АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование управленческой деятельности органов внутренних дел на основе разработки и реализации целевых программ»
На правах рукописи ¿7 /. М. ^
Дубинина Наталья Михайловна ^ ^ ^
ГОВЕРШЕНСГВОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ОСНОВЕ РАЗРАБОТКИ И •ЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ (МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ, 1ЕТОДИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
еннальность: 12.00.13 - управление в социальных и экономических системах (юридические аспекты); правовая информатика;
применение математических методов и вычислительной техники в юридической деятельности
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2000
Диссертация выполнена на кафедре управления и информатики Московского юридического института МВД России
Научный руководитель -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Малков Вадим Дмитриевич
Официальные оппоненты -
Заслуженный юрист России доктор юридичесю
наук, профессор
Вицин Сергей Ефимович
Заслуженный юрист России кандидат юридар ских наук, профессор Ипакян Александр Павлович
Ведущая организация -
Государственное учреждение «Всероссийси научно-исследовательский институт» М1 России
а-х
Защита состоится «¿^ » ^ 2000 года в « /^ » часов на за<
дании диссертационного совета Д.052.04.02 в Московском юридическом инст туте МВД России (117437, Москва, ул. Волгина, 12).
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Московско юридического института МВД России. Автореферат разослан « гч
» ¿2<-С 1999 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук старший научный сотрудник
И.В. Голован
/0/. Ш.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Одним из важнейших резервов повышения эффектности и качества оперативно-служебной деятельности органов внутренних ел, функционирующих в настоящее время в условиях радикальных социально-кономических и политических преобразований, масштабных кризисных явле-ий во всех сферах жизнедеятельности нашего общества, резкого усложнения риминогенной обстановки, являются меры, осуществляемые в системе МВД оссии по совершенствованию управления. Повышение эффективности функ-ионирования органов внутренних дел на основе совершенствования управления объективная необходимость современного этапа их развития, подтверждаемая эебованиями ведомственных нормативно-правовых актов. В связи с этим акту-тьной задачей науки и практики является поиск конкретных путей и средств нтенсификации деятельности органов внутренних дел на основе более полного детального раскрытия резервов управления и его центрального элемента -правленческой деятельности.
Анализ многочисленных научных работ, посвященных тематике управле-яя органами внутренних дел (Г.А. Аванесова, А.И. Алексеева, Л.Ш. Берека-лили, Н.И. Буденко, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, В.Н. Воробьева, Г.М. Воскре-iHCKoro, Г.П. Герта, А.П. Герасимова, Г.Г. Зуйкова, H.H. Иванова, А.П. Ипакя-1, JIM. Колодкина, А.П. Коренева, А.Н. Косачева, С.С. Маиляна, А.Ф. Мандата, В.Д. Малкова, В.А. Малюткина, Э.П. Масленникова, А.Х. Миндагулова, .Б. Михайловской, А.П. Полежаева, А.Н. Роши, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова, .С. Чернявского, Н.Д. Шелякина, Е.Ф. Яськова и др.), свидетельствует о боль-ом внимании к проблемам совершенствования управления, глубоком освеще-т его общих вопросов. Вместе с тем в этих работах, на наш взгляд, недоста-1Чно раскрыты методические, технологические и организационно-правовые яекты совершенствования управления. Не даны операциональные определения ¡пользуемых понятий, ощущается дефицит в экспериментально проверенных фавленческих моделях и алгоритмах, что затрудняет обеспечение наиболее )фективного использования имеющихся в распоряжении органов внутренних :л сил и средств в борьбе с правонарушениями, осложняет поиск оптимальных эрм и методов их деятельности, не позволяет четко сформулировать цели и за-
дачи совершенствования организационной работы органов внутренних дел конкретных условиях их функционирования, выявлять направления и разрабг гаватъ конкретные мероприятия в этой области. Теоретическое рассмотрели этих вопросов и внедрение в практику результатов исследования повысит в це лом уровень управленческой деятельности органов внутренних дел, т.е. позволи глубже анализировать, надежней прогнозировать и тем самым эффективнее вл* ять на процессы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка безопасности1.
Совершенствование управленческой деятельности должно рассматривав ся в рамках организации и функционирования целостной системы управления основываться на применении комплексного подхода, позволяющего увидет управление не только в единстве его целей, ресурсов и конечного результат деятельности, но и, что особенно важно, практически организовать это едина во во всех его элементах. Собственно говоря, такой подход должен быть присуг любой системе социального управления, объединяющей механизм (цель, задач! функции, методы), структуру (управляемая и управляющая подсистемы и их сс отношение в статике, кадры, техника) и процессы управления (реальное фуш ционирование, т.е. система в динамике).
Сложность задач, решаемых в процессе организации и функционировав органов внутренних дел, приводит к объективной потребности глубокой прор< ботки комплексных проблем совершенствования их управленческой деятельш сти на плановой основе. При этом важно учитывать общие закономерности ра: вития государственного аппарата в целом, повышение требований к аппарат управления, необходимость более рациональной его организации на основе вн( ярения современных информационных технологий. В Послании Президеш Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 года осво( ние современный технологий управления названо одним из важных направлени преобразований. '«Они должны привноситься в практику исполнительной власт и государственной службы в процессе реформирования, которое само должв строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управле!
' В диссертационной' работе выражение «управленческая деятельность органов внутренних дел» использует для характеристики внутриорганизационной деятельности, связанной с осуществлением основных фунта управления. В нормативных актах МВД России выражения «управленческая деятельность органов внутреин. дел» и «управленческая деятельность в органах внутренних дел» используются как взаимозаменяемые.
(еских технологий должна стать система образования и повышения квалифика-irai кадров государственных служащих»2.
Одним из перспективных направлений решения комплексных проблем со-ершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел может биться широкое применение программно-целевой методологии, основная идея :оторой состоит в определении целей развития той или иной системы и разработке взаимоувязанных программ, обеспечивающих достижение этих целей. В даработке программно-целевого метода планирования и его практическом при-кнении достигнуты определенные успехи. Накоплен большой опыт в разработ-:е и реализации региональных комплексных программ борьбы с преступностью, )днако до сих пор не используется весь потенциал программно-целевого метода. )тсутствует опыт его применения в совершенствовании управленческой дея-ельности органов внутренних дел. В значительной степени это объясняется не-ешенностыо ряда методологических, методических и организационно-лавовых проблем программно-целевого планирования применительно к совер-тенствованию информационных систем и технологий управления.
Не ставя перед собой задачи решения всех этих сложных проблем, автор ;елает попытку рассмотрения возможностей применения программно-целевых гетодов для совершенствования существующей управленческой деятельности рганов внутренних дел.
Исследованию общих и прикладных проблем организационного управле-ия на основе системного подхода посвящены многочисленные работы отечест-енных и зарубежных ученых (Р. Акоффа, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, LH Берга, Л.Ш. Берекашвили, И.В. Блауберга, H.H. Брушлинского, В.Н. Бурко-а, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, А.П. Герасимова, H.H. Иванова, А.П. Ипакяна, Ш. Коренева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, Э.П. Масленникова, Б.З. Миль-:ера, В.А. Минаева, А.Я. Минина, A.M. Петровского, А.П. Полежаева, В.Ф. Су-арева, Г.А. Туманова, В.В. Черникова и др.). В то же время, к сожалению, во-росы применения программно-целевой методологии для совершенствования правленческой деятельности органов внутренних дел исследовались недоста-очно.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17.02.1998 г. «Общими силами - к одъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // «Россий-сая газете» от 24.02.1998 г. № 36.
Таким образом, происходящее в настоящее время реформирование системы МВД России, объективно вызвавшее необходимость совершенствования управления и управленческой деятельности на основе использования научных, в том числе и программно-целевых методов, недостаточная разработанность теоретических, нормативно-правовых основ, а также практических вопросов, связанных с разработкой и реализацией программ совершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Целью исследования является разработка теоретических, методических I организационно-правовых основ совершенствования управленческой деятельно сти органов внутренних дел с использованием программно-целевой методоло гии.
Задачи исследования:
- раскрытие сущности и содержания управленческой деятельности орга нов внутренних дел;
- определение на основе анализа управленческой деятельности органо внутренних дел основных проблем ее совершенствования;
- обоснование необходимости разработки целевых программ совершенст вования управленческой деятельности органов внутренних дел;
- определение содержания и структуры целевых программ совершенство вания управленческой деятельности;
- формирование основных положений организационно-правового обесш чения разработки и реализации целевых программ совершенствован!! управленческой деятельности органов внутренних дел;
- исследование возможностей применения методов моделирования в а вершенствовании управленческой деятельности штабов МВД, УВД;
- разработка методических рекомендаций по формированию и реализаци программ совершенствования управленческой деятельности органе внутренних дел.
Объект и предмет исследования.
Объектом данного исследования является управленческая деятельное органов внутренних дел.
Предмет исследовагаи - содержание управленческой деятельности орга-эв внутренних дел, методическое и организационно-правовое обеспечение ее >вершенствования на основе разработки и реализации целевых программ.
В целях конкретизации исследования в диссертационной работе рассмотрим вопросы совершенствования управленческой деятельности штабов МВД, ВД с использованием модельных представлений.
Методология н эмпирическая база исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют: шнейшие философские положения о природе и сущности управленческой дея-:льности, ее объективно-необходимом, целесообразном и творческом харакге-системный подход, обеспечивающий комплексное исследование управленче-сой деятельности; математическое и имитационное моделирование и формали-юанные методы исследования процессов совершенствования управленческой :ятельности в целом и ее отдельных элементов; социологические и сравнитель->правовые методы.
Нормативную базу исследования составляют законодательные акты Рос-шской Федерации, правовые акты органов государственной власти и управле-ля, нормативные акты МВД России.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются материалы введенного автором сравнительно-правового анализа основных нормативно-завовых документов органов внутренних дел по проблемам организации травленческой деятельности; результаты конкретно-социологических исследо-гний, проведенных автором среди руководителей служб и подразделений МВД, УВД, УВД субъектов Российской Федерации (более шестидесяти регионов), эоходивших в 1997-1999 годах обучение на Высших академических курсах, а иоке лиц высшего и старшего начальствующего составов органов внутренних ;л, обучавшихся на первом, втором и четвертом факультетах Академии управ-:ния МВД России в 1998-1999 годах. Социологическим исследованием в целом свачены 167 респондентов. Экспертные мнения и оценки практических работ-жов послужили основой определения проблем и приоритетных направлений шершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел.
В диссертации нашли отражение материалы исследований других авторе по разработке и реализации целевых программ решения приоритетных пробле в различных сферах жизнедеятельности общества.
В работе использованы также материалы научно-практических конфере! ций, научная литература по теме исследования.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем, по сущес: ву, впервые:
- предпринята попытка комплексного подхода к изучению проблем сове} шенствования управленческой деятельности органов внутренних дел на оснск разработки и реализации целевых программ;
- рассмотрены организационно-правовые и методические вопросы разр. ботки и реализации целевых программ совершенствования управленческой де: тельности органов внутренних дел;
- сформулирован подход к совершенствованию управленческой деятель» сти штабов МВД, УВД на основе модельных представлений.
Основные положения, выносимые на защиту:
- особенности содержания управленческой деятельности и ее совершено вования в органах внутренних дел в условиях использования современных и формационных технологий;
- факторы, оказывающие влияние на совершенствование управленческ< деятельности;
- понятие целевой программы совершенствования управленческой де тельности органов внутренних дел как разновидности управленческого решени ее структура и содержание;
- организация и правовое обеспечение разработки и реализации целев! программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренн] дел;
- формирование подхода к решению задачи совершенствования управле ческой деятельности штабов МВД, УВД на основе моделирования;
- рекомендации по разработке и реализации целевых программ соверше ствования управленческой деятельности органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение данной работы определяется комплексной разра-откой проблем совершенствования управленческой деятельности органов внут-енних дел на основе разработки и реализации целевых программ, что в опреде-енной степени восполняет пробел в теоретическом осмыслении этих вопросов.
Результаты исследования, отраженные в опубликованных работах, могут спользоваться в научной деятельности, а также при решении практическими аботниками конкретных задач совершенствования управленческой деятельно-ти, в том числе:
- при разработке и реализации комплекса мер, направленных на повыше-ие эффективности управленческой деятельности аппаратов управления МВД,
вд;
- в разработке нормативно-правовых документов системы МВД России по овершенствованию управленческой деятельности органов внутренних дел раз-ичных уровней на основе программно-целевой методологии;
- в подготовке и проведении управленческих имитационных игр в системе рганов внутренних дел;
- в повышении уровня управленческой подготовки работников органов «утренних дел, а также в учебном процессе образовательных учреждений сис-;мы МВД России при преподавании курсов «Основы управления в органах нутренних дел», «Организация управления деятельностью органов внутренних ел», «Информационные технологии управления в органах внутренних дел» и ругйх дисциплин.
Апробация результатов исследования.
Основные результаты диссертационного исследования и положения, выно-шые на защиту, прошли апробацию на двух научно-практических конференци-<, состоявшихся в Московском юридическом институте МВД России («Вопро-л совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних ;л», апрель 1997 года; «Проблемы совершенствования правоохранительной гятельности органов внутренних дел», апрель 1998 года); на трех Международ-ых конференциях «Информатизация правоохранительной деятельности», проченных в Академии управления МВД России в 1996-1999 годах.
Результаты диссертационной работы, предложения и методические рекомендации автора используются в практической деятельности ГУВД Новосибирской области, УВД Камчатской области, Кисловодского городского отдела внутренних дел, а также в учебном процессе Московского юридического института МВД России (при разработке частной методики преподавания учебной дисциплины «Основы управления в органах внутренних дел»). Диссертант принимал участие в научно-исследовательской работе по теме: «Разработка модельной компьютерной системы управления ОВД» (п. 1.23 плана НИД Академии управления МВД России на 1998/1999 гг.).
По теме диссертационного исследования автором опубликовано одиннадцать научных работ.
Объем и структура диссертации.
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России: Она состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы; определяются цели и задачи работы, ее объект и предмет; излагаются методы исследования, его методологическая и эмпирическая основы; раскрываются положения, обосновывающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость результатов; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения о научной и практической апробации результатов проведенного исследования.
В первой главе «Теоретические основы современных подходов к совершенствованию управленческой деятельности органов внутренних дел» проанализированы основные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел, обосновано применение и раскрыто содержание системного подхода в исследовании этих проблем.
Автор показывает, что один из концептуальных ориентиров происходящего в настоящее время реформирования органов внутренних дел может быть свя зан с разработкой и внедрением в практику информационно-технологическо{
истемы непрерывного совершенствования управленческой деятельности. Такой одход предполагает создание специального механизма, который обеспечивал ы развитие и совершенствование системы управления, оптимизацию ее струк-уры и управленческих процессов в соответствии с постоянно изменяющимися словиями. Речь, таким образом, идет об отказе от эпизодических мер по со-ершенствованию управленческой деятельности и переходе к более современ-ым динамическим подходам адаптивного планирования и управления в соот-етствии с изменяющейся средой. При этом требования рациональности и эф-1ективности функционирования органов внутренних дел не теряют своего зна-ения, так как одновременно происходит отбор наилучших нововведений в це-ях достижения стабильности и развития системы управления.
Результаты проведенного социологического исследования показали, что уществующие в настоящее время подходы к совершенствованию управления и правленческой деятельности в органах внутренних дел во многом носят субъ-ктивный характер (такой ответ дали 87,4 % респондентов). В каждом конкрет-:ом случае вопросы улучшения организации и функционирования системы ре-таются в зависимости от возможностей органа внутренних дел и инициативы отрудников. Принимаемые в этих целях меры, являясь результатом сознатель-юй и целенаправленной деятельности, как правило, не отвечают требованиям омплексности и непрерывности, проводятся эпизодически (71,3 % респонден-ов), не в полной мере используются научные рекомендации. По своему содержанию, методическому и организационно-правовому обеспечению совершенст-ование управленческой деятельности не обладает пока еще необходимым един-твом всех своих элементов и не всегда достаточно четко увязано с другими мерами, обеспечивающими комплексное развитие системы МВД России.
Такое положение дел определяется наличием ряда нерешенных проблем, лавные го них, по мнению автора, связаны с отсутствием механизма совершен-твования, слабой разработанностью системы интеллектуального обеспечения финятия решения в этой области на основе объективно измеримых показателей I формализованных критериев оценки состояния управленческой деятельности фганов внутренних дел. Это приводит, в частности, к тому, что проблема оценен существующего (текущего) и целевого (желательного) состояний управленче-;кой деятельности разрешается в конкретных случаях руководителями органов
внутренних дел, а также специально созданными аппаратами для осуществлен!« управленческих функций, на основе субъективных характеристик и предпочтений. То же можно сказать и в отношении определения приоритетов, выбора путей, методов и средств совершенствования управленческой деятельности. Положение усугубляется естественным недостатком у руководителей опыта и знанщ по разработке и реализации программ совершенствования управленческой деятельности (больших проектов). К тому же, решения по совершенствовании управленческой деятельности органов внутренних дел, как правило, в настояще* время принимаются в условиях неопределенности, а существующие трудносп преодолеваются на основе эвристических методов. Следует заметить, что это" процесс осуществляется в условиях явного дефицита научных разработок, по священных проблемам совершенствования управления на основе моделирова ния, позволяющего по-новому поставить и решить задачи совершенствовани) управленческой деятельности.
Рассмотрение проблемы повышения эффективности управленческой дея тсльности требует создания теоретически обоснованных моделей функций и за дач управления, введения четких операциональных определений общеуправлен ческих терминов и понятий. В контексте решения этих вопросов управленческа; деятельность выдвигается на передний план в качестве одного из важнейши объектов изучения.
Существуют различные направления изучения управленческой деятельно сти: одни из них связаны с математическим подходом (например, теория иссле дования операций, имитационное моделирование, системотехника и др.), друга - с традициями гуманитарных или социальных наук (например, инженерна психология (эргономика),, конкретная социология и т.д.). Вместе с тем, в на стоящее время управленческая деятельность еще не выделена в качестве само стоятельного объекта юучения.
Остановившись подробно на вопросах системно-структурного рассмотре яия управления и управленческой деятельности в органах внутренних дел, в ра боте преследовалась цель получения ответа на важные методологические вопро сьГо содержании и носителях управленческой деятельности, о разграничена ироцесса и результата деятельности. Управленческая деятельность рассматрива дась в качестве центрального элемента всей системы управления органами вну!
гнних дел. Именно эта деятельность определяет состояние и уровень эффектности совместной работы различных служб и подразделений при решении вставленных перед ними задач.
. Основу управленческой деятельности составляют определенная методоло-1я, технология и логика. Содержание этой деятельности рассматривается как змплекс действий руководителей и иных субъектов управления, организующих >уд подчиненных им коллективов, и операционально может быть представлено :рез процедуры выработки и реализации различных управленческих решений, >держащих постановку целей, используемые трудовые и материальные ресур-.1, пути и средства достижения целей, а также формы организующей деятельно-:и субъектов и объектов управления в реализации решений. Основу управлен-хкой деятельности субъектов управления составляют действия руководителей работников специально созданного аппарата по выполнению основных функ-т управления. Управленческая деятельность органов внутренних дел направ-;на на организацию их предметной деятельности.
Управленческая деятельность является сложной системой, состоящей из инородных взаимосвязанных элементов (цель, задачи, функции, методы, сред--ва, результат и сам процесс), каждый из которых имеет свой особый закон раз-ггая, реализуемый с помощью специфических механизмов. Познав законы и 1кономерности развития управленческой деятельности, мы можем планировать, эоектировать и управлять ею, т.е. поставить и решить задачу ее совершенство-1ния. При этом должна быть учтена специфика осуществления управленческих ункций в. современных условиях, когда их часть передается организационной ;хнике (в том числе вычислительной). Это приводит к изменению структуры, гханизмов и процессов управленческой деятельности. В более широком смысле :чь следует вести о проектировании и распределении деятельности в человеко-ашинной информационной системе управления органами внутренних дел.
На основе анализа сущности и содержания управленческой деятельности в )ганах внутренних дел, в первой главе делается вывод о том, что прогрессив-ле преобразования в организации управленческого труда тесно связаны с соз-шием информационной инфраструктуры, охватывающей вычислительную тех-всу, средства коммуникации, методическое и программное обеспечение, пото-I информации, методы обработки данных, базы данных и знаний, модели, ме-
тоды и способы анализа информации и выработки управленческих решений. Прк этом применение средств вычислительной техники и связи рассматривается как основа автоматизированных информационных технологий управленческой деятельности, включающих в себя совокупность средств, методов и способов сбора, обработки, передачи, хранения и поиска данных, необходимых специалистам v руководителям для принятия обоснованных решений на всех стадиях управленческого цикла.
Современные подходы к совершенствованию управленческой деятельности должны основываться на использовании теоретических и прикладных исследований как общих проблем организационного управления, так и проблеь-управления органами внутренних дел. Обзор литературы, посвященной анализ} управленческой деятельности и управленческих отношений свидетельствует с том, что поиск новых подходов, обеспечивающих эффективность управления органами внутренних дел, должен опираться на системно-информационное моде' лирование процессов управления разных уровней и разных звеньев системь МВД России. Используя основные принципы и алгоритмы решения проблем совершенствования управленческой деятельности, моделирование выступает ме тодологической основой разработки проектных решений в данной области. Онс обеспечивает на практике научно-методическое, техническое и организационно правовое разрешение основного противоречия, суть которого заключается в не соответствии сложившейся практики управления органами внутренних дел тре бованиям интенсификации их деятельности.
Разработка новых подходов предполагает обоснование новых технологий методик и процедур повышения эффективности управленческой деятельности Подобные процедуры должны отражать содержательную сторону различны) этапов проектирования информационных систем и технологий управления. One режающая оценка проектируемых систем и процессов управления позволит из бежать многих Ошибок и проблем в деле совершенствования управленческо] деятельности. К сожалению, в настоящее время в органах внутренних дел отсут ствуют технологии проектирования информационных систем и процессов на ос яове четких алгоритмов, методов, методик и инструментальных средств. Широ ко рекламируемые различными фирмами методологии перепроектирован!! предметной деятельности (например, реинжиниринг бизнес-процессов) являют
ся «know-how» зарубежных фирм и не имеют широкой отечественной апробации в крупных государственных структурах.
Автор отдавал себе отчет в том, что серьезная постановка и решение обозначенных проблем под силу только коллективу разработчиков при наличии следующих компонент: заказчика, концепции совершенствования, задания на разработку программы, разработки вариантов программы и выбора наилучшего из них, разработки необходимой документации. Поэтому в диссертационной работе большее внимание уделено теоретическим аспектам затронутых проблем.
Среди основных трудностей, возникающих у руководителей органов внутренних дел при принятии решений по всему комплексу вопросов совершенствования управленческой деятельности, можно выделить следующие:
- отсутствие методологических и методических разработок, а также достаточного практического опыта по совершенствованию;
- отсутствие формализованных критериев и методов оценки существующего состояния управленческой деятельности;
- сложность выбора приоритетных направлений, целей и задач совершенствования;
- необходимость взаимоувязки организационно-правовых и технических решений по совершенствованию управленческой деятельности;
- поиск средств (финансовых, технических, информационных и т.д.) и квалифицированных исполнителей;
- формирование нормативно-правовой базы разработки и функционирования новых информационных систем и технологий управления;
. - определение сроков разработки и реализации программ совершенствования.
Перечисленные трудности не позволяют принимать оптимальные решения по совершенствованию управленческой деятельности в органах внутренних дел. Методологическим ориентиром для решения возникающих здесь проблем должен стать системный подход, использующий специальные технологии и методы разработки и реализации целевых программ. Основная идея такого подхода в нашем случае заключается: в выявлении целей совершенствования; разработке взаимоувязанных программ, обеспечивающих достижение этих целей; определе-
нии последовательности мероприятий программы и их исполнителей; распределении ресурсов, ориентированных на цели.
Во второй главе «Методология и организационно-правовое обеспечение разработки и реализации целевых программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел» рассмотрены примерные структура и содержание целевых программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел, а также организационно-правовое обеспечение их разработки и реализации.
Целевые программы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел в наибольшей степени отвечают требованиям комплексного решения неотложных проблем реорганизации управленческого процесса. Комплексный характер содержания программы заключается, прежде всего, в том, что основные направления совершенствования управленческой деятельности должны быть непосредственно увязаны с развитием организационных форм и методов управления и охватывать все основные управленческие функции. При этом под целевой программой следует понимать согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам реализации комплекс мероприятий, направленных на совершенствование всестороннего обеспечения управленческой деятельности органов внутренних дел. Разработанный и реализованный комплекс мер по совершенствованию управленческой деятельности, форм, методов и технологии ее осуществления призван способствовать:
- повышению эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел в целом;
- рациональной регламентации управленческой деятельности и созданию оптимальных условий ее осуществления (информационно-технологических, материально-технических, организационно-правовых, психологических и др.);
- внедрению рациональных форм, методов и приемов управленческой деятельности на оснЬве использования научных подходов к постановке и решению задач, применения компьютерной техники, средств и систем связи;
- повышению результативности труда работников аппарата управления;
- укреплению исполнительской дисциплины, созданию условий для творческой работы, путем переложения рутинных операций на средства автоматизации;
- улучшению работы по подбору, качеству подготовки и регулярной аттестации управленческих кадров, обеспечению здорового психологического климата в коллективе.
Программа должна иметь четко выраженный целевой характер, ориентироваться на эффективное решение поставленных задач и характеризоваться конкретными (по возможности количественно выраженными) конечными результатами, достижение которых достаточно для решения программной проблемы.
Проблемы при этом выступают объективными условиями целеполагания, которые не только ориентируют на достижение конечных результатов, но и предопределяют набор необходимых путей и средств достижения целей. Среди средств следует различать как ресурсные, так и организационные, и, прежде всего, саму целевую программу, предусматривающую тот или иной организационный механизм реализации цели. Такой механизм предполагает создание специальных органов управления процессами разработки и реализации программ. Разработка и реализация мер по совершенствованию управленческой деятельности может привести к изменению (уточнению) задач и компетенции органов управления и их организационной перестройке.
Выбор и обоснование целей представляют определенные сложности, вызванные следующими обстоятельствами.
- возможными субъективными искажениями в восприятии потребностей, когда нет четкого ответа на вопрос, какая потребность не получает удовлетворения в практике управленческой деятельности;
- возможным рассогласованием между целью управленческой деятельности и критериями, по которым она оценивается. Такого рода несогласованность, например,^мржет возникать в случаях, когда содержание цели связано с каким-либо изменением .состояния управленческой деятельности как объекта воздействия и совершенствования, а критерием оценки выступают количественные и качественные параметры различных аспектов функционирования организационной структуры, призванной реализовать данную цель;
- противоречием промежуточных целей (подцелей и задач), определенных в результате декомпозиции главной цели, как с общей целью, так и друг с другом. Дефект декомпозиции цели может привести к тому, что вступят в противо-
речия комплексы подпрограмм и реализующие их мероприятия (задания), сроки их реализации, ресурсы, исполнители и ожидаемые результаты;
- нереальностью безусловного достижения намеченных целей в социальных системах, где действуют вероятностные законы и закономерности. Поэтому при рассмотрении проблем совершенствования управленческой деятельности следует говорить о достижении цели в вероятностных категориях, что влечет за собой необходимость обоснования и выбора «решающего правила», т.е. условия, при выполнении которого цель может считаться достигнутой.
Кроме этих трудностей, существуют и другие факторы, затрудняющие трансформацию потребностей совершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел в цели и задачи программы. Один из путей преодоления этих трудностей видится в проведении многовариантных расчетов на основе специально разработанных математических моделей, учитывающих разнообразие форм удовлетворения потребностей совершенствования управленческой деятельности. Активным элементом специально разрабатываемых моделей должны являться субъекты организационной структуры со своим восприятием и пониманием целей, способов их достижения и т.д. По сути дела речь идет о разработке и использовании имитационных моделей и деловых игр для совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел.
Разработке программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел должно предшествовать формирование соответствующей концепции, содержащей основные идеи, направления и целевые установки решения программных проблем, круг задач по каждому направлению осуществления и совершенствования управленческой деятельности, состав материально-технических, информационных, временных и других ресурсов, а также методическое и организационно-правовое обеспечение совершенствования управленческой деятельности. Другими словами, концепция представляет собой единый замысел, содержаний постановку и пути решения выявленных проблем.
Концепция совершенствования управленческой деятельности должна, по мнению автора, быть оформлена в виде единого нормативного документа, ут-«ерждаемого приказом соответствующего руководителя. Она включает преамбулу (общие положения) и содержание по следующим структурным блокам: состояние и проблемы управленческой деятельности; цели и задачи совершенство-
вания управленческой деятельности; предпосылки и основные принципы совершенствования управленческой деятельности; основные направления совершенствования управленческой деятельности; организация совершенствования управленческой деятельности; ожидаемые результаты.
Одним из главных вопросов, решаемых концепцией совершенствования управленческой деятельности, должно стать выявление ограничений на ресурсы и согласование последних с целями развития органов внутренних дел и совершенствования их систем управления. В связи с этим, важное значение приобретает сопоставление целей и характеризующих их целевых нормативов с прогнозом развития используемых ресурсов и самих органов внутренних дел. Именно с помощью программ осуществляется увязка целей совершенствования и необходимых для этого ресурсов. При этом в концепции следует отразить и сбалансировать перечень намечаемых к разработке программ, затрагивающих основные направления совершенствования управленческой деятельности.
Основные особенности программного подхода к решению задач совершенствования управленческой деятельности будут заключаться в следующем:
- программа занимает центральное место в общей совокупности мероприятий по совершенствованию системы управления органов внутренних дел;
- программа ориентируется на конечный результат - повышение уровня управленческой деятельности;
- программа рассматривается как целостный объект разработки и реалгоа-,ции и наделяется необходимыми финансовыми, материальными, кадровыми и другими ресурсами;
- разработка и управление программой осуществляется либо специально созданным органом, либо путем перераспределения прав и обязанностей существующих управленческих структур.
Специфические характеристики программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел позволяют определить их как стратегические, комплексные, нормативные управленческие решения, реализуемые на конкретном временном интервале с целью удовлетворения потребностей органов внутренних дел в существенном положительном изменении состояния их управленческой деятельности, решения неотложных проблем реорганизации информационных систем и технологий управления.
В соответствии с многообразием проблем и задач совершенствования управленческой деятельности, способов и средств их решения, по нашему мнению, можно выделить несколько типов программ в зависимости от:
- широты охвата уровней и звеньев системы управления (программы совершенствования управленческой деятельности системы МВД России, отдельных ее уровней и звеньев, служб и подразделений);
- функциональной направленности, определяемой основными функциями управления (планирования, контроля, организации системы и т.п.);
- сроков реализации (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные);
- инициаторов разработки (МВД России, МВД, ГУВД, УВД, горрайлинор-ганы) и др.
В каждом конкретном случае программа может быть подвергнута детализации, которая приводит, в конечном итоге, к разработке дерева подпрограмм (со своей структурой и взаимосвязями элементов), раскрывающего содержание исходной проблемы совершенствования управленческой деятельности.
Анализ опыта разработки целевых программ, научной литературы по организационно-методическим вопросам подготовки и реализации программ позволяет предложить следующие разделы программ совершенствования управленческой деятельности: 1) содержание комплексной проблемы и необходимость ее решения программными методами; 2) основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; 3) основные направления решения проблемы и система программных мероприятий; 4) ресурсное обеспечение программы; 5) порядок и сроки выполнения мероприятий программы; 6) организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; 7) оценка ожидаемой эффективности программы; 8) паспорт-программы.
Примерный перечень основных разделов программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел в каждом конкретном случае подлежит1 уточнению в зависимости от исходной постановки задачи, субъектов и объектов системы управления, ее уровней и звеньев, комплексных управленческих проблем, решаемых программно-целевым методом. Само же содержание разделов в значительной степени определяется принадлежностью про-¡раммы к тому или иному типу программ в соответствии с предложенной клас-(ификацией и приобретает конкретное очертание в ходе разработки программы.
Совершенствование управленческой деятельности на основе соответствующих программ требует определенного организационно-правового обеспечения. .
В диссертационном исследовании организационно-правовое обеспечение разработки и реализации программ совершенствования управленческой деятельности рассматривается как совокупность организационно-правовых средств, направленных на создание определенных условий для разработки и реализации программ. Проведенное исследование организационно-правовых вопросов в соответствии с подготовительным и основным периодами разработки программы, а также стадией ее реализации позволило сделать вывод о возможности и целесообразности подготовки в МВД России специального нормативно-правового акта - «Основные положения по разработке и реализации программ совершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел». Содержание этого документа должно включать: общее определение программ; принципы их разработки и реализации; критерии выбора основных направлений и задач совершенствования управленческой деятельности. В этом документе необходимо также отразить общий порядок разработки и реализации программ, их методическое и организационно-правовое обеспечение, включая процедуру согласования и утверждения разработанного проекта программы. Особо важно закрепление в нем взаимоотношений участников (заказчика и разработчика, руководителей работ и специализированных подразделений, рабочих и оперативных групп, временных программно-целевых структур) при разработке и реализации программы, их прав, обязанностей и ответственности.
Рассмотренные диссертантом вопросы организационно-правового обеспечения применения программно-целевой методологии в совершенствовании управленческой деятельности позволили ему предложить проект методических рекомендаций по разработке и реализации целевых программ совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел.
В третьей главе «Совершенствование управленческой деятельности штабов МВД, УВД на основе моделирования» исследуются возможности совершенствования управленческой деятельности на основе модельных представлений, в частности раскрыты особенности применения структурно-вероятностной модели
для формирования концепции совершенствования управленческой деятельности штабов МВД, УВД.
Штабы МВД, УВД, являясь органами управления, призванными в пределах своих полномочий организационно обеспечивать выполнение общесистемных задач, нуждаются в формировании научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию своей деятельности. Объективная потребность в поиске принципиально новых подходов к формированию современной концепции деятельности штабных аппаратов диктуется как неразработанностью этой проблемы в теории, так и задачами чисто практического свойства.
В совершенствовании управленческой деятельности штабов МВД, УВД можно выделить два пути: избирательное улучшение отдельных ее элементов и комплексный подход к решению назревших проблем. В первом случае преимущественно решаются сугубо частные задачи без того, чтобы как-то затрагивать уже сложившиеся основы управленческого процесса в целом. Комплексный (системный) подход к решению проблем совершенствования управленческой деятельности может быть обеспечен путем разработки и последующего внедрения целевых программ, предусматривающих, где это необходимо, внесение серьезных корректив в существующие системы управления, в общий управленческий процесс.
В зависимости от выбранного подхода совершенствования управленческой деятельности могут быть задействованы различные аналитические инструменты: математическое и имитационное моделирование; анализ соотношения «затраты -эффективность»; написание сценариев; теория принятия решений; эвристические методы, сочетающие научные подходы с интуицией и опытом практических работников.
Выявить проблемы управленческой деятельности штабов МВД, УВД, наметить пути- их преодоления, позволяет разработка моделей функциональных структур. В общём случае известны различные формы таких моделей: вербальная, табличная, графическая и т.д. В диссертационной работе предложена матричная форма фрагмента модели функциональной структуры штаба, которая дает возможность путем заполнения ее ячеек конкретизировать виды управленческой деятельности, оценить объемы работ по каждому из них. Это позволяет увидеть «узкие места» деятельности, выделить проблемы, наметить направления
их преодоления, решить целый комплекс вопросов, связанных с нормированием деятельности, определением численности управленческого аппарата и т.п.
Решению комплексных проблем совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел на основе разработки и реализации целевых программ должно предшествовать формирование единого документа - концепции, в которой определяются основные идеи, направления и целевые установки реорганизации управленческих процессов в реальной системе управления.
По мнению автора, в разработке концепции совершенствования управленческой деятельности штабов МВД, УВД весьма перспективно использование моделей, которые могут быть реализованы в виде математических (аналитических и имитационных) и наглядных (диаграмм, графиков, схем и т.п.) моделей.
Проанализировав возможности применения моделирования в совершенствовании управленческой деятельности, был сделан вывод о том, что в дополнение к программно-целевым методам целесообразно использовать имитационные управленческие игры и структурно-вероятностные модели.
Имитационные управленческие игры, представляют собой метод имитации процесса выработки управленческих решений в различных проблемных ситуациях. Игровая имитация процессов управления с включением функций планирования, организации, регулирования, контроля и учета, с использованием соответствующей информационной базы позволяет комплексно охватить все компоненты проблемной ситуации, взаимосвязи, ее элементов, поставить участников игры в обстановку условной практики. Использование имитационных игр позволяет заранее учитывать возможные последствия мероприятий по совершенствованию систем и процессов управления как для коллектива в целом, так и для отдельных его работников.
Подход, развиваемый на основе использования структурно-вероятностной модели, может быть использован для совместного определения целей и комплекса мероприятий по совершенствованию управленческой деятельности штабов МВД, УВД.
Структурно-вероятностный подход позволяет, в частности, по-новому поставить задачу совершенствования, обсудить вопросы ее информационно-аналитического обеспечения. Для этих целей разрабатываются: модельный набор возможных состояний объекта управления; сценарии развития проблемных
управленческих ситуаций. Опыт участия диссертанта в разработке компьютерной системы управления органами внутренних дел, а также проведение модельных экспериментов (в рамках научно-исследовательской работы) полностью подтверждают правильность выводов о том, что развиваемый подход с успехом может быть использован при формировании концепции совершенствования управленческой деятельности штабов МВД, УВД.
В заключении диссертации сформулированы основные выводы и положения, наиболее значимые из которых изложены в тексте настоящего автореферата, а также приведены предложения автора по совершенствованию управленческой деятельности органов внутренних дел.
Основные положения в результаты диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Организационные аспекты совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел // Проблемы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. - М.: МЮИ МВД России, 1998. Ч. 1. - 0,2 п.л.
2. Проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел на основе разработки целевых программ // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. - М.: МЮИ МВД России, 1998. Ч. 2. - 0,3 п. л.
3. Совершенствование управленческой деятельности органов внутренних дел // Международная конференция «Информатизация правоохранительных систем»: Сб. тезисов научных трудов. - М.: Отделение информатизации правоохранительных систем Международной академии информатизации, 1998. Ч. 1. - 0,1 я.л.
4. Не так важно достижение цели, как стремление к ней (о ценности усилия) // Правовая жизнь: философский взгляд. Сборник научных статей адъюнктов и соискателей. - М., 1998. - 0,2 п.л.
5. Частная методика преподавания учебной дисциплины «Основы управления в органах внутренних дел».- М.: МЮИ МВД России, 1999. (участие в авторском коллективе).
6. Вопросы проектирования организационных систем управления в органах внутренних дел // Международная конференция «Информатизация правоохранительных систем»: Сб. тезисов научных трудов. - М.: Отделение информатизации правоохранительных систем Международной академии информатизации, 1999. -0,1 п.л. (в соавторстве).
7. Компьютерная поддержка управленческих решен™ при оказании практической помощи подчиненным органам внутренних дел // Моделирование в управлении органами внутренних дел: Труды Академии управления. - М.: Академия управления МВД России, 1998. - 0,6 п.л. (в соавторстве).
8. Проблемы проектирован™ современных информационных технологий обслуживания деятельности органов внутренних дел // Международная конференция «Информатизация правоохранительных систем»: Сб. тезисов научных трудов. - М.: Академия МВД России, 1995. - 0,1 п.л. (в соавторстве).
9. Некоторые вопросы разработки инфорхмационного обеспечения автоматизированной системы поддержки управленческих решений в аппаратах МВД, УВД // Межвузовская научно-технической конференция «Актуальные проблемы автоматизации управления организационно-техническими системами в органах внутренних дел»: Сб. материалов научных трудов. - Санкт-Петербург, 1994. -4.2. - 0,1 п.л. (в соавторстве).
10. Использование имитационных игр в совершенствовании управления органами внутренних дел. // Принято к опубликованию в сб. трудов Академии управления МВД России. - 0,7 п.л. (в соавторстве).
11. Совершенствование организации управленческой деятельности органов внутренних дел на основе разработки целевых программ // Принято к опубликованию в сб. трудов Академии МВД России. 0,5 п.л.
Подписано к печати // //_
Объем / п.л. Заказ № 8УЗ. Тираж ¿{У экз.
УОП МЮИ МВД России
