АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»
На правах рукописи
Субанова Наталья Викторовна
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Специальность 12.00.11 —«Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность»
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
1 2 СЕН 2013
Москва — 2013
005532920
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Официальные оппоненты:
Винокуров Юрий Евгеньевич,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования «Московский гуманитарный университет»;
Ергашев Евгений Рашидович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»;
Зинуров Рафаэль Нариманович,
доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан.
федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»
Защита диссертации состоится 10 декабря 2013 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться^ на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации. Автореферат разослан 30 августа 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета С. С. Харитонов
Ведущая организация:
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальные тенденции развития современного общества и государства, гармонизация публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления в Российской Федерации, неотъемлемым элементом которого является разрешительная система.
Кардинальное преобразование экономического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершенствования разрешительной системы. В настоящее время разрешительная система представляет собой многосферный конгломерат, воздействующий на невластных субъектов, сложно организованный механизм контролирующих органов. В рамках разрешительной деятельности ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок. Только ФМС России в 2012 г. выдано 1 340 056 разрешений на работу, 346 830 видов на жительство и разрешений на временное проживание, оформлено 1 289 204 патента. Как следует из Доклада «О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации», подготовленного Минэкономразвития России в 2013 г., в настоящее время в реестрах лицензий содержится более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности. В 2012 г. органами внутренних дел проведено более 5,5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.
Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливает дискреционность разрешительных полномочий. В этой связи законность осуществления разрешительной системы имеет определяющее значение с позиции реализации конституционных прав широкого круга граждан, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом.
Пунктом 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.
Вместе с тем, недостатки, пробелы и нестабильность законодательства, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование, конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов и прав ее невластных субъектов.
Распространены нарушения законов в сфере осуществления разрешительных полномочий органами власти (по мнению 71,8 % из 973 опрошенных прокурорских работников в 15 субъектах Российской Федерации). Недостатки осуществления государственного контроля (надзора) способствуют распространению деятельности без необходимых разрешений в различных сферах общественной жизни. Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 г. случаи осуществления строительства жилых домов без получения разрешительных документов выявлены практически во всех регионах России. Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. содержит информацию о ежегодном осуществлении в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан трудовой деятельности без официального разрешения.
В большинстве регионов сохраняется практика формирования так называемых административных барьеров для предпринимательской деятельности с использованием разрешительных процедур. На всех уровнях публичной власти принимаются незаконные нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление разрешительной системы. Преодоление этой
негативной ситуации в настоящее время рассматривается как одна из важнейших задач органов власти.
С одной стороны, укоренились факты избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа в реализации прав гражданам органами государственной власти и местного самоуправления.
С другой — неисполнение указанными органами возложенных законами полномочий по обеспечению разрешительного порядка, что ставит под угрозу безопасность граждан.
Нарушения порядка функционирования разрешительной системы способствуют риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. Без прохождения необходимых разрешительных процедур эксплуатируются опасные производственные объекты. Факты осуществления деятельности в отсутствие необходимых разрешений получили распространение на всех видах транспорта. Допускается неправомерное предоставление разрешений на оружие.
Неслучайно за последние годы получили широкий общественный резонанс происшествия, повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба, связанные с несоблюдением установленного порядка разрешительной системы, в том числе при перевозке внутренним водным транспортом пассажиров. Более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском Речном регистре, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей.
Деформации состояния законности в рассматриваемой сфере способствуют возникновению негативных социальных последствий. Поэтому для предотвращения социальной напряженности, снижения числа правонарушений и преступлений в Российской Федерации органам прокуратуры предстоит обеспечить надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства, регламентирующего порядок получения разрешений на
соответствующие виды деятельности (действия), в том числе в миграционной сфере.
С учетом сказанного развитие демократических начал в жизни общества, усиление правозащитной роли государства, обеспечение верховенства закона, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности ставят задачу укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы в число приоритетных и определяют значение прокурорского вмешательства. Уникальность «общего надзора» прокуратуры, характеризующегося особым характером и универсальностью этой функции, ставит его в разряд наиболее эффективных видов государственной деятельности, обеспечивающих соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих в сфере осуществления разрешительной системы. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления при выполнении разрешительных процедур, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.
Проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяют: сложность, недостатки, нестабильность и значительный массив правовой материи, создающей законодательную основу разрешительной системы, наряду с недостаточной теоретической проработкой этого института; специфическая множественность объектов надзора; ненадлежащая организация взаимодействия их с органами прокуратуры; пробелы и коллизии федеральных законов, регламентирующих прокурорскую деятельность; отсутствие комплексного учета правонарушений в рассматриваемой сфере.
Модернизация разрешительной системы и связанная с этим корректировка правоприменительной практики органов исполнительной власти, неудовлетворительное состояние законности обусловливают актуальность диссертационного исследования и требуют серьезного изучения сущности и предназначения прокурорского надзора, выработки новых, соответствующих
реалиям современной ситуации, научных решений в целях повышения стабилизирующего воздействия практики прокурорского надзора на сферу публичного администрирования, обеспечения верховенства закона.
Объектом исследования являются комплекс правоотношений, формирующихся в сфере прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
Предмет исследования — надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы органов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы.
Целью исследования является формулирование основных теоретических положений и практических рекомендаций по правовому и организационному обеспечению прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.
Задачи исследования:
1) выявить причины актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе и обособления его в самостоятельное направление прокурорского надзора за исполнением законов;
2) определить значение и содержание прокурорского надзора для обеспечения единства законности при осуществлении разрешительной системы;
3) конкретизировать объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;
4) сформулировать научное определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;
5) раскрыть особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;
6) определить пути разрешения теоретических и прикладных проблем осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере;
7) определить конкретные направления совершенствования правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о
разрешительной системе;
8) сформулировать предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления.
Методологической основой исследования являются современные методы познания, выявленные и разработанные философией, историей, социологией, теорией права и государства, отраслевыми юридическими науками и апробированные юридической практикой. В работе использованы общефилософские, общенаучные и специально-юридические методы.
В рамках исследования развития правового регулирования отношений в сфере функционирования разрешительной системы использован философский диалектический метод, позволивший посредством механизма анализа возникновения и разрешения противоречий сформировать научные проблемы и определить пути их разрешения. Среди общенаучных методов познания здесь наиболее широко использовались общие логические приемы (анализ, синтез, аналогия, обобщение, абстрагирование). Применены специально-юридические методы познания, в числе которых метод сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования. При анализе правовых основ регулирования общественных отношений в сфере функционирования разрешительной системы использован нормативно-догматический метод. Осуществлено доктринальное толкование отдельных правовых норм.
Изучение сущности и свойств прокурорского надзора, предполагающее формулирование соответствующих понятий и отграничение их от смежных категорий, обусловило использование общенаучных и частнонаучных методов получения новых научных знаний. Использованы общесоциологические (в том числе системный) и конкретно-социологические методы исследования (анализ
документов и статистических данных, письменные и устные опросы, включенное наблюдение). В частности, изучение динамики показателей прокурорского надзора проходило с помощью метода статистического анализа. Применительно к исследованию деятельности прокуратуры продуктивным оказался системный подход: выявление целостных интегративных свойств прокурорского надзора, его различных связей и структуры, использование ретроспективного анализа позволило обстоятельно выяснить пути дальнейшего совершенствования прокурорского надзора.
Теоретическая основа исследования сформирована с учетом концептуальных положений, содержащихся в работах признанных специалистов в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, В.З. Гущина, В.Г. Даева, В.В. Долежана, Т.А. Дикановой, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, Р.Н. Зинурова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, B.C. Тадевосяна, В.И. Шинда, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др.
Существенный элемент исследования — анализ научных; трудов ведущих ученых в области теории права, конституционного, гражданского, административного права и других отраслей права, в числе которых:
A.И. Алексеев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах,
B.П. Беляев, К.С. Вельский, С.Н. Братусь, С.И. Герасимов, A.C. Дугенец, А.И. Долгова, М.И. Еропкин, В.Д. Зорькин, С.М. Зырянов, С.М. Казанцев, И.Б. Кардашова, Ю.М. Козлов, А.Н. Ларьков, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Ремнев, Ю.А. Тихомиров, О.М. Олейник, И.В. Панова, Л.Л. Попов, В.Н. Протасов, Б.В. Россинский, В.А. Сапун, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.Я. Сухарев, Л.К.Терещенко, Т.Я.
Хабриева, В.Е. Чиркин, Е.Д. Шелковникова, А.ПШергин и многие другие ученые.
Нормативной правовой основой исследования стали Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство. Анализ становления и развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности осуществления разрешительной системы проведен с использованием ранее действовавших опубликованных нормативных правовых актов органов власти и управления (в том числе Сводов законов Российской империи, конституций, декретов и постановлений съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома, циркуляров Прокуратуры СССР и союзных республик).
В ходе проведенного исследования автором изучено более
800 различных нормативных актов и иных документов.
В качестве эмпирической базы исследования использованы: фактические данные, содержащиеся в работах исследователей в области права, политологии и социологии; материалы обобщений следственной, прокурорской и судебной практики; статистические данные; статистические, информационно-аналитические и иные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации: справки, информации, обзоры, материалы проверок исполнения законов, акты реагирования за период с 1995 по 2013 гг.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, международных организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за 2002—2013 гг.
При проведении ретроспективного анализа деятельности прокуратуры использованы материалы периодической печати, содержащие публикации работников юстиции и прокуратуры, хроники прокурорского надзора, материалы конференций, обзоры и обобщения, иные документы, касающиеся прокурорского надзора на определенном историческом отрезке.
Положения и выводы диссертации основаны на достоверных эмпирических данных. Автором по самостоятельно разработанной анкете в 2011 г. проведено анкетирование 973 работников органов прокуратуры в 15 субъектах Российской Федерации по проблемам осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти.
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на отсутствие диссертационных исследований по заявленной теме, необходимо отметить высокий уровень научной проработки вопросов организации и осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры в работах различных лет, оказавших безусловное влияние на формирование научной позиции автора. В числе таких работ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: B.C. Тадевосяна «Прокурорский надзор в СССР» (М., 1958); В.К. Звирбуля «Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью» (М., 1969); А.Д. Берензона «Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры» (М., 1977); В.В. Долежана «Проблемы компетенции прокуратуры» (М., 1991); Ю.Е. Винокурова «Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры» (М., 1991); В.П. Рябцева «Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры» (М., 1991); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» (М., 2009) и др.
Вопросы осуществления прокурорского надзора в дореволюционный период подробно рассмотрены автором с использованием специальных работ
Н.В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы» (Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889); А.Д. Градовского «Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры» (СПб., 1866); К.В. Верховского «Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики)» (Ч. 1. Тифлис, 1906); В.И. Веретенникова «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени» (Харьков, 1915); монографических исследований С.М. Казанцева, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также учетно-монографических изданий XIX — начала XX вв., посвященных различным отраслям права (в том числе Ф.В. Тарановского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа), значительного количества научных юридических публикаций того времени, затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства (А. Тимановского, С.Г. Громачевского) и др.
Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (применительно к отдельным сферам ее функционирования) отражены в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук: А.Ю. Винокурова «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (М., 2006), А.Г. Залужного «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности) (М., 2005).
Вместе с тем, в ходе проведенного исследования выявлен целый пласт проблем (которые требуют разрешения в рамках другой научной специальности), свидетельствующих о недостаточной теоретической проработке института разрешительной системы. Непосредственно посвященные ему исследования на уровне диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в настоящее время отсутствуют, несмотря на значительное количество иных научных публикаций, в числе которых особо следует отметить работы Д.Н. Бахраха.
В то же время осуществление отдельных форм разрешительной деятельности, функционирование разрешительной системы в конкретных сферах исследовано, например, в диссертациях А.Б. Багандова «Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации» (М., 2009), Е.Д. Шелковниковой «Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия» (М., 1999) и др.
Следует отметить, что вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в приведенных работах не затрагивались либо не имели самостоятельного характера.
Обоснованность достигнутых научных результатов предопределяется глубоким и всесторонним исследованием нормативного правового регулирования прокурорской деятельности, использованием достоверных и репрезентативных эмпирических данных на основе различных методик.
Научная новизна диссертации проявляется как в самой постановке научной проблемы (в виде теоретического обоснования нового направления прокурорского надзора), так и в системном подходе к ее исследованию, предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что нашло отражение в основных положениях, выносимых на защиту. Диссертация представляет собой первую научно-квалификационную работу, в рамках которой разработаны концептуальные теоретические положения о правовых и прикладных основах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, в том числе:
— выявлены закономерности осуществления прокурорско-надзорной деятельности на различных участках, связанные с обеспечением законности осуществления разрешительной системы, на основе которых показана необходимость актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе и обособления его в самостоятельное направление прокурорского надзора за исполнением законов;
— с использованием ретроспективного анализа раскрыто значение прокурорского надзора для обеспечения единства законности и верховенства закона при осуществлении разрешительной системы;
— сформулировано авторское видение ключевых элементов содержания прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (предмета, объектов, компетенции прокуроров);
— показаны особенности данного направления прокурорского надзора;
— с учетом выявленных проблем осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе разработаны научно обоснованные рекомендации по его совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. На основе существующих в науке представлений в целях последующей конкретизации содержания рассматриваемого направления прокурорского надзора предложено определение разрешительной системы Российской Федерации в качестве урегулированной нормами права совокупности общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Разрешительная деятельность, связанная с осуществлением наделенными публично-властными полномочиями субъектами комплекса действий по предоставлению разрешений и контролю (надзору) за соблюдением правил разрешенной деятельности, имеет многогранный характер.
2. Факторами, способствующими нарушениям законов и произвольному ограничению прав граждан и юридических лиц, являются особенности правового регулирования разрешительной системы: — неупорядоченность форм разрешительной деятельности;
— отсутствие комплексного законодательного акта федерального уровня, устанавливающего гарантии осуществления прав всех невластных участников разрешительной системы и пределы подзаконного нормотворчества, четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений и закрепления принадлежности разрешительных полномочий к определенному уровню публичной власти, а также сообразного ограничения степени усмотрения уполномоченных должностных лиц и единообразных антикоррупционных требований для всех проявлений разрешительной системы;
— неопределенность условий осуществления конкретных разрешительных
процедур.
3. Роль и значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяются неотъемлемо присущими ему особенностями как инструмента предупреждения преступлений и иных правонарушений, защиты публичного интереса и противодействия коррупции. Необходимость укрепления законности в ходе реализации правообеспечительного потенциала разрешительной системы, с одной стороны, и преодоления издержек воздействия на ее невластных субъектов сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) — с другой, обусловливает правозащитную характеристику прокурорского надзора на этом направлении.
4. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в настоящее время представляет собой одно из приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов, факторами актуализации и обособления которого являются:
— многогранное развитие института разрешительной системы, сопровождающееся вовлечением в сферу ее действия широкого круга властных и невластных субъектов, использованием разрешительной системы в различных областях общественной жизни;
— изменение политических основ государства, повлекшее повышение правозащитной роли государственного аппарата на основе достижения баланса частных и публичных интересов;
— реализация курса политико-правовой модернизации, направленного на формирование новой правовой реальности путем использования антикоррупционного механизма;
— негативная характеристика состояния законности в сфере функционирования разрешительной системы;
— недостатки правового регулирования разрешительной системы, связанные с высоким уровнем административного усмотрения в рамках разрешительной деятельности, дезориентирующие правоприменителей и создающие предпосылки для коррупционных проявлений и иных нарушений законов;
— необходимость обеспечения режима наибольшего инвестиционного благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, устранения избыточных разрешительных процедур.
5. В целях обеспечения единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора и выявления путей его совершенствования разработана авторская научно обоснованная классификация типичных нарушений законов о разрешительной системе (по субъектному составу):
— нарушения законов властными участниками разрешительной системы при осуществлении разрешительной деятельности (выдача разрешений в отсутствие необходимой документации при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям); несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения; ненадлежащий контроль (надзор) за осуществлением деятельности невластными участниками разрешительной системы и др.);
— нарушения законов невластными участниками разрешительной системы (деятельность в отсутствие необходимого разрешения; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).
6. В научных целях и для легального использования предлагается сформулированное автором определение предмета прокурорского надзора, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы) в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.
7. Обосновано, что прокурорский надзор, обладая уникальными характеристиками, в современных условиях активизации правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сопровождающейся необоснованным введением административных барьеров, предпосылкой для которых являются коллизии и пробелы федерального законодательства, выполняет значительную роль в формировании единого правового пространства осуществления разрешительной системы, стабилизируя, укрепляя и развивая ее правовую основу, обеспечивая соответствие нижестоящих по уровню правовой иерархии нормативных правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законам.
8. Изъяны правового регулирования компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации, составляющих наиболее
распространенную категорию объектов прокурорского надзора, наделенных властными полномочиями в рамках осуществления разрешительной системы: ее неопределенность, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности при повышенном коррупционном риске ее осуществления, нестабильности системы государственного управления, недостатки юридической ответственности должностных лиц обусловливают необходимость принятия прокурорами адекватных мер по укреплению состояния законности в этой сфере в сочетании с реализацией научно обоснованного комплекса мер по оптимизации законодательства.
9. Обосновано существенное значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения преступлений и иных правонарушений, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений для осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений, и объектов надзора — органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства.
10. Показана специфика прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как направления противодействия коррупции, обусловливающая его приоритетный характер в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого особенностями правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность. В целях нивелирования недостатков правового регулирования, с учетом отсутствия исчерпывающего разграничения различных форм разрешительной деятельности и необходимости комплексного укрепления состояния законности, предложено распространить сферу проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, с внесением соответствующих изменений в п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов», дополнить КоАП РФ статьей, устанавливающей административную ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.
11. С учетом важности реализации административной ответственности в обеспечении законности функционирования разрешительной системы, а также использования прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий предложен ряд правовых и организационных мер по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, упрочению его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции. В этой связи разработаны научные положения, раскрывающие необходимость принятия ведомственного нормативного правового акта, направленного на оптимизацию статистического учета результатов работы прокуроров в сфере административного преследования, которые отражены в предложенном диссертантом проекте приказа Генерального прокурора Российской Федерации.
12. С учетом необходимости решения проблем прокурорского надзора, возникающих ввиду пробелов и коллизий федеральных законов, регламентирующих прокурорскую деятельность, разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, включая конкретизацию правового регулирования компетенции прокуроров, предмета и объектов надзора, его процессуализацию (в части проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами и организациями), а также совершенствование методического сопровождения, статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности и принятие указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной
системе», содержание которого отражено в предложенном диссертантом
соответствующем проекте.
13. В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления доказана необходимость оптимизации правовой регламентации взаимодействия прокуратуры с иными уполномоченными органами публичной власти в сфере осуществления разрешительной системы, включая закрепление в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц).
14. Разработаны конкретные рекомендации для оптимизации законодательства, нормы которого выполняют роль правовых критериев, применяемых прокурором для обеспечения верховенства закона в
разрешительной сфере, включая:
— исчерпывающее выявление недостатков (коллизий, пробелов) законодательства в целях формирования единого правового пространства осуществления разрешительной системы путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные ее аспекты;
_ исключение неопределенности толкования нормативных правовых
актов, обеспечение четкости понятийного аппарата, разграничение разрешительных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения, снижения коррупционных рисков;
— дальнейшую унификацию правового регулирования и кодификацию законодательства путем создания комплексного законодательного акта, регламентирующего правовые основы осуществления разрешительной системы.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Научное обоснование автором основных вопросов прокурорского надзора за
исполнением законов о разрешительной системе, закономерностей и тенденций его развития представляет собой совокупность теоретических положений, которые можно рассматривать как научное достижение, вносящее существенный вклад в развитие теории прокурорской деятельности. Намеченный вектор исследований может быть использован для дальнейшего поиска научных решений о приоритетных направлениях прокурорского надзора за исполнением законов (прежде всего, в сфере государственного управления), служить основой для изучения проблем защиты конституционных прав граждан средствами прокурорского надзора.
Сформулированные положения, предложения и рекомендации имеют выраженное практическое значение для совершенствования деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов. Проведенное исследование представляет интерес с позиции организации методического сопровождения работы органов прокуратуры, повышения квалификации прокуроров, преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».
Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в научных трудах, опубликованных в период с 2003 по 2013 гг.
В частности, диссертант является единственным автором 4 монографий, 45 иных научных публикаций (включая 19 научных работ, опубликованных в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России).
Основные идеи диссертации, опубликованные теоретические положения и практические рекомендации лично апробированы автором:
— в системе повышения квалификации прокурорских работников;
— путем участия в обучении аспирантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
— путем подготовки правовых мнений и методических материалов, проведения обобщений, реализации иной научно-исследовательской и научно-методической работы (в том числе во исполнение поручений Генеральной
прокуратуры Российской Федерации);
_ при осуществлении научного руководства аспирантами и
соискателями по специальности 12.00.11;
_ в ходе участия в работе научных собраний (конференций, «круглых
столов», семинаров), посвященных проблемам российского права, за период с 2005 по 2013 гг.
Результаты проведенного исследования использованы автором при разработке автоматизированной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора») Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, 18 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели и задачи исследования, его объект и предмет, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость, результаты апробации
диссертационного исследования.
Глава 1 — «Теоретико-правовые аспекты обеспечения законности осуществления разрешительной системы» — включает два параграфа.
В первом параграфе — «Разрешительная система как элемент государственного управления и обеспечение законности ее осуществления» — на основе существующих в науке представлений в целях последующей конкретизации содержания рассматриваемого направления прокурорского надзора (предмета, объектов) теоретические аспекты осуществления
разрешительной системы рассмотрены во взаимосвязи с категориями государственного управления и законности.
Субъекты права (участники разрешительной системы) вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности, предварительного и последующего контроля (надзора), с одной стороны, и получения таких разрешений — с другой.
Воплощая законность как общий принцип организации современного демократического государства, разрешительная система, являясь элементом государственного управления, осуществляется путем основанной на законах (подзаконной) реализации уполномоченными органами (организациями, должностными лицами) законодательных и иных нормативных правовых актов в различных сферах общественной жизни.
Во втором параграфе — «Генезис формирования и современное состояние законодательства о разрешительной системе» — показано, что примеры использования разрешений отечественной практикой публичного управления имелись начиная с давнего времени. Разрешительная деятельность осуществлялась государственными органами и должностными лицами на протяжении длительного периода, в различных сферах общественной жизни, что обусловливает глубокие традиции современной разрешительной системы. При этом, в различные периоды ее функционирования отмечались сходные недостатки, обусловленные сложностью процедур, значительной степенью усмотрения.
Особенностями современного правового регулирования функционирования разрешительной системы в настоящее время являются:
1. Определение порядка функционирования разрешительной системы подзаконными актами органов исполнительной власти различных уровней.
2. Нестабильность, пробелы, коллизии, иные недостатки законодательства, регламентирующего осуществление разрешительной деятельности.
3. Отсутствие унифицированного порядка осуществления конкретных форм разрешительной деятельности.
Органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется неправомерное возложение на граждан и юридических лиц обязанности прохождения различного рода разрешительных процедур, не предусмотренных федеральным законодательством. Предпосылками для необоснованного введения административных барьеров органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления являются, в частности, неупорядоченность федерального законодательства, его коллизии и пробелы.
Глава 2 — «Роль и значение прокурорского надзора в обеспечении законности осуществления разрешительной системы» — включает три параграфа.
В первом параграфе — «Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — на основе широкого привлечения источниковой базы исследованы наиболее важные периоды становления и развития прокуратуры в целях уяснения объективных закономерностей, характерных особенностей и существа прокурорско-надзорной деятельности по обеспечению законности осуществления разрешительной системы, степени обусловленности ее содержания политической, социальной, экономической и иной конкретной обстановкой.
Подробно рассмотрена деятельность прокуроров в рассматриваемом аспекте на всех основных этапах функционирования прокуратуры.
Учреждение прокуратуры было реализовано Петром I в числе иных мер, направленных на обеспечение законности в сфере государственного управления, и с этого момента обеспечение законности в сфере государственного управления (в том числе при осуществлении разрешительных процедур) всегда являлось неотъемлемым элементом деятельности отечественной прокуратуры.
Ограничение полномочий прокуроров «делами судебного ведомства» в результате Судебной реформы 1864 г. на практике послужило началом реализации новой формы прокурорской деятельности — участия прокуроров на
правах членов в различных губернских присутствиях (по питейным делам, фабричным, горнозаводским, городским и т. п.), функциональная характеристика которых отличалась значительным объемом не только правотворческих, административно-распорядительных и разрешительных, но и надзорных полномочий. Например, по мнению С.А. Корфа, чей монументальный труд «Административная юстиция в России» включал подробную историко-правовую характеристику деятельности присутствий, самой существенной обязанностью губернских крестьянских присутствий (в состав которых также входили прокуроры) по законодательству 1889 г. являлся «общий надзор за правильностью действий земских начальников»1.
В советский период основным объектом прокурорского внимания на рассматриваемом направлении (сообразно содержанию и структуре разрешительной системы того времени) являлись органы милиции.
Разрушение базовых экономических отношений, происшедшее в процессе преобразования общества и перехода к рынку, привело к появлению новых проблем, связанных с функционированием разрешительной системы.
В настоящее время распространение административных барьеров препятствует реализации государственной инновационной политики, развитию малого и среднего предпринимательства, негативно влияет на формирование инвестиционного климата соответствующих территорий. Ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих функций по обеспечению разрешительной системы создает условия для возникновения чрезвычайных ситуаций, крупных аварий, развития неблагоприятных социальных последствий. Имеющиеся данные свидетельствуют о негативном состоянии законности, что определяет необходимость усиления прокурорского надзора на этом направлении.
Во втором параграфе — «Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления
1 Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2. Очерк действующего законодательства. СПб., 1910. С. 44—51.
разрешительной системы» — показано, что предназначение, статутную характеристику и взаимоотношения органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора), функционирующих в рамках исполнительной власти и связанных с непосредственным обеспечением осуществления разрешительной системы, определяет специфика правового статуса прокуратуры, целей ее деятельности и существа прокурорского надзора. Прокурорский надзор в силу своего универсального характера (отражающего его сущность и социальное предназначение) и функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, представляет собой особую гарантию законности разрешительной системы, являясь в первую очередь ядром правоохранительной деятельности.
Приоритетом при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе является обеспечение свойственными прокурорскому надзору средствами законности в деятельности органов государственного контроля (надзора), обеспечивающих ее функционирование. Прокурорский надзор является уникальным государственным механизмом, способным комплексно решать проблемы публичного управления в целях укрепления состояния законности.
Диссертантом исследованы особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе органами и должностными лицами, определенными в ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», отграничивающие его от государственного контроля (надзора) в этой сфере (в том числе на примере соотношения прокурорского надзора и лицензионного контроля).
Вместе с тем, тенденция использования прокурорского надзора в качестве альтернативы созданию механизма вневедомственного контроля способствует нивелированию специфического положения прокуратуры в системе государственных органов, размыванию границ между прокурорским
надзором и государственным контролем (надзором), в систему которого прокуратура не входит.
В третьем параграфе — «Классификация типичных нарушений законов о разрешительной системе» — с учетом непосредственной обусловленности совершенствования прокурорского надзора определением типичных нарушений законов, углублением имеющихся познаний в области его предмета и содержания проведена классификация наиболее характерных и распространенных нарушений законов в рассматриваемой сфере.
Допускаемые в данной сфере нарушения законов разграничены по признаку субъектного состава:
1. Нарушения законодательства, допускаемые властными участниками разрешительной системы при осуществлении разрешительной деятельности:
— выдача разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям;
— несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения;
— неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры;
— ненадлежащий контроль (надзор) за осуществлением невластными субъектами разрешительной системы подлежащей разрешительному регулированию деятельности;
— неправомерное взимание платы в ходе осуществления разрешительных процедур;
— неправомерная передача полномочий по обеспечению осуществления разрешительной системы хозяйствующим субъектам, иным органам (организациям).
2. Нарушения законодательства, допускаемые невластными
участниками разрешительной системы:
— деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством;
— нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности.
Глава 3 — «Содержание прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — включает четыре параграфа.
В первом параграфе — «Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — обосновано позиционирование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве приоритетного направления прокурорского надзора за исполнением законов органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Целями прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:
— защита прав и свобод человека и гражданина;
— обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, в том числе исключение деформирующего воздействия на законность нарушений, допускаемых в ходе нормотворческой и разрешительной деятельности поднадзорных органов (их должностных лиц);
— защита охраняемых законом интересов общества и государства (публичного интереса) в сфере функционирования разрешительной системы;
— обеспечение предупреждения нарушений законов специфическими, свойственными прокуратуре средствами.
Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, определяемые государственно-правовым статусом прокуратуры и общими задачами прокурорского надзора, представляют собой:
— своевременное выявление и пресечение нарушений законов в сфере функционирования разрешительной системы, причин и условий, способствующих их совершению;
— принятие исчерпывающих мер по устранению нарушений законов, привлечению виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности, устранению последствий совершенных правонарушений (восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба), устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов, правовому воспитанию граждан и должностных лиц.
Показаны конкретные пути обеспечения средствами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе законности в сфере экономики, а также социальной и экологической сферах. Выделены основные и вспомогательные направления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
Второй параграф — «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — посвящен исследованию категории, определение которой является ключевым моментом для уяснения смысла и характера деятельности прокурора, отграничения ее от функций иных государственных органов.
На основе выработанной позиции о невозможности расширительного толкования ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», анализа научных представлений о предмете прокурорского надзора за исполнением законов, диссертантом обоснован подход о необходимости ограничения законодательными актами круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, изменения статутного закона в целях исчерпывающего перечисления категорий нормативных правовых актов (а именно законов), надзор за исполнением которых уполномочен осуществлять прокурор. Предложен соответствующий проект федерального закона.
Сформулировано определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
По мнению диссертанта, требует устранения внутренняя несогласованность норм п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с позиции самостоятельного значения необходимости обеспечения соблюдения конституционных норм, фундаментальная роль которых опосредована закреплением прав и свобод человека и гражданина, гарантий их осуществления, допустимых ограничений, подлежащих соблюдению как при установлении разрешительных режимов, так и в ходе разрешительной деятельности. С учетом этого необходимо дополнить обозначенный в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет прокурорского надзора указанием на соответствие Конституции Российской Федерации правовых актов, издаваемых перечисленными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами и должностными лицами.
Нарастание процессов глобализации и международной интеграции ставит в разряд наиболее острых проблему обеспечения международно-правового механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в разрешительной сфере. Сообразно этому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, затрагивающие различные аспекты разрешительной сферы, являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) и входят в предмет прокурорского надзора.
С учетом изложенного целесообразным представляется дополнение:
1) ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей правовую основу деятельности прокуратуры, общепризнанными принципами и нормами международного права;
2) ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплением роли Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров
в выполнении международных договоров Российской Федерации. Предложен соответствующий проект федерального закона.
Третий параграф — «Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — посвящен отражению специфики прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе, которую характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. В целях упорядочения представления об объектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе предложена их классификация:
1) по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции путем осуществления разрешительной системы:
— органы государства, осуществляющие разрешительную систему, их должностные лица; органы управления и руководители организаций, наделенных отдельными государственными полномочиями по осуществлению разрешительной системы (обеспечению ее функционирования);
— органы управления и руководители организаций, не наделенные государственными полномочиями по осуществлению разрешительной системы (обеспечению ее функционирования);
2) по критерию осуществления нормотворческой деятельности:
— уполномоченные органы, издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;
— органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, не издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования
разрешительной системы;
3) по правовому статусу в рамках осуществления разрешительной
системы:
а) по наличию властных полномочий в рамках осуществления разрешительной системы:
— властные участники разрешительной системы;
— невластные участники разрешительной системы;
б) по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):
— органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, осуществляющие разрешительную деятельность (обеспечивающие ее осуществление);
— органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;
— органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющие деятельность (действия), связанную с необходимостью получения соответствующих разрешений (либо являющиеся их соискателями).
Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о широком привлечении коммерческих и некоммерческих организаций к обеспечению реализации властного компонента разрешительной системы (в том числе: государственных корпораций, государственных и муниципальных учреждений, саморегулируемых организаций). Между тем в настоящее время рамки объектного состава прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе построены на основе восприятия традиционной для отечественной правовой системы классификации субъектов права на государственные органы, осуществляющие властную деятельность, и невластные организации. Возможным для осмысления происходящих изменений и реализации целей прокурорского надзора, на наш взгляд, является обращение к широко обсуждаемой в науке теоретической конструкции «юридического лица публичного права», наделенного властными полномочиями.
Под субъектом прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом современного определения этого термина)
понимается прокурор, носитель надзорных функций прокуратуры, действующий в пределах своей компетенции. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе производится прокурорами как территориальных, так и специализированных прокуратур различных уровней.
В четвертом параграфе — «Органы исполнительной власти — объекты прокурорского надзора» — исследованы особенности наиболее обширной категории властных участников разрешительной системы в прокурорско-надзорных правоотношениях.
Одно из направлений проводимой в государстве административной реформы — принципиальное закрепление функциональных особенностей статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Функциями по контролю и надзору по общему правилу наделены федеральные службы, которыми выполняется наибольший объем разрешительной деятельности. Вместе с тем, на практике разрешительные полномочия реализуются федеральными министерствами, федеральными агентствами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления.
Негативное влияние на состояние законности оказывают изъяны правового регулирования полномочий органов исполнительной власти в Российской Федерации: нестабильность и неопределенность их компетенции по осуществлению разрешительных процедур, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности.
Глава 4 — «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — включает три параграфа. Первый параграф — «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе — направление предупреждения преступлений и иных правонарушений» — посвящен вопросу предупреждения правонарушений (включая преступления) в качестве необходимого элемента прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
Работа прокуратуры направлена на улучшение деятельности всего аппарата публичного управления, активизацию своевременного и полного предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, устранение обстоятельств, им способствующих. Ключевая роль прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе с позиции предупреждения правонарушений обусловлена его спецификой, обеспечивающей реализацию эффективных средств раннего предупреждения преступности.
Предмет прокурорского надзора за исполнением . законов о разрешительной системе охватывает законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений на осуществление деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений. Прокурорский надзор за исполнением этих так называемых ограничительных законов (в том числе федеральных законов: от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.) имеет особое значение для предупреждения правонарушений путем воздействия на их причины и условия.
Недостатки разрешительной деятельности, осуществляемой объектами прокурорского надзора, являются обстоятельством, способствующим совершению широкого спектра правонарушений в различных сферах общественных отношений, охваченных сферой действия разрешительной системы.
Существенное значение в рассматриваемом аспекте приобретает устранение средствами прокурорского надзора за исполнением законов о
разрешительной системе несовершенства законодательства, являющегося одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности.
Второй параграф — «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе и защита публичного интереса» — посвящен особенностям прокурорского надзора как инструмента защиты публичного интереса. Учет баланса частного и публичного интереса является исходной точкой обоснованности введения разрешительных режимов и замены их иными механизмами государственного регулирования общественных отношений. Отсутствие оптимального сочетания частных и публичных интересов в разрешительной сфере может привести к ухудшению состояния законности.
Реализация публичного интереса является необходимым элементом прокурорско-надзорной деятельности, остро востребованным обществом. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе, обеспечивая защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, в то же время направлен на защиту прав иных граждан, охраняемых законами интересов общества и государства. Выявление и пресечение нарушений законов, связанных с уклонением недобросовестных предпринимателей от прохождения разрешительных процедур, формальным их осуществлением, обеспечивает защиту интересов потребителей и иных граждан, находящихся в сфере воздействия результатов небезопасного предпринимательства, способствует устранению угроз безопасности в целом.
Однако в арбитражном процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя не в полной мере получила законодательное закрепление. Умаление полномочий прокурора по инициации судебного отстаивания публичных дел усложняет реализацию возложенных на прокуратуру задач.
В третьем параграфе — «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как направление противодействия коррупции» — исследованы основы антикоррупционной деятельности прокуратуры на рассматриваемом направлении.
Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловлен высокой степенью свободы действия, вызванной спецификой разрешительной деятельности; значительной интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями. Распространению коррупции способствуют особенности правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность, и условия ее осуществления. В качестве наиболее часто встречающихся форм проявления коррупции при осуществлении разрешительных полномочий органами власти опрошенные прокурорские работники называют протекционизм и взяточничество.
Неслучайно п. 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.
В 2012 г. в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции выявлено 2 964 нарушения законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. Количество выявленных органами прокуратуры в этой сфере нарушений законов за последние пять лет существенно снизилось (в 2008 г. их было 7 582), что, как представляется, не является показателем реального улучшения состояния законности.
На основе проведенного исследования сформулированы предложения, касающиеся повышения качества правовой основы противодействия коррупции в сфере осуществления разрешительной системы на федеральном уровне, в том числе путем проведения антикоррупционной экспертизы действующих
нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительных процедур в различных сферах, по результатам которой должен быть разработан комплекс мер по исключению положений, способствующих коррупционным проявлениям в деятельности разрешительных органов (их должностных лиц), а также путем распространения пределов проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы на разрешительную сферу в целом, установления административной ответственности должностных лиц за ненадлежащее осуществление разрешительных процедур. Предложен соответствующий проект федерального закона.
Обозначены пути совершенствования ведомственной системы статистического наблюдения за состоянием работы органов прокуратуры по противодействию коррупции в части осуществления лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур в целях надлежащего учета коррупционных проявлений в разрешительной сфере и адекватной организации прокурорского надзора.
Глава 5 — «Теоретические и прикладные проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — содержит три параграфа.
В первом параграфе — «Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе» — определена сущность прокурорской компетенции, опосредующей роль и место прокуратуры в системе государственных органов путем законодательного закрепления возложенного на нее объема публичных функций.
В целом компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе сформулирована диссертантом в качестве определенной федеральными законами меры его должного и возможного поведения по обеспечению соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и действующим на территории Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным
законам, законам Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации деятельности, действий (бездействия) и правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в сфере функционирования разрешительной системы.
В целях устранения недостатков формально-юридического закрепления в статутном законе компетенции прокуроров (как правового средства), препятствующих эффективной реализации ими своих полномочий по надзору за исполнением законов о разрешительной системе, предложено разграничить права и обязанности прокуроров, имеющие различное правовое содержание (разработаны соответствующие изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), унифицировать правовые нормы, регулирующие их компетенцию.
Например, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Между тем практики применения соответствующих полномочий прокурорами не имеется, поскольку вопрос о принципиальной возможности реализации их в контексте ст. 52 АПК РФ является дискуссионным.
Во втором параграфе — «Теоретические и организационные проблемы выявления прокурором нарушений законов о разрешительной системе» — показано, что прокурорско-надзорную деятельность осложняет: отсутствие достаточной процессуализации прокурорско-надзорных мероприятий и закрепления в законодательстве четкого механизма доступа
прокуроров к охраняемой законом тайне; несовершенство правовой регламентации взаимодействия, оперативного обмена информацией с иными органами публичной власти.
В частности, отсутствие единообразного порядка взаимодействия органов прокуратуры с иными государственными органами усугубляется коллизиями статутного Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и иных федеральных законов. Тогда как потребность обеспечения законности требует активного вовлечения в процесс мониторинга ее состояния всех органов, реализующих полномочия в сфере осуществления разрешительной системы.
По мнению диссертанта, в условиях рыночных отношений широта дискреционных полномочий прокуроров, неполнота регламентации осуществляемых ими административных процедур, отсутствие процессуальных гарантий для участников прокурорско-надзорного производства, дублирование деятельности прокуратуры и иных государственных органов не только не влечет эффективное решение ими поставленных задач, но и, напротив, создает предпосылки для нарушения законов.
В третьем параграфе — «Теоретические и организационные проблемы применения прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе» — диссертантом проведено теоретическое исследование всего спектра мер реагирования прокурора на выявленные нарушения законов о разрешительной системе путем использования полномочий по устранению, предупреждению нарушений законов и привлечению виновных лиц к ответственности.
Обозначен ряд проблемных вопросов применения конкретных мер реагирования, предложены пути их устранения. В числе таких вопросов, например, проблемы реализации прокурором административного преследования в сфере функционирования разрешительной системы. Только по вынесенным прокурорами постановлениям (направленным в арбитражные суды заявлениям) органами административной юрисдикции и судьями в 2012 г. привлечено к
административной ответственности 7 393 лица в сфере лицензирования (что составляет 11,9 % от общего количества привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лиц в сфере экономики). Проведенным исследованием установлено, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере лицензирования возбуждаются прокурорами в отношении хозяйствующих субъектов — юридических лиц (их должностных лиц), индивидуальных предпринимателей и физических лиц. По мнению диссертанта, такая ситуация требует устранения. Предложены меры по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, включая упрочение его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции, устранению на этом пути пробелов законодательства. Разработаны изменения в законодательство и проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации, принятие которого будет направлено на совершенствование ведомственной статистической отчетности по форме «ОН» в части результатов административного преследования.
Применительно к проблеме предъявления прокурором требований о привлечении лиц, нарушивших закон, к дисциплинарной ответственности, диссертантом сделан вывод о необходимости более четкого закрепления процедуры вынесения прокурором постановлений о привлечении к дисциплинарной ответственности, их движения и порядка обжалования принятых решений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и ТК РФ. Предложен проект соответствующих изменений в законодательство.
Глава 6 — «Теоретико-правовые проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — состоит их двух параграфов.
В первом параграфе — «Совершенствование правовой и организационной основы регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — показаны направления
оптимизации правового регулирования прокурорской деятельности на рассматриваемом направлении.
На взгляд диссертанта, требуется в первую очередь осуществить научно обоснованную систематизацию всего массива нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, в целях последующего устранения коллизий и пробелов в праве.
Необходимыми представляются унификация и гармонизация законодательных норм о компетенции прокуроров по надзору за исполнением законов о разрешительной системе. Речь здесь можно вести о законодательном нивелировании неоправданной дифференциации (излишнего дробления правового регулирования) при закреплении Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами (в том числе кодифицированного характера) компетенции прокуроров, конкретизации правового регулирования ее элементов.
Одним из приемлемых, по мнению диссертанта, вариантов возможного изменения редакции ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего определения круга объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом тенденции делегирования публично-правовых полномочий негосударственным образованиям) являлось бы формулирование данной статьи посредством использования теоретической конструкции «государственный орган» и «орган, организация, наделенные федеральным законом государственными или иными публичными полномочиями». Предложен соответствующий проект федерального закона.
Предложены конкретные направления совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (его процессуализации), включая планирование работы прокуроров, организацию прокурорских проверок исполнения законов, взаимодействие органов прокуратуры с иными органами и организациями при
осуществлении прокурорского надзора, совершенствование его методического сопровождения, а также организации статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности.
Разработан проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О внесении изменений в статистическую отчетность о деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», предусматривающий внесение в форму «ОН» статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2011г. № 106) изменений, предполагающих исключение из разд. 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» строки 11 «О лицензировании» и дополнение данного раздела строкой 76 «В сфере законодательства о разрешительной системе: всего» и строкой 77 «В том числе о лицензировании».
Оптимизация законодательных актов, устанавливающих основания и порядок осуществления разрешительной системы, выполняющих роль правовых критериев, применяемых прокурором для обеспечения верховенства закона, по мнению диссертанта, предполагает актуализацию правовых норм, регулирующих функционирование разрешительной системы, в целях обеспечения единых правил разрешительной деятельности. В рамках этого на федеральном уровне необходимо путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные аспекты осуществления разрешительной деятельности, исчерпывающим образом выявить недостатки (коллизии, пробелы) законодательства в целях формирования единого правового пространства функционирования разрешительной системы; исключить неопределенность толкования отдельных положений нормативных правовых актов, регламентирующих разрешительную систему, добиваясь максимальной четкости понятийного аппарата в целях обеспечения их одинакового восприятия и единообразного толкования, нивелирования возможностей для избыточного
административного усмотрения органов, наделенных разрешительными полномочиями, снижения коррупционных рисков.
Требуется дальнейшая унификация правового регулирования и кодификация законодательства, регламентирующего осуществление разрешительной системы, результатом которой могло бы явиться создание комплексного законодательного акта, закрепляющего общие принципы государственной политики по вопросам функционирования разрешительной системы и исчерпывающий перечень видов деятельности (действий), на осуществление которых требуется получение разрешений уполномоченных органов, императивно устанавливающего сферы законодательного регулирования разрешительной системы, а также определяющего исходные для разрешительной деятельности понятия.
Второй параграф — «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средство укрепления законности в сфере государственного управления» — логически завершает проведенное исследование.
На современном этапе развития России преобразование характера экономических отношений, становление правового государства, определение публичного правозащитного вектора повлекло кардинальный рост значения всей системы государственного управления, включая разрешительную систему. На укрепление законности в сфере функционирования властного компонента разрешительной системы направлены предпринимаемые государством меры в рамках реализации административной реформы: оптимизация функций органов исполнительной власти, устранение избыточных разрешительных полномочий, ликвидация административных барьеров; обеспечение транспарентности органов, наделенных разрешительными полномочиями; проведение институциональных преобразований государственного контроля (надзора), обеспечивающего функционирование разрешительной системы; комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг (в том числе разрешений).
Вместе с тем, повсеместное нарушение законов в деятельности властных субъектов разрешительной системы, распространение фактов неисполнения возложенных полномочий уполномоченными органами (их должностньми лицами), несоблюдение прав граждан и юридических лиц в ходе предоставления государственных и муниципальных услуг позволяют сделать вывод о существенной деформации состояния законности при осуществлении государственного управления в сфере ее функционирования.
Как элемент правозащитной деятельности прокуратуры следует рассматривать обеспечение присущими ей надзорными средствами соблюдения прав граждан органами, задействованными в сфере функционирования разрешительной системы, осуществляющими предоставление государственных и муниципальных услуг. Прокуратура является одним из необходимых элементов реализации общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг в виде предоставления разрешений.
Потребность наиболее полного использования правокорректирующего потенциала прокурорского надзора в контексте модернизации государственного управления, исчерпывающей реализации прокуратурой своего предназначения как одной из гарантий законности функционирования разрешительной системы определяет необходимость четкой регламентации порядка взаимодействия прокуратуры с иными государственными органами.
Предложено дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением, обязывающим государственные органы (органы государственной власти) и органы местного самоуправления (их должностных лиц), перечисленные в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц); унифицировать используемую в КоАП РФ терминологию применительно к составам административных правонарушений,
предусматривающих ответственность за нарушение порядка функционирования разрешительной системы.
В заключении в обобщенном виде кратко сформулированы полученные в ходе исследования выводы и предложения.
Список работ автора, опубликованных по теме диссертации Монографии
1. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики [Текст] / Н.В. Субанова. — М.: Юриспруденция, 2010. — 8,6 п. л.
2. Субанова, Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль [Текст] / Н.В. Субанова. — М.: Статут, 2011. — 14,6 п. л.
3. Субанова, Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти [Текст] / Н.В. Субанова. — М.: Юриспруденция, 2012. — 12,7 п. л.
4. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации [Текст] / Н.В. Субанова. — М.: Юрлитинформ, 2012. — 14,3 п. л.
5. Субанова, Н.В. Лицензионный контроль /Правовое регулирование государственного контроля [Текст] / Н.В. Субанова : моногр. /отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. — М. : Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Анкил, 2012. — Лично автора — 0,7 п. л.
Научные работы, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации
6. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере лицензирования закупки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. — 2004. — № 3. — 0,1 п. л.
7. Субанова, Н.В. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением лицензионного законодательства в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Уголовное право. — 2004. — № 1. — 0,4 п. л.
8. Субанова, Н.В. Недостатки правового регулирования государственного управления как фактор состояния законности [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — 2009. — № 5 (13). — 0,2 п. л.
9. Субанова, Н.В. Вопросы правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — 2009. —№ 4 (12). — 0,2 п. л.
10. Субанова, Н.В. Административно-деликтная статистика и работа органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. — 2010. — № 3. —
0.1 п. л.
11. Субанова, Н.В. Оборот пиротехнических изделий [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. — 2010. — № 6. — 0,1 п. л.
12. Субанова, Н.В. Безлицензионная деятельность субъектов предпринимательства [Текст] / Н.В. Субанова // Уголовное право. — 2011. —№
1.-0,2 п. л.
13. Субанова, Н.В. Временный запрет деятельности: пределы прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. — 2011. — № 6. — 0,1 п. л.
14. Субанова, Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. — 2011. —№ 1. — 0,1 п. л.
15. Субанова, Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России [Текст] / Н.В. Субанова // История государства и права. — 2012. — № 5. — 0,1 п. л.
16. Субанова, Н.В. Правовое регулирование организации и проведения азартных игр: история и современность [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. — 2011.—№ 12.-0,2 п. л.
17. Субанова, Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Административное и.муниципальное право. — 2011. — № 8 (44). — 0,2 п. л.
18. Субанова, Н.В. Органы управления саморегулируемых организаций как объекты прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — 2011. — № 4 (24). — 0,2 п. л.
19. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор как средство укрепления законности в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Журн. рос. права. — 2012,—№ 1.-0,2 п. л.
20. Субанова, Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 11 (35). — 0,2 п. л.
21. Субанова, Н.В. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в сфере экономики: история, состояние, тенденции развития [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — 2012. — № 2 (28). — 0,3 п. л.
22. Субанова, Н.В. Административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора: проблемы правоприменения [Текст] / Н.В. Субанова // Юрид. мысль. — 2012. — № 1. — 0,2 п. л.
23. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как направление обеспечения национальной безопасности [Текст] / Н.В. Субанова // Национальная безопасность / nota bene.
— 2012.—№ 6 (23). — 0,4 п. л.
24. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе и противодействие коррупции [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — 2013. — № 3 (35).
— 0,2 п. л.
Иные научные работы
25. Субанова, Н.В. Анализ состояния законности в сфере лицензирования предпринимательской деятельности как предпосылка прокурорского надзора за исполнением лицензионного законодательства в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов : сб. науч. тр. / Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2003. — Лично автора — 0,5 п. л.
26. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирующего отношения в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции [Текст] / Н.В. Субанова // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов : сб. науч. тр. / Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2003. — Лично автора — 0,3 п. л.
27. Субанова, Н.В. Обращение в суд как средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения лицензионного законодательства [Текст] / Н.В. Субанова // Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве : сб. ст. Вып. 9 / под общ. ред. А.Х. Казариной, О.В. Смирнова ; Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2005. — Лично автора — 0,3 п. л.
28. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав человека подразделениями милиции общественной безопасности [Текст] / Н.В. Субанова // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел : материалы междунар. науч.-практ. конф. (Кемерово, 2 декабря 2005 г.) / отв. ред. С.П. Звягин. — Кемерово : КРИРПО, 2006. — Лично автора — 0,1 п. л.
29. Субанова, Н.В. Разрешительная деятельность как направление обеспечения экономической безопасности [Текст] У Н.В. Субанова // Экономическая преступность в сфере инвестиционной деятельности : материалы междунар. науч.-практ. конф., 19 мая 2011 г. : сб. ст. •— М. : Акад. экономической безопасности МВД России, 2011. — Лично автора — 0,2 п. л.
30. Субанова, Н.В. Лицензирование и саморегулирование как инструменты правового регулирования предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Материалы V науч. чтений памяти проф. С.Н. Братуся (Москва, 25 октября 2010 г.) / отв. ред. Н.Г. Доронина ; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М. : Юстицинформ, 2011. — Лично автора — 0,3 п. л.
31. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов в сфере лицензирования как форма обеспечения единого правового пространства [Текст] / Н.В. Субанова // Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации : материалы науч. конф., 25 ноября 2010 г. / отв. ред. А.Ю. Винокуров. — М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011.— Лично автора — 0,2 п. л.
32. Субанова, Н.В. Транспарентность государственного управления как фактор состояния законности [Текст] / Н.В. Субанова // Правовые и социально-экономические аспекты стратегии модернизации России : материалы Междунар. науч.-практ. конф., 27 мая 2011 г. / под ред. А.Н. Ильяшенко, П.В. Каленского, В.В. Сорокожердьева. — Краснодар : Краснод. ун-т МВД России, 2011. — Лично автора — 0,2 п. л.
33. Субанова, Н.В. Разрешительная деятельность органов исполнительной власти в лесной сфере [Текст] / Н.В. Субанова // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере : сб. материалов «круглого стола» / отв. ред. О.С. Капинус. — М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. — Лично автора — 0,1 п. л.
34. Субанова, Н.В. Сертификация как форма разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Обеспечение законности в Российской Федерации : сб. материалов науч. конф., проведенной на юрид. фак. Моск. гуманит. ун-та, 24 ноября 2011 г. / отв. ред. А.Ю. Винокуров. — М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. — Лично автора — 0,1 п. л.
35. Субанова, Н.В. Методология оценки прокурором законности правовых актов в сфере публичной разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Научные труды : в 2 т. Т. 2. Вып. 11 / отв. ред. В.В. Гриб ; Рос. акад. юрид. наук. —М.: Юрист, 2011. —Лично автора — 0,1 п. л.
36. Субанова, Н.В. Предупреждение прокуратурой правонарушений в публичной разрешительной системе [Текст] / Н.В. Субанова // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов : сб. ст. : в 2 ч. / Акад. Генеральной прокуратуры Рос.
Федерации, Ии-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2011. — Лично автора — 0,4 п. л.
37. Субанова, Н.В. Разрешительное регулирование отношений в сфере предпринимательской деятельности: историко-правовой аспект [Текст] / Н.В. Субанова // Актуальные вопросы российского права : сб. науч. ст. Вып. 22 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. — М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. — Лично автора — 0,3 п. л.
38. Субанова, Н.В. Обеспечение законности в сфере производства и оборота алкогольной продукции средствами прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Научно-правовое обеспечение развития инновационной экономики и модернизации промышленной политики России : материалы междунар. науч.-практ. конф. : сб. науч. ст. Ч. 3 / под ред. А.Г. Кобилева, A.B. Плотникова (Израиль), Ж.Л. Трюэля (Франция), В.В. Сорокожердьева, З.М. Хашевой. — Краснодар : ЮИМ, 2012. — Лично автора — 0,2 п. л.
39. Субанова, Н.В. Состояние законности в сфере осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти и работа органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Право и его реализация в XXI веке : сб. науч. тр. (по материалам Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 80-летию Саратовской государственной юридической академии, Саратов, 29—30 сентября 2011 г.) : в 2 ч. Ч. 2. — Саратов : Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». — Лично автора — 0,1 п. л.
40. Субанова, Н.В. Законность в сфере экономики и ее обеспечение средствами прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Законность в экономической сфере как необходимый фактор благоприятного инвестиционного климата : материалы VI Ежегодных науч. чтений, посвященных памяти проф. С.Н. Братуся (Москва, 26 октября 2011 г.) / отв. ред. Н.Г. Доронина, A.B. Габов. — М. : Юриспруденция, 2012. — Лично автора — 0,3 п. л.
41. Субанова, Н.В. Органы местного самоуправления как объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе
[Текст] / Н.В. Субанова // Системное социально-экономическое обновление России: императивы, правовые и хозяйственные механизмы : материалы Междунар. науч.-практ. конф. : сб. ст. Ч. 1 / под ред. П.В. Каленского, Э.В. Соболева, В.В. Сорокожердьева. — М. : «Ваш полиграфический партнер», 2012. — Лично автора — 0,2 п. л.
42. Субанова, Н.В. Обеспечение законности разрешительной деятельности в сфере экономики: практика работы органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Стратегия ускоренной динамики российского общества: экономика, политика, право : материалы междунар. науч.-практ. конф. Ч. 2 / под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, В.В. Сорокожердьева, З.М. Хашевой. — Краснодар : ЮИМ, 2012. — Лично автора — 0,3 п. л.
43. Субанова, Н.В. Прокуратура как элемент обеспечения конституционной законности в разрешительной сфере [Текст] / Н.В. Субанова // Россия и современный мир: ключевые проблемы и решения в экономической, правовой и социальной сферах : материалы междунар. науч.-практ. конф. / под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, В.В. Сорокожердьева, З.М. Хашевой. — Краснодар : ЮИМ, 2013. — Лично автора — 0,3 п. л.
44. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в сфере здравоохранения [Текст] / Н.В. Субанова // Здоровье нации и национальная безопасность / под ред. проф. А.И. Долговой. — М.: Рос. криминолог, ассоц., 2013.—Лично автора — 0,1 п. л.
45. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Энциклопедия Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации / под общ. ред. О.С. Капинус. — М. : Фолиант, 2013. — Лично автора — 0,1 п. л.
46. Субанова, Н.В., Бут, Н.Д., Жубрин, Р.В. Анализ и оценка состояния законности в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова, Н.Д. Буг, Р.В. Жубрин // Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации : пособие / под общ. ред. О.С. Капинус ; Акад. Ген.
прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2012. — 0,4 п. л. (соавторство не разделено).
47. Субанова, Н.В., Савельева, A.B. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности [Текст] / Н.В. Субанова, A.B. Савельева // Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики : сб. метод, материалов / рук. авт. коллектива О.С. Капинус ; общ. ред. А.Э. Буксман ; Ген. прокуратура Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — М. : Мир энциклопедий Аванта+; Астрель, 2010. — 1,9 п. л. (соавторство не разделено).
Общий объем публикаций составляет 61,6 п. л.
Подписано в печать 30.08.2013
Усл. Печ.л. 2,3 Уч. - изд.л.2,3
Тираж 150 экз. Наряд № 8
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д.2, к.1
