надзора. В .этой связи автор списывает изученный им спи? организации работа ряда районных прокуратур в экстремальных условиях.
Особое внимание з диссертации уделено вопросу укрепления трудовой и исполнительской дисциплины в районной, городской прокуратуре. Зкат/мость этого направления упорядочения деятельности обусловлена тем, что cr.CTei.ia органов прокуратуры должна быть организована целесообразно, с разумны?.? сочетанием властных и демократических начал. Необходимо немедленно, всеми доступными средствами, начать работу по формированию у прокурорских работников установки на добросовестный труд, ответственное отношение к порученному делу, самокритичность
и самоконтроль. В противном случае, по мнению автора, все организационные усилия по упорядочению деятельности органов прокуратуры, в том числе районной, городской прокуратуры могут оказаться безрезультатными.
Составной частью работы по повышению уровня трудовой и исполнительской дисциплины являются, как известно, контроль и проверка исполнения. В этой связи диссертант анализирует проблему совершенствования текущего контроля на базе оперативных совещаний, проводимых в районной, городской прокуратуре. Описываются типичные недостатки оперативных совещаний и даот-ся рекомендации по их устранению.
Одним из важнейших направлений оптимизации работы районной, городской прокуратуры, по мнению автора, является повышение деловой квалификации кадров. В этой связи диссертант обосновывает идею о том, что необходима кореннач реорганизация всей системы повышения квалификации прокурорских работников. Следует соединить Еоедино теорию и практику на всех этапах профессиональной подготовки специалистов. В связи с тем, что в настоящее время единая система повышения квалификации прокуроров и следователей низового звена органов прокуратуры еще не сформировалась, основную нагрузку по руководству и методическому обеспечению, организации регулярных форм обучения, должны взять на себя областные, краевые прокуратуры.
В заключении систематизированы предложения диссертанта, указываются перспективные направления по дальнейшему совершенствованию законодательства, теории и практики организации деятельности в районных, городских прокуратурах.
По теме диссертации опубликовата следующие работы:
1. Общими усилия?.« // Соц. законность. - 1986. - № 3 - 0.3 п.л.
2. Резерв времени - в организации работы // Соц. закон-кость. - 1987. - К' II. - 0.3 п.л.
3. Искать резервы. // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - I98S. - № 112. - 0.4 п.л.
4. Организация работы районных и городских прокуратур в неординарных ситуациях. // Соц. законность. -1990. - !? 4. - 0.3 п.л./ " с оэ:т орет во / ■
ротапринт ин-та Пр-ры СХР £ак. 29 тир. ПО
- «со -
