АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные аспекты деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ борьбы с преступностью»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ВЛАСОВ Борис Евгеньевич
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
Специальность 12.00.11 -судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 2007
' ¿Г 0 ? I
003174243
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ВЛАСОВ Борис Евгеньевич
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
Специальность- 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 2007
Работа выполнена на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Старостин Сергей Алексеевич
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Ломтев Сергей Петрович кандидат юридических наук, доцент Шелякии Николай Дмитриевич
Ведущая организация - Академия экономической безопасности
МВД России
Защита состоится « О » в 14 30 час на заседании
диссертационного совета Д 203 002 03 в Академии управления МВД России по адресу 125171, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8, в зале Совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России
Автореферат разослан » 200 ^г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 002 03 доктор юридических наук
А Г Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование системы отечественного государственного управления в экономической, политической и социальной сферах происходит на фоне ряда негативных тенденций в развитии криминальной обстановки в Российской Федерации Терроризм, коррупция и размах преступности в целом достигли масштабов, наносящих существенный вред международному авторитету России, угрожающих внутренней безопасности и основам государственного устройства Борьба с преступностью приобретает не только правовой, но и политический характер1
По экспертным оценкам, в стране в ближайшие два-три года возможно ухудшение криминальной ситуации и не исключается дальнейший рост числа регистрируемых преступлений, а также увеличение тяжести их последствий2 При этом, следует признать, что объективные предпосылки для устранения причин и условий, порождающих противоправное поведение граждан и преступность в существующих масштабах, в целом, отсутствуют Соответствующие и, прежде всего, социально-экономические условия для кардинального позитивного изменения в ближайшем обозримом будущем в рассматриваемом аспекте сложившегося положения в сфере борьбы с преступностью еще только формируются
В тоже время меры, принимаемые отечественными правоохранительными органами на протяжении последних 10-15 лет по сдерживанию и стабилизации преступности, нередко оказывались малоэффективными и не влекли за собой значительных положительных изменений в части обеспечения защищенности личности и государства от преступных посягательств3 Количество регистрируемых преступлений практически ежегодно возрастало Существенно увеличивалось число лиц, пострадавших от них, а также размер причиненного материального ущерба В сочетании с рядом других негативных факторов это способствовало растущей напряженности в отношении населения к правоохранительной системе Уровень доверия граждан к ней в целом и к органам внутренних дел, в частности, резко снизился и, как показы-
1 См Концепция национальной безопасности Российской Федерации Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г № 1300 (В редакции указа от 10 января 2000 г № 24) // Российская газета 2000 18 янв
2 См Перспективы развития криминальной ситуации в стране на период до 2009 г Аналитический материал (на основе сценарных условий функционирования экономики, представляемых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации) - М ГУ ВНИИ МВД России, 2006
3 См Основные направления обеспечения криминологической безопасности Российской Федерации -М ГУ ВНИИ МВД России, 2004 С 1
3
вают последние социологические исследования, восстанавливается очень медленно'
Именно поэтому необходим постоянный поиск средств повышения результативности функционирования, прежде всего, правоохранительных органов, других государственных и негосударственных структур, влияющих на состояние правопорядка в стране, как многоуровневая и многофункциональная система, обеспечивающая законность и стабильность Насущная необходимость в нахождении принципиально новых подходов в деле организации борьбы с преступностью подчеркивается Президентом Российской Федерации В В Путиным2
Очевидно, что система противодействия преступности должна включать не только профилактические меры и меры пресечения противоправных деяний, как таковых, но также быть гибкой, чтобы позволять своевременно адекватно реагировать на влияние политических, социально-экономических, демографических, экологических и других факторов, определяющих криминальную ситуацию в стране, т е иметь четкую целевую направленность и, одновременно, строиться на комплексной основе, что в совокупности с другими видами управления, наиболее оптимально может обеспечить программно-целевое управление
Актуальность и необходимость применения методов программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях продиктована также разнообразием, счожностыо и межведомственным характером возникающих пред ними задач
В условиях оптимизации и приведения системы МВД России в соответствие современным моделям организационного построения федеральных органов исполнительной власти и бюджетному законодательству, программно-целевой подход позволяет концентрировать и рационально использовать имеющиеся ресурсы для решения наиболее сложных вопросов борьбы с пра-вонарушительством Не случайно, что руководством и Коллегией МВД России особо подчеркивается значимость роли методов программно-целевого управления, заложенного в основу дальнейшего совершенствования организации деятельности органов внутренних дел3 Более того, в 2007 г по линии повышения эффективности системы управления подчиненными органами
1 См Преступность и реформы в России - М, 1998 С 136-137, Боков А В Криминология и проблемы управления Учебное пособие / Под ред ГА Ава-несова -М ВАРИАНТ, 2005. С 158-159
2 Выступление Президента России В В Путина на расширенном заседании Коллегии МВД России 17 февраля 2006 г // Щит и меч 2006 23 фев
3 Доклад министра внутренних дел генерала армии Р Г Нургалиева на заседании коллегии МВД России по итогам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в 2005 г // Щит и меч 2006 23 фев
4
внутренних дел, подразделениями внутренних войск МВД России, Федеральной миграционной службы планируется осуществить мероприятия по апробированию перевода ресурсного обеспечения основных направлений деятельности системы МВД России, ФМС России на новые стандарты бюджетного планирования, основанного на введении в практику ведомственных целевых программ1
Однако по ряду причин, отдельные организационно-правовые аспекты применения различных видов программ в деятельности органов внутренних дел нередко вызывают затруднения не только у практических работников -руководителей управленческих структур и сотрудников штабных подразделений различного уровня системы МВД, но и недостаточно ясно отражены в теории, а также неоднозначно трактуются многими учеными Прежде всего, это касается нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации распространенных в деятельности органов внутренних дел программ правоохранительной и антикриминальной направленности, несовершенства закладываемых в них критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, ресурсного обеспечения, недостаточного уровня профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ, и других, не менее актуальных для структурных и территориальных подразделений системы МВД России вопросов
Так, если порядок применения большинства из организационных форм программно-целевого управления в деятельности подразделений внутренних дел (комплексных оперативно-профилактических операций, планов действий в особых условиях, инспектирований, комплексных выездов и т д ), детально регламентирован ведомственными приказами, наставлениями и инструкциями, то в комплексном программировании ситуация неоднозначна По этой причине оно на местах не всегда осуществляется безошибочно, нередко превращаясь в средне - либо краткосрочное дублирующее планирование
Кроме того, программы различных уровней, как правило, создаются обособленно, не согласовываются между собой по целям и срокам их достижения, не подкреплены необходимыми ресурсами, не обеспечивают единство действий заинтересованных в укреплении правопорядка государственных и иных организаций Отчасти это объяснимо поспешным и недостаточно обоснованными, не продиктованными оперативной обстановкой решениями о формировании программ борьбы с преступностью по проблемам, которые могут быть разрешены другими методами и средствами
На фоне ограниченности финансовых и материальных средств, пробелов в законодательстве, ведомственной разобщенности, ошибки в использовании программно-целевого метода управления не позволяют сосредоточить-
1 Выступление (заключительное слово) министра внутренних дел генерала армии РГ. Нургалиева на расширенном заседании коллегии МВД России по итогам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в 2006 г
5
ся на наиболее значимых проблемах борьбы с преступностью в рамках научно обоснованного оптимального количества соответствующих целевых программ или одной комплексной программы Обилие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях достаточно большого числа многоцелевых планов и подпрограмм приводит к распылению сил и средств Несовершенство используемых в настоящее время в сфере правоохранительной деятельности критериев оценки, которые являются важной и неотъемлемой компонентой программно-целевого управления, затрудняет получение объективной картины полноты достижения определяемых программами целей
Степень разработанности темы исследования Проблемы разработки и реализации различных видов программ борьбы с преступностью в рамках совершенствования управления органами внутренних дел исследовались в трудах отечественных ученых Г А Аванесова, М М Бабаева, И А Биккини-на, С В Бородина, В 3 Веселого, В И Гладких, А П Герасимова, Н М Дубининой, НЯ Заблоцкиса, НН Иванова, АП Ипакяна, ЮГ Карпухина, О 3 Клушина, П Н Кобца, А Н. Косачева, А Б Кувакина, Р М Кульбаева, С П Ломтева, А Ф Майдыкова, В Д Малкова, Г М Миньковского, О М Олейника, А П Опальского, А А Панова, А П Полежаева, В П Ревина, А Н Роша, В М Семенова, В В Сидорова, С.А Старостина, Г Н Сусловой, В Ф Сухарева, А Ф Токарева, И В Шалахина, Н Д Шелякина, Е Ф Яськова
Однако, несмотря на актуальность общих теоретических и практических аспектов подготовки программ в сфере правоохранительной деятельности и регулярное возвращение к ним, в том числе, в ряде проведенных в 20002006 гг диссертационных исследований, правовое и организационное обеспечение комплексного программирования мер борьбы с преступностью нуждается в дальнейшем совершенствовании Отсутствие нормативно закрепленного универсального его алгоритма наряду со слабой мотивацией и реально существующей разобщенностью всех субъектов этой деятельности не способствует объединению усилий и оптимальному использованию задействованных ресурсов на решении стоящих перед ними приоритетных задач Реализация в предыдущем десятилетии на межгосударственном (СНГ), федеральном, региональном и других уровнях ряда различных видов программ борьбы с преступностью учеными и специалистами-криминологами оценивается неоднозначно В отдельных научных источниках ставится под сомнение эффективность и, вообще, целесообразность дальнейшего их использования в сфере борьбы с преступностью1
В связи с этим, основная гипотеза, подлежащая проверке, состоит в том, что совершенствование правовых и организационных основ разработки и реализации программ борьбы с преступностью позволит повысить эффектив-
1 См Формирование государственной политики борьбы с преступностью Материалы конференции - М, 1997 С 79, Криминология Учебник / Под ред акад ВН Кудрявцева, проф В Е Эминова -М Юрист, 1995 С. 34-35
б
ность их применения в деятельности органов и подразделений МВД России по укреплению правопорядка.
Объект н предмет исследования. Объектом исследования являются теория и практика программно-делевого управления в правоохранительной сфере» Предметом исследования выступают правовые и организационные ас-п ектыразработки, принятия и реализации программ борьбы с преступностью
Цели и задачи диссертационного исследования Основными целями диссертационного исследования являются:
- формирование научно-практических рекомендаций,. направленных на совершенствование организации разработки и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности;
- научное обоснование способов повышения эффективности применения программно-целевого метода управления в деятельности органов внутренних дел для реализации уголовной политики государства на межгосударственном, федеральном и региональном уровнях Российской Федерации при помощи программ борьбы с преступностью
Реализация поставленных целей предполагает решение следующих задач.
- выявление и оценку проблем и специфики использования органами внутренних дел программно-целевого метода управления в сфере правоохранительной деятельности и борьбы с преступностью,
- анализ правовых и организационных мер, регулирующих вопросы разработки, принятия и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности,
- исследование содержательной стороны роли и участия всех правоохранительных органов и иных заинтересованных структур в комплексном решении проблем борьбы с преступностью, а также обозначение основных принципов, определяющих участие органов внутренних дел в соответствии со своей компетенцией в разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности и управления ими;
- совершенствование организационно-методических подходов к решению вопросов моделирования программ правоохранительной и антикриминальной направленности;
- выработку предложений и рекомендаций по оптимизации процесса комплексного программирования мер борьбы с преступностью
Методологические и теоретические основы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектические методы научного познания, системный, ситуационный и комплексный подходы, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, исторический анализ, а так же частные методы познания анкетирование, контент-анализ, интервьюирование, наблюдение Исследование базируется на теоретических и практических разработках как отечественных, так и зарубежных ученых в области программно-целевого управления и управления правоохранительной деятельностью.
В качестве эмпирической и информативной базы исследования использованы статистические данные, характеризующие состояние преступности и применения методов программно-целевого управления в сфере борьбы с преступностью в России и за рубежом, материалы периодической печати, программы борьбы с преступностью и методические рекомендации по их разработке, используемые в ряде регионов Российской Федерации Источниками получения информации по исследуемой проблематике являлись также монографии, диссертации и авторефераты В ходе исследования проведено анкетирование руководителей ОВД различного уровня ряда регионов страны. Автор использовал также собственный опыт организации работы по формированию и реализации региональных и муниципальных программ правоохранительной и антикриминальной направленности
Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что в нем впервые комплексно рассмотрены правовые и организационные аспекты разработки и реализации программ борьбы с преступностью федерального, регионального, муниципального и межгосударственного уровня, а также основные формы программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел в целом Она заключается в следующих конкретных результатах проведенного исследования
- сформулированы основные признаки программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, систематизированы его наиболее распространенные организационные формы,
- уточнен понятийный аппарат, используемый при разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности,
- дано авторское определение программы борьбы с преступностью,
- разработана модель системы программ правоохранительной и антикриминальной направленности, предназначенных для реализации на различных уровнях государственного управления Российской Федерации, а так же на межгосударственном уровне,
- обоснована необходимость нормативного закрепления механизма разработки и реализации программ борьбы с преступностью в рамках программ социально-экономического развития,
- комплексно проанализирована проблематика федерального и регионального законодательства, регламентирующего программно-целевое управление в правоохранительной деятельности,
- внесены соответствующие предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере ее планирования и организации;
- предложены концептуальные подходы к использованию различных видов программ для решения проблем правоохранительной деятельности,
- определены пути совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел в контексте использования программно-целевого управления и с учетом зарубежного опыта,
- сформулирована авторская позиция относительно упорядочения и регламентации сроков и очередности разработки планов и программ различного уровня, касающихся вопросов укрепления правопорядка,
- уточнены роль и место органов внутренних дел в механизме разработки программ борьбы с преступностью и управления ими,
Положения, выносимые на защиту:
1 Программа борьбы с преступностью представляет собой увязанную по ресурсам, исполнителям и срокам завершения систему мероприятий социального, экономического, правового, организационного, специального (предупредительно-профилактического) и иного характера, осуществление которых обеспечивает реализацию конкретно поставленной цели или комплекса целей в сфере обеспечения правопорядка, охраны и защиты интересов и прав граждан и государства
2 Необходимость разработки программ борьбы с преступностью возникает только в тех случаях, когда решение органами внутренних дел оперативно-служебных задач в рамках сложившейся (штатной) организационной структуры управления, с помощью имеющихся сил и средств, в обычном (повседневном) режиме работы объективно невозможно либо нецелесообразно, требует привлечения дополнительных ресурсов, участия других правоохранительных структур, органов исполнительной власти и местного самоуправления, общественности, иных негосударственных структур, а также создания временного межведомственного (межотраслевого) специального органа разработки программы и управления ее реализацией
3 Принятие необоснованного или не вызванного состоянием криминальной ситуации решения о спонтанной разработке программы борьбы с преступностью с декларативно или нечетко сформулированными целями, произвольно установленными сроками разработки и реализации ее мероприятий, а также при недостаточном ресурсном обеспечении, приводит не к позитивному влиянию на состояние оперативной обстановки, а лишь к существенному повышению нагрузки на руководящий и личный состав органов внутренних дел, формированию малоэффективных дополнительных временных организационно-аналитических структур управления, увеличению документооборота
4 Вне зависимости от вида и уровня принятия программ борьбы с преступностью (федерального, регионального, муниципального и др), основным фактором, определяющим их эффективность, выступает наличие и качество нормативно-правовой базы, регламентирующей, с одной стороны, порядок обоснования их необходимости, разработки, принятия, выполнения и пролонгации, с другой - обязательность участия, роль и компетенцию органов внутренних дел в этой деятельности.
5 Эффективность программ борьбы с преступностью может быть определена только при наличии системы четко сформулированных соответствующих критериев, показателей и индикаторов, позволяющих оценить эко-
номичность (затраты), оперативность (своевременность), оптимальность (учет существующих ограничений), рациональность (средства) и результативность (степень) достижения зафиксированных в программах целей или их комплекса
6 Накопленный органами внутренних дел опыт участия в разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности федерального, регионального, муниципального, а так же межгосударственного уровней позволяет сделать вывод о возможности формирования базовых моделей указанных программ на основе общих принципов, применимых на каждом из данных уровней
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что, во-первых, полученные автором результаты расширяют имеющиеся в теории управления представления о роли и особенностях применения методологии программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, во-вторых, им уточнен и упорядочен понятийный аппарат, используемый в сфере программирования правоохранительных и антикриминальных мер, в-третьих, наиболее полно по сравнению с ранее проведенными аналогичными исследованиями рассмотрен исторический разрез эволюции программно-целевого управления в правоохранительной сфере, в-четвертых, диссертантом уточнена классификация программ, применяемых в деятельности ОВД, в-пятых, обозначены подходы к научному обоснованию необходимости разработки и реализации программ для борьбы с преступностью в современных условиях, в-шестых, сформулированы правовые, организационные и методические проблемы разработки, принятия, и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности, конкретизированы меры по их решению, в-седьмых, сформулированы перспективные направления совершенствования системы оценки результатов деятельности органов внутренних дел в рамках программ борьбы с преступностью
Практическая значимость - состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для более эффективной организации деятельности органов внутренних дел с позиций программно-целевого подхода, в том числе, при помощи комплексных, целевых и иных программ, формируемых органами внутренних дел, как самостоятельно, так и во взаимодействии с органами власти и местного самоуправления, другими «силовыми» структурами, государственными и негосударственным организациями. Предлагаемые автором понятия, алгоритмы, методики, процедуры и правила, могут быть использованы
- в нормотворческой деятельности МВД России по совершенствованию порядка разработки и реализации программ, применяемых в деятельности ОВД,
- в целях дальнейшего развития правового, организационного и методического обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере межгосу-
дарственного, федерального, регионального и муниципального программирования мер по борьбе с преступностью,
- в практической деятельности аппаратов МВД, ГУ по федеральным округам, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, горрайли-норганов при формировании системы программ, а также корректировки организационно-методического механизма их разработки и выполнения,
- в научно-исследовательской работе по моделированию структур программ, предназначенных для решения конкретных проблем борьбы с преступностью, анализа эффективности управления ими и результатов их реализации,
- в преподавании в системе профессионального образования МВД России учебных дисциплин «Организация управления органами внутренних дел», «Управление органами внутренних дел», «Организация органами внутренних дел России борьбы с преступлениями террористического характера»
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обеспечиваются системным подходом к выяснению роли в деятельности органов внутренних дел программ борьбы с преступностью. Они базируются на использовании научной логики, широкой информационной базы исследования, в том числе данных, полученных в ходе социологических опросов руководителей МВД России и МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по ряду субъектов Российской Федерации, теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных ученых, в том числе представителей ведомственной науки, анализа источников (монографий, научных статей, диссертаций, учебной литературы общего и ведомственного характера), законодательных и иных нормативных правовых актов, а также правоохранительной практики за продолжительный период
Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили соответствующую апробацию По теме исследования диссертантом самостоятельно и в соавторстве подготовлены три научных статьи, три лекции, а также затрагивающие ее отдельные аспекты два учебно-методических пособия («Совершенствование системы контроля и оценки деятельности органов внутренних дел МВД России», разработаного в рамках плана НИД Академии управления МВД России на 2005 г (п 9) и «Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайорганов внутренних дел»)
Результаты исследования также получили апробацию в форме
- научных докладов и сообщений по основным положениям диссертации на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России,
- участия автора в международном семинаре «Терроризм, новые вызовы и угрозы, организация работы по предотвращению террористических актов и реабилитации личного состава, принимающего участие в спецоперациях (управленческий аспект)» (г Москва, Академия управления МВД России, май
2005 г), международной научно-практической конференции «Проблемы исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, и применения иных мер уголовно-правового характера в отношении несовершеннолетних» (г Вологда, Вологодский институт права и экономики Минюста России, декабрь 2005 г ), а также в выступлениях на научно-практической конференции «Проблемы совершенствования деятельности горрайлинорганов внутренних дел» и на региональном семинар-совещании с начальниками штабов МВД, ГУВД, УВД Северо-Западного федерального округа (г Мурманск, УВД по Мурманской области, апрель 2006 г),
- обсуждения основных положений диссертации в ходе проводимых с участием автора ряда лекций и «круглых столов» на курсах повышения квалификации руководителей штабов МВД ГУВД, УВД и входящих в них подразделений (г Москва, ВАК Академии управления МВД России, ноябрь 2005 г, февраль и декабрь 2006 г.)
- использования в практической деятельности МВД по Республике Карелии и УВД по Мурманской области предложений, направленных на совершенствование деятельности органов внутренних дел по подготовке программ правоохранительной и антикриминальной направленности
Основные выводы и предложения, изложенные автором в диссертации, используются в учебном процессе Академии управления МВД России в форме лекций «Сущность и формы программно-целевого управления в органах внутренних дел», «Организационное обеспечение и методика разработки комплексных целевых программ» и «Организационные формы программно-целевого управления в борьбе с преступлениями террористического характера», а также в практической деятельности ОВД, о чем составлены соответствующие акты о внедрении
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы, степень ее разработанности, определяются объект, предмет, гипотеза, цель и задачи исследования, раскрывается методологическая основа и методы исследования, формулируется научная новизна и положения, выносимые на защиту, приводятся аргументы в пользу теоретической и практической значимости, обоснованности и достоверности полученных результатов, сообщаются сведения об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования
В первой главе диссертации - «Методология и практика программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел» - излагаются теоретические положения, касающиеся основных понятий, сущности и форм программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, видов, роли и места программ борьбы с преступностью в механизме управле-
ния органами внутренних дел Так же раскрываются социально-исторические предпосылки появления программно-целевого управления в правоохранительной сфере, дается краткая ретроспектива его развития с анализом проблематики правового и организационно-методического обеспечения
По мнению автора, сложившаяся и преобладающая в настоящее время в системе органов внутренних дел линейно-функциональная структура, не всегда обеспечивает, а в ряде случаев существенно затрудняет решение стоящих перед ними задач, отличающихся своим комплексным для сферы правоохранительной деятельности характером и сложностью Ей не во всех случаях свойственна необходимая гибкость в перераспределении и расходовании ресурсов с целью их концентрации на приоритетных направлениях При ее использовании существенно снижается и размывается ответственность между различными подразделениями и службами, деятельность которых направлена на достижение общих целей Кроме того, требуется значительное время на согласование решений и выяснение точек зрения функциональных и линейных служб, т е утрачивается оперативность реагирования, что в случае резкого осложнения оперативной обстановки недопустимо
Автор отмечает, что в научной литературе излагается в основном схожий взгляд на сущность программно-целевого метода, позволяющего преодолеть ряд указанных выше и других недостатков, характерных, в том числе, для территориального и отраслевого управления Однако у ряда ученых все же просматриваются существенные принципиальные отличия в понимании этого важного для теории и практики вопроса
В некоторых научных источниках, по мнению диссертанта, методология программно-целевого управления имеет слишком упрощенную трактовку Часто она рассматривается односторонне в контексте только целевого управления либо специфики организационных аспектов формирования, так называемых, «гибких» структур управления В результате сравнительного анализа различных точек зрения на этот вопрос, автор приходит к выводу и разделяет мнение тех ученых, которые считают, что суть программно-целевого метода управления заключается во взаимодействии и неразрывной связи двух более общих подходов (или принципов) управления - целевого и программного С позиций первого - решаются такие наиболее важные задачи, как формирование и определение качественных и количественных характеристик перспективных целей с преобразованием их в конкретные задачи с учетом имеющихся возможностей, разработка системы критериев и показателей, наиболее полно отражающих поставленные цели, а также комплексная оценка предполагаемой эффективности намечаемых мероприятий С позиций второго - цели увязываются с ресурсами по наиболее важным, приоритетным направлениям, что достигается, как правило, с помощью различных видов программ Программы в соответствии с этим принципом выступают в роли ведущих звеньев механизма управления как особые средства (формы) концентрации усилий и ресурсов различных государственных и негосударственных структур, либо
отраслевых структур в рамках одного ведомства, на решении самых сложных задач по достижению оптимальным образом в заданный срок выбранных целей Таким образом, программный подход является логическим развитием и продолжением целевого, и именно цель, по мнению диссертанта, является тем важным элементом, который объединяет их в одно целое, позволяющее рассматривать оба подхода в совокупности и неразрывной связи как самостоятельный метод управления
Автором, подчеркивается исключительное значение программно-целевого метода управления в сфере социально-экономических отношений для России и других наиболее развитых зарубежных стран, во многих из которых он является одним из главных средств реализации политики социального и экономического развития, представляя собой систему общегосударственных (централизованных) и региональных (децентрализованных) мероприятий.
В диссертационном исследовании обосновывается и делается вывод о том, что данные метод может быть эффективно использован для решения задач, возникающих в сфере правоохранительной деятельности, как на федеральном, отраслевом, территориальном (или региональном) уровнях, так и в работе имеющих к ней непосредственное отношение органов и подразделений исполнительной власти, других управленческих структур
Рассматривая программно-целевое управление с позиций системного подхода, автор выделяет в числе представляющих, по его мнению, наибольший интерес следующие структурно-логических элементы выбор альтернативных направлений действий, на основе которых может быть достигнута цель (поиск оптимальных способов или вариантов достижения цели), определение требуемых для этого затрат ресурсов (материальных, финансовых, трудовых и тд), разработка логико-математических моделей, отображающих связи между целями, альтернативными направлениями действий, средствами их достижения, окружающей средой и потребностями в ресурсах, определение критериев и показателей для соотношения целей и затрат
Соглашаясь с точкой зрения ряда ученых, о том, что не всякая задача нуждается в решении средствами системного анализа, диссертант подчеркивает, что необходимость разработки и реализации программ также возникает лишь в специфических случаях только тогда, когда имеющаяся проблема другими средствами устранена быть не может
В диссертации формулируются требования, предъявляемые к идентификации ситуации, которую следует разрешать с позиций программно-целевого подхода Наиболее важными признаками таких ситуаций, по мнению диссертанта, прежде всего, всего являются действительность существования и значимость проблемы, невозможность ее эффективного решения в приемлемые сроки за счет использования действующего организационно-управленческого механизма, необходимость и обязательность дополнительной ресурсной поддержки (причем для сферы правоохранительной деятель-
ности - не только со стороны государства), очевидная необходимость координации межотраслевых и межведомственных связей министерств, служб, агентств, предприятий, государственных и негосударственных организаций, органов власти и местного самоуправления, принципиальная новизна и высокая эффективность организационных, материально-технических и иных мероприятий, необходимых для комплексного решения данной проблемы
В работе подчеркивается значимость для органов внутренних дел именно организационно-управленческого аспекта в создании «программной системы» или «программного механизма», что предполагает особую форму интеграции, дополняющую существующие технологические линейно-функциональные связи Учитывая, что программный подход реализуется, как правило, на «стыках» федерального (общегосударственного), отраслевого, межотраслевого (внутриведомственного), регионального или территориального управления и планирования, он способствует их взаимодействию при решении задач, не вписывающихся из-за своей специфики (сложности, новизны, нестандартности, масштабности и т д) в формы, принятые в каждом из отдельно взятых указанных систем управления
Приведенные выше аргументы позволяют автору обозначить объекты применения программно-целевых методов планирования и управления, которыми выступают наиболее сложные или комплексные проблемы, возникающие в ходе развития социально-экономических систем всего государства, его административно-территориальных единиц, ведомственных производственно-отраслевых систем, а так же объединений, предприятий и организаций. Специальные планы решения таких проблем, характерных так же для сферы борьбы с преступностью, представляют собой программы, называемые разными авторами целевыми, комплексными, целевыми комплексными и тп При этом цель, программы, программно-целевые органы (временные или специальные организационно-управленческие структуры, которые так же рассмотрены в диссертационном исследовании) составляют систему программно-целевого управления Кроме того, подчеркивает автор, характерной чертой программно-целевого подхода является и то, что его применение для реализации органами внутренних дел временных задач не влечет изменение их организационной структуры, а дополняет ее
Из этого, по мнению диссертанта, следует, что программно-целевой метод лежит в основе целостной технологии проектирования решения наиболее сложных социально-экономических проблем, в том числе, в рассматриваемом аспекте - организации правоохранительной деятельности
В диссертации так же приводится определение программно-целевого управления как вида комплексного планирования и управления, базирующегося на научно обоснованном определении социальных и экономических целей, их разукрупнении на промежуточные цели и задачи, которые оптимально увязываются с выделенными для этого ресурсами на период реализации поставленных целей
Исходя из сущности программно-целевого подхода, диссертантом формулируются основные признаки, позволяющие идентифицировать тот или иной вид управления как программно-целевой, систематизируются наиболее распространенные в деятельности органов внутренних дел формы его реализации, к числу которых автор относит программы борьбы с преступностью
Понятие «программа» применительно к сфере управления в диссертации рассматривается как совокупность мероприятий, конкретизированных по срокам и направленных на достижение строго определенных, концептуально обоснованных целей, за счет интеграции различных видов деятельности и концентрации необходимых ресурсов Автором проанализировано сходство и отличительные признаки понятий «программа», «план», «проект» Приводятся различные точки зрения ряда ученых на этот вопрос
Диссертант обосновывает мнение о том, что разнообразие названий программ при одинаковых сути содержания и их формы свидетельствует об определенных проблемах в понятийном аппарате Так, на практике и в научных трудах часто используется термины «программа», «целевая программа», «комплексная программа», «целевая комплексная программа» и «комплексная целевая программа» При этом, как показало проведенное автором социологическое исследование, большинство опрошенных в ходе него руководителей различного уровня системы МВД России либо не видят в них существенных отличий, либо полагают, что принципиального значения для деятельности органов внутренних дел это не имеет По мнению диссертанта, такая позиция ошибочна, тк несовершенство понятийного аппарата, используемого при программировании мер борьбы с преступностью, делает невозможным создание полноценного нормативно-правового его обеспечения Им приводятся и другие убедительные доводы, раскрывающие суть приведенных выше понятий, вытекающих из назначения соответствующих им программ
Рассматривая вопросы типологии и классификации программ, автор обращает внимание на расширение понятийного аппарата и появление новых дефиниций «бюджетная целевая программа» и «ведомственная целевая программа», анализирует их значение в деятельности органов внутренних дел
Определяя место и роль программ борьбы с преступностью в механизме управления органами внутренних дел, диссертант рассматривает программирование в двух аспектах организационном и функциональном В первом случае, объектами программирования, выступают специфическая организация дополнительных подсистем, организация процесса их функционирования и создание организационных условий, представляющих в совокупности с субъектом управления, нормами и методами организационный механизм программирования Во втором случае, речь идет о своеобразной настройке с помощью программирования механизма управления на определенный алгоритм действий, приводящих к достижению поставленной цели или комплекса целей При этом программы выступают в роли «проводников» стратегии субъекта управления, являясь средством реализации уголовной политики
По мнению автора, стратегия борьбы с преступностью проявляется в программах через следующие характерные черты устремленность в среднесрочную и дальнесрочную перспективы (как правило, на период более одного года), ориентацию на решение ключевых, определяющих для рассматриваемой системы целей, от достижения которых зависит эффективность борьбы с преступностью и правоохранительной деятельности в целом, органическую увязку намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, требующихся для их достижения - как наличных, так и тех, которые будут изысканы и обоснованно выделены в перспективе, опору на прогноз и учет воздействия на планируемый объект (оперативную обстановку) многочисленных факторов, с разработкой мероприятий, в максимальной степени ослабляющих их негативное влияние либо нейтрализующих их действие, либо использующих позитивное влияние этих факторов для успешного решения стратегических задач, адаптивный характер, т е возможность оптимально приспособить имеющиеся силы и средства к изменениям внешней и внутренней сред функционирования
В результате сравнительного анализа различных программ, автор приходит к выводу, что все они независимо от их назначения, вида, уровня принятия, сроков реализации, содержания, структуры, состава исполнителей имеют следующие общие черты направленность на цель или комплекс целей, выраженную конкретным конечным результатом, подчинение всех мероприятий, осуществляемых в рамках программы, этому конечному результату, наличие в программе системы критериев, выражающихся не только количественными, но и качественными показателями, объединение в определенных организационных рамках под общим руководством и управлением всех исполнителей, независимо от их ведомственной (отраслевой) и территориальной принадлежности, четкое распределение прав, обязанностей и ответственности между ними, их ориентация на окончательный и промежуточные результаты, являющиеся своеобразными ступенями (средствами) в достижении конечной цели, строгая координация и увязка функций организационных звеньев как различных уровней (по вертикали), так и одного уровня (по горизонтали), гибкая и максимально приближенная к исполнителям система управления, отвечающая особенностям программы
Рассматривая эволюцию программно-целевого управления в деятельности правоохранительных органов, автор отмечает, что хотя его элементы в ней присутствовали всегда, наиболее четко выражено и научно обоснованно методология программно-целевого подхода стала проявляться в управлении ними в конце 60-х - начале 70-х гг XX в , т е практически совпала с активизацией использования методов и форм программно-целевого управления в экономике При этом все свойственные данному методу управления проблемы в применении на практике оказались характерными и для сферы правоохранительной деятельности В качестве примеров приводится опыт разработки и реализации программ борьбы с преступностью в рамках региональных про-
грамм социально-экономического развития, а также анализируются причины низкой эффективности ряда федеральных целевых программ усиления борьбы с преступностью
В диссертации также дается краткий анализ состояния и развития методического обеспечения, в котором, несмотря на сложность и проблематичность комплексного решения вопросов организации процесса повышения эффективности борьбы с преступностью, делалась попытка с позиций системного и комплексного подходов дать конкретные практические рекомендации по разработке и реализации программ правоохранительной направленности регионального и федерального уровней
Значительное внимание диссертантом уделяется вопросам правового обеспечения их разработки и реализации, которые, по его мнению, в научных источниках, отражены недостаточно полно, т к анализировались лишь в общем виде, в контексте федерального законодательства и отдельно для каждого из нижестоящих уровней — регионального и муниципального Комплексно, через призму нормативно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел данный аспект не рассматривался В тоже время, изучение в рамках диссертационного исследования ряда научных источников и нормативно-правовых актов, имеющих в данном направлении наиболее важное значение, показало, что о нормативной основе программирования деятельности органов внутренних дел в настоящее время можно говорить со значительной долей условности, т к она крайне противоречива и несовершенна
На основании проведенного автором контент-анализа основополагающих для деятельности органов внутренних дел нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня, ведомственных нормативно-правовых актов, а также официальных документов МВД России, имеющих отношение к рассматриваемой теме, автором констатируется, что программы как таковые упоминаются лишь в отдельных, логически и концептуально слабо либо никак не связанных между собой документах При этом в них, как правило, упущены важные аспекты организационно-методического характера, не конкретизируется понятийный аппарат Нередко их положения носят общий индикативный характер, либо вообще - декларативный
По мнению диссертанта, сложившееся положение во многом объяснимо несовершенством как федерального, так и регионального законодательства, затрагивающего организационные вопросы разработки, принятия и реализации программ, включающих, в том числе, антикриминальные меры или предназначенных для решения проблем правоохранительной деятельности в целом Так, возможность разработки, принятия и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности предусмотрена в уставных документах всего 9-ти субъектов Российской Федерации Для остальных субъектов это обстоятельство ставит под вопрос легитимность данных программ
В этой связи автор отмечает, что как таковые, нормативно-правовые акты, в которых оговаривается порядок формирования программ в регионах и муниципальных образованиях появляются лишь после принятия принципиального решения об их разработке в виде властно-распорядительных документов различного характера и уровня, определяющих в какие сроки, кому конкретно и что необходимо сделать При этом многие их положения объективно могут носить только индикативный характер, что позволяет руководителям отдельных ведомств и государственных структур произвольно толковать свою роль, а также определять необходимость, степень и характер своего участия в разработке программ и реализации программных мероприятий
Проведенное автором социологическое исследование выявило целый спектр наиболее острых, требующих решения проблем в сфере программирования антикриминальных мер Так, из-за нормативной неурегулированности и отсутствия должного научного обоснования наиболее часто, прежде всего, на региональном и муниципальном уровнях, особую сложность представляет решение таких важных вопросов, как определение перечня проблем правоохранительной деятельности, требующих решения с позиций программного подхода, а так же оптимального количества и иерархии необходимых программ и их подпрограмм, процедура построения «дерева» целей программ, формирования критериев оценки целей и эффективности выполнения программ в целом, определение сроков формирования и реализации, а так же очередности разработки наряду с планами основных организационных мероприятий в органах внутренних дел целевых, комплексных и других программ федерального, регионального и муниципального уровней, сочетание по концепции, срокам разработки и реализации программ с программами социально-экономического развития республики, края, области, муниципального образования, правовое обеспечение эффективного функционирования организационно-управленческих структур, создаваемых для разработки и руководства реализацией программ, выбор гарантированных и узаконенных источников ресурсного обеспечения программ
Таким образом, автор приходит к выводу, что вне зависимости от вида и уровня принятия программ борьбы с преступностью (федерального, регионального, муниципального и др), основным фактором, определяющим их эффективность, выступает наличие и качество нормативно-правовой базы, регламентирующей, с одной стороны - порядок обоснования их необходимости, разработки, принятия и выполнения, пролонгации и с другой - обязательность участия, роль и компетенцию органов внутренних дел в этой деятельности
Учитывая значительную роль программ борьбы с преступностью в обеспечении вопросов безопасности населения, муниципальных образований, регионов и государства в целом, по мнению диссертанта, допустимо ставить вопрос о необходимости создания «Положения (регламента) о разработке, утверждении и реалдзации программ антикриминальной и правоохранительной
направленности», в котором были бы сформулированы не только общеметодологические, но и организационно-правовые нормы, фиксирующие место программ в системах общегосударственного, регионального и муниципального управления, ведомственного и отраслевого планирования, регламентирующие права и обязанности всех субъектов, связанных с осуществлением данных программ
В целом, - делает вывод автор, - современные реалии и складывающаяся криминальная ситуация в стране требуют критического пересмотра сложившейся практики использования программ правоохранительной и антикриминальной направленности органами и подразделениями внутренних дел в борьбе с преступностью
Вторая глава — «Организационно-методические аспекты разработки и реализации программ борьбы с преступностью» - посвящена решению проблем правого и организационного обеспечения, совершенствования организации деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ борьбы с преступностью В ней предпринята попытка регламентации и оптимизации этого процесса на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях
Автором описываются различные варианты программирования мер борьбы с преступностью в условиях становления государственной системы индикативного планирования и бюджетирования, ориентированного на результаты При этом в качестве предпочтительного направления предлагается формировать программы борьбы с преступностью в составе программ социально-экономического развития Приводятся весомые аргументы, обосновывающие данную позицию во-первых, программы социально-экономического развития сами по себе содержат комплекс мер, косвенно влияющих на состояние преступности и правонарушений в целом (создание рабочих мест, улучшение благосостояния населения, развитие культурно-досуговой сферы, повышение социальной защищенности, стимулирование деловой активности и т д), т е , по сути, с их помощью решаются все вопросы общей профилактики, во-вторых, данные программы принимаются повсеместно, порядок их разработки, решения вопросов ресурсного обеспечения, принятия и реализации многократно опробован; в-третьих, нет необходимости в формировании специальных органов управления, т к ими являются органы местной власти и самоуправления, в-четвертых, обеспечивается комплексность принимаемых профилактических мер в контексте уголовной политики и единой концепции ее реализации; в-пятых за выполнение таких программ в части реализации мер по обеспечению правопорядка основную ответственность несут именно органы местной власти и самоуправления, от которых во многом зависит формирование и претворение в жизнь эффективной региональной уголовной политики
Диссертантом также анализируются общие для всех возможных вариантов программирования мер борьбы с преступностью проблемы Предлага-
ются конкретные пути решения вопросов нормативно-правового характера, ресурсного обеспечения, диагностики криминальной ситуации с целью выявления проблем, требующих разработки соответствующих программ, формирования критериев оценки эффективности правоохранительных и антикриминальных мер в рамках программ борьбы с преступностью Приведены подходы к оценке деятельности подразделений полиции ряда зарубежных стран в контексте разработки программ правоохранительной и антикриминальной направленности, а также ее влияния на финансирование правоохранительных структур
Автор приходит к выводу, что иерархия программ правоохранительной и антикриминальной направленности в принципе может быть сформирована на всех уровнях государственного управления и административно-территориального деления Российской Федерации, а также на межгосударственном уровне, что позволит объединить их единой концепцией, увязать по срокам принятия и реализации, обеспечить преемственность При этом, по мнению автора, формируя программу или участвуя в этом процессе в качестве соисполнителей, для руководителей органов или подразделений внутренних дел, важно уметь четко сформулировать и выбрать критерии оценки закладываемых в программы целей и определить процедуру самой оценки, учитывающую вклад именно органов внутренних дел в выполнение мероприятий программы, результаты ее реализации в целом
Автор полагает, что в программировании деятельности органов внутренних дел могут быть использованы традиционные методы оценки базовый метод (сопоставления имеющегося с исходным состоянием), нормативный метод (сопоставления на основе нормативов), метод изучения общественного мнения, бальный и экспертный методы
Однако применяемые в органах внутренних дел подходы к оценке оперативно-служебной деятельности в основном имеют «внутреннюю» направленность, т к обеспечивают получение информации о соответствии функционирования системы заданным целям и задачам, проверку результатов воздействия субъекта на объект управления, выявление отклонения от принятых решений, т е предназначены для эффективного управления и функционирования самой системы ОВД, но они лишь в относительной степени отражают их влияние на уровень преступности, тяжесть совершенных преступлений, причиненный материальный и моральный ущерб, состояние защищенности общества от преступных посягательств Диссертант приходит к выводу, что действующая система критериев оценки может быть лишь частично использована при разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности, в основном, для своевременного определения проблем эффективности и действенности управленческого влияния на оперативную обстановку Кроме того, практически все используемые в программах критерии оценки не исключают полностью человеческий фактор и, следовательно, субъективный подход, который (в случае возможных изменений ус-
ловий работы) может быть компенсирован внесением корректирующих коэффициентов и поправок в сочетании с объективной независимой экспертной оценкой
Особое внимание в диссертации уделено рассмотрению проблемы финансирования программных мероприятий Автор отмечает, что при существующем подходе к ресурсному обеспечению программ правоохранительной и антикриминальнои направленности - «по остаточному принципу», они зачастую приобретают непропорциональный, урезанный вид и, в основном, включают мероприятия, необходимость которых удалось убедительно доказать, либо вообще не требующие финансовых затрат. При этом нередко, теряется их логическая связь, искажается не только структура, но и сама идея программы - комплексное решение конкретно определенных задач Специально созданные государственные и негосударственные фонды могут лишь ослабить эту проблему Рациональный выход, с точки зрения диссертанта, видится в целевом финансировании с законодательным закреплением нормативов отчислений на обеспечение программ в области правоохранительной деятельности в объемах, пропорциональных бюджету субъекта и уровню преступности То есть в бюджет конкретного субъекта РФ, муниципального образования, органа внутренних дел должна быть введена статья расходов - «на программы правоохранительной и антикриминальной направленности», размер которой будет гарантирован, а не зависеть от субъективного фактора и убедительности в «отстаивании» правоохранительными органами необходимых для финансирования программ денежных средств
В результате подробного рассмотрения вопросов организации и методического обеспечения разработки, принятия и реализацией программ борьбы с преступностью, диссертантом констатируется, что эта деятельность, даже при отсутствии полноценного нормативно-методического обеспечения, складывается по определенным канонам и принципам, общим для федерального уровня, регионов и муниципальных образований Российской Федерации. На примере ряда программ правоохранительной и антикриминальной направленности федерального, регионального и муниципального уровней автором критически переосмысливаются сложившиеся подходы к их формированию Приводятся конкретные предложения по совершенствованию этого процесса
По мнению диссертанта, можно утверждать, что организационно-правовое обеспечение разработки, принятия и реализации программ борьбы с преступностью должно базироваться на универсальных принципах, применимых на федеральном, региональном и муниципальном, а так же межгосударственном, межрегиональном и межмуниципальном уровнях К их числу автор относит следующие основные принципы целенаправленности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, баланса интересов, всех субъектов правоохранительной деятельности, легитимности, научности При этом в диссертации раскрывается их содержание
Диссертант полагает, что необходимо законодательное определение роли в программно-целевом управлении в сфере правоохранительной деятельности высших органов региональной исполнительной власти и местного самоуправления, которые в настоящее время зачастую ограничиваются лишь формальным участием в процедуре принятия и подведения итогов выполнения программ, являющихся по своей сути и даже названию - составной частью комплекса мер социальной политики При этом,- считает автор, - недопустимо, когда такие понятия как правопорядок, преступность и правонарушения вообще не упоминаются в уставных документах регионального уровня субъектов федерации и в выбранных ими концепциях социально-экономического развития
Не ставя под сомнение целесообразность использования программно-целевых методов управления в деятельности правоохранительных органов, которая на взгляд автора очевидна и доказана многолетней практикой, по его мнению, представляется целесообразным и логичным, что руководить разработкой целевой программы, координировать взаимодействие ведомств-соисполнителей, контролировать процесс ее реализации, а так же нести ответственность за конечные результаты должны конкретные органы исполнительной власти и местного самоуправления, наделенные по законодательству соответствующими полномочиями
Анализируя сложившуюся практику, автор приходит к выводу, что федеральные и территориальные (регионального и муниципального уровней) подразделения МВД страны объективно, исходя из своего назначения и полномочий в системе властно-исполнительских органов, не должны и не могут выполнять в одном лице функции заказчика, координатора, разработчика, контролера и исполнителя программ, а тем более нести всю полноту ответственности за результаты их реализации
Исходя из необходимости комплексного решения проблем борьбы с преступностью и сопутствующими ей явлениями, программу борьбы с преступностью, по мнению автора, логично рассматривать как составной элемент, подсистему (подпрограмму) программы социально-экономического развития федерации, региона или муниципального образования, с включением в последнюю соответствующего криминологического раздела В дополнение к уже приведенным выше на этот счет доводам автора, это позволит использовать их в качестве реальной основы взаимодействия в борьбе с преступностью правоохранительных и иных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, предприятий и других государственных и негосударственных структур
Оценивая роль моделей программ борьбы с преступностью, диссертант приходит к выводу, что они позволяют оптимальным образом, формализовать цели программируемой деятельности, представляющих собой комплекс заданных качественных и количественных параметров криминальной ситуации, достижение которых планируется к заданному сроку, наметить развернутую
во времени последовательность мероприятий, характеризуемых промежуточными и конечными результатами; определить приемлемую технологию деятельности, в том числе содержание мероприятий, методику их проведения и контроля результатов, сформировать программы совместной целенаправленной деятельности всех заинтересованных субъектов, адаптируемой к конкретным условиям регионов и муниципальных образований, а также для решения на федеральном и межгосударственном уровне проблем борьбы с преступностью
В тоже время, учитывая реально существующий дефицит в области программно-целевого управления профессионально подготовленных кадров территориальных подразделений ОВД, что подтвердило проведенное автором социологическое исследование, задача разработки качественных и полноценных моделей программ антикриминальной и профилактической направленности наиболее эффективно может быть решена на базе специализированных научно-исследовательских учреждений по заданиям конкретных регионов и муниципальных образований
Кроме того, в связи с выявлением анкетированием руководителей органов и подразделений внутренних дел факта неосведомленности абсолютного большинства респондентов о существовании ряда наиболее важных и удачных, с точки зрения диссертанта, моделей и методик разработки программ борьбы с преступностью, необходимо своевременное направление информации о них во все органы и подразделения внутренних дел
В заключении диссертационного исследования изложены основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные автором на основании исследования Отмечается, что его результаты подтвердили актуальность, научность и практическую значимость переосмысления теоретических и правовых основ деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ борьбы с преступностью на современном этапе развития системы МВД России. Сделан ряд обобщающих выводов, которые могут представлять определенный научный интерес и быть востребованы в практической деятельности органов внутренних дел
1 Программа борьбы с преступностью является только одной из разновидностей программ правоохранительной и антикриминальной направленности, разрабатываемых при участии органов внутренних дел, предназначенных для решения наиболее сложных задач, требующих комплексного и системного подходов к решению проблем борьбы с правонарушительством, что в целом позволяет обеспечить консолидацию усилий всех правоохранительных органов, территориальных органов исполнительной власти общей компетенции, органов местного самоуправления, иных государственных и негосударственных структур
2 Термины «комплексная программа борьбы с преступностью» и «целевая программа борьбы с преступностью» являются общеупотребляемыми, прочно вошли в правоохранительную лексику, однако они нуждаются в нор-
мативном закреплении Использование наряду с ними терминов «целевая комплексная программа борьбы с преступностью» и «комплексная целевая программа борьбы с преступностью» часто происходит некорректно, т.к они не имеют однозначного научного толкования, несут иную, заимствованную из сферы экономики смысловую нагрузку, усложняющую понимание сути организационно-управленческих отношений по противодействию правона-рушительству
3 Программы борьбы с преступностью, как наиболее оптимальные и действенные средства решения проблем повышения эффективности правоохранительной деятельности, должны строиться на основе общегосударственной и региональной стратегии и уголовной политики, быть концептуально увязанными с принимающимися на федеральном, региональном и других уровнях соответствующими программами социально-экономического развития и между собой, органически сочетаться с планами оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, а не дублировать их, быть сбалансированными по ресурсному обеспечению и составу исполнителей
4 Основными целями, достижимыми с помощью программ борьбы с преступностью на современном этапе, могут быть эффективное противодействие криминогенным процессам в обществе, обеспечение сдерживания и сокращения правонарушительства, создание и укрепление в обществе атмосферы спокойствия и стабильности, защита прав, свобод и законных интересов личности, интересов общества и государства, обеспечение исправления лиц, вовлекаемых в сферу профилактического воздействия, и их ресоциализация; совершенствование нормативно-правового обеспечения борьбы с преступностью, эффективное решение проблемы достаточности ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности1
5 Несмотря на то, что разработка и реализация программ борьбы с преступностью предусматривалась «Концепцией развития Министерства внутренних дел Российской Федерации до 2005 года», а методы программно-целевого управления заложены в основу дальнейшего развития системы МВД России, состояние соответствующего федерального, регионального и «ведомственного» нормативно-правового обеспечения, регламентирующего основы данного процесса с учетом экономических, политических, социальных, географических, криминогенных и других особенностей субъектов федерации и муниципальных образований, в настоящее время в целом не отвечает потребностям практики
6 Многие научные разработки, а также методические рекомендации по организации программирования антикриминальных мер, направленных на укрепление правопорядка, сделанные в XX в учеными-криминологами и практическими сотрудниками правоохранительных органов в результате ис-
1 Данный перечень не является исчерпывающим и может быть существенно расширен в зависимости от развития криминальной ситуации и появления новых вызовов и угроз
следований и попыток комплексного решения проблем борьбы с преступностью, не потеряли своей актуальности Заложенные в них принципы и научные подходы могут успешно применяться в деятельности правоохранительных органов, других структур различного уровня и социального статуса, непосредственно либо косвенно влияющих на состояние преступности и правопорядка в стране
7 В целом, современное состояние организации борьбы с преступностью и ее результаты, а также отечественный и зарубежный опыт подтверждают необходимость применения программно-целевого метода управления как безальтернативного способа решения наиболее сложных, не вписывающихся в сложившуюся систему управления правоохранительной деятельностью проблем Однако выбор именно программно-целевого подхода в качестве основы для организации эффективной борьбы с преступностью требует дальнейшего развития его теоретических аспектов применительно к специфике правоохранительной сферы, а также решения ряда организационно-правовых вопросов с внесением существенных корректив в сложившуюся правоохранительную практику
8 Процедура подготовки программ правоохранительной и антикриминальной направленности должна носить коллективный характер, т к проблема борьбы с преступностью отличается особой сложностью и касается не только «силовых» ведомств, в той или иной степени затрагивая интересы всех государственных и негосударственных структур и их узковедомственной деятельности, бизнеса, граждан В тоже время, при комплексном, межотраслевом и ярко выраженном социальном характере программ борьбы с преступностью и правонарушительством в целом, обусловленным многофункциональностью задач, решаемых в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, участие многих государственных и негосударственных структур в разработке, принятии и реализации данных программ часто недостаточно и остается «в тени» органов внутренних дел
9 Усилия, предпринимаемые органами внутренних дел в рамках программирования правоохранительной деятельности и борьбы с преступностью, могут привести к желаемому изменению состояния криминальной ситуации только при наличии соответствующего нормативно-правового обеспечения, регламентирующего роль в нем, как их самих, так и законодательной и исполнительской власти, органов местного самоуправления
10 Учитывая выявленную в ходе проведенного автором социологического исследования проблему недостаточного уровня профессиональной подготовки руководителей и сотрудников органов внутренних дел в части применения методов программно-целевого управления в деятельности ОВД, целесообразно введение в процесс обучения слушателей Академии управления МВД России специального курса лекций «Программно-целевое управление в деятельности органов внутренних дел»
Таким образом, в диссертации сделана попытка возможно полного и всестороннего освещения, главным образом, проблематики деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ борьбы с преступностью Исследование было направлено, прежде всего, на рассмотрение теоретических, правовых и организационных аспектов В целом оно имеет методологический характер По мнению диссертанта, столь сложная и многогранная деятельность, которой является программирование борьбы с преступностью, касающаяся практически всех управленческих звеньев органов внутренних дел, их взаимоотношений с органами государственной власти общей компетенции, другими правоохранительными ведомствами, органами местного самоуправления, общественными институтами и иными негосударственными структурами, требует дальнейшего системного исследования
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в четырех научных работах учебном пособии и трех научных статьях, общим объемом 2,5 п л , в том числе две — объемом 1,8 п л в соавторстве (соавт не разделено)
Научные публикации в журналах, рекомендованных перечнем ВАК
1 Власов БЕ Актуальные аспекты деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности//Российский следователь 2007 № 12 - 0,2 п л
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
2 Власов Б Е Программно-целевое управление в деятельности ГРОВД опыт и проблемы / Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе Материалы научно-практической конференции - М Академия управления МВД России, 2006 - 0,5 п л
3. Кононов А М, Власов БЕ Правовые и организационные аспекты разработки и реализации комплексных программ профилактики правонарушений несовершеннолетних / Проблемы исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, и применения иных мер уголовно-правового характера в отношении несовершеннолетних (г Вологда, 7 декабря 2005 г) Сборник материалов международной научно-практической конференции Ч 2 - Вологда, 2006 - 0,8 / 0,4 п л (соавт не разделено)
4 Сухарев В Ф, Власов Б Е Совершенствование системы контроля и оценки деятельности органов внутренних дел МВД России Учебно-методическое пособие -М Академия управления МВД России, 2006 - 1,0/ 0,5 п л (соавт не разделено)
Власов Борис Евгеньевич
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 05 10 2007 г Уел печ л 1,62_Уч -изд т 1,67_Зак 571_Тираж 100 экз
Центр оперативной полиграфии ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА им К А Тимирязева 127550, Москва, уч Тимирязевская, 44
