АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Советская консульская служба 1917-1991 гг.»
^правых рухогмси
№
ЛАВРИЩЕВА ОЛЬГА АНАТОЛЬЕВНА
СОВЕТСКАЯ КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА 1917-1991 гг.: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
(.'«еиизньность 12.00.01 - теория и история права и государева;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридически* ра-'**
12 шг ш
Москва-2012
005012690
005012690
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права государственного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина»
доктор юридических наук, профессор Сафронова Елена Викторовна
доктор юридических наук, профессор Захаров Владимир Викторович
кандидат юридических наук, доцент Садохина Наталия Евгеньевна
Московская государственная юридическая академия им. O.E. Кутафина
Защита состоится » марта 2012 года в ^^f час, на заседании диссертационного совета Д 521. 037.01 при Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский пер., д.3/5, Зал Ученого совета (208 к.).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской Академии адвокатуры и нотариата.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской Академии адвокатуры и нотариата www.raa.ru и на интернет-сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации referat_vak@mon.gov.ru.
Автореферат разослан «/у» февраля 2012 года.
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования вызвана рядом обстоятельств. Во-первых, острой необходимостью решить фактологические и историографические проблемы, существующие в отечественной историко-правовой науке. Имеющиеся сегодня издания, посвящённые истории становления и развития российской консульской службы, содержат множество ошибок. Присутствуют они даже на официальном сайте Консульского департамента Министерства иностранных дел (МИД) России. Обозначим некоторые из них. В 2009 году Министерство иностранных дел РФ отметило юбилейную дату - 200 лет со времени создания центрального аппарата российской консульской службы. В приветственном адресе министра иностранных дел РФ C.B. Лаврова отмечалось, что именно Указ «Об учреждении экспедиции консульских дел», подписанный императором Александром I 3 мая 1809 года, положил начало деятельности подразделения, «занимающегося консульскими вопросами в рамках российского внешнеполитического ведомства»1.
Однако данное событие вряд ли можно считать исходной значимой датой в процессе формирования центрального аппарата российской консульской службы. Созданная в 1809 году экспедиция просуществовала не долго и вскоре была упразднена. Весь дореволюционный период стояла задача создания центрального ведомства, курировавшего консульские вопросы, но она так и не была разрешена. В имперской России управление консульской службой сосредотачивалось в разных департаментах и отделах Министерства иностранных дел. Даже одинаковые вопросы консульских отношений со странами Запада и Востока решались различными центральными учреждениями МИД. Решение проблемы создания самостоятельной консульской службы в системе внешнеполитического ведомства пришлось только на советский период. 31 августа 1929 года приказом № 87 в системе Народного комиссариата по иностранным делам (НКИД) СССР был образован самостоятельный Консульский отдел. Поэтому единому центральному руководящему аппарату консульской службы России в 2009 году исполнилось скорее 80, а не 200 лет. Придание незначительному событию знакового характера свидетельствует о недостаточной разработанности вопросов истории создания и развития отечественной консульской службы.
Во-вторых, в последнее время наблюдается процесс умаления значимости советского периода отечественной истории. Эволюция и
1 Лавров C.B. Сотрудникам Консульского департамента МИД России и консульских учреждений за рубежом 3 мая 2009 г. // К 200-летию консульской службы МИД России. М., 2009. С. 2.
особенности советского государственного аппарата в целом и государственной службы в частности практически не привлекают внимания современных исследователей. Задача современной интеллектуальной элиты - исправить эту историческую несправедливость.
В-третъих, в развитии отечественной консульской службы советский период можно охарактеризовать как особый. В этот период кардинальной перестройке подверглись организационно-правовые основы консульской службы. Практическую реализацию получила идея централизации руководящего аппарата консульской службы, проведена внутригосударственная кодификация консульского права, отвечающая стандартам международной. Опыт, приобретенный консульской службой в советский период, следует признать весьма позитивным. Принимаемые нормативно-правовые акты, прежде всего Консульский устав 1976 г., были достаточно совершенными, о чем, в частности, свидетельствует действие Устава в течение последних двух десятилетий в условиях кардинально изменившейся общественно-экономической и политико-правовой ситуации в стране. Кроме того, структуру Консульского управления в советский период следует признать более гармоничной, чем современного Консульского департамента РФ.
В связи с этим изучение опыта развития советской консульской службы и его осмысление в современных условиях теоретически обоснованы и практически оправданы.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты избранной темы, учитывая её междисциплинарный характер, затрагивались в международно-правовых исследованиях, посвященных общим вопросам консульского права. К их числу можно отнести работы И.П. Блищенко, В.Н. Дурденевского, Ю.Д. Ильина, Ф,Ф. Кожевникова, Е.А. Коровина, H.H. Кравченко, Н.В. Миронова, Н.И. Петренко, A.B. Сабанина, B.JL Санчова и др.2 В советской историографии был и ряд работ, в частности, В.Г. Бобылёва, Н.В. Зубкова, Г.А. Золотухина, И.Н. Жуковского и др., специально посвящённых консульской службе, в которых давался анализ действующих на тот момент её организационно-правовых основ, без исследования эволюции их развития.
2 Блищенко И.П., Дурденевский В.Н. Дипломатическое и консульское право, М., 1962. 480 е.; Блищенко И.П. Дипломатическое право. М., 1972. 240 е.; Кожевников Ф.Ф. Русское государство и международное право. М., 1947. 334с.; Санчов В.Л. Консульское право. М., 1923. 68 е.; Сабанин A.B. Посольское и консульское право М.-Л., 1930. 342с.; Петренко Н.И. Основы консульского права. М., 1986. 83 е.; Ильин Ю.Д. Основные тенденции в развитии консульского права. М., 1969. 151 с. и др.
3 Бобылев Г.В., Зубков Н.В. Основы консульской службы. М., 1986.319 е.; Золотухин Г.А Основы консульской службы. М., 1961. 101 е.; Жуковский И.Н. Советская консульская служба. М., 1986. 89 е.; Советская дипломатическая и консульская служба Т. II. Изд. 2-ое, переработанное и дополненное / Под ред. И.Н. Земского, Н.М. Пегова, В.И. Попова М., 1979. 304 с.
Интересными исследованиями, внесшими определённый вклад в разработку данной проблемы, следует признать статьи Г.Б. Гайлюнско-го, В. Грабаря, H.H. Кравченко, С.Б. Крылова, A.M. Ладыженского, Н.В. Миронова, Ф.И. Трутко-Гуля, Б. Шапиро и др.4, посвящённые истории разработки и характеристике отдельных внутригосударственных нормативно-правовых актов советского периода, регулировавших консульскую деятельность. Особый интерес вызвала монография Н.В. Миронова5, в которой есть очерк, посвящённый развитию права, регулирующего деятельность советских консульских представительств. Однако данный раздел был ограничен узкими хронологическими рамками и завершался общей характеристикой Консульского устава 1926 года.
Интерес для данной темы исследования представляли и работы Г.К. Амелина, И.П. Ананова, A.C. Бахова, С.Ю. Выгодского и др.6, посвящённые истории становления и развития советского внешнеполитического ведомства, в структуру которого входила и консульская служба. Среди современных работ этой направленности хотелось выделить «Очерки истории Министерства иностранных дел России 1802-2002 гг.)>7, вышедшие к 200-летию данного ведомства.
Таким образом, в отечественной юридической науке отсутствует комплексное историко-правовое исследование, посвящённое эволюции организационно-правовых основ отечественной консульской службы советского периода, тогда как дореволюционный период детально ис-
4 Гайлюнский Г.Б. История составления и происхождения консульского устава СССР // Международная жизнь. 1926. № 4. С. 85-89; Грабарь В. Консульский устав Союза ССР // Революционная законность. 1926. № 11-12, С. 41-45; Кравченко H.H. О консульском уставе С.С.С.Р. // Международная жизнь. 1926. № 9. С. 78-81; Крылов С.Б. Советское консульское право // Советское право. 1924. № 1. С. 111-124; Ладыженский A.M. Инструкция консулам Р.С.Ф.С.Р. // Международная жизнь. 1922. № 16. С. 22-27; Трутко-Гуль Ф.И. О советском консуле и консульском кодексе // Советское право. 1925. №1. С. 79-84; Шапиро Б. Очередная проблема советского консульского права // Советское право. 1925. № 2. С. 144-151.
5 Миронов Н.В. Правовое регулирование внешних сношений СССР. 1917-1970 гг. М., 1971.296 с.
6 Амелин Г.К. Ленинский Декрет о мире и создании дипломатического аппарата советского государства (октябрь 1917-1918) // Советское государство и право. 1967. № 12. С. 58-64; Ананов И.П. Очерки федерального управления СССР (Народные комиссариаты Союза СССР). Л.-М., 1925. 211 е.; Бахов A.C. На заре советской дипломатии. Органы советской дипломатии в 1917-1922 гг. М., 1966. 175 е.; Выгодский С.Ю. У истоков советской дипломатии. М., 1965. 350 е.; Десять лет советской дипломатии (акты и документы). М., 1927. 124 е.; Ирошников М.П. Из истории организации Народного комиссариата иностранных дел // История СССР. М., 1964. № 1. С. 105-106 и др.
7 Очерки истории Министерства иностранных дел России 1802-2002 гг. В 3-х томах / Гл. ред. Иванов И.С. М., 2002. Том II. 1917-2002 гг. 617 с.
следован в докторской диссертации Е.В. Сафроновой8. Данная диссертационная работа призвана продолжить исследование процесса становления и развития отечественной консульской службы.
Объектом данного диссертационного исследования является совокупность отношений, возникших в сфере создания государственных органов внешних сношений в советский период отечественной истории.
Предметом исследования выступают правовые акты национального законодательства, регулирующие вопросы организации и деятельности консульской службы в советский период, а также отечественная доктрина об особенностях характера советской консульской службы.
Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 по 1991 гг., т.е. время существования советского государства, создавшего специфическую модель консульской службы.
Целью предпринятой работы явилось формирование целостного концептуального историко-правового взгляда на внутригосударственную организацию отечественной консульской службы советского периода.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- проанализировать теоретические трактовки характера отечественной консульской службы в советский период;
- исследовать эволюцию внутригосударственной организации консульской службы в советский период, определить место и роль центрального аппарата консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства;
- проследить хронологию появления правовых актов советского законодательства, регулировавших деятельность отечественной консульской службы;
- выявить особенности всех кодификаций советского консульского права и оценить их значение для развития консульской службы;
- охарактеризовать изменения, внесённые советским законодательством в обязанности консулов, и определить соотношение политических, экономических и правовых начал в деятельности советских консулов.
Методологическую основу исследования составили три группы методов: всеобщие (диалектический метод, в рамках которого для исследования отдельных проблем темы применялись такие общелогиче-
® Сафронова Е.В. Становление и развитие консульской службы Российской империи в XVIII - начале XX вв.: дис.... д-ра юр. н. М., 2002. 365 с.
ские приёмы, как анализ, синтез, восхождение от конкретного к абстрактному), общенаучные (исторический, формально-логический, системный и др.), а также специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой, методы государственно-правовой экстраполяции и реконструкции правовых явлений прошлого).
Источииковую базу исследования составили опубликованные и неопубликованные материалы.
В число исследованных автором опубликованных источников вошли Консульские уставы СССР (1926 и 1976 гг.), а также другие нормативно-правовые акты советского периода, касающиеся различных вопросов организации и деятельности консульской службы, в частности, Декрет СНК «Об организации консульств» от 18 октября 1918 года, Декрет СНК «О порядке назначения представителей РСФСР за границей» от 24 января 1922 года, Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим НКИД из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» от 1 февраля 1944 года, Закон «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик - в Советы Министров союзных и автономных республик» от 15 марта 1946 года, Закон СССР «О государственном нотариате» от 19 июля 1973 года, а также ряд др. Важное место среди опубликованных источников занимают и советские подзаконные акты: положения, приказы, циркуляры, инструкции, распоряжения, исходящие от Народного комиссариата по иностранным делам,-а впоследствии Министерства иностранных дел СССР. Среди них особое значение имеют «Инструкция консулам РСФСР» от 6 апреля 1921 года, «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел» от 24 мая 1941 года, приказ № 460 от 25 июля 1946 году по МИД СССР «О преобразовании Консульского отдела МИД СССР в Консульское управление МИД СССР» и др.
Большое количество исследованных автором источников не опубликовано, некоторые документы впервые вводятся в научный оборот. Неопубликованные источники взяты из фондов Архива внешней политики Российской Федерации (АВПРФ) и Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ).
Важную роль для проведения данного исследования сыграли документы Фондов 04 (Архив Чичерина) и 50 (Консульское управление) АВПРФ. Среди источников Фонда 04 существенный интерес представ-
ляли проекты нормативно-правовых актов, касавшихся консульской службы, в частности первого «Положения о Народном комиссариате по иностранным делам» (1921 г); «Положения об организации отделов Народного комиссариата по иностранным делам» (1921 г.). Анализ данных документов позволил установить структуру внешнеполитического ведомства - НКИД РСФСР и прийти к выводу о том, что в первые годы советской власти отсутствовала централизация руководящего аппарата консульской службы.
Среди документов Фонда 50 Консульского управления АВПРФ особую значимость представляли проекты подготовки консульских работников в первые годы советской власти (1923 г); первого Консульского устава СССР. Так, исследование положений проектов Устава (1925 г.) позволило выявить причины, послужившие основанием первой советской кодификации, проанализировать её принципы и выявить особенности.
Среди исследованных автором источников ГАРФ особый интерес вызвали документы Фондов 130 СНК РСФСР, 3316 ЦИК СССР, 5446 СНК СССР, 1235 ВЦИК СССР, 5283 ВОКС. Так, Фонд 1235 ВЦИК содержит многочисленные циркуляры внешнеполитического ведомства СССР по экономическо-правовому отделу, регламентировавшие различные сферы консульской деятельности. Анализ данных документов позволил восстановить пробелы в хронологии появления первых правовых актов национального законодательства советского периода, регулировавших вопросы организации и деятельности советских консульских учреждений. Из архивного материала Фондов 130 СНК РСФСР и 3316 ЦИК СССР следует выделить законопроектные документы, позволившие восстановить процедуру разработки и принятия «Положения о Народном комиссариате по иностранным делам» (1921 г); регламентирующие структуру и штаты внешнеполитического ведомства в первые годы советской власти (1918 г., 1921 г., 1922 г.). Среди документов Фонда 5283 ВОКС особого внимания заслуживает приказ по НКИД СССР от 31 августа 1929 года, заложивший основу создания единого органа, курировавшего все консульские вопросы в центральном аппарате внешнеполитического ведомства СССР.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нём впервые в отечественной историографии дан комплексный историко-правовой анализ организационно-правовых основ отечественной консульской службы советского периода.
На основе архивного материала, впервые вводимого в научный оборот, а также опубликованных источников и изученной литературы в
диссертации, во-первых, проанализированы теоретические трактовки характера отечественной консульской службы советского периода. Во-вторых, впервые исследована эволюция внутригосударственной организации консульской службы в советский период, определено место центрального аппарата консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства. В-третьих, представлена хронология появления внутригосударственных нормативно-правовых актов, регулировавших деятельность отечественной консульской службы в советский период, выявлены особенности всех кодификаций советского консульского права. В-четвертых, на основе анализа советского законодательства дана характеристика изменений, внесённых в обязанности консулов в советский период, исследована проблема соподчинённости и разграничения сферы деятельности консульского учреждения и нового, порождённого советской практикой, органа внешних сношений - торгового представительства.
Научные положения, выносимые автором на защиту:
1. Обосновано, что перестройка организационно-правовых основ консульской службы в советский период вызвала необходимость теоретического переосмысления этих изменений и появления новых трактовок правового статуса консула. Главными особенностями советской доктрины стало признание представительного характера консульской службы, формирование представления о советском консуле как о дипломатическом агенте особого рода, обоснование необходимости сближения дипломатических и консульских иммунитетов и привилегий.
2. Установлено, что главным достижением советского периода в организации консульской службы явилась практическая реализация идеи централизации ее руководящего аппарата. В первые годы советской власти, как и в дореволюционный период, в аппарате НКИД РСФСР такая централизация ещё отсутствовала. Консульскими вопросами занимались различные структурные подразделения НКИД, в частности экономическо-правовой отдел и отдел виз. После принятия первого «Положения о НКИД РСФСР» 1921 г. вопросами консульской службы стали ведать правовой подотдел экономическо-правового отдела и управление делами, а именно части виз и паспортов отдела внешней связи. В январе 1922 г. в структуре экономическо-правового отдела НКИД было создано специальное консульское отделение, но разброс функций в сфере руководства работой консульств по разным отделам сохранялся. И только 31 августа 1929 г. в системе Народного комиссариата по иностранным делам СССР был образован самостоятельный
Консульский отдел, на который было возложено общее организационное руководство консульской службой.
3. Выявлено, что значительное упрочнение позиций СССР на международной арене, произошедшее после Второй мировой войны, привело к увеличению числа советских консульств за границей и породило необходимость реорганизации консульской службы. 25 июля 1946 г. приказом по МИД СССР Консульский отдел был преобразован в Консульское управление, просуществовавшее до образования в 1992 г. Департамента консульской службы МИД России. Централизация руководящего аппарата консульской службы потребовала специальной правовой регламентации, определяющей функции Консульского отдела НКИД СССР. Для решения данной задачи 24 мая 1941 г. было утверждено «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел».
4. Установлено, что советское законодательство по консульским вопросам начало складываться из актов, резко разрывающих с прошлым. Первым нормативно-правовым актом, посвящённым консульской службе, стал Декрет СНК «Об организации консульств» от 18 октября 1918 г., определивший её новые цели и принципы. В течение последующих лет издавалось большое количество ведомственных циркуляров и инструкций НКИД, которые содержали разъяснения по отдельным вопросам консульской службы. Особое место среди них занимала «Инструкция консулам РСФСР» 1921 г., которая стала единым общим руководством для советских консулов. Накопленный в первые годы советской власти разрозненный правовой материал был систематизирован и развит в первом Консульском уставе СССР 1926 г. В послевоенный период изменения, произошедшие во внутреннем советском законодательстве, а также международная кодификация консульского права потребовали совершенствования нормативно-правовой базы советской консульской службы. Её итогом стало принятие второго Консульского устава СССР 1976 г.
5. Обосновано, что особенности первой советской кодификации 1926 г. по сравнению с дореволюционными систематизациями проявились в отказе от консульской юрисдикции, ликвидации института нештатных консулов, преобладании в деятельности консула функций административно-правового характера, создании нового вида консульских учреждений - консульских отделов при дипломатических представительствах.
6. Доказано, что содержание и понятийно-терминологический аппарат второго советского Консульского устава 1976 года базировался
на международной кодификации 1963 г. Особое значение имело восстановление института нештатных консулов. В новом Уставе функции консула значительно расширились, впервые были определены обязанности консула в отношении средств автомобильного, железнодорожного транспорта, судов речного флота, а также функции по фитосанитар-ной охране. Положения советского Консульского устава 1976 года с изменениями и дополнениями продолжали действовать и в Российской Федерации вплоть до июля 2010 года, что свидетельствует о совершенстве этой послевоенной кодификации.
7. Аргументировано, что специфика советской консульской службы заключалась в изъятии из сферы консульской деятельности функции по обслуживанию экономических интересов и принятию мер по стимулированию и развитию внешней торговли, которой консульский институт был обязан своим появлением. Политика советского государства, установившего монополию на внешнеэкономическую деятельность, вызвала к жизни специальные органы внешних сношений - торговые представительства, в компетенцию которых стало входить осуществление внешнеторговых функций на государственном уровне. В деятельности консульских учреждений начали преобладать функции административно-правового характера. Потеряв связь с торгово-экономической сферой, советская консульская служба стала превращаться в административный придаток дипломатической. Из-за закрытости советского общества и сокращения выездов советских граждан за границу уменьшился и объём работы консула по защите прав и интересов граждан представляемого государства, в связи с этим наметилась тенденция сокращения числа самостоятельных консульских учреждений и создания консульских отделов при дипломатических представительствах.
Достоверность полученных результатов обусловлена комплексным привлечением имеющейся исторической и правовой литературы по теме исследования, разнообразием источниковой базы, а также использованием современной методологии и методов исследования, строгой аргументацией научных положений и выводов, презентацией основных результатов исследования перед научным сообществом в рамках научных и научно-практических конференций.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется её актуальностью и новизной. Новые исторические данные, впервые введённые в научный оборот и подвергнутые юридическому анализу, а также выводы, к которым пришёл автор, могут быть применены для дальнейшего исследования проблем историко-правового раз-
вития России. Материал диссертации может представлять практический интерес для деятельности учебных заведений, в которых преподается история отечественного государства и права, международное право, право внешних сношений и история дипломатии России, а также использоваться для подготовки учебно-методической литературы по этим курсам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре теории и истории государства и права ЕГУ им. И.А. Бунина. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались на ежегодных научно-практических конференциях юридического факультета ЕГУ им. И.А. Бунина (2007, 2008, 2009, 2011 гг.), Общероссийской научной юридической Интернет-конференции аспирантов, студентов и молодых учёных «Развитие молодёжной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2009), а также нашли отражение в научных публикациях автора.
Материал диссертации, её теоретические положения и выводы внедрены в учебный процесс ЕГУ им. И.А. Бунина и рекомендованы к использованию в деятельности учебно-методического центра Консульского департамента Министерства иностранных дел РФ, что подтверждается актами о внедрении.
Структура диссертации обусловлена тематикой и логикой настоящего научного исследования, а также целью и задачами, поставленными для их достижения. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ
РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы; выявляется степень ее научной разработанности и оснащённости источниками; устанавливаются объект и предмет диссертационного исследования; определяются его цели и задачи; показывается научная новизна диссертации; формулируются положения, выносимые на защиту; дается характеристика практической значимости работы и информация о результатах ей апробации.
В первой главе «Эволюция внутригосударственной организации консульской службы в советский период», состоящей из трех параграфов, исследуются становление и развитие отечественной доктрины о характере консульской службы, при этом акцент сделан на советский период; даётся историко-правовой анализ проблемы формирования и развития центрального аппарата консульской службы в структуре советского внешнеполитического ведомства.
В первом параграфе «Становление и развитие отечественной доктрины о характере консульской службы» отмечается, что в теоретическом осмыслении отечественной наукой назначения консульской службы можно выделить два основных периода: дореволюционный и советский. Прежде всего это связано с изменением сферы деятельности консульских органов, произошедшим после революционных событий 1917 года.
В диссертации отмечается, что исследование эволюции дореволюционной доктрины проведено Е.В. Сафроновой, которая в своей работе выделила три основных направления в западноевропейской теоретической трактовке природы консульского права: доктрину отождествления статуса консула со статусом дипломата, теорию отрицания международного характера консульского представительства и позитивистскую теорию консульского статуса. Диссертант разделяет её мнение, что большинство русских дореволюционных учёных (Д. Наумов, П. Казанский, Ф. Мартене, А. Стоянов, В. Уляницкий, О. Эйхельман и др.) были сторонниками позитивистской концепции консульского статуса, исходившей из признания за консулами публичного, но не представительного характера. Дореволюционные учёные в наборе консульских функций отмечали приоритет обязанностей по защите торгово-экономических интересов. Часть сторонников данной концепции считала консулов торговыми агентами, действовавшими по поручению своего государства и в связи с этим пользовавшимися особыми пре-
имуществами, основанными на международном праве, а часть - органами государственной деятельности, выполнявшими широкий спектр государственных функций.
В советский период изменение направленности консульской службы и вызванная этим перестройка её организационно-правовых основ породили необходимость теоретического осмысления произошедших изменений. В результате проведённого исследования установлено, что в первые годы существования советского государства в отечественной науке стали высказываться сомнения в необходимости сохранения консульской службы. Позднее советские исследователи пришли к выводу о полезности развития консульской службы, но придания ей другого значения.
Большинство советских исследователей (H.H. Кравченко, В.Н. Дурденевский, И.П. Блищенко, A.M. Ладыженский, Ю.Д. Ильин, Е.А. Коровин и др.) отмечали в наборе консульских обязанностей приоритет административных. Это было связано с тем, что непосредственно торгово-экономическими вопросами консулы СССР не занимались, следовательно, защита интересов сферы бизнеса перестала входить в их компетенцию.
Основной сферой консульской деятельности стала защита государственных интересов, В связи с этим советские исследователи стали придерживаться мнения о существовании единой дипломатической службы, а консулы и дипломаты рассматривались как политические агенты разного уровня (Ф.И. Трутко-Гуль, A.M. Ладыженский). Отмечая политический характер консульской службы, советская доктрина настаивала на признании представительного характера консульских органов. Так, A.B. Сабанин подчёркивал общегосударственное значение консульской работы и её политический характер. Из признания за советскими консулами представительного характера исходили также И.П. Блищенко, В.Н. Дурденевский, но, в отличие от Ф.И. Трутко-Гуля, А.М. Ладыженского, они не приравнивали советского консула к дипломатическому представителю. И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский считали, что, в отличие от дипломата, представительный характер консула выражен менее ярко, поэтому более узок его иммунитет. Некоторые отечественные исследователи (Н.Г. Зубков, Н.Ш. Блинков, Ю.Д. Ильин и др.) указывали на сближение и даже слияние консульской и дипломатической служб, а также взаимозаменяемость дипломатических и консульских кадров.
В советской науке изменился и подход к определению объёма консульских иммунитетов и привилегий. Отмечалась тенденция их
сближения. Появились обоснования отказа от функционального подхода в определении объёма консульских иммунитетов (Ю.Г. Дёмин). Единственным представителем советской Науки, отрицавшим наличие этой тенденции, был Г.А. Золотухин.
В результате проведённого исследования сделан вывод, что эволюция отечественной доктрины во многом определялась и определяется историческим развитием консульского института.
Во втором параграфе «Формирование центрального аппарата отечественной консульской службы в первые годы советской власти» дается анализ основных этапов формирования центрального аппарата НКИД, его структуры и функций, определяется место консульской службы в нём.
В диссертации отмечается, что формирование центрального руководящего аппарата советской консульской службы непосредственно связано со становлением советского внешнеполитического ведомства -Народного комиссариата по иностранным делам. После образования НКИД РСФСР в ноябре 1917 года вопросами консульской службы занимались его отдел виз и экономическо-правовой отдел. 6 июня 1921 года было утверждено первое «Положение о Народном комиссариате по иностранным делам РСФСР», в котором были определены функции каждой части аппарата НКИД, состоявшего из коллегии комиссариата и пяти отделов. Согласно данному документу, руководство советской консульской службы находилось в ведении правового подотдела эко-номическо-правового отдела и управления делами, а именно - части виз и паспортов отдела внешней связи.
В январе 1922 г. в экономическо-правовом отделе НКИД РСФСР были созданы две новые структуры, в функции которых входило осуществление центрального руководства консульской службой, - специальное консульское отделение и управление делами НКИД РСФСР с особой частью виз и паспортов.
С момента образования единого союзного государства - Союза Советских Социалистических Республик - был создан общесоюзный Народный комиссариат по иностранным делам. Образование единого для союзного государства НКИД СССР поставило вопрос о необходимости разработки и принятия нового Положения, которое в полной мере отражало бы содержание его работы в области как политических, так и текущих вопросов, а также организационное состояние центрального и заграничного аппарата. В ноябре 1923 года ЦИК СССР утвердил «Положение о Народном комиссариате по иностранным делам СССР», в котором определялись задачи, структура НКИД СССР, а также пред-
меты ведения центральных органов. Вопросами консульской службы, так же как и ранее, ведали управление делами и экономическо-правовой отдел НКИД СССР, в составе которого сохранилось консульское отделение. В результате дальнейшего совершенствования структуры общесоюзного НКИД в 1926 году консульское отделение экономи-ческо-правового отдела стало именоваться консульским подотделом.
Диссертант пришёл к выводу, что в первые годы советской власти не удалось создать в центральном аппарате НКИД единого подразделения, которое бы курировало все консульские вопросы, наблюдался разброс функций в сфере руководства консульской работой в разных структурных подразделениях НКИД.
В третьем параграфе «Дальнейшее развитие консульской службы в структуре государственных органов СССР» исследуется развитие внутригосударственной организации отечественной консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства СССР.
В диссертации доказывается, что централизовать руководящий аппарат консульской службы удалось только с утверждением приказа № 87 по НКИД СССР «Об организации и задачах работы Консульского отдела»'от 31 августа 1929 г. В соответствии с ним в структуре НКИД был образован самостоятельный Консульский отдел, отвечавший за всю консульскую работу в системе Наркоминдела и осуществляющий общее организационное руководство консульской службой. В связи с образованием самостоятельного Консульского отдела произошла реорганизация центрального аппарата НКИД СССР, были ликвидированы следующие отделы и подотделы: отдел виз, входящий в структуру управления делами, а также юрисконсульский подотдел и консульский подотдел экономическо-правового отдела. Однако, несмотря на то, что данный отдел стал самостоятельным структурным подразделением в аппарате НКИД, реализуемые им функции во многом находились в зависимости от иных отделов внешнеполитического ведомства.
Централизация руководящего аппарата консульской службы потребовала специальной правовой регламентации, определяющей функции Консульского отдела НКИД СССР. Для решения данной задачи 24 мая 1941 году было утверждено «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел». В соответствии с данным Положением функции отдела были расширены. В его ведение входило руководство работой консульств и консульских отделов посольств и миссий СССР за границей, а также деятельностью дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории СССР. Консульский отдел должен был: подготавливать инструкции и приказы
народного комиссара по консульской работе; инспектировать состояние консульской работы на местах; а также получать регулярные отчёты консульств, консульских отделов и миссий СССР за границей и давать по ним указания.
В Положении нашла своё отражение и структура Консульского отдела. Так, он включал в себя территориальные референтуры по странам (Германии; Японии, Маньчжурии, Китая; Сербии, Норвегии, Дании; Англии, США, Южной и Центральной Америки и т.д.) и группы (въезда, выезда, нотариата, легализации и розыска граждан и документов), а также секретариат и картотеку.
Коренное изменение международных отношений, произошедшее после Второй мировой войны, значительное упрочение позиций СССР, появление мировой системы социализма привели к увеличению числа советских консульств и породили необходимость реформирования консульской службы.
В результате этой реорганизации 25 июля 1946 году приказом № 460 по Министерству иностранных дел СССР была объявлена новая структура и штаты центрального аппарата МИД СССР. В соответствии с данным нормативно-правовым актом в МИДе вместо ранее существовавшего Консульского отдела было образовано Консульское управление. В него вошли: управление, секретариат, паспортно-визовый отдел, отдел Дальнего Востока, отдел Среднего и Ближнего Востока, отдел Западной и Центральной Европы, отдел Балканских стран, отдел Америки, группа республиканских МИДов и дипломатических агентств МИД СССР, группа легализации документов и розыска лиц, картотека.
Впоследствии структура Консульского управления неоднократно видоизменялась, некоторые отделы управления были исключены (например, группа республиканских МИДов и дипломатических агентств МИД СССР), другие были объединены в один большой отдел (например, вместо отделов Дальнего, Среднего и Ближнего Востока был образован отдел Востока).
Новое видоизменение структуры Консульского управления было установлено приказом по МИД СССР от 12 ноября 1954 года, в соответствии с которым Консульское управление возглавлялось начальником управления и находилось в подчинении министра иностранных дел или его заместителя. В его структуру вошли следующие отделы и группы: паспортно-визовый отдел, отдел стран Западной Европы и Америки, отдел стран Восточной Европы, отдел Востока, группа легализации документов, юридическая группа и картотека.
В начале 80-х годов, в связи с необходимостью обеспечения дифференцированного руководства советскими консульскими учреждениями за границей, в Консульском управлении МИД СССР было создано пять территориальных отделов (социалистических стран, стран Америки, стран Африки, стран Азии и стран Западной Европы) и три функциональных (паспортный отдел, визовый отдел и консульско-правовой отдел). Выделение в структуре Консульского управления пяти территориальных отделов позволило лучше учитывать все особенности деятельности советских консульских учреждений в социалистических странах, государствах Европы и Америки и в развивающихся государствах Африки и Азии.
Консульское управление просуществовало до образования в 1992 г. Департамента консульской службы МИД России, который с 2004 года носит название Консульский департамент МИД России.
Проведённое исследование показало, что советская консульская служба формировалась и развивалась в качестве составного элемента дипломатической службы. Это было связано с тем, что советская доктрина и практика исходили из принципа единства дипломатической и консульской служб. Со времени создания НКИД центральный аппарат консульской службы неоднократно реформировался. Главным достижением советского периода в организации консульской службы следует признать практическую реализацию идеи централизации её руководящего аппарата.
Во второй главе «Создание и совершенствование внутригосударственной нормативно-правовой базы советской консульской службы», состоящей из трёх параграфов, исследуется эволюция правовых актов советского государства, регулировавших деятельность отечественной консульской службы, выявляются особенности всех кодификаций советского консульского права и оценивается их значение для развития консульской службы.
В первом параграфе «Генезис советского законодательства о консульской службе» определяется хронология появления первых правовых актов национального законодательства советского периода, регулировавших вопросы организации и деятельности советских консульских учреждений, выявляется их основное содержание.
Советское государство в первые годы своего существования, в числе прочего, приступило к разработке юридических актов, которые должны были определить его позицию по вопросам консульской деятельности. Установление государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность внесло серьезные коррективы в обязанности
консулов. Изменение направленности консульской деятельности нашло своё отражение уже в первых законодательных актах советской власти о консульской службе.
Первым законодательным актом по вопросам консульской службы был Декрет СНК «Об организации консульств» от 18 октября 1918 года. Этим документом был отменён Консульский устав, действующий до революции, и определены цели и принципы советской консульской службы. Особенность данного документа заключалась в том, что им на законодательном уровне была закреплена тенденция сближения статуса дипломатической и консульской служб. Статья 1 Декрета предусматривала право НКИД объединять в одном лице консульское и общедипломатическое представительства, поручая консульствам одновременно дипломатическое представительство и наоборот.
Однако данный Декрет содержал и нормы, которые расходились с новым взглядом на консульскую службу. В частности, сохранялась возможность использования института нештатного консула, который активно применялся в практике дореволюционной консульской службы, а позднее советское государство отказалось от него. Сохранялись и функции консула по регулированию внешней торговли, впоследствии возложенные на специальные органы - советские торговые представительства за границей.
«Инструкция консулам РСФСР» от 6 апреля 1921 года, разработанная НКИД, стала следующим важным документом, регулирующим деятельность консульских учреждений. Она содержала общие требования к консулам, изданные не в законодательном порядке, а в виде циркуляра по Народному комиссариату иностранных дел, и поэтому не могла претендовать на роль Консульского устава. Однако, по сути, в период 1921 - 1925 гг. Инструкция выполняла его функции. В ней закреплялись новые положения, регламентирующие консульскую деятельность в советский период, а именно: через всю Инструкцию проходило представление о консуле как о носителе определённых административных функций; в ней указывалось, что торговые вопросы не входят в сферу деятельности консулов, а составляют предмет работы агентов Народного комиссариата внешней торговли (НКВТ). Консульство стало рассматриваться в первую очередь как местный административный центр для командированных за границу советских служащих. Особенностью Инструкции явилось и то, что она признавала только институт штатных консулов, а также отсутствие упоминания о консульской юрисдикции на Востоке.
Другим актом, послужившим дальнейшему развитию советского консульского права и законодательно определившим задачи, компетенцию, структуру и порядок организации заграничных органов внешних сношений, явился Декрет СНК РСФСР от 26 мая 1921 года «Общее положение о советских органах за границей». Консульства РСФСР рассматривались в нём как постоянные официальные органы советского правительства в иностранных государствах, Консульский аппарат в административном отношении был непосредственно подчинён главе дипломатического представительства в стране пребывания.
В диссертации анализируются также и акты, регулирующие деятельность советских торговых представительств. Это объясняется тем, что сразу после Октябрьской революции встала задача практического осуществления государственной монополии на внешнюю торговлю. Фактически принцип монополии внешней торговли был законодательно закреплен Декретом от 22 апреля 1918 года «О национализации внешней торговли». Большую роль в деле организации и функционирования торговых представительств РСФСР за границей сыграл Декрет ВЦИК и СНК «О внешней торговле», изданный 16 октября 1922 года.
В диссертации отмечается, что попытки сократить обязанности консулов в торгово-экономической сфере предпринимались и до революции. В 1912 году было принято решение об учреждении специальной должности - агента Министерства торговли и промышленности за границей, который должен был дополнять и облегчать работу консульских чиновников в области обслуживания интересов русской торговли. Однако, если в царской России торговые агенты вошли в структуру консульств и занимались обслуживанием государственных и частных торгово-экономических интересов, то в советской России торговые представительства в связи с установлением монополии государства на внешнюю торговлю стали новыми органами внешних сношений, призванными заниматься внешнеторговой деятельностью исключительно в интересах представляемого государства.
Рассмотренные выше акты в целом определяли организацию и деятельность советской консульской службы, однако не исчерпывали всего многообразия вопросов консульской практики. В первые годы советской власти были приняты и иные нормативно-правовые акты, которые в той или иной степени касались консульской деятельности. В диссертации, помимо законодательного материала, для полной характеристики правовой основы деятельности советских консулов даётся анализ целого ряда циркуляров НКИД по экономическо-правовому отделу, которые регламентировали различные аспекты консульской деятельности,
в частности, циркуляры о выдаче удостоверений на право въезда в Россию и приёма иностранцев в российское гражданство, о регистрации и расторжении брака за границей, о защите прав русских граждан за границей и др.
На основе анализа первых законодательных актов о консульской службе, большого количества циркуляров и инструкций НКИД РСФСР диссертант пришёл к выводу, что отсутствие централизации руководящего аппарата советской консульской службы в структуре НКИД РСФСР отразилось и на развитии нормативно-правовой базы по консульским вопросам.
Во втором параграфе «Первая кодификация советского консульского права» исследуется история составления и принятия первого советского Консульского устава, выявляются причины, послужившие основанием для разработки первой советской кодификации, анализируются её принципы и особенности.
По подсчёту Г.Б. Гайлюнского, автора первоначального законопроекта, в разработке Устава принимали участие более 150 человек. Над проектом до пленума СНК работали четыре инстанции, и он обсуждался более чем на 30 заседаниях. Прохождение самого законопроекта продолжалось 1 год и 10 месяцев.
Характерными особенностями Консульского устава СССР явились отказ от института штатных консулов; указание на превалирующее значение административно-правовой деятельности консула, причём административный характер консульских функций подчёркивался установлением обязательной регистрации всех советских граждан, находящихся в консульском округе не менее трёх месяцев; отсутствие обязанностей консула в торгово-экономической сфере.
Среди обязанностей советского консула за границей выделялась новая - обязанность содействия культурно-просветительским начинаниям находящихся в его округе советских граждан и организаций и сплочения вокруг лозунгов советской культуры. Консул должен был осуществлять социально-культурную связь с советской общественностью, находящейся в его округе, привлекать в пределы своего консульского округа в виде временных посетителей культурные силы Советского Союза и охранять права граждан СССР за границей от дискриминации и несправедливости со стороны местных властей. Кроме того, в Уставе 1926 года впервые появились обязанности консулов в отношении воздушного флота Союза ССР, а также определялись его действия в случае войны.
В отличие от раннего советского законодательства, в Консульском уставе 1926 года была четко определена и служебная подчинённость консульских учреждений СССР, В соответствии со статьёй 17 консульства подчинялись НКИД. Полномочный представитель Союза ССР рассматривался как непосредственный руководитель консульских учреждений, находившихся в стране его аккредитации. Новым явилось и закрепление в Уставе порядка обжалования действий консульских представительств и их аппарата.
В третьем параграфе «Совершенствование нормативно-правовой базы советской консульской службы в послевоенный период» определяются причины разработки и принятия второго и последнего в истории советской консульской службы Консульского устава 1976 года, выявляются его особенности и новеллы.
В послевоенные годы в жизни СССР произошли глубокие преобразования, затронувшие все стороны жизни советского общества. Динамичное развитие Советского Союза сопровождалось совершенствованием его внутреннего законодательства, что не могло не коснуться правовой регламентации деятельности советских консульских учреждений. Изменения в советском законодательстве, положения консульских конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами, а также международная кодификация норм консульского права, осуществленная в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, вызвали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 года и разработки более совершенного нормативно-правого акта, направленного на регламентацию деятельности советских консулов в новых условиях.
В диссертации отмечается, что подготовка нового Консульского устава происходила на базе первого. По сравнению с Консульским уставом 1926 года объём нового Устава был уменьшен. В основном это произошло за счёт исключения из него положений инструктивно-технического характера, которых в Уставе 1926 года содержалось довольно много. Сама же структура нового Устава не претерпела существенных изменений, а содержание было обогащено и обновлено с учётом нововведений советского законодательства, консульских конвенций СССР, а также унифицированных норм международного консульского права.
В Уставе 1976 года нашли отражение новые положения, касающиеся общих вопросов советской консульской службы, таких, как назначение советских консулов за границу, организация консульской службы, осуществление функций консула в отношении юридических лиц и граждан СССР. Его понятийно-терминологический аппарат бази-
ровался на международной кодификации консульского права 1963 года. В новом Уставе функции консула значительно расширились, впервые были определены обязанности консула в отношении средств автомобильного, железнодорожного транспорта, судов речного флота, а также функции по фитосанитарной охране. Имелись нововведения по вопросам, касающимся гражданства, нотариальных действий. В Устав было введено новое положение, которого ранее не было ни в прежнем Консульском уставе, ни в консульской практике СССР, - положение о взимании не только консульских сборов за совершаемые консульские действия, но и возмещение фактических расходов, связанных с выполнением указанных действий. Особое значение имело восстановление института нештатных консулов.
Положения советского Консульского устава 1976 года с изменениями и дополнениями продолжали действовать до июля 2010 года, что свидетельствует о совершенстве этой послевоенной кодификации.
В заключении подведены итоги диссертационной работы и сделаны обобщающие выводы, на основе которых и были сформулированы положения, вынесенные автором на защиту.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях автора:
Публикации в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Лаврищева O.A. Проблема разграничения сфер деятельности консульского учреждения и торгового представительства в первые годы советской власти (историко-правовой анализ) / O.A. Лаврищева // Закон и право. 2009. № 10. С. 111-114. (0,3 пл.).
2. Лаврищева O.A. Советская доктрина о характере консульской службы и правовом статусе консула / O.A. Лаврищева // Современное право. 2009. № 11. С. 157-160. (0,4 п.л.).
3. Лаврищева O.A. Централизация отечественной консульской службы в советский период: организационно-правовые основы / O.A. Лаврищева // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1. (0,3). С. 251-253. (0,2 пл.).
Публикации в других научных изданиях и журналах
4. Голубева O.A. (Лаврищева O.A.) Первые законодательные акты советской власти о консульской службе / Голубева O.A. (Лаврищева O.A.) // Материалы научно-практической конференции юридического
факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина. Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2008. С. 141-146. (0,25 пл.).
5. Лаврищева O.A. Консульский устав СССР 1926 г. и его значение для развития советской консульской службы / O.A. Лаврищева // Развитие молодежной юридической науки в современном мире: материалы IV Общероссийской научной юридической Интернет-конференции аспирантов, студентов и молодых ученых: 27 апреля 2009. / Отв. ред. В.М. Пучнин. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2009. С. 100105. (0,3 пл.).
6. Лаврищева O.A. Основные этапы развития консульского права / Сафронова Е.В., Лаврищева O.A. // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина. Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2009. С. 8185. (0,25 п.л.).
7. Лаврищева O.A. К вопросу об истории создания Консульского устава СССР 1926 г. / O.A. Лаврищева // Российское право на современном этапе: материалы IV Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых 17 апреля 2009. Ростов, 2009. С. 29-32. (0,25 пл.).
8. Лаврищева O.A. Инструкция консулам РСФСР - основной акт, регламентирующий консульскую деятельность в первые годы советской власти / O.A. Лаврищева // Всероссийский научный юридический альманах: сборник трудов. Липецк: ООО «Правовед», 2010. С. 14-18. (0,3 пл.).
9. Лаврищева O.A. Внутригосударственная организация отечественной консульской службы в первые годы советской власти / O.A. Лаврищева // Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота, 2010. № 8 (39). С. 28-30. (0,3 пл.).
10. Лаврищева O.A. К вопросу о профессиональной подготовке отечественных консульских работников в советский период / O.A. Лаврищева // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина. Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2011. С. 51-55. (0,25 пл.).
Лицензия на-издательскую деятельность ИД №06146. Дата выдачи 26.10.01. Формат 60 х 84 /16. Гарнитура Times. Печать трафаретная. Усл.-печ.л. 1,0 Уч.-изд.л. 1,2 Тираж 100 экз. Заказ 5
Отпечатано о готового оригинал-макета на участке оперативной полиграфии Елецкого государственного университета им. И.А.Бунина.
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина» 399770, г. Елец, ул. Коммунаров, 28
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Советская консульская служба 1917-1991 гг.»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ЕЛЕЦКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ. И.А. БУНИНА»
ЛАВРЖЦЕВА ОЛЬГА АНАТОЛЬЕВНА
СОВЕТСКАЯ КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА 1917-1991 гг.: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Диссертация
на соискание учёной степени кандидата юридических наук
61 12-12/503
На правах рукописи
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Сафронова Е.В.
Москва-2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение......................................................................... 3
Глава 1. Эволюция внутригосударственной организации консульской службы в советский период......................................................15
1.1. Становление и развитие отечественной доктрины о характере консульской службы................................................................15
1.2. Формирование центрального аппарата отечественной консульской службы в первые годы советской власти................ 34
1.3. Дальнейшее развитие консульской службы в структуре государственных органов СССР............................................ 65
Глава 2. Создание и совершенствование внутригосударственной нормативно-правовой базы советской консульской службы................................................................................ 85
2.1. Генезис советского законодательства о консульской службе............................................................................ 85
2.2. Первая кодификация советского консульского права..... 118
2.3. Совершенствование нормативно-правовой базы советской консульской службы в послевоенный период.................... 138
Заключение..................................................................... 162
Список использованных источников и литературы............... 167
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования вызвана рядом обстоятельств. Во-первых, острой необходимостью решить фактологические и историографические проблемы, существующие в отечественной историко-правовой науке. Имеющиеся сегодня издания, посвященные истории становления и развития российской консульской службы, содержат множество ошибок. Присутствуют они даже на официальном сайте Консульского департамента Министерства иностранных дел (МИД) России. Обозначим некоторые из них. В 2009 году Министерство иностранных дел РФ отметило юбилейную дату - 200 лет со времени создания центрального аппарата российской консульской службы. В приветственном адресе министра иностранных дел РФ C.B. Лаврова отмечалось, что именно Указ «Об учреждении экспедиции консульских дел», подписанный императором Александром I 3 мая 1809 года, положил начало деятельности подразделения, «занимающегося консульскими вопросами в рамках российского внешнеполитического ведомства»1.
Однако данное событие вряд ли можно считать исходной значимой датой в процессе формирования центрального аппарата российской консульской службы. Созданная в 1809 году экспедиция просуществовала не долго и вскоре была упразднена. Весь дореволюционный период стояла задача создания центрального ведомства, курировавшего консульские вопросы, но она так и не была разрешена. В имперской России управление консульской службой сосредотачивалось в разных департаментах и отделах Министерства иностранных дел. Даже одинаковые вопросы консульских отношений со странами Запада и Востока решались различными центральными учреждениями МИД. Решение проблемы создания самостоятельной консульской службы в системе внешнеполитического ведомства
1 Лавров C.B. Сотрудникам Консульского департамента МИД России и консульских учреждений за рубежом 3 мая 2009 г. // К 200-летию консульской службы МИД России. M., 2009. С. 2.
пришлось только на советский период. 31 августа 1929 года приказом № 87 в системе Народного комиссариата по иностранным делам (НКИД) СССР был образован самостоятельный Консульский отдел. Поэтому единому центральному руководящему аппарату консульской службы России в 2009 году исполнилось скорее 80, а не 200 лет. Придание незначительному событию знакового характера свидетельствует о недостаточной разработанности вопросов истории создания и развития отечественной консульской службы.
Во-вторых, в последнее время наблюдается процесс умаления значимости советского периода отечественной истории. Эволюция и особенности советского государственного аппарата в целом и государственной службы в частности практически не привлекают внимания современных исследователей. Задача современной интеллектуальной элиты - исправить эту историческую несправедливость.
В-третьих, в развитии отечественной консульской службы советский период можно охарактеризовать как особый. В этот период кардинальной перестройке подверглись организационно-правовые основы консульской службы. Практическую реализацию получила идея централизации руководящего аппарата консульской службы, проведена внутригосударственная кодификация консульского права, отвечающая стандартам международной. Опыт, приобретенный консульской службой в советский период, следует признать весьма позитивным. Принимаемые нормативно-правовые акты, прежде всего Консульский устав 1976 г., были достаточно совершенными, о чем, в частности, свидетельствует действие Устава в течение последних двух десятилетий в условиях кардинально изменившейся общественно-экономической и политико-правовой ситуации в стране. Кроме того, структуру Консульского управления в советский период следует признать более гармоничной, чем современного Консульского департамента РФ.
В связи с этим изучение опыта развития советской консульской службы и его осмысление в современных условиях теоретически обоснованы и практически оправданы.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты избранной темы, учитывая её междисциплинарный характер, затрагивались в международно-правовых исследованиях, посвященных общим вопросам консульского права. К их числу можно отнести работы И.П. Блищенко, В.Н. Дурденевского, Ю.Д. Ильина, Ф.Ф. Кожевникова, Е.А. Коровина,
H.H. Кравченко, Н.В. Миронова, Н.И. Петренко, A.B. Сабанина, B.JI. Сан-
2
чова и др.
В советской историографии был и ряд работ, в частности, В.Г. Бобылёва, Н.В. Зубкова, Г.А. Золотухина, И.Н. Жуковского и др.3, специально посвящённых консульской службе, в которых давался анализ действующих на тот момент её организационно-правовых основ, без исследования эволюции их развития.
Интересными исследованиями, внесшими определённый вклад в разработку данной проблемы, следует признать статьи Г.Б. Гайлюнского, В. Грабаря, H.H. Кравченко, С.Б. Крылова, A.M. Ладыженского, Н.В. Миронова, Ф.И. Трутко-Гуля, Б. Шапиро и др.4, посвящённые исто-
2 Блшценко И.П., Дурденевский В.Н. Дипломатическое и консульское право. М., 1962. 480 е.; Блищенко И.П. Дипломатическое право. М., 1972. 240 е.; Кожевников Ф.Ф. Русское государство и международное право. М., 1947. 334с.; Санчов В.Л. Консульское право. М., 1923. 68 е.; Сабанин A.B. Посольское и консульское право М.-Л., 1930. 342с.; Петренко Н.И. Основы консульского права. М., 1986. 83 е.; Ильин Ю.Д. Основные тенденции в развитии консульского права. М., 1969. 151 с. и др.
3 Бобылёв Г.В., Зубков Н.В. Основы консульской службы. М., 1986. 319 е.; Золотухин Г.А Основы консульской службы. M., 1961. 101 е.; Жуковский И.Н. Советская консульская служба. М., 1986. 89 е.; Советская дипломатическая и консульская служба Т. II. Изд. 2-ое, переработанное и дополненное / Под ред. И.Н. Земского, Н.М. Пегова, В.И. Попова. М., 1979. 304 с.
4 Гайлюнский Г .Б. История составления и происхождения консульского устава СССР // Международная жизнь. 1926. № 4. С. 85-89; Грабарь В. Консульский устав Союза ССР // Революционная законность. 1926. № 11-12. С. 41-45; Кравченко H.H. О консульском уставе С.С.С.Р. // Международная жизнь. 1926. № 9. С. 78-81; Крылов С.Б. Советское консульское право // Советское право. 1924. № 1. С. 111-124; Ладыженский A.M. Инструкция консулам Р.С.Ф.С.Р. // Международная жизнь. 1922. № 16. С. 22-27; Трут-ко-Гуль Ф.И. О советском консуле и консульском кодексе // Советское право. 1925. №1. С. 79-84; Шапиро Б. Очередная проблема советского консульского права // Советское право. 1925. № 2. С. 144-151.
рии разработки и характеристике отдельных внутригосударственных нормативно-правовых актов советского периода, регулировавших консульскую деятельность. Особый интерес вызвала монография Н.В. Миронова5, в которой есть очерк, посвященный развитию права, регулирующего деятельность советских консульских представительств. Однако данный раздел был ограничен узкими хронологическими рамками и завершался общей характеристикой Консульского устава 1926 года.
Интерес для данной темы исследования представляли и работы Г.К. Амелина, И.П. Ананова, A.C. Бахова, С.Ю. Выгодского и др.6, посвященные истории становления и развития советского внешнеполитического ведомства, в структуру которого входила и консульская служба. Среди современных работ этой направленности хотелось выделить «Очерки истории Министерства иностранных дел России 1802-2002 гг.» , вышедшие к 200-летию данного ведомства.
Таким образом, в отечественной юридической науке отсутствует комплексное историко-правовое исследование, посвященное эволюции организационно-правовых основ отечественной консульской службы советского периода, тогда как дореволюционный период детально исследован в докторской диссертации Е.В. Сафроновой8. Данная диссертационная работа призвана продолжить исследование процесса становления и развития отечественной консульской службы.
5 Миронов Н.В. Правовое регулирование внешних сношений СССР. 1917-1970 гг. М., 1971. 296 с.
6 Амелин Г.К. Ленинский Декрет о мире и создании дипломатического аппарата советского государства (октябрь 1917-1918) // Советское государство и право. 1967. № 12. С. 58-64; Ананов И.П. Очерки федерального управления СССР (Народные комиссариаты Союза СССР). Л.-М., 1925. 211 е.; Бахов A.C. На заре советской дипломатии. Органы советской дипломатии в 1917-1922 гг. M., 1966. 175 е.; Выгодский С.Ю. У истоков советской дипломатии. М., 1965. 350 е.; Десять лет советской дипломатии (акты и документы). М., 1927. 124 е.; Ирошников М.П. Из истории организации Народного комиссариата иностранных дел // История СССР. М.,1964. № 1. С. 105-106 и др.
7 Очерки истории Министерства иностранных дел России 1802-2002 гг. В 3-х томах / Гл. ред. Иванов И.С. М., 2002. Том II. 1917-2002 гг. 617 с.
8 Сафронова Е.В. Становление и развитие консульской службы Российской империи в XVIII - начале XX вв.: дис. ... д-ра юр. н. М., 2002. 365 с.
Объектом данного диссертационного исследования является совокупность отношений, возникших в сфере создания государственных органов внешних сношений в советский период отечественной истории.
Предметом исследования выступают правовые акты национального законодательства, регулирующие вопросы организации и деятельности консульской службы в советский период, а также отечественная доктрина об особенностях характера советской консульской службы.
Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 по 1991 гг., т.е. время существования советского государства, создавшего специфическую модель консульской службы.
Целью предпринятой работы явилось формирование целостного концептуального историко-правового взгляда на внутригосударственную организацию отечественной консульской службы советского периода.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- проанализировать теоретические трактовки характера отечественной консульской службы в советский период;
- исследовать эволюцию внутригосударственной организации консульской службы в советский период, определить место и роль центрального аппарата консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства;
- проследить хронологию появления правовых актов советского законодательства, регулировавших деятельность отечественной консульской службы;
- выявить особенности всех кодификаций советского консульского права и оценить их значение для развития консульской службы;
- охарактеризовать изменения, внесённые советским законодательством в обязанности консулов, и определить соотношение политических, экономических и правовых начал в деятельности советских консулов.
Методологическую основу исследования составили три группы методов: всеобщие (диалектический метод, в рамках которого для иссле-
дования отдельных проблем темы применялись такие общелогические приёмы, как анализ, синтез, восхождение от конкретного к абстрактному), общенаучные (исторический, формально-логический, системный и др.), а также специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой, методы государственно-правовой экстраполяции и реконструкции правовых явлений прошлого).
Источниковую базу исследования составили опубликованные и неопубликованные материалы.
В число исследованных автором опубликованных источников вошли Консульские уставы СССР (1926 и 1976 гг.), а также другие нормативно-правовые акты советского периода, касающиеся различных вопросов организации и деятельности консульской службы, в частности, Декрет СНК «Об организации консульств» от 18 октября 1918 года, Декрет СНК «О порядке назначения представителей РСФСР за границей» от 24 января 1922 года, Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим НКИД из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» от 1 февраля 1944 года, Закон «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик - в Советы Министров союзных и автономных республик» от 15 марта 1946 года, Закон СССР «О государственном нотариате» от 19 июля 1973 года, а также ряд др. Важное место среди опубликованных источников занимают и советские подзаконные акты: положения, приказы, циркуляры, инструкции, распоряжения, исходящие от Народного комиссариата по иностранным делам, а впоследствии Министерства иностранных дел СССР. Среди них особое значение имеют «Инструкция консулам РСФСР» от 6 апреля 1921 года, «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел» от 24 мая 1941 года, приказ № 460 от 25 июля 1946 году по МИД СССР «О преобразовании Консульского отдела МИД СССР в Консульское управление МИД СССР» и др.
Большое количество исследованных автором источников не опубликовано, некоторые документы впервые вводятся в научный оборот. Неопубликованные источники взяты из фондов Архива внешней политики Российской Федерации (АВПРФ) и Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ).
Важную роль для проведения данного исследования сыграли документы Фондов 04 (Архив Чичерина) и 50 (Консульское управление) АВПРФ. Среди источников Фонда 04 существенный интерес представляли проекты нормативно-правовых актов, касавшихся консульской службы, в частности первого «Положения о Народном комиссариате по иностранным делам» (1921 г); «Положения об организации отделов Народного комиссариата по иностранным делам» (1921 г.). Анализ данных документов позволил установить структуру внешнеполитического ведомства - НКИД РСФСР и прийти к выводу о том, что в первые годы советской власти отсутствовала централизация руководящего аппарата консульской службы.
Среди документов Фонда 50 Консульского управления АВПРФ особую значимость представляли проекты подготовки консульских работников в первые годы советской власти (1923 г); первого Консульского устава СССР. Так, исследование положений проектов Устава (1925 г.) позволило выявить причины, послужившие основанием первой советской кодификации, проанализировать её принципы и выявить особенности.
Среди исследованных автором источников ГАРФ особый интерес вызвали документы Фондов 130 СНК РСФСР, 3316 ЦИК СССР, 5446 СНК СССР, 1235 ВЦИК СССР, 5283 ВОКС. Так, Фонд 1235 ВЦИК содержит многочисленные циркуляры внешнеполитического ведомства СССР по экономическо-правовому отделу, регламентировавшие различные сферы консульской деятельности. Анализ данных документов позволил восстановить пробелы в хронологии появления первых правовых актов национального законодательства советского периода, регулировавших вопросы организации и деятельности советских консульских учреждений. Из архивного материала Фондов 130 СНК РСФСР и 3316 ЦИК СССР следует выделить
законопроектные документы, позволившие восстановить процедуру разработки и принятия «Положения о Народном комиссариате по иностранным делам» (1921 г); регламентирующие структуру и штаты внешнеполитического ведомства в первые годы советской власти (1918 г., 1921 г., 1922 г.). Среди документов Фонда 5283 ВОКС особого внимания заслуживает приказ по НКИД СССР от 31 августа 1929 года, заложивший основу создания единого органа, курировавшего все консульские вопросы в центральном аппарате внешнеполитического ведомства СССР.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нём впервые в отечественной историографии дан комплексный историко-правовой анализ организационно-правов�
