Территориальная организация местного самоуправления

Шарнина, Любовь Александровна

Территориальная организация местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Территориальная организация местного самоуправления»

На правах рукописи

Шарнина Любовь Александровна

¡, Территориальная организация местного самоуправления

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Красноярск— 2004

Диссертация выполнена в Красноярском государственном университете (юридический институт)

Научный руководитель: кандидат юридических наук

Княгинин Константин Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Акмапова Альфия Азгаровна

кандидат юридических наук, доцент Лютцер Виктор Леонидович

Ведущая организация:

Московская государственная юридическая академия

Защита состоится 24 февраля 2004 года в 15 часов на заседании диссертационного совета К.501.001.13 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов

Автореферат разослан <с » 200 ^года.

Ученый секретарь диссертационного совета

О.Л. Лысенко

2 О Об-4

тлвъ

¿ШЧОЦ-

Общая характеристика работы.

Актуальность темы исследования. Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников.

Однако, среди работ о территориальном устройстве местного самоуправления отсутствуют концептуальные исследования, посвященные понятию территориальной организации местного самоуправления и отличию ее от смежных типов территориальной организации публичной власти.

Сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развитая из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией и практикой. Современные авторы, как правило, повторяют признаки, выработанные в советский период для административно-территориального деления, не учитывая, что их содержание требует пересмотра из-за изменения природы местной власти.

Такое состояние разработанности в науке вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, безусловно, сказывается на качестве правового регулирования. Нормы действующего законодатетьства по вопросам муниципально—территориального устройства не представляют собой целостной внутренне согласованной системы Они изобилуют пробелами, внутренними противоречиями, некотрые из них невозможно применить на практике.

Таким образом, актуальность избранной темы обусловлена необходимостью разработки целостностной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным

условиям. .

|и»с илцкомллыма |

•ИММОТКХА 1

. гэм

Цели и задачи исследования. Основными целями исследования являются:

1. Установление признаков, характеризующие сущность территори&чьной организации местного самоуправления.

2. Определение исходя из сущности территориальной организации местного самоуправления структуры муниципально- территориального деления, требований к определению границ муниципальных образований, стадий процесса определения границ муниципальных образований и их содержания

Дополнительной целью исследования является проведение догматического анализа территориальной организации местного самоуправления в соответствии с установленными признаками. Под догматическим анализом применительно к целям настоящей работы понимается исследование особенностей законодательного регулирования территориальной организации местного самоуправления Проведение догматического анализа мы назвали дополнительной целью работы, поскольку она лишь сопутствует основным целям, осуществляется не в полной мере, а фрагментарно, с целью показать практическое значение тех или иных выводов.

Для достижения указанных целей решаются следующие задачи— оценка выработанных наукой конституционного права признаков территориальной организации местного самоуправления,

— установление сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления;

— определение факторообразуюших признаков территориальной общности;

установление существующих в социальной практике типов территориальных общностей и связей между ними; - анализ возможных моделей структуры муниципально-территориального деления:

установление моделей структуры муниципально территориального деления, соответствующих существующим в социальной практике типам

' г*..*". - 1

»'„'•.>*• „<< .. , 2 * !

территориальных общностей и связей между ними, а также их возможностям по решению вопросов местного значения;

анализ доктринальных и легальных критериев определения границ муниципальных образований;

— установление критериев определения границ муниципальных образований, согласующихся с признаками территориальной организации местного самоуправления;

— определение стадий процесса определения границ муниципальных образований и их последовательности;

— установление порядка выражения инициативы муниципально-территориальных изменений;

— анализ форм выявления мнения населения, соответствующих легально установленным видам муниципально-территориальных изменений;

— определение форм выявления и учета мнения населения, согласующихся с признаками территориальной организации местного самоуправления;

внесение предложений по совершенствованию законодательства, а также рекомендаций, которыми должен руководствоваться правоприменитель.

Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные правовые методы исследования: метод анализа и синтеза метод обобщения, индукции, исторический и сравнительно-правовой методы научного исследования.

Теоретической базой исследования являются труды таких ученых-правоведов как CA Авакьян, A.A. Акмалова, Г.В. Барабашев. Н.С Бондарь, В.И. Васильев, А.И. Васильчиков, И.В. Выдрин, А.Д. Градовский, Е.В. Гриценко. А.И. Етистраюв, А А. Замотаев, ВВ. Ивановский, С.П. Калинин, А Н. Кокогов, O.E. Кутафин, А.И. Лепешкин, B.J1. Лютцер, P.C. Павловский, Н В Постовой, В А Рянжин, А С Саломаткин, А А. Транин, В.И. Фадеев, З.Г. Френкель, Б Н. Чичерин, М.А. Шафир, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и др

Кроме того, используются работы зарубежных правоведов, а гакже литература по основам знаний в области экономической теории и социологии.

Научная новизна диссертации Научная новизна исследования заключается в определении требований охвата территорией муниципального образования места проживания территориальной общности людей и местности, необходимой для удовлетворения ее интересов, как сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления; установлении объективного единства местных интересов и осознания его наличности жителями соответствующей территории как факторообразующих признаков территориальной общности; установлении существующих в социальной практике типов территориальных общностей и связей между ними; определении соответствующих им моделей структуры муниципально территориального деления; установлении критериев определения границ муниципальных образований в зависимости от типа территориальной общности, служащего социальной основой муниципального образования; установлении последовательности стадий процесса определения границ муниципальных образований, позволяющей выявить территориальную общность и сферу распространения ее местных интересов; определении субъектов и порядка выражения инициативы муниципально-территориальных изменений, усыновлении форм выявления и учета мнения населения, соответствующих конкретным видам муниципально-территориальных изменений, указании на необходимость учета установленной сущности территориальной организации местного самоуправления при ее юридической нормировке и внесении соответствующих предложений по совершенствованию законодательства, а также рекомендаций правоприменителю

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Сущностными признаками территориальной организации местного самоуправления являются' охват границами муниципального образования места проживания территориальной общности и включение в состав

муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения ее местных интересов

Территориальная общность представляет собой коллектив людей, объединенных социальной'связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности и состоящей в единстве интересов по благоустройству мест проживания и обеспечению благосостояния.

2 Факторообразуюпшми признаками территориальной общности являются объективное единство местных интересов и осознание его наличности жителями местности.

3. Территориальные общности, существующие в социальной практике, имеют простейшую (элементарные общности) и многоуровневую структуру (сложноорганизованные общности). Составными элементами сложноорганизованных общностей могут быть населенный пункт, группа населенных пунктов и часть населенного пункта Зависимость территориальных общностей друг от друга может проявляться в меньшей степени, чем в рамках сложноорганизованных общностей, что позволяет выделять переходные типы интеграции территориальных общностей.

4. Модели структуры муниципально территориального деления должны соответствовать типам территориальных общностей и связей между ними, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения.

Федеральным законодателем эти требования учтены не в полной мере. В дополнение к устано в пенным видам структуры муниципально-территориального деления в законе следует закрепить возможность применения одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу для элементарных территориальных общностей, включая общности, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения; одноуровневой структуры по районному принципу для регионов с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и

достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения, а также регионов, где в рамках поселений территориальные общности не сложились: а также многоуровневой городской структуры в крупных городах, где сформировались сложноорганизованные территориальные общности. Кроме того, для восполнения недостаточности ресурсной базы для решения всех вопросов местного значения законодателем должны быть предусмотрены формы межмуниципального сотрудничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств

5. Критерии определения границ муниципальных образований должны предетавлять собой показатели наличия объективного единства местных интересов и сферы их распространения.

Исходя из сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления они должны включать две группы требований, применяемых последовательно — сначала критерии выявления территориальной общности, а затем критерии определения сферы распространения ее интересов. С учетом многообразия типов территориальных обшностей в составе первой группы необходимо выделять критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного населенного пункта, критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и критерии выявления сложноорганизованной территориальной общности.

Кри1ериями первой подгруппы являются, наличие собственной инфраструктуры для удовлетворения всех местных интересов, наличие собственных местных интересов, не свойственных жителям соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от прилегающих населенных пунктов, выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов. Критериями второй подгруппы являются аналогичные показатели с той разницей, что они должны демонстрировать автономное положение нескольких населенных пунктов по отношению к внешнему миру По отношению же друг к другу у них должно быть сильное

тяготение Критериями гретьей подгруппы являются наличие у населенного пункта (группы населенных пунктов или части населенного пункта) собственной инфраструктуры для удовлетворения повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры на большей территории, включающей место проживания жителей иных населенных пунктов (всего населенного пункта), наличие между жителями этой территории постоянных, многочисленных бытовых контактов, наличие собственных местных задач у жителей населенного пункта (группы населенных пунктов или части населенного пункта).

Критерием второй группы является соблюдение исторических границ населенных пунктов и обеспечение самостоятельным территориальным общностям возможности для развития путем включения, помимо зон проживания, территории, на которую распространяются их экономические интересы.

6 Процесс определения границ муниципальных образований должен включать в себя как действия, направленные на установление объективной основы для определения соответствующей территории муниципального образования, так и действия, направленные на выявление субъективного отношения жителей к территориальным изменениям Выявление мнения населения должно происходить после подтверждения объективных оснований для изменения границ муниципальных образований.

В рамках первой стадии субъекты инициативы должны подтвердить, что прежнее деление не соответствует назначению территориальной организации местного самоуправления, и что предлагаемые изменения приведут муниципальное территориальное деление в соответствие с ним

муниципальных образований, наличие объективной основы для территориальных изменений.

Задача третьей стадии состоит в том, чтобы выявить, осознает ли население, проживающее в рамках границ, которые планируется установить в резулыате муниципально-территориальных изменений, что оно представляет собой единую территориальную общность и что на данную территорию распространяются его местные интересы.

Последняя стадия представляет собой техническое оформление муниципально территориальных изменений. После того, как подтверждены объективные предпосылки территориальных изменений (на второй стадии) и субъективное осознание их необходимости (на третьей стадии), уполномоченный субъект уже не может отказаться от принятия акта, который бы оформил муниципально-территориальные изменения.

7. Когда речь идет о территориальных изменениях, не связанных с изменением персонального состава имеющихся муниципальных образований, население может выступать их инициатором только как официально признанный субъект местных интересов — население муниципального образования, подвергающегося территориальным изменениям.

Осуществление территориальных изменений, влекущих за собой изменение персональною состава существующих муниципальных образований, предполагает, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных общности либо территориальная общность находится на большей территории, нежели территория одною муниципального образования. В первом случае инициатива территориальных вменений должна принадлежать выделяющемуся коллективу жителей А во втором случае инициативой должны наделяться составные части фактическою субъекта местных интересов, стремящиеся к воссоединению, то есть это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального образования.

8. Правовое регулирование порядка выявления мнения населения должно быть дифференцированным, учитывающим разнообразие видов муниципально-территориальных изменений, выделяемых в зависимости от того, предполагается изменение персонального состава населения муниципального образования или сферы распространения его интересов, а также в зависимости от вида изменения персонального состава населения муниципального образования.

Если в результате изменения территории муниципальных образований не предполагается изменения их персонального состава, мнение населения должно выявляться на уровне производимых изменений. Формой выявления мнения населения должно служить решение представительных органов местного самоуправления.

При осуществлении территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования части жителей, мнение оставшейся части муниципального образования не должно учитываться Выявлению подлежит только мнение населения той части муниципального образования, которая подлежит исключению. Если эта часть не образует самостоятельного муниципального образования, а присоединяется к другому существующему муниципальному образованию, необходимо выявить еще и мнение населения муниципального образования, к которому предполагается присоединение. Аналогичным образом должен решаться вопрос при объединении муниципальных образований.

эюго правша сооавляег территориальное изменение, в результате которого городское поселение, находящееся в составе муниципального района, приобретает статус городского округа Итогом такого территориально!о изменения является определение новых границ муниципального района, из которого выходит городское поселение. Однако, мнение населения выделяющейся части жителей муниципального района должно выявляться при помощи голосования

В соответствии с этими рекомендациями формы выявления мнения населения, предусмотренные федеральным законодателем, должны быть подвергнуты корректировке.

Кроме того, предусмотренный Федеральным законом перечень видов терри юриальных изменений следует дополнить такими видами, как упразднение иути/ипепыюго района и упразднение поселения, которые предполагают отнесение части упраздняемою муниципального образования к одному соседнему муниципальному образованию, а другой части к другому муниципальному образованию.

9. Назначение учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции не допустить проведение территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовтетворению ее интересов, ипи, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей Поэтому отрицательное мнение населения по вопросу об изменении муниципально-)ерриюриального цепения должно блокировать принятие решения о таком изменении

Научно-практическая значимость исаедования. Выводы и рекомещации, которые содержатся в диссертации могут быть испопьзовами в процессе совершенствования механизма правового рег^пиргячичя

территориальной организации местного самоуправления, для оптимизации нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также при разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Прикладное научное значение работы состоит также в том, что отраженные в ней положения могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и муниципального права, при написании учебных пособий.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного, административного и муниципального права Красноярского государственного университета. Основные положения диссертации также были обсуждены на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах на научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В П Шахматова, организованной и проведенной Красноярским государственным университетом (сентябрь 2001 г.), на «круглом столе» по проблемам местного самоуправления, организованном совместно Красноярским государственным университетом и Программой международного сотрудничества преподавателей и студентов «ТЕМПУС» (апрель 2003 г ).

Основные выводы осуществленного исследования также излагались в ходе преподавания курса конституционного и муниципального права в юридическом институте Красноярского государственного университета.

По итогам исследования опубликованы четыре работы.

Структура работы. Структура работы обусловлена целями и методологией исследования Диссертационная работа состоит из трех глав, включающих девять параграфов, введения, заключения, списка литературы и двух приложений.

Содержание работы.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются объект и предмет исследования, раскрываются его цели и задачи, характеризуются теоретическая и методологическая основы работы, показывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В г,¡иве I «Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления» определяются сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления, обусловленные природой местного самоуправления, показывается их соотношение друг с другом. Исходя из сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления устанавливается ее объективная социальная основа в виде системы расселения территориальных общностей, определяются факторы, по наличию которых можно судшь о существовании территориальной общности, устанавливаются существующие в социальной практике типы территориальных общностей и связей между ними.

В первом параграфе определяются сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления, согласующиеся с идеей местного самоуправления.

Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения» или «местные дела», используемого для обозначения сферы деятельности местного самоуправления. Исходным понятием для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве земли и состоящие в удовлетворении на месте всех основных потребностей жителей.

Местные дела занимаю) обособленное положение в числе прочих дел Это обусловлено тем, что, во-первых, местные дела бпижайшим образом зафагиваюг интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но, ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел Во-вторых, ло дела, которые объективно могут быть решены

силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые исторически были закреплены за местным сообществом1.

Местные интересы состоят в благоустройстве мест проживания и социальном благосостоянии граждан. Особенность их заключается в локальности, в значимости исключительно для лиц, совместно проживающих на ограниченной территории, а также в том, что они носят не частный, а общественный характер. Они принадлежат не отдельным индивидам, а территориальной общности - коллективу жителей, объединенных социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности и состоящей в единстве местных интересов.

На территориальную общность, а не отдельных индивидов, как на субъект местных интересов указывает то, что, во-первых, местные интересы могут быть реализованы только сообща. Частью это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке (организация систем водоснабжения, очистки, уличное освещение и др.). Другую часть общих потребностей жителей составляют потребности, более эффективное осуществление которых будет при условии их совместного, а не индивидуального осуществления (снос старых домов, организация дошкольного и школьного образования, поликлиническая помощь и др.).

Во-вторых, местные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимого от социального статуса. Они не несут в себе отпечаток личных пристрастий, вкусов и привычек. Это обстоятельство также указывает на то, что местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее благо.

В-третьих, местные интересы относятся, как к субъекту, к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения.

1 1Ьпр 1иквидаиия отходов как коммунальная чадача возникла в Германии еще в средневековых городах (см Handwoerterbuch del Rauinoidung Hannover 1995 S 12)

В-четвертых, в составе местных интересов находятся потребности, обусловленные концентрацией людей на сравнительно небольшой территории Это потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самою сообщества, как объективно существующего социального организма Их реализация носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами отдельных объединенных в нем индивидуумов. Примерами таких потребностей являются призрение престарелых и малоимущих, упорядочение землевладения и землепользования и др.

Вторая составляющая сущности местного самоуправления состоит в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами. Назначение местного самоуправления состоит в том, чтобы само заинтересованное более всего в деле население ведало свои хозяйственные, культурные нужды.

Поскольку смысл местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами, сущностными признаками территориальной организации местного самоуправления являются: охват границами муниципального образования места проживания терриюри&гыюй общности и включение в состав муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения ее местных интересов.

Границы территории, необходимой для удовлетворения местных интересов, объективно задаются сферой распространения местных интересов данной территориальной общности. Они должны определяться исходя из се возможностей.

Второй параграф работы посвящен установлению факторов, по наличию которых можно судить о существовании территориальной общности.

Рассмотрение этого вопроса производится в работе в соответствии с теорией интереса а также исходя из установленных сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления.

Интерес имеет две формы бытия: объективный интерес и субъективное убеждение в его наличности Решающее значение для права имеет не объективный интерес, а субъективное суждение о наличности его. Осознание наличия интереса - обязательное условие для признания действий по его реализации юридически значимыми. Значение же для права объективного интереса различно в зависимости от того, производится осуществление интереса его носителем или иным лицом.

Если носитель интереса объективно не может самостоятельно его представлять и реализовывать, интерес не представляет собой априорного блага, способ достижения которого не имеет значения, в праве должны быть предусмотрены гарантии реализации объективного интереса

В ходе исследования установлено, что установить всех жителей, составляющих территориатьную общность представляется возможным только на наличный момент (территориальная общность, являясь открытым образованием, постоянно меняет свой персональный состав). Интерес территориальной общности охватывает собою не только живущее поколение, а и не родившееся еще, то есть лаже в наличный момент охватить всех лиц, которые связаны единством местных интересов, не представляется возможным Кроме того, волю большинства, выражаемую при проведении голосования, сходов граждан, все же нельзя признать общей волей. В связи с этим в работе делается вывод, что для установления единства местных интересов необходимо руководствоваться как объективными, так и субъективными показателями его наличности.

Выявление субъективного осознания - это требование, обусловленное тем, что живущее в данный момент взрослое население составляет ядро территориальной общности, ее базовый элемент Выявление же наличия объективного единства местных интересов - это своего рода гарантия для членов территориальной общности, которые не могут самостоятельно выражать и реализовывать местные интересы в ситу каких-либо причин, например, в силу малолетнего возраста, а также для членов, которые, хотя и способны

самостоятельно выражать свои интересы, но мнение которых расходится с позицией большинства жителей. Иначе говоря, выявление наличия объективною единства местных интересов ото еще гарантия учета мнения меньшинства.

В случае, когда отсутствует объективное единство интересов, но есть желание населения сообща решать свои местные вопросы, при перевесе в численности одной из объединенных групп неминуема ситуация, когда интересами части населения муниципального образования будут пренебрегать, использовать общие ресурсы для решения задач только одной, численно превосходящей группы жителей. Если же численность каждого из коллективов жителей будет примерно одинакова, неизбежны острые конфликты при определении приоритетов в решении местных задач, а также при распределении имеющихся средств.

Определение территории муниципального образования без осознания населением единства своих местных интересов также представляет собой пример игнорирования сути местного самоуправления. Ведь жители такого муниципального образования, которые окажутся у власти, будут воспринимать их не как свое, а чужое дело, которое они выну» цены вести, но которое не является их собственной нуждой.

Таким образом, только при подтверждении наличия объективного единства местных интересов и осознания его жителями можно констатировать наличие [ерриториальной общности, и на этой социальной базе конструировать муниципальное образование.

В третьем параграфе определяются основные типы территориальных общностей и связей между ними, существующие в социальной практике.

В ходе исследования выделены следующие типы территориальных общностей, элементарные и сложноорганизованные общности Для первого типа хараюерно осознание жителями собственного единства на базе общности всех местных интересов Для второго типа характерно ю, что одни насущные потребности объединяют людей в рамках одной территории, другие в ботее

широких территориальных пределах. Элементарные общности могут состоять из одного или нескольких населенных пунктов. Составными элементами сложноорганизованных общностей могут выступать части населенных пунктов, целые населенные пункты или группы населенных пунктов

Зависимость территориальных общностей друг от друга может проявляться в меньшей степени, чем в рамках сложноорганизованных общностей, что позволяет выделять переходные типы интеграции территориальных общностей: )) тяготение территориальных общностей друг к другу, при котором процесс осознания единства местных интересов начался но еще не завершился. 2) экономическая зависимость территориальных общностей, основанная на том, что жители, хотя не осознаю] единства местных интересов, но понимают, что самостоятельно решить собственные задачи каждая из общностей в отдельности не может.

Однако, следует отметить, что территориальная общность на базе населенных пунктов складывается не всегда. В социальной практике нередки случаи, когда население вовсе не осознает наличия общественных местных интересов.

В главе // «Муниципально-территориальное деление» исследуются понятия муниципально-территориального и административно территориального деления в их соотношении, определяются модели структуры муниципально-территориального деления, соответствующие существующим в социальной практике типам территориальных общностей и связей между ними, устанавливаются критерии определения границ муниципальных образований. Производится догматический анализ муниципально-территориального деления в соответствии с выделенными признаками

Первый параграф посвящен соотношению понятий муниципально-территориального и административно-территориального теления Автором выделяется четыре основных подхода соотнесения этих понятий, нашедших отражение как в доктринальных источниках, так и в нормативных конструкциях региональных законодате тей В соответствии с первым подходом

административно-территориальное деление - это разделение территории государства на составные масти, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов публичной власти. В соответствии с таким пониманием муниципально-территориальное деление выступает как составной элемент административно-территориального деления, интегрированный в его общую структуру.

В рамках второго подхода административно-территориальное деление выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления. Поэтому административно-территориальное деление как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать.

Третий подход заключается в том, что элементы административно -территориального деления служат пространственными ареалами только для местных органов государст венной власти.

В рамках четвертого подхода административно-территориальные единицы предназначены для оптимизации управления административными методами Поэтому уместно выделять административно-территориальное деление субъекта Федерации и административно-территориальное деление муниципальных образований

На взг ляд авюра, рассматривать муниципально-территориальное деление то есть деление территории субъекта Федерации на муниципальные образования, как элемент, вписанный в единую структуру административно-территориально! о деления, что и происходит в рамках первого подхода, неверно Муниципальные образования имеют свои правила установления и изменения границ, что обусловливает автономное и самодостаточное существование муниципально-территориатьного деления.

Что касается второго подхода, то подобное использование термина административно герригориатьного деления вполне уместно, когда в субьекте Федерации на местах тействуют только органы местного самоуправления, и нет

местных органов государственной власти В ином случае необходимо вводить новые понятия для обозначения видовых различий административно-территориальных единиц Если для одного вида название уже есть -муниципально-территориальное деление, то для другого потребуется новое название Введение же новых терминов в ущерб уже существующим и утвердившимся в науке конституционного права представляется не совсем оправданным.

Третий подход не учитывает возможности территориального деления муниципальных образований. Органы местного самоуправления могут создавать на местах местные органы, делегируя им некоторые полномочия В этом случае, по сути, создаются административно территориальные единицы муниципальных образований.

Таким образом, более полным в своем взгляде на административно-территориальное деление, учитывающим все возможные его формы является четвертый подход Административно-территориальное деление субъекта Федерации должно устанавливаться законом субъекта Федерации, если, конечно, в рамках субъекта действуют местные органы государственного управления. Административно-территориальное деление муниципального образования должно устанавливаться актами органов местного самоуправления.

Законодательством должно осуществляться юридическое разведение административно территориального и муниципально-территориального деления, территориально же возможно частичное наложение административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципапьно-территориального деления

Во втором параграфе второй главы диссертации речь идет о структуре муниципально-терриюриального деления Автором исслетуются используемые в мировой практике модели структуры муницинапьно-территориального деления на предмет их соответствия сущностным требованиям территориальной организации местного самоуправтения и

делается вывод о невозможности установления одной модели муниципальное территориального деления, то есть одного варианта определения уровней с соответствующими им видами муниципальных образований. Множественность типов территориальных общностей и связей между ними обусловливает необходимость применения разнообразных конструкций муниципально-территориальной организации и, как следствие, разнообразных моделей организации органов местного самоуправления.

Элементарным общностям должна соответствовать одноуровневая структура муниципально-территориального деления. Сложноорганизованным общностям — многоуровневая структура муниципально-территориального деления.

В сложноорганизованных городских общностях город выступает в качестве доминирующего субъекта, что должно отражаться в нормативных конструкциях. В связи с этим законодательно следует закрепить право городского муниципально! о образования определять организационные формы районных властей, территориальные и функциональные пределы самосюятельности внутригородских муниципальных образований.

В сложноорганизованных общностях типа «район - внутрирайонные муниципальные образования)» внутрирайонные муниципальные образования всегда имеют автономное положение по отношению к вышестоящему уровню. Их автономность задается территориальной изолированностью Если поселения находя 1ся в жесткой взаимной зависимости друг от друга и есть осознание наличия общих районных интересов, район должен рассматриваться как самосюятельная муниципальная единица в части решения районных задач и как объединение муниципальных образований в части решения собственных задач муниципальных образований, входящих в состав района, но которые переданы на выполнение району исходя из соображений эффективности или восполнения недос!ающей ресурсной базы. Поэтому при формировании органов власти района следует сочетать принципы представительства населения и представите шсгва поселений, входящих в состав района.

В случае если интеграционные связи внутри района слабо выражены, но процесс осознания собственного единства уже начался, представительный орган района должен быть органом представительства низовых муниципальных образований, а высшее должностное тицо должно избираться представительным органом района.

Когда у территориальных общностей, вне зависимости от их типа, объективно существуют одинаковые интересы и есть понимание того, что они будут более эффективно реализованы при объединении усилий, но осознания того, что эти коллективы представляют собой одну социальную общность, нет, решение общих вопросов должно осуществляться на договорной основе через применение форм межмуниципального сотрудничества

Когда территориальная общность на базе поселений не сформировалась (жители не осознают наличие общественных местных интересов), нужно использовать одноуровневую модель, организованную по районному принципу

В случае невозможное!и самостоятельного решения вопросов местного значения, когда отсутствие ресурсной базы вызвано природно-географическими факторами и особенностями расселения населения (северные районы, для которых свойственна рассеянность населения по большим пространствам, малочисленность населенных пунктов, отсутствие регулярного наземного транспорта), возможно использование двух вариантов структуры муниципально-территориального деления' одноуровневой модепи по поселенческому принципу и одноуровневой модели по районному принципу.

При нормативной регуляции структуры муниципально-территориального деления федеральный законодатель учел не все из рассмотренных типов территориальных общностей и связей между ними Поэтому в дополнение к установпенным видам структуры муниципально-территориального деления в законе следует закрепить возможность применения одноуровневой структуры муниципально территориального деления по поселенческому принципу для общности, в достаточной мере необеспеченных ресурсами для решения муниципальных задач, одноуровневой структуры по районному принципу в

регионах с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная рес>рсная база для решения основных вопросов местного значения, и в регионах, где в рамках поселений территориальные общности не сложились, а также многоуровневой городской структуры. Кроме того, для восполнения недостаточности ресурсной базы для решения всех вопросов местного значения ¡аконодате.тем должны быть предусмотрены формы межмуииципальнот о сотр>дничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств.

Третий параграф посвящен критериям определения границ муниципальных образований Автором исследуются доктринальные и легальные кршерии определения границ муниципальных образований, — и ■делается вывоз об их неприемлемости в силу того, что все они допускают несоответствие границ муниципальных образований с территорией проживания территориальной общности, а также игнорирование существующих на практике типов связей между территориальными общностями и поселениями.

Кроме того, отмечается, что легальные критерии не отвечают требованиям достаточности и внутренней непротиворечивости.

Критерии определения границ муниципальных образований, по мнению диссертанта, должны офажать наличие объективного единства местных интересов и сферы их распространения и включать две группы требований, применяемых последовательно — сначала критерии выявления

территориальной общности, а затем критерии определения сферы распространения ее интересов В составе критериев первой группы следует выделять критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей населенного пункта, критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и критерии выявления сложноортанизованной общности.

Критериями выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного населенного пункта, должны быть: наличие инфраструктуры

для удовлетворения своих местных интересов, наличие собственных местных интересов, отличных от интересов соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от прилегающих населенных пунктов выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов

Критериями выявления территориальной общности состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, должны являться аналогичные показатели с той лишь разницей, что они должны демонстрировать автономное положение нескольких населенных пунктов по отношению к внешнему миру По отношению же друт к другу у них должно быть сильное тяготение

На практике для проверки соответствия населенных пунктов указанным критериям могут использоваться различные методы Свидетельством наличия объективно существующих обших интересов являются так называемые синтетические показатели зависимости одних населенных пунктов от друт их территорий Одним из таких показателей являются автобусные и железнодорожные билеты. По ним можно определять зоны, окружающие тог или иной населенный пункт. На основе информации телефонных станций можно установить места расположения абонентов, имеющих самую высокую частоту связи с исследуемой территорией Аналогичные выводы можно сделать на основе анализа отправленных писем, продажи и доставки местных газет и т.д.

Кроме того, социологами разработана концепция социальной дистанции которая позволяет измерять чувства и отношение, проявляемое социальной группой к иным группам Социальная дистанция измеряется путем раздельного рассмотрения взаимосвязей в которые чюди вступают с представителями других социальных групп Существуют специальные вопросники, отвечая на которые члены одной группы оценивают взаимосвязи отвергая или, наоборот принимая представителей других групп

Критериями выявления сложноорганизованной общности должны быть наличие у населенного пункта (группы населенных пунктов или части населенного пункта) собственной инфраструктуры ття удовлетворения

повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры на большей территории, включающей еще несколько населенных пунктов (весь населенный пункт), наличие между жителями этой территории постоянных, многочисленных бытовых контактов, наличие собственных местных задач у жителей населенного пункта (группы населенных пунктов или части населенного пункта).

Что касается критериев выявления сферы распространения местных интересов территориальной общности, то здесь, с одной стороны, следует придерживаться требования соблюдения исторических границ населенных пунктов, с другой стороны, необходимо обеспечить для самостоятельных территориальных общностей возможности для развития, и не ограничивать их исключительно юной проживания.

В третьей главе «Процесс определения границ муниципальных образований» перевод абстрактного муниципально-территориального деления в конкретное с установлением на местности границ муниципальных образований рассматривается как юридический процесс. Выделяются стадии процесса, их содержание и последовательность осуществления.

Первый параграф посвящен определению понятия и стадий процесса определения границ муниципальных образований. По мнению автора, множественность юридических действий, наличие доказывания и правоприменения, стадийность действий, многосубъектность, необходимость закрепления гарантий учета мнения населения позволяют рассматривать порядок определения траниц муниципальных образований как процесс.

В работе исследуется выделяемый в юридической литературе набор стадий указанного процесса Делается вывод о невключении в состав процесса по определению границ муниципальных образований действий, ориентированных на оформление правосубъектности вновь образованных или преобразованных муниципальных образований, поскольку они уже не направлены на установление траниц муниципальных образований.

Далее автором обращается внимание на то. что рассмотрение инициативы муниципально-территориальных изменений органами государственной власти должно происходить до того, как будут проведены процедуры по выявлению мнения населения. Смысл выявления мнения населения состоит в том, чтобы установить, осознает ли население единство своих местных интересов и как оно представляет границы их распространения Цель же рассмотрения органами государственной власти субъектов Федерации заявленной инициативы об изменении границ муниципальных образований заключается в установлении наличия объективных условий для осуществления территориальных изменений

Установление наличия или отсутствия объективной необходимости в осуществлении территориальных изменений до выявления наличия или отсутствия субъективного осознания их необходимости может предотвратить неоправданные траты финансовых средств. Кроме того, такая последовательность действий позволит избежать принятия решения вразрез с мнением населения в случае, когда население желает произвести территориальные изменения, а объективных предпосылок для их осуществления нет.

Следовательно, первой стадией должно быть выражение инициативы изменения границ муниципальных образований, второй - подтверждение органами т осударственной власти субъекта Федерации возможности осуществления муниципалыю-территориальных изменений, третьей выявление мнения населения по поводу возможных территориальных изменений, и, наконец, четвертой - принятие решения об изменении муниципально-территориального деления.

Во втором параграфе исследуется порядок выражения инициативы муниципально-территориальных изменений и ее рассмотрения компетентными органами Законодателем инициаторы территориальных изменений надлежащим образом не конкретизированы По мнению авюра, когда речь идет о территориальных изменениях, не связанных с изменением персонального состава имеющихся муниципальных образований, население может выступать

их инициатором только как официально признанный субъект местных интересов - население муниципального образования. Осуществление же территориальных изменений, влекущих за собой изменение персонального состава существующих муниципальных образований, предполагает, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных общности либо территориальная общность находится на большей территории, нежели территория одного муниципального образования. 15 первом случае инициатива территориальных изменений должна принадлежать выделяющемуся коллективу жителей, а во втором случае инициативой должны наделяться составные части фактического субъекта местных интересов, стремящиеся к воссоединению, то есть это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального образования

Субъектом выражения инициативы федеральных органов государственной власти должен быть орган общей компетенции — Президент РФ Право инициирования муниципально территориальных изменений, исходящее от органов государственной власти субъектов Федерации, должно быть предоставлено высшему должностному лицу субъекта Федерации. На уровне же местного самоуправления выражение инициативы изменения территории муниципальных образований должно быть прерогативой представительно! о органа местного самоуправления.

В последнем третьем параграфе с установленных в работе позиций анализируются формы выявления и учета мнения населения. Анализ закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах ортанизации местного самоуправления в Российской Федерации» форм выявления мнения населения, соответствующих установленным видам муниципально-территориальных изменений, показал, что они внутренне не согпасованы друг с другом Об этом свидетельствует то, что некоторые виды изменения территории имеют сходные последствия для одного из подвер] аюшихся изменениям муниципальных образований, но

сопровождаются для него различными формами выявления мнения населения Кроме того, некоторые из них не согласуются с установленными сущностными требованиями территориальной организации местного самоуправления.

Поэтому отдельные формы выявления мнения населения, предусмотренные Федеральным законом применительно к конкретным видам территориальных изменений, предлагается подвергнуть следующей корректировке.

При отнесении территорий отдельных поселений и (ичи) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов должно быть получено выраженное путем голосования или сходе граждан согласие населения выделяющегося населенного пункта или выраженное представительным органом местного самоуправления согласие выделяющегося поселения, выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений района, в который осуществляется вхождение. При присоединении населенных пунктов нужно еще получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие поселения, в которое осуществляется вхождение.

При разделении (выделении) муниципального района должно быть

получено выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений выделяющейся части.

При разделении (выделении) посечения нужно получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населенного пункта (или населенных пунктов), который выделяется в отдельное поселение

При наделении городского посечения статусом городского округа нужно получить выраженное путем голосования согласие населения поселения

При лишении городского посечения статуса городского округа нужно получить согласие населения городского округа, выраженное путем голосования. и выраженное представил ельным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений района, в который включается городское поселение

При объединении муниципальных районов нужно получить выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений объединяющихся районов.

При объединении посепений необходимо получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населения каждого из поселений Кроме тою, предусмотренный Законом перечень видов территориальных изменений следует дополнить такими видами, как упразднение муниципального района и упразднение посе пения, которые предполагают отнесение части упраздняемого муниципального образования к одному соседнему муниципальному образованию, а другой части - к другому муниципальному образованию Если речь идет об упразднении муниципального района, нужно получить согласие каждого из поселений базового района на такое упразднение и согласие каждого из поселений соседних районов на присоединение части территории базового района Формой выражения согласия поселения должно бьпь решение представительного органа местного самоуправления

При упразднении поселения следует получить согласие каждого из населенных пунктов базового поселения на упразднение. Если поселение состоит из одного населенного пункта, нужно получить согласие населения каждой из частей поселения, которые будут присоединяться к соседним посепениям Далее, необходимо согласие поселений, к которым предполагается присоединить территории базового поселения Во всех случаях формой выявления мнения населения должно быть голосование или сход граждан.

Назначение учета мнения населения, по мнению диссертанта, состоит в выполнении блокирующей функции - не допустить проведение территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению ее интересов, или, наоборот, включение в состав мунинипатьного образования территории, на которую не распространяются

интересы его жителей. Поэтому отрицательное мнение населения по вопросу об изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении Такое следствие должно наступать и в случае, когда отрицательное мнение высказано населением только одной из двух или трех заинтересованных территорий.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию законодательства.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора. I. Соотношение административно-территориального и муниципально-1ерриториального устройства в Российской Федерации//Ученые записки Юридического Института Красноярского государственного университета' Вып I: По итогам научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В. П. Шахматова. Красноярск, 2001 - 0,5 п.л.

2 Критерии определения границ муниципальных образований // Право: теория и практика. 2004. № 5. - 0,5 п.л.

3 Конституция РФ и правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления // Конституция как символ эпохи: В 2 т. Т. 2 М , 2004. - 0,4 п.л.

4 Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им I арантии учета мнения населения // Конституционное и муниципальное право 2004. № 6. - 0,6 п.л.

Подписано в печать ЮМ ХОО^г Формат 60x84/8. Бумага тип. Печать офсетная. Усл. печ. л. ^9 Тираж {ОС, Заказ 335.

Издательский центр Красноярского государственного университета 660041 Красноярск, пр. Свободный, 79.

РНБ Русский фон,

2006-4 2763

715

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шарнина, Любовь Александровна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления.

§ 1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления.

§ 2. Территориальная общность как субъект местных интересов: единство объективных и субъективных факторов.

§ 3. Типы территориальных общностей и связей между ними.

Глава 2. Муниципально-территориальное деление

§ 1. Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления.

§ 2. Структура муниципально - территориального деления.

§3. Критерии определения границ муниципальных образований.

Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований.

§ 1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований.

§ 2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и ее рассмотрение компетентными органами.

§ 3. Формы выявления и учета мнения населения.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Территориальная организация местного самоуправления"

Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников.

Однако, приходится согласиться с оценкой В.А. Ржевского, высказанной еще в 1966 году, что научная разработка проблем территориальной организации государства «пока не соответствует ее актуальности»1. Среди работ о территориальном устройстве местного самоуправления отсутствуют концептуальные исследования, посвященные понятию территориальной организации местного самоуправления и отличию ее от смежных типов территориальной организации публичной власти.

Сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развития из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией и практикой. Современные авторы, как правило, повторяют признаки, выработанные в советский период для административно-территориального деления, не учитывая, что их содержание требует пересмотра с учетом изменения природы местной власти.

Отсутствие четкой концепции в правовой доктрине позволяет отдельным представителям юридической науки вести речь об отсутствии самостоятельности территориальной организации местного самоуправления как правового явления, о необходимости регулирования отношений, связанных с устройством местного самоуправления в рамках института административно-территориального устройства.

Не вдаваясь сейчас в существо аргументов, приводимых сторонниками данного воззрения и их оппонентами, отметим лишь, что сам факт Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов. 1966. С. 4. возникновения подобных рассуждений свидетельствует о критическом состоянии концепции территориальной организации местного самоуправления.

Такое состояние разработанности в науке вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, безусловно, сказывается на качестве правового регулирования. Нормы действующего законодательства по вопросам муниципально-территориального устройства не представляют собой целостной внутренне согласованной системы. Они изобилуют пробелами, внутренними противоречиями, некоторые из них невозможно применить на практике.

Объектом исследования являются общественные отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления (муниципально-территориальные отношения).

Основной характеристикой юридической сущности муниципально-территориальных отношений мы полагаем их направленность на выявление территориальной общности, являющейся субъектом местных интересов.

Поэтому в качестве предмета исследования нами определена территория размещения территориальной общности, ее типы, способы выявления, объективные и субъективные предпосылки для ее изменения. Основными целями предстоящего исследования являются:

1) установление признаков, характеризующих сущность территориальной организации местного самоуправления;

2) определение исходя из сущности территориальной организации местного самоуправления структуры муниципально-территориального деления, требований к определению границ муниципальных образований, стадий процесса определения границ муниципальных образований и их содержания.

Для достижения указанных целей решаются следующие задачи: оценка выработанных наукой конституционного права признаков территориальной организации местного самоуправления, установление сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления; определение факторообразующих признаков территориальной общности; установление существующих в социальной практике типов территориальных общностей и связей между ними; анализ возможных моделей структуры муниципально-территориального деления; установление моделей структуры муниципально-территориального деления соответствующих существующим в социальной практике типам территориальных общностей и связей между ними, а также их возможностям по решению вопросов местного значения; анализ доктринальных и легальных критериев определения границ муниципальных образований; установление критериев определения границ муниципальных образований, согласующихся с признаками территориальной организации местного самоуправления; определение стадий процесса определения границ муниципальных образований и их последовательности; установление порядка выражения инициативы муниципально-территориальных изменений;

2 Под догматическим анализом применительно к целям настоящей работы понимается исследование особенностей законодательного регулирования территориальной организации местного самоуправления. Проведение догматического анализа мы назвали дополнительной целью работы, поскольку она лишь сопутствует целям установления сущности территориальной организации местного самоуправления и соответствующих ей моделей структуры муниципально-территориального деления, критериев определения границ муниципальных образований, стадий порядка определения границ муниципальных образований и их анализ форм выявления мнения населения, соответствующих легально установленным видам муниципально-территориальных изменений; определение форм выявления и учета мнения населения, согласующихся с признаками территориальной организации местного самоуправления;

- внесение предложений по совершенствованию законодательства, а также рекомендаций, которыми должен руководствоваться правоприменитель.

Для решения поставленных задач используются следующие методы научного познания: формально-юридический, социологический, исторический, сравнительный и сравнительно-правовой. В работе использовались различные научные приемы, включая: логический, системно-структурный, обобщение, теоретическое моделирование, анализ и синтез.

Теоретической основой настоящего диссертационного исследования явились труды таких ведущих отечественных ученых-правоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.И. Васильчиков, И.В. Выдрин, А.Д. Градовский, Е.В. Гриценко, А.И. Елистратов, A.A. Замотаев, В.В. Ивановский, С.П. Калинин, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, А.И. Лепешкин, P.C. Павловский, Н.В. Постовой, В.А. Рянжин, A.C. Саломаткин, A.A. Транин, В.И. Фадеев, З.Г. Френкель, Б.Н. Чичерин, М.А. Шафир, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и др.

Кроме того, в ходе осуществления исследования используются работы зарубежных авторов, а именно: Ж. Бюрдо, М. Вебера, Г. Еллинека, Р. Иеринга, 3. Йожи, Ф. Кнемайера, Т. Маунца, В. Острома, Э. Тоффлера, Л. Штейна, Д. Энеди и др.

Научная новизна исследования заключается в определении требований охвата территорией муниципального образования места проживания территориальной общности и местности, необходимой для удовлетворения ее местных интересов, как сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления; установлении объективного единства местных содержания. Он осуществляется не в полной мере, а фрагментарно, с целью показать практическое значение тех или иных выводов. интересов и осознания его наличности жителями соответствующей территории как факторообразующих признаков территориальной общности; установлении существующих в социальной практике типов территориальных общностей и связей между ними; определении соответствующих им моделей структуры муниципально-территориального деления; установлении критериев определения границ муниципальных образований в зависимости от типа территориальной общности, служащего социальной основой муниципального образования; установлении последовательности стадий процесса определения границ муниципальных образований, позволяющей выявить территориальную общность и сферу распространения ее местных интересов; определении субъектов и порядка выражения инициативы муниципально-территориальных изменений; установлении форм выявления и учета мнения населения, соответствующих конкретным видам муниципально-территориальных изменений; указании на необходимость учета установленной сущности территориальной организации местного самоуправления при ее юридической нормировке и внесении соответствующих предложений по совершенствованию законодательства, а также рекомендаций правоприменителю.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Сущностными признаками территориальной организации местного самоуправления являются: охват границами муниципального образования места проживания территориальной общности и включение в состав муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения ее местных интересов.

Территориальная общность представляет собой коллектив людей, объединенных социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности и состоящей в единстве их интересов.

2. Факторообразующими признаками территориальной общности являются объективное единство местных интересов и осознание его наличности жителями местности.

3. Территориальные общности, существующие в социальной практике, имеют простейшую (элементарные общности) и многоуровневую структуру (сложноорганизованные общности). Сложноорганизованные общности бывают двух видов: территориальные общности, составными элементами которых выступают поселения, и территориальные общности, элементами которых выступают части поселений. Зависимость территориальных общностей друг от друга может проявляться в меньшей степени, чем в рамках сложноорганизованных общностей, что позволяет выделять переходные типы интеграции территориальных общностей.

4. Модели структуры муниципально-территориального деления должны соответствовать типам территориальных общностей и связей между ними, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения.

Федеральным законодателем эти требования учтены не в полной мере. В дополнение к установленным видам структуры муниципально-территориального деления в законе следует закрепить возможность применения одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу для элементарных территориальных общностей, включая общности, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения; одноуровневой структуры по районному принципу для регионов с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения, а также регионов, где в рамках поселений территориальные общности не сложились; а также многоуровневой городской структуры в крупных городах, где сформировались сложноорганизованные территориальные общности. Кроме того, для восполнения недостаточности ресурсной базы для решения всех вопросов местного значения законодателем должны быть предусмотрены формы межмуниципального сотрудничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств.

5. Критерии определения границ муниципальных образований должны V представлять собой показатели наличия объективного единства местных интересов и сферы их распространения.

Исходя из сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления они должны включать две группы требований, применяемых последовательно — сначала критерии выявления территориальной общности, а затем критерии определения сферы распространения ее интересов. С учетом многообразия типов территориальных общностей в составе первой группы необходимо выделять критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного населенного пункта, критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и критерии выявления сложноорганизованной территориальной общности.

Критериями первой подгруппы являются: наличие собственной инфраструктуры для удовлетворения всех местных интересов, осознание своей автономности, наличие собственных местных интересов, не свойственных жителям соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от прилегающих населенных пунктов, выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов. Критериями второй подгруппы А являются аналогичные показатели с той разницей, что они демонстрируют положение нескольких населенных пунктов по отношению к внешнему миру. По отношению же друг к другу у них должно быть сильное тяготение. Критериями третьей подгруппы являются наличие у населенного пункта (части населенного пункта) собственной инфраструктуры для удовлетворения повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры на территории расположения нескольких населенных пунктов (населенного пункта), осознание общих задач с жителями нескольких населенных пунктов (населенного пункта), наличие между ними постоянных, многочисленных бытовых контактов, наличие собственных местных задач у жителей населенного пункта (части населенного пункта).

6. Процесс определения границ муниципальных образований должен включать в себя как действия, направленные на установление объективной основы для определения соответствующей территории муниципального образования, так и действия, направленные на выявление субъективного отношения жителей к предполагаемым территориальным изменениям. Выявление мнения населения должно происходить после подтверждения объективных оснований для изменения границ муниципальных образований.

В рамках первой стадии субъекты инициативы должны подтвердить, что прежнее деление не соответствует назначению территориальной организации местного самоуправления, и что предлагаемые изменения приведут муниципально-территориальное деление в соответствие с ним.

На второй стадии субъект, уполномоченный законодательством принимать решения по вопросам изменения муниципально-территориального деления, должен подтвердить соблюдение критериев определения границ муниципальных образований, наличие объективной основы для территориальных изменений.

Задача третьей стадии состоит в том, чтобы выявить, осознает ли население, проживающее в рамках границ, которые планируется установить в результате муниципально-территориальных изменений, что оно представляет собой единую территориальную общность и что на данную территорию распространяются его местные интересы.

Последняя стадия представляет собой техническое оформление муниципально-территориальных изменений. После того, как подтверждены объективные предпосылки территориальных изменений (на второй стадии) и субъективное осознание их необходимости (на третьей стадии), уполномоченный субъект уже не может отказаться от принятия акта, который бы оформил муниципально-территориальные изменения.

Осуществление территориальных изменений, влекущих за собой изменение персонального состава существующих муниципальных образований, предполагает, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных общности либо территориальная общность находится на большей территории, нежели территория одного муниципального образования. В первом случае инициатива территориальных изменений должна принадлежать выделяющемуся коллективу жителей. А во втором случае инициативой должны наделяться составные части фактического субъекта местных интересов, стремящиеся к воссоединению, то есть это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального образования.

Если в результате изменения территории муниципальных образований не предполагается изменения их персонального состава, мнение населения должно выявляться на уровне производимых изменений. Формой выявления мнения и населения должно служить решение представительных органов местного самоуправления.

При осуществлении территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования части жителей, мнение оставшейся части муниципального образования не должно учитываться. Выявлению подлежит только мнение населения той части муниципального образования, которая подлежит исключению. Если эта часть не образует самостоятельного муниципального образования, а присоединяется к другому существующему муниципальному образованию, необходимо выявить еще и мнение населения муниципального образования, к которому предполагается присоединение. Аналогичным образом должен решаться вопрос при объединении муниципальных образований.

Если в результате территориальных изменений должен быть решен вопрос об определении границ низового муниципального образования (поселения), формой выявления мнения населения должно быть голосование (сходы) граждан. Если же границы низовых муниципальных образований остаются неизменными и решается вопрос о границах муниципального образования вышестоящего территориального уровня (муниципальных районов), формой выявления мнения населения должно быть решение представительного органа местного самоуправления поселений. Исключение из этого правила составляет территориальное изменение, в результате которого городское поселение, находящееся в составе муниципального района, приобретает статус городского округа. Итогом такого территориального изменения является определение новых границ муниципального района, из которого выходит городское поселение. Однако, мнение населения выделяющейся части жителей муниципального района должно выявляться при помощи голосования.

Кроме того, предусмотренный Федеральным законом перечень видов территориальных изменений следует дополнить такими видами, как упразднение муниципального района и упразднение поселения, которые предполагают отнесение части упраздняемого муниципального образования к одному соседнему муниципальному образованию, а другой части - к другому муниципальному образованию.

9. Назначение учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции - не допустить проведение территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению ее интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей. Поэтому отрицательное мнение населения по вопросу об изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами, представляющими собой концепцию территориальной организации местного самоуправления, и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательства в сфере территориальной организации местного самоуправления.

Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, муниципального права.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, в частности, на научно

13 практической конференции, посвященной памяти профессора В.П. Шахматова, проводимой Красноярским государственным университетом в сентябре 2001 года, на круглом столе по проблемам местного самоуправления, проводимом совместно Красноярским государственным университетом и Программой международного сотрудничества преподавателей и студентов «ТЕМПУС» в апреле 2003 года.

Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при чтении курса лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву РФ, конституционному праву зарубежных стран и муниципальному праву.

Структура диссертационного исследования. Цель и задачи исследования определили его структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шарнина, Любовь Александровна, Красноярск

Заключение

В ходе проведенного исследования установлено, что сущностными признаками территориальной организации местного самоуправления являются: охват территорией муниципального образования места проживания всех жителей, которые объединены общими местными интересами, иначе говоря, места проживания территориальной общности, и обеспечение совпадения территории муниципального образования с территорий, необходимой для удовлетворения ее местных интересов.

Именно территориальная общность, а не отдельные индивиды, ее составляющие, является субъектом местных интересов. Об этом свидетельствует то, что, во-первых, местные интересы могут быть реализованы только сообща. Во-вторых, местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее благо, так как имеют характер, присущий всем людям, независимого от социального статуса. В-третьих, местные интересы относятся, как к субъекту, к численно не определенной массе людей. В-четвертых, в составе местных интересов находятся потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самого сообщества, как объективно существующего социального организма. Их реализация носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами отдельных индивидуумов.

Факторами, образующими территориальную общность, являются объективное единство местных интересов и осознание его наличности жителями местности.

Территориальные общности, существующие в социальной практике, имеют простейшую (элементарные общности) и многоуровневую структуру (сложноорганизованные общности). Сложноорганизованные общности бывают двух видов: территориальные общности, составными элементами которых выступают поселения, и территориальные общности, элементами которых выступают части поселений. Зависимость территориальных общностей друг от

152 друга может проявляться в меньшей степени, чем в рамках сложноорганизованных общностей, что позволяет выделять переходные типы интеграции территориальных общностей.

Модели структуры муниципально-территориального деления должны соответствовать типам территориальных общностей и связей между ними, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения.

Федеральным законодателем эти требования учтены не в полной мере. Поэтому в дополнение к установленным видам структуры муниципально-территориального деления в законе следует закрепить возможность применения одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу (она должна применяться ко всем элементарным территориальным общностям, как обеспеченным в достаточной мере ресурсами для решения муниципальных задач, так и к тем, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения), одноуровневой структуры по районному принципу (она должна быть применима в регионах с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения, а также в регионах, где в рамках поселений территориальные общности не сложились), а также многоуровневой городской структуры (она должна быть применима не только в городах федерального значения, а и во всех крупных городах, где сложилась многоуровневая структура местных интересов). Кроме того, в целях восполнения недостаточности ресурсной базы для решения всех вопросов местного значения законодателем должны быть предусмотрены формы межмуниципального сотрудничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств.

Критерии определения границ муниципальных образований должны отражать наличие объективного единства местных интересов и сферы их распространения. Легальные критерии не соответствуют этому требованию.

153

Поэтому они должны быть подвергнуты корректировке в соответствии со следующими предложениями.

Исходя из сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления они должны включать две группы требований, применяемых последовательно — сначала критерии выявления территориальной общности, а затем критерии определения сферы распространения ее интересов. С учетом многообразия типов территориальных общностей в составе первой группы необходимо выделять критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного населенного пункта, критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и критерии выявления сложноорганизованной территориальной общности.

Критериями первой подгруппы являются: проживание на принципе самообеспечения (наличие собственной инфраструктуры для удовлетворения всех местных интересов), осознание своей автономности, нетождественность местных интересов с интересами соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от прилегающих населенных пунктов, выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов. Критериями второй подгруппы являются аналогичные показатели с той разницей, что они демонстрируют положение нескольких населенных пунктов по отношению к внешнему миру. По отношению же друг к другу у них должно быть сильное тяготение. Критериями третьей подгруппы являются наличие у населенного пункта (части населенного пункта) собственной инфраструктуры для удовлетворения повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры на территории расположения нескольких населенных пунктов (населенного пункта), осознание общих задач с жителями нескольких населенных пунктов (населенного пункта), наличие между ними постоянных, многочисленных бытовых контактов, наличие собственных местных задач у жителей населенного пункта (части населенного пункта).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» последовательность стадий процесса определения границ муниципальных образований не определена.

По нашему мнению, процесс определения границ муниципальных образований должен включать в себя как действия, направленные на установление объективной основы для определения соответствующей территории муниципального образования, так и действия, направленные на выявление субъективного отношения жителей к предполагаемым территориальным изменениям. Выявление мнения населения должно происходить после подтверждения объективных оснований для изменения границ муниципальных образований.

Поэтому в Закон следует внести следующие дополнения, определяющие последовательность и назначение стадий процесса определения границ муниципальных образований.

В рамках первой стадии субъекты инициативы должны подтвердить, что прежнее деление не соответствует назначению территориальной организации местного самоуправления, и что предлагаемые изменения приведут муниципально-территориальное деление в соответствие с ним.

В Законе инициаторы территориальных изменений надлежащим образом не конкретизированы. По нашему мнению, когда речь идет о территориальных изменениях, не связанных с изменением персонального состава имеющихся муниципальных образований, население может выступать их инициатором только как официально признанный субъект местных интересов - население муниципального образования. Осуществление же территориальных изменений, влекущих за собой изменение персонального состава существующих муниципальных образований, предполагает, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных общности либо территориальная общность находится на большей территории, нежели территория одного муниципального образования. В первом случае инициатива территориальных изменений должна принадлежать выделяющемуся коллективу жителей, а во втором случае инициативой должны наделяться составные части фактического субъекта местных интересов, стремящиеся к воссоединению, то есть это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального образования.

Инициатива федеральных органов государственной власти прежде ее выражения должна быть согласована между заинтересованными федеральными ведомствами. Поэтому, субъектом ее выражения должен быть орган общей

156 компетенции — Президент РФ. Право инициирования муниципально-территориальных изменений, исходящее от органов государственной власти субъектов Федерации, должно быть предоставлено высшему должностному лицу субъекта Федерации. На уровне же местного самоуправления выражение инициативы изменения территории муниципальных образований должно быть прерогативой представительного органа местного самоуправления.

Правовое регулирование порядка выявления мнения населения должно быть дифференцированным, учитывающим разнообразие видов муниципально-территориальных изменений, выделяемых в зависимости от того, предполагается изменение персонального состава населения муниципального образования или сферы распространения его интересов, а также в зависимости от вида изменения персонального состава населения муниципального образования.

Если в результате изменения территории муниципальных образований не предполагается изменения их персонального состава мнение населения должно выявляться на уровне производимых изменений. При изменении границ муниципальных районов должно выявляться мнение населения районов, а при изменении границ поселений - мнение населения поселений. Формой же выявления мнения населения должно служить решение представительных органов местного самоуправления.

При осуществлении территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования части жителей, мнение оставшейся части муниципального образования не должно учитываться. Выявлению подлежит только мнение населения той части муниципального образования, которая подлежит исключению. Если эта часть не образует самостоятельного муниципального образования, а присоединяется к другому существующему муниципальному образованию, необходимо выявить еще и мнение населения муниципального образования, к которому предполагается присоединение. Аналогичным образом должен решаться вопрос при объединении муниципальных образований.

Если в результате территориальных изменений должен быть решен вопрос об определении границ низового муниципального образования (поселения), формой выявления мнения населения должно быть голосование (сходы) граждан. Если же границы низовых муниципальных образований остаются неизменными и решается вопрос о границах муниципального образования вышестоящего уровня (муниципальных районов), формой выявления мнения населения должно быть решение представительного органа местного самоуправления поселений. Исключение из этого правила составляет территориальное изменение, в результате которого городское поселение, находящееся в составе муниципального района, приобретает статус городского округа. Итогом такого территориального изменения является определение новых границ муниципального района, из которого выходит городское поселение. Однако мнение населения выделяющейся части жителей муниципального района должно выявляться при помощи голосования, а не решения представительного органа местного самоуправления.

Поэтому некоторые формы выявления мнения населения, предусмотренные Федеральным законом применительно к конкретным видам территориальных изменений, должны быть подвергнуты корректировке:

При отнесении территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов должно быть получено выраженное путем голосования или сходе граждан согласие населения выделяющегося населенного пункта или выраженное представительным органом местного самоуправления согласие выделяющегося поселения, выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений района, в который осуществляется вхождение. При присоединении населенных пунктов нужно еще получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие поселения, в которое осуществляется вхождение.

При разделении (выделении) муниципального района должно быть получено выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений выделяющейся части.

При разделении (выделении) поселения нужно получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населенного пункта (или населенных пунктов), который выделяется в отдельное поселение.

При наделении городского поселения статусом городского округа нужно получить выраженное путем голосования согласие населения поселения.

При лишении городского поселения статуса городского округа нужно получить согласие населения городского округа, выраженное путем голосования, и выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений района, в который включается городское поселение.

При объединении поселений необходимо получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населения каждого из поселений.

Кроме того, предусмотренный Законом перечень видов территориальных изменений следует дополнить такими видами, как упразднение муниципального района и упразднение поселения, которые предполагают отнесение части упраздняемого муниципального образования к одному соседнему муниципальному образованию, а другой части - к другому муниципальному образованию. Если речь идет об упразднении муниципального района, нужно получить согласие каждого из поселений базового района на такое упразднение и согласие каждого из поселений соседних районов на присоединение части территории базового района. Формой выражения согласия поселения должно быть решение представительного органа местного самоуправления.

При упразднении поселения следует получить согласие каждого из населенных пунктов базового поселения на упразднение. Если поселение

159 состоит из одного населенного пункта, нужно получить согласие населения каждой из частей поселения, которые будут присоединяться к соседним поселениям. Далее, необходимо согласие поселений, к которым предполагается присоединить территории базового поселения. Во всех случаях формой выявления мнения населения должно быть голосование или сход граждан.

Назначение учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции - не допустить проведение территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению ее интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей. Поэтому отрицательное мнение населения по вопросу об изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении. Такое следствие должно наступать и в случае, когда отрицательное мнение высказано населением только одной из двух или трех заинтересованных территорий.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Территориальная организация местного самоуправления»

1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.// Собрание законодательства РФ. 1998 г. №36. Ст. 4466.

3. Бюджетный кодекс РФ. М., 2004.

4. Гражданский кодекс РФ. Часть I. М., 2004.

5. Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изм. от 23 декабря 2003 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №33. Ст. 1915.

6. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 8 декабря 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

7. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (с изм. от 6 апреля 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

8. Федеральный закон от 19 июня 1996 г. № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (с изм. от 2 января 2000 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3030.

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

10. Федерации» (с изм. от 12 августа 2004 г.)// Собрание Законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

11. Определение Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. по жалобе гражданина С.Ф. Киринского.

12. Конституция Удмуртской Республики (с изм. от 16 октября 2003 г.) // СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство».

13. Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 (с изм. от 23 сентября 1998 г.) «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» // Красноярский рабочий. 10.01.96. № 5.

14. Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. № 279-1 (с изм. от 24 апреля 2002 г.) «Об административно-территориальном устройстве республики Бурятия» // СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство».

15. Закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. № 9-оз «Об административно-территориальном устройстве ленинградской области» // Вести. 1996. 7 мая. №47.

16. Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. № 186-1 (с изм. от 11 марта 1997 г.) «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство».

17. Закон Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. № 219-1 (с изм. от 20 декабря 2001 г.) «О местном самоуправлении в Удмуртской республике»//СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство».

18. Закон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. № 72-3 (с изм. от 18 декабря 1998 г.) «Об административно-территориальном устройстве163

19. Тамбовской области» // СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство».

20. Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. № 105 (с изм. от 05 июня 2001 г.) «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1997. №19.

21. Закон Свердловской области «О Северном управленческом округе» от 23 июня 1997 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. №6. Ст. 975.

22. Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139-ОД (с изм. от 11 мая 1999 г.) «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» // Волгоградская правда. 01.11.97. № 207.

23. Закон Амурской области от 1 декабря 1997 г. № 44-03 (с изм. от 17 декабря 2001 г.) «Об административно-территориальном устройстве Амурской области» // Амурская Правда. 20.01.98. № 11-12.

24. Закон Вологодской области от 4 июня 1999 г. № 371-03 (с изм. от 12 октября 2001 г.) «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Вологодской области» // СПС «Консультант Плюс: Региональное законодательство».1. Утратили силу.

25. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.1. Проекты нормативных актов

26. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 169-188;

27. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, JI.B. Олейник и др.) // Российская газета. 1995. 14янв.

28. Решения Федерального конституционного суда Германии

29. Niedersaechsischen Ausfuehrungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz v. 9.04.1973 (NdsAGAbfG) (Rastede-Entscheidung) (BverfGE 79, S. 127-161= NVwZ. 1989. S. 347 ff.).1. Специальная литература.

30. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности местных Советов / С.А. Авакьян. М., 1974.

31. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика) / С.А. Авакьян. М., 1980.

32. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России/С. А. Авакьян//Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994.

33. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти / И.А. Азовкин. М., 1971.

34. Акименко А. Путь к совершенной модели административного устройства / А. Акименко, А. Алексеев, А. Лавров, В.Шувалов // Федерализм. 1996. №2.

35. Алексеев О.Б. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре российской государственности / О.Б. Алексеев, О.И. Генисаретский, П.Г. Щедровицкий // Полития. 1998-1999. № 4(10).

36. Анимница Е.Г. Местное самоуправление: история и современность / Е.Г. Анимница, А.Т. Тертышный. Екатеринбург, 1998.

37. Аселкан З.И. Административно-территориальная единица как объект управления / З.И. Аселкан // Региональная экономика и региональная политика: Сб. науч. тр. Екатеринбург, 1997. Вып. 3.

38. Бакшинскас В.Ю. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ (Акционерное право) /В.Ю. Бакшинскас, Д.И. Дедов, С.А. Карелина. М., 1999.

39. Барабашев Г.В. Местное самоуправление / Г.В. Барабашев. М., 1996.

40. Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации / В.А. Баранчиков. М., 1999.

41. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты / О.В. Берг // Журнал российского права. 2001. №4.

42. Бондарь Н.С. Муниципальное право Российской Федерации / Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко, С.Н. Бочаров. М., 2002.

43. Борщевский Н.В. Город: Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования / Н.В. Борщевский, C.B. Успенский, О.И. Шкаратян. М., 1975.

44. Васильев В.И. Местное самоуправление / В.И. Васильев. М., 1999.

45. О.Васильева Т. А. Реформа государственных институтов в Италии / Т.А. Васильева // Государство и право. 1993. №3.

46. Васильева Т. А. Реформы местного самоуправления в Италии / Т.А. Васильева // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

47. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений / А.И. Васильчиков. T. I. СПб., 1869.

48. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Том I / А.И. Васильчиков. СПб., 1870.

49. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России / Л.Д. Воеводин. М., 1997.

50. Воронин А. Местом жизни пренебречь нельзя: К вопросу об определении оптимальной территории муниципальных образований / А. Воронин // Муниципальная власть. 1998. №1.

51. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект) / И.В. Выдрин. Екатеринбург, 1998.

52. Выдрин И.В. Муниципальное право России /И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. М., 1999.

53. Гавришин М.П. О сущности местного самоуправления / М.П. Гавришин // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые основы, практика: Материалы научно-практической конференции. М., 1996.

54. Галаган И.А. Проблема общего юридического процесса в советской правовой науке / И.А. Галаган // Процессуальные нормы и отношения в советском праве. Воронеж, 1985.

55. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе / Т.М. Говоренкова. М., 1999.

56. Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству / В.М. Горшенев // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967.

57. Горшенев В.М. Природа юридического процесса как комплексной системы / В.М. Горшенев//Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль. 1980.

58. Горяченко Е.Е. Социальная база местного самоуправления / Е.Е. Горяченко, Т.Ю. Иванова // Сибирская деревня в период трансформации социально-экономических отношений. Новосибирск, 1996;

59. Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе / Е.Е. Горяченко // http://ieie.nsc.ru/~rokos/nesch/GLGOR.html.

60. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного управления. Ч. 1 / А.Д. Градовский. СПб., 1883.

61. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России / Е.В. Гриценко. Иркутск. 2001.

62. Гриценко Е.В. Опыт федеральных земель Германии в сферемежмуниципального сотрудничества и его значение для российских168регионов (правовые аспекты) / E.B. Гриценко//Проблемы трансформации экономики региона: Сборник научных трудов. Иркутск, 2000.

63. Гриценко Е.В. Правовое регулирование порядка определения территориальной основы местного самоуправления: некоторые проблемы / Е.В. Гриценко, A.B. Мадьярова//СибЮрВестник. 1998. № 3 // http://www.law.isu.ru/ru/science/vestnik/19983/gricenko.html.

64. Группировка городских и сельских населенных пунктов по регионам Российской Федерации // http://www.gks.ru/PEREPIS/tabl3.htm

65. Гумилев JI. Тысячелетие вокруг Каспия / JI. Гумилев. М., 2002.

66. Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики / Д.И. Дедов. М., 2003.

67. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции / Ж. Доменак. Нижний Новгород, 1999.

68. Елистратов А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. Изд. второе. М., 1917.

69. Еллинек Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. СПб., 1903.

70. Еллинек Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. СПб., 1908.

71. Зайцева J1.C. Березовская сторона / Л.С. Зайцева. Красноярск. 2003.81.3амотаев A.A. О соотношении понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» / A.A. Замотаев // Муниципальная власть. 1998. №4.

72. Замотаев А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление / А. Замотаев // Муниципальная власть. 1999. № 4-5.

73. Иванов С.Н. Территориальные коллективы в системе социалистического самоуправления советского народа / С.Н. Иванов, A.A. Югов // XXVII съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Свердловск, 1988.

74. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы. Вып. Шестой. Местные установления общественного управления / В.В. Ивановский. Казань, 1898.

75. Иеринг Р. Интерес и право / Р. Иеринг. Ярославль. 1880.

76. Иеринг Р. Цель в праве / Р. Иеринг. Т. 1. СПб., 1881.

77. Йожа 3. Структура и функции местного и территориального самоуправления: международный сравнительный анализ / 3. Йожа// Государственная служба за рубежом: Реферативный бюллетень. М., 2000. №1(32).

78. Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации / С.П. Калинин. Омск, 2001.

79. Канада: местное управление и самоуправление. М., 1995.

80. Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России / A.A. Кизеветтер. М., 1910.

81. Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское) / Б.А. Кистяковский. М., 1909.

82. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) / Ф.Л. Кнемайер // Государство и право. 1995. № 4.

83. Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства / К.Н. Княгинин // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета: Вып. 1. Красноярск, 2001.

84. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е.М. Ковешников. М., 2002.

85. Кокотов А.Н. Особенности организации государственной власти в Свердловской области / А.Н. Кокотов // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы науч. конф. М., 1999.

86. Колосов В.А. Геополитика и политическая география / В.А. Колосов, Н.С. Мироненко. М., 2001.

87. Коммунальный кодекс // Межкоммунальное сотрудничество во Франции: (Нормативные материалы). М, 1995.

88. Кравченко А.И. Социология / А.И. Кравченко, В.Ф. Анурин. СПб., 2003.

89. Краснов М.А. Введение в муниципальное право / М.А. Краснов. М., 1993.

90. Кузнецова Л.Г. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних / Л.Г. Кузнецова, Я.Н. Шевченко. М., 1968.

91. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни / М.А. Курчинский. СПб., 1907.

92. Кутафин O.E. Муниципальное право Российской Федерации / O.E. Кутафин, В.И. Фадеев. М., 1997.

93. Кэмпбел Д. Стратегический менеджмент./ Д. Кэмпбел, Д. Стоунхаус, Б. Хьюстон / Пер. с англ. М., 2003.

94. Лепешкин А.И. Местные органы государственной власти / А.И. Лепешкин // Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962.

95. Лешков В. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению» 1864 г., Января 1 / В. Лешков. М., 1865.

96. Лужин A.B. Административно-территориальное устройство Советского государства / A.B. Лужин. М., 1969.

97. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве / В.О. Лучин. М., 1976.

98. Маклаков В.В. Вступительная статья/ В.В. Маклаков//Межкоммунальное сотрудничество во Франции (Нормативные материалы). М., 1995.

99. Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР) / Т. Маунц. М., 1957.

100. Межевич М.Н. Социальное развитие и город/М.Н. Межевич. М., 1979.

101. Местное самоуправление / Отв. ред. X. Пиндт. М., 1995.

102. Местные органы в политической системе капитализма / Отв. ред. В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. М., 1985.

103. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде / В.Н. Моргачев. М., 1987.

104. Нудненко JI.A. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России / J1.A. Нудненко. Барнаул. 2000.

105. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия / И.И. Овчинников. М., 1999.

106. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / В. Остром: Пер. с англ. М., 1993.

107. Павловский P.C. Административно-территориальное устройство СССР / P.C. Павловский, М.А. Шафир. М., 1961.

108. Пергамент А.И. Опека и попечительство / А.И. Пергамент. М., 1966.

109. Пиндайк Р. Микроэкономика / Р. Пиндайк, Д. Рубинфельд.: Сокр. пер. с англ. М., 1992.

110. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации / А.Н. Писарев. М., 1997.

111. Политическая система зарубежных стран социализма. М., 1981.

112. Политический механизм городского управления: (На материалах США): Научно-аналитический обзор. М., 1994.

113. Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления / Н.В. Постовой // Местное право. 2001. №8.

114. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: Круглый стол Совета Федерации.: 25 апреля 2001 г. М., 2001.

115. Протасов В.Н. Юридическая процедура / В.Н. Протасов. М., 1991.

116. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления / В.В. Пылин. М., 1998.

117. Раулин Д. Территориальные основы местного самоуправления в странах СНГ и Балтии / Д. Раулин // Право и жизнь. 1998. № 14.

118. Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства / В.А. Ржевский. Саратов. 1966.

119. Рубинштейн C.JI. Основы психологии / C.J1. Рубинштейн. М., 1935.

120. Рыбушкин H.H. Муниципальные системы зарубежных стран / H.H. Рыбушкин, О.И. Зазнаев. Казань. 1997.

121. Рянжин В.А. Проблемы территориальной организации советского государства / В.А. Рянжин. JL, 1973.

122. Савранская O.JI. Территориальные основы местного самоуправления / O.JI. Савранская // Городское управление. 1997. №4.

123. Саломаткин A.C. Административно-территориальное устройство РФ (вопросы теории и практики) / A.C. Саломаткин. М., 1995.

124. Саломаткин A.C. Государственно-правовые проблемы территориальной организации российской Федерации (конституционно-правовой аспект) / A.C. Саломаткин // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб. научных трудов. Челябинск, 1999.

125. Саломаткин A.C. Становление и развитие административно-территориального устройства Российской Федерации / A.C. Саломаткин. Челябинск, 1995.

126. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права / М.И. Свешников. СПб., 1896.

127. Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции / В.П. Серебренников. Минск, 1981.

128. Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления / В.В. Смирнов. М., 1976.

129. Советское гражданское право: Субъекты гражданского права. М., 1984.

130. Сорокин П.А. Система социологии / П.А. Сорокин. Т. 1. М., 1993.

131. Сорокин П.А. Социальная и культурная мобильность / П.А. Сорокин // Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.

132. России: Материалы научно-практической конференции, Май 2000 г. Калуга, 2001. Вып. 2.

133. Страшун Б.А. Социализм и демократия / Б.А. Страшун. М., 1976.

134. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ/Н.С. Тимофеев. М.,1982.

135. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования / Н.С. Тимофеев // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1998.

136. Тимченко И.А. Экономическое районирование и административно-территориальное деление союзной республики / И.А. Тимченко. Киев,1983.

137. Ткаченко A.A. Территориальная общность в региональном развитии и управлении / A.A. Ткаченко. Тверь, 1995.

138. Токвиль А. Демократия в Америке / А. Токвиль. М., 1992.

139. Толстых В.И. Общественное сознание: социальная природа, функция, формы / В.И. Толстых // Общественное сознание и его формы. М., 1986.

140. Тоффлер Э. Третья волна / Э. Тоффлер. М., 2002.

141. Транин A.A. Административно-территориальная организация капиталистического государства / А.А. Транин. М., 1984.

142. Управление и корпоративный контроль в акционерном обществе. М., 1999.

143. Финансовые отношения федерального центра и северных регионов и их влияние на организованную миграцию с Севера / Ред. Н. Главацкая. М., 2001.

144. Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией / З.Г. Френкель. М., 1999.

145. Френкель З.Г. Основы общего городского благоустройства / З.Х. Френкель. М., 1926.

146. Хорев Б.С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР) / Б.С. Хорев. М., 1981.

147. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. Черкасов. М., 1998.

148. Чичерин Б.Н. Государство и земство/Б.Н. Чичерин // Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1903.

149. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право / Б.Н. Чичерин. М., 1894.

150. Чичерин Б.Н. О народном представительстве / Б.Н. Чичерин. М., 1899.

151. Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве / Л.Д. Чулюкин. Казань, 1984.

152. Шагиева Р.В. Процессуально-правовые нормы и их реализация в социалистическом обществе / Р.В. Шагиева. Казань, 1986.

153. Шеремет К.Ф. Местные органы государственной власти и управления / К.Ф. Шеремет // Советское государственное право. М., 1985.

154. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации: введение в муниципальное управление / А.Н. Широков. М., 2000.

155. Шкаратян О.И. Городская территориальная общность и ее воспроизводство / О.И. Шкаратян // Этносоциальные проблемы города. М., 1986.

156. Шугрина Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. М., 1999.

157. ЩепаньскийЯ. Элементарные понятия социологии/ Я. Щепаньский: Пер. с польс. М., 1969.

158. Этносоциальные проблемы города. М., 1986.

159. Яницкий О.Н. Территориальные общности в экологической структуре города / О.Н. Яницкий // Проблемы развития социально-демографических групп и социально-территориальных общностей. М., 1986.

160. Ясунас В.А. Основы местного самоуправления / В.А. Ясунас. М., 1998.

161. Berger P. Sociology: A Biographical Approach / P. Berger, В. Berger. London. 1981.

162. Bogardus E. A social distance scale / E. Bogardus //Sociology and social research. L., 1958.

163. Collins Dictionary of Sociology. Second edition. Glasgow. 1995.

164. Gern A. Deutsches Kommunalrecht / A. Gern. 2. Aufl., 20. Кар.

165. Handwoerterbuch der Raumordung. Hannover. 1995.

166. Park R. Introduction to the science of sociology/R. Park, E. Burgess. Chicago. 1924.

167. Roussillon H. Les Structures territoriales des communes. Reformes et perspectives d'avenir. / H. Roussillon. P., 1972.

168. Stein L. von. Verwaltungslehre / L.Stein. Berlin. 1869. S. 42: Burdeau G. Traité de science politique. T. 2. Paris. 1949.

169. Syed A.H. The Political Theory of American Local Government/ A.H. Syed. N.Y., 1966.

170. Warner L., Lunt P. The Social Life of a Modem Community/ L. Warner, P. Lunt. New Haven. 1941.

171. Weber M. The Theory of Social and Economic Organization / M. Weber. New York. 1957.

172. Wilson J.Q. American government / J.Q. Wilson, J.J. Dilulio. Lexington: D.C. Heath and Co., 1995. XIV.1. Судебная практика.

Автор: Шарнина, Любовь Александровна
Город: Красноярск
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Территориальная организация местного самоуправления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Территориальная организация местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Территориальная организация местного самоуправления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шарнина, Любовь Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Территориальная организация местного самоуправления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шарнина, Любовь Александровна, Красноярск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Территориальная организация местного самоуправления»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Территориальная организация местного самоуправления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шарнина, Любовь Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Территориальная организация местного самоуправления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шарнина, Любовь Александровна, Красноярск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Территориальная организация местного самоуправления»