АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление конституционного правосудия в России»
На правах рукописи А еУье'
ВИТЕБСКИЙ АЛЕКСАНДР ЕВГЕНЬЕВИЧ
СТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2008
1 8 СЕН 2008
003446209
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ Шульженко Юрий Леонидович
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор Гошуляк Виталий Владимирович
кандидат юридических наук, доцент Лафитский Владимир Ильич
Ведущая организация
Московская академия экономики и права
Защита состоится 2 октября 2008 г в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 002.002.02 в Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Института государства и права РАН по адресу: 119991, г Москва, ул. Знаменка, д. 10.
Автореферат разослан Oi сентября 2008 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Доктор юридических наук, доцент
С.В Королев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования вопросов, связанных с конституционным правосудием в нашей стране, очевидна. Это новый институт для России Начало его реального функционирования связано с концом прошлого века, с крупномасштабными судьбоносными реформами в нашей стране, которые охватили все сферы социально-экономической, политической, правовой жизни. Их проведение, как показывает мировая практика, практика России, невозможно без реальной, эффективной правовой охраны Консппуции - Основного Закона государства и такой ее главенствующей формы, как конституционное правосудие Они - важнейший атрибут демократического правового федеративного государства, основанного на принципе разделения властей, к которому мы стремимся.
Реальное создание конституционного правосудия в России охватывает несколько этапов На сегодня степень завершенности здесь различна На общефедеральном уровне можно говорить в целом об окончании данного процесса Свидетельством этого являются создание и успешное функционирование Конституционного Суда РФ. Практическая действительность свидетельствует о своевременности, реальной востребованности такого органа государственной власти. Сегодня в центре внимания науки конституционного права - проблематика, связанная с совершенствованием организации и деятельности Конституционного Суда РФ. Это показатель актуальности избранной темы исследования.
На уровне субъектов Российской Федерации все сложнее. Процесс создания конституционного (уставного) правосудия здесь идет медленно, с определенными трудностями Решения здесь носят на практике различный характер. Наиболее перспективной признается модель создания конституционных (уставных) судов. Однако заметим, что они реально действуют в незначительном числе регионов. В результате можно
констатировать, что процесс формирования органов конституционного (уставного) правосудия здесь не завершен. В связи с этим идет постоянная работа, связанная с поиском оптимальной модели конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ, которая бы в наибольшей степени отвечала как их интересам, так и интересам всей страны в целом И это свидетельство актуальности темы исследования
Отметим также, что диссертация носит главным образом историко-правовой характер Это обусловлено тем, что эффективный результат невозможно получить без всестороннего анализа возникновения, развития конституционного правосудия за все годы существования российской государственности История - это тот инструмент, без которого невозможно объективно оценить процессы, происходящие сегодня в нашей стране, выработать оптимальные, наиболее приемлемые практические решения Этот факт также обусловливает актуальность данного исследования
Степень научной разработки проблематики. Следует констатировать, что степень отношения к изучению проблематики правовой охраны конституции в целом, конституционного правосудия, в частности, на конкретных этапах исторического развития России была различной В годы монархии данным вопросам уделялось мало внимания Определенный интерес к ним стал проявляться лишь в начале XX в. и был связан с принятием в 1905-1907 гг ряда важных правовых актов, и прежде всего Основных государственных законов 1906 г., превративших страну фактически в конституционную монархию. Именно тогда появляются труды, в которых исследовалось в большей или меньшей степени конституционное правосудие в зарубежных странах, ставились вопросы о создании такого рода органов в России Это нашло свое отражение в работах таких известных дореволюционных ученых-юристов, как М М.Ковалевский,
С А.Котляревский, Н И Лазаревский, Н И.Палиенко, Л А Шаланд, А С Ященко и др.
Определенный интерес к правовой охране конституции, конституционному правосудию в советской России проявляется в 20-е годы XX в. Выходит значительное число работ, в центре внимания которых были вопросы законодательной конструкции конституционного надзора в нашей стране, роли в ней Верховного Суда СССР, классификации нарушений конституционности. Особо здесь отметим монографию В К Дябло "Судебная охрана конституции, в буржуазных государствах и в Союзе ССР", вышедшую в 1928 г В анализе зарубежного опыта в данной области преобладал критический подход. В 30-е годы XX в в советской научной литературе вопросы правовой охраны конституции, конституционного правосудия фактически не рассматривались.
К ним в определенной степени обратились лишь в конце 50-х годов. Анализ правовой охраны конституции носил чисто идеологический, критический характер Ситуация меняется в 60-70-е годы XX в Наряду с критикой стали преобладающими исследования организации и деятельности, практики органов конституционного правосудия в капиталистических странах. Подробно и всесторонне анализируется опыт зарубежных социалистических стран, и прежде всего тех из них, в которых создавались конституционные суды Появились и предложения о создании специализированных органов конституционного контроля в нашей стране Все это нашло свое отражение в трудах Л М Гудошникова, Ю П.Еременко, Д Л.Злотопольского, И П.Ильинского, В Ф Котока, И Н.Кузнецова, М.А Нуделя, М А Шафира, В.В.Щетинина, Л М.Энтина и др.
Значительный рывок в деле исследования вопросов правовой охраны конституции, конституционного правосудия был сделан в последние десятилетия, начиная со второй половины 80-х годов прошлого столетия — с началом реформирования российского общества Издано значительное число фундаментальных трудов в данной области Здесь назовем таких ученых, как С.А Авакьян, М.В Баглай, Н.А.Богданова, А А Белкин, С.В Боботов, Н.В Витрук, Г А Гаджиев, В.Д Зорькин, М И.Клеандров, О Е Кутафин,
Л В Лазарев, ВОЛучин, В.В.Маклаков, Т.Г Морщакова, Б.А Страшун,
B.А Туманов, ИАУмнова, Т.Я.Хабриева, Н.Ю Хаманева, ВЕЧиркин,
C.М.Шахрай, Ю Л Шульженко, Б С Эбзеев, Ю.А Юдин и др. Особо отметим серию работ, посвященных становлению и развитию правовой охраны конституции, конституционного правосудия в нашей стране, подготовленную М.А.Митюковым.
В центре внимания ученых сегодня и такие сложные проблемы, как становление, организация конституционного (уставного) правосудия на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь особо отметим фундаментальные труды В.В.Гошуляка, В А Кряжкова, М А Митюкова, Ж А Овсепян и др. Сюда следует отнести и ряд диссертационных исследований, связанных с анализом конституционного контроля в отдельно взятых субъектах РФ (МКАжаховой, М.А.Латкиной, Д ШПирбудаговой и др), отдельных сторон организации и деятельности специализированных органов конституционного (уставного) контроля всех субъектов РФ (В К.Бобровой, И Л.Боровой, Е Е Жеребцовой, М.М Иоффе и др).
Цель и предмет исследования. Цель диссертационной работы -исследование теоретических и правовых основ создания, функционирования конституционного правосудия в России, характеристика периодов, этапов данного процесса и на основе этого выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и деятельности Конституционного Суда РФ, создания эффективной модели конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ. Предмет исследования — институт правовой охраны конституции в целом, конституционного правосудия, в частности, на уровне центра и на уровне субъектов Российской Федерации, отечественная теория и практика в данной области, а также ряда зарубежных государств
Задачи исследования:
- охарактеризовать место и роль конституционного правосудия как важнейшей и основной формы правовой охраны конституции;
- дать определение конституционного правосудия,
- показать специфику конституционного правосудия в федеративном государстве,
- дать характеристику основных моделей правовой охраны конституции, конституционного контроля, конституционного правосудия в мировой практике,
- выделить основные периоды и этапы становления и развития конституционного правосудия в России;
охарактеризовать организацию и деятельность Комитета конституционного надзора СССР, который являлся предтечей конституционного правосудия в нашей стране,
- дать характеристику организации и деятельности Конституционного Суда РФ образца 1991 г;
- проанализировать организацию и деятельность современного Конституционного Суда РФ,
- дать развернутую характеристику становления конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ,
- показать практику деятельности Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов в регионах РФ;
предложить практические рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности конституционных (уставных) судов РФ.
Методологические основы исследования. Одна из особенностей правовой охраны конституции, конституционного правосудия - их сложность, неоднородность в методологическом плане. В соответствии с этим был использован системный подход, который основывается на применении комплекса методов - юридического (догматического), сравнительно-правового, структурно-функционального и др При этом, исходя из целей и задач исследования, особое место было отведено историко-правовому методу Теоретическая основа исследования - труды
отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного права, основная эмпирическая база — законотворческая и правоприменительная деятельность на общефедеральном уровне и на уровне субъектов РФ
Научная новизна исследования. Выявлены и охарактеризованы важнейшие периоды и этапы становления и развития конституционного правосудия в России. Проведено комплексное исследование законодательства как на общефедеральном, так и на уровне субъектов РФ, относящегося к данному институту Особое внимание уделено решениям последних лет в связи с тем, что они еще недостаточно исследованы в научной литературе Представлен ряд новых подходов, связанных с понятийным аппаратом в данной области Дана характеристика практики деятельности органов конституционного (уставного) правосудия. Рассмотрены причины, тормозящие создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ. Предложен ряд практических рекомендаций в целях совершенствования организации и деятельности конституционных (уставных) судов
Положения и выводы, выносимые на защиту
1 Среди отечественных ученых нет единого мнения о периодизации становления и развития конституционного правосудия в нашей стране Высказываются различные точки зрения Они имеют один недостаток -отражают главным образом этапы становления конституционного правосудия на общефедеральном уровне В связи с этим предложим несколько иной подход Он носит комплексный характер и отражает процессы, происходившие в сфере правовой охраны конституции, конституционного правосудия как на уровне всей нашей страны, так и на уровне ее субъектов. В связи с этим предлагаем выделить два основных периода- первый - период теоретических идей, практических решений, предшествовавших созданию правосудия в России (конец XVII в - конец 80-х годов XX в.); второй - период практического, реального создания
конституционного правосудия и его функционирования в России (с 1990 г по настоящее время).
2. Целесообразно в рамках этих периодов определение и конкретных этапов. В рамках периода теоретических идей, практических решений, предшествующих созданию конституционного правосудия в России, достаточно четко прослеживаются два больших этапа1 во-первых, монархический (до 1917 г.), во-вторых, социалистический (1917-1991 гг.). Во второй период — практического создания конституционного правосудия и его функционирования на общефедеральном уровне - также имеют место два этапа - этап перестройки (1985-1991 гг), связанный с функционированием квазисудебного органа - Комитета конституционного надзора СССР, и этап создания и функционирования Конституционного Суда РФ (с 1991 г.)
3. Различные точки зрения высказываются и о периодизации создания и функционирования конституционного правосудия на уровне субъектов РФ. Ее началом считают, как правило, 1991 г - время идей и создания первых конституционных судов в республиках Вместе с тем представляется обоснованным выделение этапа, охватывающего 1989-1990 гг. Именно тогда в республиках РСФСР декларировались или реально создавались комитеты конституционного надзора - квазисудебные органы правовой охраны конституции - предпосылки конституционных (уставных) судов; происходила переориентация на новую форму организации специализированного механизма охраны основных законов субъектов РФ -конституционные (уставные) суды
4. В научной литературе даются различные определения самого понятия "конституционное правосудие". С нашей точки зрения - это деятельность компетентных органов государства по рассмотрению и разрешению вопросов о соответствии конституции иных правовых актов, актов органов местного самоуправления и общественных объединений граждан, иных споров, имеющих конституционное значение в форме конституционного судопроизводства
5 Выделяется специфика конституционного правосудия в федеративном государстве. Здесь действуют две правовые системы, общефедеральная и субъектов федерации. Конституционное правосудие выступает в качестве одного из основных механизмов в деле обеспечения единства всего законодательства, гармонично сочетая интересы как федерации в целом, так и ее отдельных субъектов В этом залог нормального функционирования демократического, правового, федеративного государства Своеобразна и роль конституционного правосудия в федеративном государстве при разрешении споров и конфликтов между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации Именно им отводится здесь главенствующая роль
6. Современное отечественное законодательство в определенной, незначительной мере решило такой сложный, злободневный вопрос, как толкование правовых актов Так, например, правом толкования Конституции РФ обоснованно и объективно наделен Конституционный Суд РФ Вместе с тем осталась нерешенной проблема по отношению иных актов общефедерального уровня По нашему мнению, в качестве следующего шага целесообразно наделить Конституционный Суд РФ правом толкования федеральных законов, актов высших органов исполнительной власти страны Это полностью соответствует статусу Конституционного Суда РФ, его юридическому предназначению, отвечает принципу объективности, беспристрастности в решении такого рода вопросов
7 Конституционные (уставные) суды не единственная форма конституционного (уставного) контроля, конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах РФ. Здесь присутствуют (или присутствовали) иные модели. Так, в первые годы становления специализированных органов уставного контроля создавались (или выражалось намерение создавать) уставные палаты - квазисудебные органы. В дальнейшем от такой формы отказались как от недостаточно эффективной Имеет место и приобщение обычных судов к конституционному (уставному) правосудию Данная модель
не перспективна в связи с тем, что такие суды не приспособлены к решению специфических споров, связанных с конституционной (уставной) юстицией, сегодня они перегружены решением дел, относящихся к их непосредственной, основной компетенции В ряде регионов РФ в эту деятельность вовлекаются и их парламенты Это также не самое удачное решение. Парламенты не судебные органы Они решают иные важнейшие задачи Депутаты в значительной своей части не юристы А наличие такого образования - одно из важнейших условий принятия квалифицированных, объективных решений в данной области.
8 В диссертации предлагаются конкретные практические рекомендации по совершенствованию организации и деятельности органов конституционного (уставного) правосудия Например, ныне действующее законодательство урегулировало основные вопросы, связанные с конституционным (уставным) судопроизводством Вместе с тем более целесообразно было бы принятие отдельного правового акта (как на уровне центра, так и на уровне субъектов РФ), регулирующего конституционное (уставное) судопроизводство, конституционный (уставной) процесс в связи со сложностью, объемностью и многообразием данных вопросов, как это сделано в уголовной, гражданской сферах Много сделано и в деле законодательного закрепления положений, касающихся правовой силы решений Конституционного Суда РФ, тех реальных последствий, которые могут наступить в случае их неисполнения Но этого мало, как показывает реальная практика. В связи с этим остается актуальным вопрос о принятии специального акта о выполнении решений Конституционного Суда РФ, и в особенности о той ответственности, которая наступает в случае невыполнения таких решений.
Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая ценность данной диссертации заключается в том, что ее положения могут быть применены в качестве дополнительных научных материалов в учебном процессе при изучении курсов "Конституционное
право России", "Конституционное право субъектов Российской Федерации", "Конституционное правосудие в России". Выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы на практике в процессе совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, реальной деятельности конституционных (уставных) судов
Апробация результатов исследования. Основные положения представлены в докладе на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, в научных публикациях автора в сборниках трудов Института государства и права РАН и других учебных заведений
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, и библиографии. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы диссертации, охарактеризована степень научной разработки проблемы, определены цели, предмет, задачи исследования, методологические и теоретические основы, научная новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, указываются направления апробации и внедрения полученных результатов
Глава первая "Период теоретических идей, практических решений, предшествующих созданию конституционного правосудия в России" посвящена анализу вопросов, связанных с понятийным аппаратом, идеями, практическими решениями конституционного правосудия в монархический и советский периоды нашей страны.
Рассматриваются отправные, исходные понятия, на которых основывается конституционное правосудие. Таковыми являются правовая
охрана конституции, конституционный контроль и надзор Один из центральных здесь вопросов — к какому виду отнести конституционный контроль Высказываются различные точки зрения. Одни ученые определяют его как часть судебной власти Другие считают, что конституционный контроль находится над тремя властями, вместе с тем в полной мере не являясь "четвертой властью". Третьи рассматривают конституционный контроль в широком значении этого понятия, охватывающем наряду с судебным конституционным контролем и иные формы, как особую власть -контрольную Четвертые говорят о контрольной власти как о рассредоточенной ветви власти, осуществляемой только теми специальными органами, которым закон предписывает осуществление конституционного контроля в целом или по отдельным конституционным вопросам. Наиболее обоснован, удачен подход к данным проблемам В Е.Чиркина, который отмечает, что для выделения контрольной ветви власти следует определить, что такое вообще ветвь власти. В литературе этого не сделано Однако, если исходить из признаков, предложенных В Е Чиркиным, можно обсуждать вопрос о выделении такой ветви власти, имея в виду многие ее особенности, в том числе организационную рассредоточенность Конституционное правосудие, по его мнению, только часть этой ветви1
Важное значение имеет вопрос о разновидностях конституционного правосудия, сложившихся в мировой практике, с точки зрения того, какими судами осуществляется данная деятельность. Первая - наиболее старая, -называется "американской" в связи с тем, что она возникла в годы колонизации Северной Америки. Ее особенность состоит в том, что здесь основные функции по осуществлению конституционного контроля осуществляются обычными судами, то есть теми судами, основной задачей которых является рассмотрение уголовных, гражданских дел. Сегодня такая система существует прежде всего в большинстве стран англосаксонской системы права (Австралия, Индия, США, Южно-Африканский Союз и др.), в
1 Сравнительное конституционное право Учебное пособие, / Огв ред В Е Чиркин - М, 2002 - С 93
13
скандинавских странах, в значительной части латиноамериканских государств (Аргентина, Бразилия, Колумбия и др) При этом следует отметить, что если в США, Норвегии, Японии конституционный контроль вправе осуществлять все обычные суды, начиная высшим и кончая низшим, то в некоторых странах, например в Индии, Ирландии, Мальте, Эстонии, только высшими судами, в федерациях — высшими судами штатов с окончательным решением, которое принимает верховный суд государства (Индия, Канада, Малайзия)
Вторая разновидность судебного конституционного контроля характеризуется в научной литературе как "австрийская", "европейская" Ее основное отличие состоит в том, что судебный конституционный контроль осуществляется специализированным судебным органом, образованным исключительно для выполнения данной функции Первый такой орган был создан в 1920 г в Австрии (отсюда название "австрийская" система) Создание специализированных органов конституционного правосудия в межвоенный период было ограниченным. После Второй мировой войны они получили широкое распространение в мире (например, Италия - в 1947 г, Германия - в 1949 г, позднее - Португалия, Турция и другие страны Европы) Такого рода органы действуют во многих государствах Азии, Африки, Латинской Америки
В последнее двадцатилетие специализированные органы конституционного контроля были учреждены в большинстве бывших республик СССР, которые сегодня являются самостоятельными государствами То же самое имеет место в современных странах Восточной Европы - Болгарии, Венгрии, Румынии, Словакии и др. Специализированные органы конституционного контроля имеют различные названия Наиболее распространенное - конституционный суд
В ряде стран в сфере правовой охраны конституции действуют так называемые квазисудебные органы Они также имеют различные наименования. Наиболее распространенное — Конституционный совет
(Франция, Казахстан, Сенегал, Тунис и др.) В научной литературе отмечены определенные отличия в организации и деятельности конституционных судов и конституционных советов Так, конституционные суды обычно назначаются парламентом, а конституционные советы, как правило, назначаются различными ветвями власти, конституционные советы, в отличие от многих конституционных судов, рассматривают конституционность не только правовых актов, но и определенных действий; конституционные советы рассматривают конституционность закона до его подписания и промульгации президентом, то есть когда закон еще не вступил в силу, в конституционных советах нет состязательного процесса, они работают по системе досье; модель конституционного совета предусматривает, что некоторые особо важные законы до их подписания главой государства в обязательном порядке направляются на заключение в конституционный совет
В монархической России фактически не было конституции В связи с этим вопрос о реальном, практическом конституционном правосудии снимается Однако в данный период имели место практические решения, выдвигались конституционные идеи, проекты, касающиеся органов государственной власти, законотворчества, надзора, контроля в области права. Это оказало значительное влияние на дальнейшее развитие в нашей страны правовой охраны конституции в целом, конституционного правосудия, в частности
Так, в "Русской Правде" декабриста П И Пестеля в системе разделения властей предполагалась "блюстительная" власть, которая возлагалась на Верховный Собор, который наделялся правом утверждения принятых Народным вече законов, не вникая в их содержание, анализируя одну их форму в целях соблюдения законности И только после этого закон получал действительную силу Такие полномочия дали возможность советскому исследователю Н Я Куприцу характеризовать Верховный Собор как
"своеобразный орган конституционного надзора"2. В наши дни ученый-юрист М А Митюков отмечает, что с позиции современной доктрины конституционного права по проекту П И.Пестеля предполагалось создать специализированный орган, осуществляющий предварительный формальный конституционный контроль3
Особый интерес представляет подготовленный либералами в 1904 -1905 гг, "Проект Основного закона Российской империи", в котором достаточно всесторонне урегулированы вопросы конституционного судопроизводства Органом, действующим в данной области, определялся Верховный суд Главная его задача - охрана Основного закона от нарушений и разрешение споров о его исполнении В связи с этим Верховный суд наделялся достаточно мощными полномочиями отмена правительственных распоряжений, несогласованных с законом, отмена правительственных распоряжений и судебных приговоров, основанных на распоряжениях, противоречащих основным государственным законам или изданных с нарушением установленного порядка законодательства, отмена незаконно проведенных выборов в Государственную Думу, разрешение всех возникающих споров об исполнении Основного государственного закона Таким образом, мы имеем дело со специализированным органом конституционного контроля, осуществляющим эту деятельность в форме конституционного правосудия В научной литературе обоснованно отмечается, что данный проект пошел дальше американской системы конституционного контроля По нему Верховный суд - это орган, созданный исключительно для выполнения функций проверки соответствия конституции иных законодательных актов Такая идея нашла в дальнейшем свое воплощение в европейской модели конституционного контроля, и в частности в России, - в создании специализированных конституционных судов4
2 Куприн Н Я Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России - М, 1980 - С 41-42
3 Миткжов МАК истории конституционного правосудия России - М, 2002 - С 22
4 Шульженко Ю Л Вопросы правовой охраны конституции в дореволюционной России // Конституционный строй России - М, 2003 - Выл 4 - С 29
Проблемы конституционного правосудия были в центре внимания дореволюционных российских ученых-юристов Анализ данных вопросов строился главным образом на основе глубокого и всестороннего изучения американского и европейского опыта в данной области Особые предпочтения отдавались американской модели. Ставился и вопрос о создании специализированного органа конституционного контроля -конституционного суда (трибунала). А.Ященко это связывал с федеративной формой государственного устройства В связи с этим он отмечал: "Очень существенной гарантией точного соблюдения компетенции как с автономической, так и с федеративной точки зрения, является то, чтобы споры о компетенции в пределах данной конституции разрешались не одной из спорящих сторон, а особым беспристрастным учреждением, верховным конституционным судом Такой конституционный трибунал может быть как в спорах о федеральной компетенции , так и в спорах об автономной компетенции, те в конфликтах между общегосударственной и местной властями. "5 Таким образом, следует констатировать, что подавляющее большинство дореволюционных ученых-юристов высказывались за наличие конституционного контроля в судебной форме.
Фактически весь социалистический период в нашей стране не было конституционного правосудия. Правовая охрана Основного закона осуществлялась в различных формах конституционного контроля и надзора В реальности они носили формальный характер и были неэффективны Вместе с тем ряд практических решений, теоретических подходов имеет определенное значение для дальнейшего становления в будущем конституционного правосудия в России
В связи с этим обратим внимание на особенность правовой охраны Основного закона в период 1923-1933 гг Она состоит в том, что определенные функции в данной сфере выполнял Верховный Суд СССР. Окончательное конструирование здесь его правовой базы было завершено
5 Ященко А Теория федерализма. Опыт сшггегической теории права и государства - Юрьев, 1912 - С 352
17
Наказом Верховному Суду СССР 1924 г Этот акт явился прямым развитием и дополнением Конституции СССР 1924 г Верховный Суд СССР имел следующие полномочия по правовой охране Основного закона, давал руководящие разъяснения и толкования общесоюзного законодательства Верховным судам союзных республик по предложению ЦИК СССР и его Президиума, центральных исполнительных комитетов союзных республик, по представлению прокурора Верховного Суда СССР или прокуроров союзных республик, заключения о законности с точки зрения Конституции СССР постановлений центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров союзных республик, а также СНК СССР, давались судом Президиуму ЦИК по его требованию, представления пленарных заседаний Верховного Суда СССР о приостановлении и отмене постановлений, действия и распоряжений центральных органов и отдельных народных комиссаров СССР (кроме постановлений ЦИК СССР и его Президиума) по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР представляются в Президиум ЦИК СССР по собственной инициативе Верховного Суда СССР и по предложениям центральных органов союзных республик, прокурора Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик. Таким образом, деятельность Верховного Суда СССР носила характер конституционного надзора, а не контроля, а тем более конституционного правосудия Данный орган фактически не принимал никаких окончательных решений в сфере правовой охраны Основного закона Здесь он выступал как консультативный орган при Президиуме ЦИК СССР.
Вопросы правовой охраны основного закона обсуждались в первой половине 60-х годов Конституционной комиссией, созданной для подготовки нового Основного закона СССР Ею было разработано несколько проектов, наибольший интерес из которых представляет именуемый в научной литературе "окончательный" проект Конституции, датированный 1964 г. В нем содержится специальная глава XVIII "Государственный
Конституционный Суд". Этот орган создавался на срок полномочий Верховного Совета СССР В его состав входили Председатель Верховного Суда СССР, председатели Верховных судов союзных республик и другие лица Создавался данный орган Верховным Народным Советом СССР. Порядок его деятельности регулировался регламентом Верховного Народного Совета СССР Устанавливались и полномочия Государственного Конституционного Суда Это осуществление наблюдения за точным и неукоснительным соблюдением Конституции СССР, дача по требованию Верховного Народного Совета СССР и его Президиума заключения о законности тех или иных решений союзных республик с точки зрения Конституции СССР, рассмотрение вопросов отношений между отдельными союзными республиками и Союза ССР с отдельными союзными республиками в случае возникновения споров; доклады о результатах рассмотрения вопросов о спорах Верховному Народному Совету СССР, а в период между сессиями - Президиуму Верховного Народного Совета СССР
Данный проект сохранял функции верховного конституционного контроля за Верховным Народным Советом СССР и его Президиумом Таким образом, Государственному Конституционному Суду придавалась второстепенная, подчинительная роль под эгидой последних Статус Государственного Конституционного Суда был во многом аналогичен статусу Верховного Суда СССР в 1924-1933 гг в области конституционного надзора
Следующий период развития института правовой охраны конституции, конституционного правосудия связан с подготовкой и принятием в 1977 г нового Основного закона СССР Следует отметить, что еще в 60-70-х годах появился в партийных кругах ряд документов, касающихся данной проблематики В 1969 г рабочей группой подготавливается записка "О некоторых конституционных вопросах", предлагающая создание в Верховном Совете СССР специальной Коллегии по конституционному надзору В 1974 г. представляется рабочей группой предварительный вариант
проекта Конституции СССР Он уже предполагал создание Комитета конституционного надзора Его полномочия сводились к следующему наблюдение за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР, внесение в Верховный Совет СССР предложений о толковании Конституции СССР и об отмене неконституционных актов, дача заключений о соответствии проектов законов, внесенных на рассмотрение Верховного Совета СССР, Конституции СССР В состав Комитета входит 24 члена из числа государственных, общественных деятелей, специалистов в области государственно-правового строительства Все они избираются Верховным Советом СССР Заметим, что в проекте было определено, что контроль за соблюдением Конституции и принятием решений по вопросу о конституционности законов СССР осуществляется парламентом СССР Таким образом, и здесь Комитет конституционного надзора - орган конституционного надзора
Дальнейшие события свидетельствуют о достаточно острых спорах по вопросам правовой охраны конституции Результатом этого явилось то, что в проекте Конституции СССР, вынесенном на всенародное обсуждение, не было уже раздела о конституционном контроле, статей о Комитете конституционного надзора
Вторая глава "Период практического создания конституционного правосудия в России" посвящена анализу вопросов, связанных с созданием реальной правовой охраны конституции на этапе перестройки и прежде всего организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР, созданием и функционированием Конституционного Суда РФ, становлением конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ.
Этап практического создания органов конституционного правосудия в нашей стране связан с перестройкой, начавшейся в 1985 г. Реформы в данной области носили многоэтапный характер Их анализ свидетельствует о том, что центральное место здесь было отведено созданию Комитета конституционного надзора СССР. Данный орган начал свое
функционирование в мае 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР наделялся следующими полномочиями Он рассматривал вопросы о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и конституций союзных республик, осуществлял надзор за соответствием Конституции СССР и законам СССР принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР законов и иных актов, постановлений Совета Союза и Совета Национальностей, проектов актов, вносимых на рассмотрение данных органов; осуществлял надзор за соответствием указов Президента СССР Конституции СССР и Законам СССР.
Комитет осуществлял надзор за соответствием конституции и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, законов союзных республик, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, международных договоров и иных обязательств СССР, союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение, руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР, имеющих нормативный характер, актов Генеральной прокуратуры СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативно-правовых актов других органов государства, общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществляется прокурорский надзор Определялся круг актов, на которые не распространялся надзор Комитета конституционного надзора СССР в силу их специфики- приговоры и иные решения судов, решения органов следствия, прокуратуры, государственного арбитража по гражданским, уголовным, административным, арбитражным вопросам.
Далее Комитету конституционного надзора СССР предоставлялось право рассмотрения разногласий между Союзом СССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-
территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления, право на законодательную инициативу, права в процессе смещения Президента СССР с его должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР. Комитет в большей степени наделялся надзорными функциями, в меньшей -контрольными Таким образом, его можно характеризовать как надзорно-контрольный орган в сфере правовой охраны Основного Закона СССР В целом сам факт создания Комитета конституционного надзора СССР стал определенным шагом на пути формирования в нашей стране правового государства, совершенствования правовой охраны Основного Закона, повышения авторитета конституции, укрепления ее верховенствующего положения в иерархии правовых актов, создания в дальнейшем реального конституционного правосудия.
В годы перестройки начала складываться система органов конституционного контроля и в союзных республиках СССР Предполагалось, что такого рода республиканские органы будут самостоятельны и подчинены только конституции Не исключалась возможность копирования общесоюзной системы в данной области Однако в дальнейшем в научной литературе стали высказываться и предложения о возможности создания в республиках конституционных судов На практике стала четко прослеживаться тенденция отказа от ранее принятого копирования в республиках того или иного союзного института Это - яркое проявление процесса суверенизации субъектов Федерации Так, в РСФСР первоначально предполагалось создание Комитета конституционного надзора РСФСР Однако этого не произошло Избирается более перспективный, эффективный путь обеспечения правовой защиты Конституции - Конституционный Суд Такой подход реализуется в законодательстве в декабре 1990 г.
Россия была одной из первых республик, которая приняла еще в рамках Советского Союза решение о создании специализированного органа
судебного конституционного контроля - Конституционного Суда РСФСР и воплотила его в жизнь. Первое его заседание состоялось в январе 1992 г. Законодательство определило сущность и характер Конституционного Суда РФ Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г характеризует его как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд РФ наделялся мощными и эффективными полномочиями: разрешал дела о конституционности актов федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ, политических партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики, рассматривал споры о компетенции между федеральными государственными органами, между государственными органами РФ и государственными органами субъектов РФ, между государственными органами субъектов РФ; давал заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия, о наличии основания для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица субъекта РФ, о конституционности подписанных международных договоров РФ до их ратификации или утверждения, рассматривал иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе.
Анализ полномочий, санкций, практики деятельности Конституционного Суда в 1992-1993 гг свидетельствует о том, что им была проведена достаточно объемная работа по конституционному контролю Создание, деятельность такого органа - это значительный шаг в деле строительства демократического правового государства, новой правовой системы
Вместе с тем в деятельности Конституционного Суда РФ стали проявляться негативные тенденции, особенно в 1993 г Главная из них
состояла во все большем его вовлечении в политическую борьбу, в сползании с позиций права в сферу политики и тем самым постепенное превращение его из органа правосудия в орудие политики6 Специализированный орган конституционного контроля также стал нарушать правовые нормы, которые регулировали его деятельность. В результате Конституционный Суд оказался в состоянии глубокого кризиса
5 октября 1993 года он принимает заявление о сложении с себя функций проверки конституционности нормативных актов и международных договоров, что аргументировалось необходимостью обеспечения правовым путем преемственности конституционного правосудия в нашей стране В октябре 1993 г Президент РФ принимает Указ № 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации", в котором констатировалась невозможность деятельности Конституционного Суда в неполном составе и созыва его заседаний до принятия новой Конституции России Фактически Конституционный Суд образца 1991 г прекратил свою деятельность
Принятая в 1993 г. новая Конституция РФ закрепила факт существования Конституционного Суда РФ, установила основы его функционирования В 1994 г принимается новый конституционный закон о Конституционном Суде РФ. В феврале в Совете Федерации завершилось полное формирование состава Конституционного Суда 23 марта 1995 г состоялось первое заседание в его новом составе.
Законодательство четко определяет сущность, характер, место Конституционного Суда РФ в системе органов государственной власти. Статья Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гласит. "Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства" В этом определении еще раз четко подчеркнут двоякий характер Конституционного Суда РФ как судебного органа и как органа конституционного контроля.
6 Витрук Н В Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы)-М, 2001 -С 21-22, БаглайМВ Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов - 2-е изд - М, 1999 - С 645-646
24
Данный Закон не содержит положения Закона о Конституционном Суде 1991г., характеризующего данный орган как высший орган судебного конституционного контроля Этим подчеркивается равенство всех органов, осуществляющих конституционный контроль, что в полной мере соответствует принципу разделения властей
По сравнению с Конституцией РСФСР 1978г, законом о Конституционном Суде РФ 1991г, Конституция РФ 1993г, закон о Конституционном Суде РФ 1994г. внесли существенные изменения в полномочия данного органа В научной литературе мы встречаем различные их классификации. Наиболее удачной, развернутой, наиболее полной, с нашей точки зрения, является классификация, предложенная С А Авакьяном7 Он выделяет девять групп полномочий Конституционного Суда РФ 1) дела о соответствии Конституции РФ определенных видов юридических актов, 2) споры о компетенции, разрешаемые Конституционным Судом РФ, 3) проверка Конституционным Судом РФ конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, 4) толкование конституции РФ, 5) заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ, 6) решение Конституционного суда РФ о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума Российской Федерации; 7) осуществление Конституционным Судом РФ права законодательной инициативы, 8) направление Конституционным Судом послания Федеральному собранию РФ; 9) иные полномочия Конституционного Суда РФ
Таким образом, Конституция РФ 1993 г., Федеральный конституционный закон о Конституционном суде РФ 1994 г, во-первых, расширили полномочия этого органа путем предоставления ему новых прав — проверки конституционности законов по запросам обычных судов, право толкования Конституции РФ. Это важнейшие факторы, которые
7 Авакьян С А Конституционное право России Учебный курс - М, 2005 Т 2 - С 606-617
25
способствовали усилению роли и престижа Конституционного Суда Во-вторых, были приняты меры по деполитизации его деятельности путем исключения из компетенции данного органа рассмотрения дел о конституционности партий, общественных объединений, о конституционности действий и решений всех высших должностных лиц РФ и ее субъектов, а также дача заключений о наличии оснований для их отрешения от должности
В соответствии со ст 3 Закона "О Конституционном Суде" 1994 г этот орган решает исключительно вопросы права Он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов
Современная действительность свидетельствует об эффективной деятельности Конституционного Суда РФ Несмотря на трудности, с которыми сталкивается реализация значительной части решений, принимаемых Конституционным Судом РФ, недостатки в организации его работы, "есть достаточные основания сказать, что конституционное правосудие в России состоялось и общие усилия всех государственных органов в последнее время создали необходимые предпосылки, чтобы в стране окончательно утвердились начала правового государства"8.
Процесс создания специализированных органов конституционного контроля, зачатков конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, как отмечалось ранее, был начат в 1989-1990 гг. Он был связан с созданием или декларированием в ряде автономных республик РСФСР, по примеру союзного уровня, квазисудебных органов правовой защиты Основного Закона - комитетов конституционного надзора с постепенной переориентацией на новую форму - конституционные суды
Следующий этап в становлении и развитии конституционного (уставного) судопроизводства охватывает 1991-1993 гг. На данный процесс огромное влияние оказал ряд важных правовых актов, принятых в эти годы.
* Баглай М В Конституционное правосудие в России состоялось // Российская юстиция - 2001 - № 10 - С 4
26
Центральное место здесь занимает Федеративный договор, подписанный весной 1992г. В практическом плане в подавляющем большинстве республик РФ, в сфере правовой охраны конституции, конституционного правосудия был взят курс на создание специализированных органов — конституционных судов На федеральном уровне о них официально впервые упоминается в Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991г К осени 1993г конституционные суды были созданы (или их создание предусматривалось в конституции) в Республиках Башкортостан, Дагестан, в Кабардино-Балкарской Республике, в Мордовии, Саха (Якутии), Татарстане, в Чеченской Республике В ряде республик, например в Дагестане, Татарстане, принимаются специальные законы об организации и деятельности конституционных судов Особенность этого процесса в республиках РФ состояла в том, что конституционные суды, а точнее их учреждение являлись инициативой самих субъектов Российской Федерации
Второй этап охватывает следующие временные рамки - 1993-1996 гг Его начало связано с принятием в 1993г новой Конституции РФ 1993-1996гг. характеризуются в целом продолжением процесса создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. При этом следует отметить, что динамика здесь была различной. Наиболее интенсивной она была в республиках Бурятии, Карелии, Коми, где основы организации и деятельности конституционных судов были закреплены в конституциях, приняты специальные законы о таких судах, сформирован их рабочий состав и рассмотрены первые дела. Таким образом, здесь была начата конституционными судами конкретная, реальная, практическая работа В республиках Адыгея, Марий Эл закрепляется статус конституционных судов в конституциях, принимаются специальные законы о таких судах, формируется их рабочий состав В республике Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Амурской, Воронежской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Свердловской, Томской, Тюменской областях лишь закрепляются основы организации и деятельности конституционных
(уставных) судов в их конституциях (уставах) (в Тюменской области данный орган именуется Судебной палатой) Имели место на рассматриваемом этапе, с нашей точки зрения, и негативные тенденции, связанные с достаточно поздними сроками реального начала деятельности конституционных судов, упразднением созданных конституционных судов и др Так, созданный еще в 1992 г Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики только в июле 1994 г рассматривает первое дело В феврале 1994 г в Мордовии законом упраздняется учрежденный ранее ее Конституционный Суд
Начало следующего этапа, который длится по настоящее время, связано с принятием в конце 1996 г. Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" Именно он поставил точку в дискуссии о легитимности конституционных (уставных) судов Они были законодательно признаны как реальность судебной системы Российской Федерации Закон о судебной системе РФ 1996 г стал дальнейшим шагом по пути практического создания конституционных (уставных) судов в субъектах РФ В 1998 г такие органы образуются в Республике Марий Эл, Свердловской области, в 2000 г - в городе Санкт-Петербурге, в 2003 г - в Республике Тыва, Калининградской области Определенные изменения происходят в организационной форме ранее действовавших специализированных органов правовой охраны конституций ряда субъектов РФ. Это касается прежде всего преобразования ранее действовавших комитетов конституционного надзора в конституционные суды Это было сделано в 2000 г - в Адыгее, Северной Осетии-Алании, Татарстане. В Иркутской области с 1998 г предусмотрено образование Уставного суда вместо ранее функционировавшей Уставной палаты Вместе с тем в ряде субъектов продолжают существовать лишь определенные предпосылки для формирования конституционных (уставных) судов учреждение судов и принятие соответствующих законов о них (Ингушетия, Красноярский край, Курганская, Тюменская области и др), только учреждение названных судов, то есть признание их необходимости в своих конституциях (уставах) (Алтай,
Хакасия, Краснодарский, Приморский края, Архангельская, Воронежская, Пермская области, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ и др) Таким образом, на 1 января 2004 г было 15 субъектов Российской Федерации, где действовали конституционные (уставные) суды В 41-м субъекте законодательно выражены намерения сформировать их В остальных случаях, то есть в 33-х субъектах Федерации, вопрос об учреждении указанных судов или иных органов конституционного контроля остается открытым9.
Определенные, положительного плана незначительные сдвига происходят в последующие три года. На 1 января 2007 г. в 56 конституциях и уставах предусмотрено создание судебных органов конституционного контроля В 25 субъектах приняты законы о конституционных (уставных) судах Число действующих судов в 2006 г пополнилось - 11 ноября 2006 г приступил к работе Конституционный Суд Чеченской Республики Он стал 16-м судебным органом конституционного контроля в числе действующих в субъектах Российской Федерации
Законодательство субъектов РФ определяет сущность конституционных (уставных) судов. Здесь, с нашей точки зрения, имеется два основных решения. Во-первых, четкое фиксирование таких органов в качестве судебных, например, в Бурятии, Карелии Во-вторых, отражение двоякой сущности конституционных (уставных) судов - как судебных органов и как органов конституционного (уставного) контроля. Данный подход более реалистичен Он объективно отражает место и роль данных органов в системе разделения властей Примером здесь является ч 1 ст 1 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" 1996 г, которая гласит: "Конституционный Суд Республики Дагестан является высшим судебным органом конституционного контроля,
9 Данные представлены по Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации / Российская юстиция -2003 -№10 -С 67-68, Кряжков В Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. Акты коистгауционного правосудия субъектов Российской Федерации - 2004 - № 2 - С 91-92
осуществляющим судебную власть самостоятельно и независимо в форме конституционного судопроизводства".
Вместе с тем следует отметить, что процесс создания конституционных (уставных) судов в субъектах РФ носит в целом инертный, пассивный характер На этом фоне стали проявляться и негативные тенденции застой процесса территориального распространения конституционной юстиции, упразднены, как отмечалось ранее, Конституционный Суд Мордовии и Уставная палата Иркутской области, достаточно успешно функционировавшая более двух лет; наблюдается массовое и весьма продолжительное неисполнение положений конституций (уставов) о создании данных органов в тех субъектах, которые юридически признали их необходимость, Иркутская область вовсе отменила закон об уставном суде, а Курганская и Тюменская области приостановили действие соответствующих законов, в ряде конституционных (уставных) судов невысока динамика их правосудной деятельности, слабо осведомляется население о наличии возможности этих органов, возникают проблемы поиска ими места в системе разделения властей регионов Все это порождает тревожные, порой пессимистические суждения
Причины такой ситуации различны Они всесторонне освещаются в правовой научной литературе Наиболее удачно и достаточно полно данная проблема охарактеризована В А Кряжковым10, который разделяет такие причины на несколько групп интеллектуально-психологические - новизна института, неясно, как он может быть "встроен" в региональную систему власти и что от него можно ожидать, политические — отсутствуют необходимая политическая культура и воля, властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и в дополнительных "контролерах"; не проявляет активности в данном направлении федеральный центр, правовые — федеральный законодатель только "наметил" контуры конституционной юстиции субъектов Федерации,
10 Кряжхов В А Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации - М, 1999 - С 31
30
остаются открытыми вопросы компетенции конституционного (уставного) суда и статуса судей, кадровые — подобные суды нуждаются в специалистах высокой юридической квалификации, в том числе государственно-правового профиля, а их иногда просто нет, финансовые - для отдельных судов субъектов Федерации дополнительный государственный институт может рассматриваться как неоправданное бремя для регионального бюджета Заметим, что научное сообщество здесь едино Создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ, интенсификация данного процесса, по его мнению, отвечает интересам как всей страны в целом, так и ее субъектов
По теме диссертации опубликованы следующие работы Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России
1. Витевский, АЕ. Становление конституционного уставного правосудия в субъектах Российской Федерации / АЕВитеский // Труды Института государства и права Российской академии наук // -№3 2008 (0,7 пл)
2 Витевский, АЕ Конституционный контроль, конституционное правосудие в СССР на этапе перестройки/А Е Витевский //Труды Института государства и права Российской академии наук - 2008 - № 3 (1 п.л )
Работы, опубликованные в иных гаданиях
3. Витевский, АЕ Конституционный контроль в СССР /А Е Витевский//Государство, право, управление- материалы УП Всероссийской научно-практической конференции, Москва, 28 апреля 2007г. -М,2007.-Ч III (0,4пл).
Подписано в печать 29 07 08 Тираж 100 экз Заказ №202 Бумага ксероксная Печать оперативная Объем-2,0 уел п л Формат 60x84/16
Отпечатано в ООО «Инсома-пресс» ул Сов Армии, 217
