АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Участие прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений»
На правах рукописи
Концевой Антон Васильевич
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Специальность: 12.00.11 - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2013
1 7 ОКТ 2013
005535008
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор,
Винокуров Александр Юрьевич
Официальные оппоненты: Залужный Александр Гаврилович
доктор юридических наук, профессор кафедры национальной безопасности Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Воеводина Татьяна Геннадьевна
кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Ведущая организация Федеральное государственное бюджетное
г образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита диссертации состоится 26 ноября 2013 г. в 12 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru
Автореферат разослан «04» октября 2013 г ■Ученый секретарь диссертационного совета
С.С. Харитонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.1 предусматривает повышение эффективности политико-правовых институтов, обеспечение исполнения законодательства, в том числе посредством проведения судебной реформы.
В своей предвыборной программе, а в последующем в ежегодном Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. Президент России Путин В.В. отметил необходимость реформирования (упрощения) процессуального порядка рассмотрения публично-правовых споров между гражданами и государством2.
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, традиционно занимало специфическое, особое место в деятельности судов общей юрисдикции.
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, количество дел, возникающих из публичных правоотношений, поступающих в суды общей юрисдикции, год от года неуклонно возрастает (2008 г. -109564, 2009 г. - 133 809, 2010 г. - 199 569, 2011 г. - 240 758, 2012 г. - 252 147)3.
Именно в рамках этого вида производства в большей степени проявляется способность государства через деятельность судов общей юрисдикции реализовать декларируемую статьями 2 и 45 Конституции Российской Федерации обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина, включая право на обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их
1 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
2 Ежегодное послание Президента РФ к Федеральному Собранию [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17118: дата обращения 25.07.2013.
3 Отчет по форме 2 Судебного департамента при Верховном Суде РФ «Отчет о работе судов общей юрисдикции по первой инстанции о рассмотрении гражданских дел» за 2008-2012 годы.
должностных лиц. Частью 1 статьи 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
Состояние реализации гражданами и иными лицами закрепленных в Конституции РФ прав и свобод, как показывает анализ правоприменительной практики, пока еще далеко от желаемого, что ставит на повестку дня вопрос о совершенствовании деятельности органов прокуратуры по обеспечению участия прокурора в суде по делам, возникающим из публичных правоотношений, и самого участия в судебных заседаниях.
Органы прокуратуры традиционно выступали в качестве участников производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, что не в последнюю очередь обусловлено необходимостью обеспечения процессуального паритета между конкретно взятой личностью либо неопределенным кругом лиц, с одной стороны, и органом публичной власти либо чиновником, с другой, за которыми негласно стоит государственная сила, морально подавляющая индивида. В этом смысле участие прокурора в рассмотрении дел соответствующей категории, и как лица, непосредственно обратившегося в суд в защиту тех или иных охраняемых законом интересов, и в качестве субъекта, присутствующего в судебном заседании в силу требований закона, подчеркивает возложенную государством на представителя надзорного органа особую роль, которая логично вытекает из важнейшей цели функционирования современной прокуратуры Российской Федерации, закрепленной в пункте 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», - обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина. В контексте сказанного не случайно имеет место расширение в последние годы круга категорий дел, участие в рассмотрении которых прокурором признано законодателем обязательным.
Стабильно высоким в течение последних лет остается количество выявляемых прокурорами незаконных правовых актов, многие их которых препятствовали реализации прав и свобод либо возлагали на граждан и иных лиц необоснованные обязанности. Так, в 2007 г. прокурорами выявлено 384 604 актов, в 2008 г. - 407 270, в 2009 г. - 433 877, в 2010 г. - 395 686, в 2011 г. - 408 162, в
2012 - 426 6051. Достаточно высоки показатели выявляемых прокурорами нарушений избирательных прав граждан. В 2007 г. вскрыто 26 707 таких нарушений, в 2008 г. -28 256, в 2009 г. - 11 416, в 2010 г. - 26 570, в 2011 г. - 20 397, в 2012 г. - 13 5812. Продолжением принимаемых в порядке надзора мер прокурорского реагирования являются обращения прокуроров в суды общей юрисдикции с заявлениями в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Приведенные данные свидетельствует о том, что органы прокуратуры играют важную роль в урегулировании споров, возникающих из публичных правоотношений, однако анализ состояния организации деятельности по обеспечению участия прокуроров при рассмотрении судами дел указанной категории, практики, непосредственно связанной с участием в судебных заседаниях, а также наличие потребности в совершенствовании правового регулирования соответствующей деятельности, предопределяют необходимость детального изучения имеющих место закономерностей, в том числе и негативного свойства, и выработки научно обоснованных предложений, в том числе методического характера, направленных на повышение эффективности участия прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений.
Согласно результатам проведенного автором анкетирования, более 81% опрошенных начальников управлений (отделов) по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратур субъектов Российской Федерации (78 прокуратур) назвали производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском процессе, наиболее сложным в плане участия в нем прокурора, 75% высказали мнение о необходимости корректировки процессуального статуса прокурора и его полномочий.
Указанные данные позволяют прийти к выводу о наличии процессуальных проблем в регулировании участия прокурора в производстве по делам, возни-
1 См. формы ведомственного статистического наблюдения «П» и «ОН».
2 Там же.
кающим из публичных правоотношений, по Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации 2002 г.
Перечисленные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Анализ защищенных к настоящему времени диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, посвященных вопросам изучения специфики участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, показывает, что рассматриваемая проблематика вызывала научный интерес у отдельных авторов, среди которых можно назвать Артамонову Е.М. («Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве». М., 2004), Гадиятову М.В. («Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами». Екатеринбург, 2005), Егорову Л.Ю. («Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве». М., 2006), Заболоцкую И.В. («Участие прокурора в современном российском гражданском процессе». М., 2000), Сергиенко A.A. («Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции». М., 2005), Титову A.A. («Актуальные проблемы участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве». М., 2001).
Из содержания перечисленных работ следует, что вопросы участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных отношений, рассматривались в них лишь частично, а некоторые из приведенных диссертационных исследований написаны до вступления в силу действующего ГПК РФ.
Не умаляя вклада перечисленных авторов в теорию прокурорской деятельности, что было учтено и использовано диссертантом в настоящей работе, до последнего времени системного изучения проблем участия прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, в том числе с учетом усиления в последние годы на законодательном уровне отдельных позиций прокурора (дела по вопросам реадмиссии, административного надзора), на диссертационном уровне не осуществлялось.
В этой связи работа является фактически первым комплексным диссертационным исследованием участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, восполняющая имеющиеся пробелы путем решения теоретической проблемы, состоящей в выработке научно обоснованных предложений, направленных на повышение эффективности участия прокурора в рамках указанного производства.
Объект диссертационного исследования составляет совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Предметом исследования являются закономерности, связанные с участием прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также правовые нормы, регулирующие указанную деятельность прокуроров, судебная практика по делам названной категории.
Целями настоящего диссертационного исследования является разработка с учетом оценки современного состояния участия прокуроров в гражданском процессе при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, теоретических и прикладных основ повышения эффективности такой деятельности, внесение предложений по совершенствованию ее правового регулирования.
Для достижения поставленных целей выдвинуты следующие задачи:
- определить тенденции в развитии отечественного законодательства об участии прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных отношений;
- изучить зарубежный опыт правового регулирования участия прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений, в сопоставлении с отечественным законодательством;
- рассмотреть процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и сформулировать особенности процессуального положения прокурора по данной категории дел;
- выявить проблемы участия прокурора по отдельным категориям дел, возникающим из публичных правоотношений, и предложить пути их разрешения;
- оценить состояние и организацию работы прокурора по участию прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, сформулировать предложения по совершенствованию указанной деятельности;
- разработать методику участия прокурора в производстве по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (глава 25 ГПК РФ);
- сформулировать предложения об изменении действующего законодательства, регламентирующего вопросы участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений;
- подготовить проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы по участию прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений».
Методологическая основа исследования. В ходе работы над диссертацией применялись общефилософские и общенаучные методы исследования (диалектический, логический, системный, функциональный, методы анализа и синтеза, исторический и др.), а также частнонаучные и частноправовые методы (социологический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический и др.).
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, ГПК РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», иные законодательные акты, закрепляющие основания для участия прокуроров в судах при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, отражающие задачи прокуроров в рассматриваемой сфере.
При написании работы проведен анализ соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решений судов в субъектах Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили:
- материалы анкетирования 47 прокуроров городов и районов и приравненных к ним прокуроров, проведенного автором в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в октябре 2009 г.;
- материалы анкетирования 78 начальников отделов и управлений прокуратур субъектов Российской Федерации, проведенного в октябре 2011 г. в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
- материалы докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2008-2012 гг. в части освящения вопросов, связанных с обращением в суды общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений;
- обзоры правоприменительной практики и информационные письма, справки, отражающие работу прокуроров по участию в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений;
- статистические отчеты о работе прокуроров с 1994 по 2012 гг. по формам «П», «ОН» и «ГАС», статистические отчеты Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации за 2007-2012 гг.;
- личный опыт работы автора в должности помощника прокурора по надзору за исполнением законов в прокуратуре Ивановской области, в Московской межрегиональной транспортной прокуратуре, связанный с подготовкой заявлений по делам, возникающим из публичных правоотношений, и участием в их рассмотрении судами общей юрисдикции.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили взгляды и концепции отечественных ученых в области прокурорского надзора,
организации и осуществления прокурорской деятельности, включая вопросы участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений: Е.М. Артамоновой, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, С.Г. Буян-ского, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, М.В. Гадиятовой,
A.B. Гришина, Л.Ю. Егоровой, И.В. Заболоцкой, A.JI. Иванова, А.Х. Казариной,
B.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, Т.Н. Масловой, В.Г. Мел-кумова, В.П. Рябцева, A.A. Титовой, O.A. Фирсовой, В.Б. Ястребова и др.
При проведении исследования автор опирался также на труды отечественных ученых в области гражданского процессуального права: Д.Е. Алехина, В.Н. Аргунова, O.A. Бека, А.Т. Боннера, М.А. Викут, P.E. Гукасяна, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, М.А. Ивановой, Н.М. Коршунова, C.B. Никитина, М.К. Треуш-никова, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, В.В. Яркова и др.
В процессе исследования использованы работы Ю.Е. В инокурова, О.В. Кривельской, Е.В. Миряшевой, JI.A. Николаевой, Н.Г. Салшцевой, А.К. Соловьевой, Ю.Н. Старилова, С.П. Щербы, и др., посвященные вопросам функционирования административной юстиции, в том числе за рубежом, статусу и полномочиям прокурора в европейских странах, США.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в имеющем существенное значение для теории и практики прокурорской деятельности решении проблемы комплексной разработки вопросов, касающихся особенностей организации и осуществления деятельности по участию прокуроров в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, в условиях действия ГПК РФ 2002 года.
В отличие от ранее защищенных диссертационных работ по проблемам участия прокурора в гражданском судопроизводстве автором проведено целевое комплексное исследование специфики участия прокуроров в рассмотрении судами в рамках гражданского процесса дел, возникающих из публичных правоотношений, в том числе нашедших отражение в законодательстве в последние годы. При этом системно изучены теоретические и организационно-методические вопросы, связанные с деятельностью прокуроров в рассматри-
ваемой сфере, дана характеристика состоянию законности и правоприменительной практики, выявлены пробелы в законодательстве и предложены способы их устранения, что должно способствовать повышению эффективности деятельности по защите прокурором охраняемых законом интересов в исследуемой сфере правоотношений.
В результате исследования широкого спектра вопросов автором выработаны предложения, направленные на совершенствование подготовки прокурорами материалов для обращения в суды общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений, и участия в рассмотрении дел этой категории.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В контексте формирования в обозримой перспективе в Российской Федерации системы административной юстиции, что предопределено статьей 118 Конституции Российской Федерации, автором предлагаются следующие подходы концептуального характера в условиях реформирования судебной системы, определяющие место прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений:
- прокурор, являясь лицом, участвующим в деле, обладает особым процессуальным статусом, который не совпадает с процессуальным статусом иных лиц в процессе;
- поскольку прокурор является защитником общегосударственных интересов, его возможность участия в процессе нельзя сводить к перечисляемым основаниям для обращения в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, - он вправе вступать в процесс по любой категории дел при этом он должен обладать достаточным объемом процессуальных полномочий;
- особенность процессуального положения прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в том, что в процессуальном правоотношении он, действуя от имени государства, являясь представителем государства в целом, в процессе сталкивается с государствен-
ным органом, представляющим государство и защищающим государственный интерес уже в конкретной сфере.
2. Предметом деятельности прокуроров по участию в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступает совокупность осуществляемых ими действий и принимаемых решений, направленных на реализацию предоставленных федеральными законами полномочий в рамках установленной законодательством и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации компетенции при подготовке материалов в суды общей юрисдикции, непосредственном участии в рассмотрении дел соответствующими судами как в качестве инициатора конкретного судебного слушания, так и в силу требований закона об обязательном участии в нем, а также оспаривании вынесенных судами незаконных решений по делам указанной категории.
3. Право прокурора на обращение в суд с заявлением об оспаривании решений или действий (бездействия) общественного объединения в рамках производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации противоречит процессуальной природе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в котором на стороне ответчика должен выступать только орган либо должностное лицо, наделенное властными полномочиями. Общественное объединение как возможный ответчик должно быть исключено из производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а норма, регламентирующая право прокурора на оспаривание решений или действий (бездействия) общественного объединения в связи с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, должна быть перемещена в исковое производство.
4. В связи с тем, что прокурор в производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации является в процессуальном смысле защитником государственных интересов, выделение его права на обращение в суд с заявлением об отмене регистра-
ции кандидата в строго определенных законом случаях (ч. 3 ст. 259 ГПК РФ) необоснованно и противоречит закрепленным в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ его полномочиям по оспариванию любого решения или действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, если нарушены избирательные права, право на участие в референдуме.
5. С учетом права иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, необходимо предоставить прокурору полномочие на обращение в суд в защиту интересов указанных субъектов в рамках главы 26 ГПК РФ.
6. В целях совершенствования организации работы предлагается: а) комплексно (а не посредством издания приказов и указаний по отдельным категориям дел) регламентировать на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации вопросы участия прокуроров в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском процессе; б) для улучшения аналитической деятельности, реализуемой в рамках ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», изменить порядок формирования отчетности по делам, возникающим из публичных правоотношений, в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов (приравненных к ним иных территориальных и специализированных прокуратурах), и предусмотреть как совокупный, так и раздельный учет участия прокурора по данным делам.
7. Предлагается изменить характер применения полномочий прокуроров, участвующих в производстве по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, и об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, путем закрепления в главах 26.1 и 26.2 ГПК РФ процессуального порядка оспаривания прокурором уже принятых соответствующими государственными органами решений об установлении, продлении административного надзора, вре-
менном размещении в специальном учреждении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, с сохранением права участия прокурора в процессе в форме дачи заключения по делу.
8. Совершенствованию действующего законодательства будут способствовать следующие изменения:
1) в главе 24 ГПК РФ необходимо наделить прокурора правом оспаривания нормативных правовых актов по основанию нарушения требований к их принятию и опубликованию;
2) часть 1 статьи 257 ГПК РФ следует дополнить положением об обязательном участии прокурора по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего с дачей заключения по делу, поскольку указанная категория дел является единственной, где прокурор не имеет возможности, участвуя в процессе, давать заключение, в то время как по другим категориям дел аналогичной процессуальной природы указанное полномочие у него имеется;
3) в статье 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целесообразно закрепить полномочие прокурора по опротестованию правового акта по основанию отсутствия у него юридической силы;
4) пункт 4 статьи 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нужно дополнить нормой о праве прокурора на обращение в суд не только с иском, но и с заявлением, поскольку инициирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, осуществляется прокурором посредством направления заявления.
9. Авторская методика участия прокурора по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
. 10. Инициативный проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы по участию прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений».
Теоретическая значимость исследования заключается в его комплексном характере, а полученные в ходе его проведения выводы, разработанные предложения и рекомендации можно рассматривать как значимый вклад в развитие науки о прокурорской деятельности в части теоретических представлений о юридической природе и сущности участия прокуроров в производстве в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Результаты исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем участия прокуроров в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, подготовки научных и методических пособий для прокуроров по указанной проблематике.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов и предложений, сформулированных автором, в деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении судами общей юрисдикции дел указанной категории, в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего, названную деятельность, а также в учебном процессе при обучении студентов по дисциплинам «Прокурорский надзор» и «Гражданский процесс» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, в системе повышения квалификации и профессиональной переподготовки прокурорских работников в институтах (филиалах) и на факультетах Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в межрегиональных центрах профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных служащих, в системе подготовки научных кадров в сфере прокурорской деятельности.
Апробация и использование результатов научного исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в 16 научных публикациях, в том числе в четырех статьях в журналах, включенных в
перечень рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, в монографии, а также в методическом пособии (общий объем публикаций составил 16,1 п.л.).
Материалы диссертационного исследования докладывались автором на следующих конференциях (круглых столах): «Конституционное право и международное право: взаимодействие и развитие в современную эпоху» (Вторые Конституционные чтения, г. Москва, 2008 г.); «Державинские чтения» в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (Четвертая всероссийская научно-практическая конференция, г. Москва, 2008 г.); «Правозащитный мониторинг соблюдения прав человека в субъектах Российской Федерации» (Общественная палата Российской Федерации, г. Москва, 2009 г.); «Актуальные проблемы прав граждан: взгляд молодых юристов» (Институт государства и прав Российской академии наук, г. Москва, 2009 г.); «Ку-тафинские чтения». Международная научно-практическая конференция (Московская государственная юридическая академия, г. Москва, 2009 г.); «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (ГОУ ВПО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, 2009 г.); «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2009 г.); «Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная разработке Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» (Российская Академия юридических наук, г. Москва,
2009 г.); «Проблемные аспекты участия прокуроров по делам, возникающим из публичных правоотношений, при защите интересов несовершеннолетних в гражданском процессе. Актуальные вопросы права и законности» (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2010 г.); «Правовая модернизация как фактор развития общества и государства» (Институт повышения квалификации Сибирского федерального университета, г. Красноярск,
2010 г.); «Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере» (Академия Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, г. Москва, 2011 г.); «Правовое обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации» (Материалы научной конференции, проведенной на юридическом факультете МосГУ, г. Москва, 2013 г.).
Материалы диссертационного исследования использованы при подготовке методического пособия (в соавторстве, авторство разделено) «Участие прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений» (М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010) и внедрены в учебный процесс Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (акт от 17.10.2012 № 18-11/174-2012), применяются в практике работы органов прокуратуры по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе (письмо начальника управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.10.2012 № 8-13-2012, а также акт о внедрении результатов диссертационного исследования в практику работы прокуратуры Костромской области от 26.11.2012 № 8-9-2012).
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обоснован выбор темы исследования и ее актуальность, показана степень научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрыты методологическая, нормативно-правовая, э м-пирическая и теоретическая основы исследования, его научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, обозначены теоретическая и практическая значимость, указаны сведения об апробации и внедрении полученных результатов.
Глава первая «Правовые и теоретические аспекты участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений» посвящена исследованию законодательной регламентации в
России и зарубежных странах участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также теоретическим аспектам данной проблемы, определению статуса прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и задач рассматриваемой деятельности.
В первом параграфе «Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений, и необходимость участия прокурора в рассмотрении дел данной категории» освещается понятие «публичное правоотношение», которое следует отнести к охранительным, носящим характер власти и подчинения. Автор описывает черты, характерные для производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно: неравенство субъектного состава, усеченное действие общих принципов гражданского процесса, разрешение судом в ходе рассмотрения дела спора о праве, но о праве не гражданском, а административном.
С учетом особой правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и опираясь на данные социологического опроса прокуроров, делается вывод, что одной из предпосылок для создания системы административных судов будет являться проведение реформы и улучшение порядка рассмотрения дел данной категории. Данная позиция согласуется и с мнением законодателя, последовательно расширяющего категории дел, которые подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.
По мнению автора, формирование в Российской Федерации в судебной системе административной юстиции является естественной тенденцией проводимых в стране судебной и административной реформ.
Второй параграф «Правовое регулирование участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, в Российской империи, СССР, Российской Федерации» содержит анализ развития законодательства об участии прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, со времен Петра I до принятия Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г.
Автор делает вывод о востребованности участия прокурора как представителя государства в рассмотрении судами дел указанной категории на разных этапах формирования российской судебной системы.
В третьем параграфе «Зарубежный опыт участия прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений» рассматривается зарубежный опыт развития законодательства об участии прокурора в административной юстиции на примере Германии, Франции и США. Порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, и участия в них прокурора в указанных странах сопоставляется с процедурами, предусмотренными российским законодательством.
Анализ развития законодательства об участии прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений, в ведущих европейских странах (Франция, Федеративная Республика Германия), а также стране, являющейся родиной первой в мире конституции в современном понимании — США - показал, что полномочия прокурора в данном виде производства всегда были предельно широки и никаких тенденций по их сужению, по крайне мере, за последние сто лет, не наблюдалось, чего нельзя сказать о полномочиях прокурора по российскому законодательству в сравнении с законодательством Союза ССР.
В четвертом параграфе «Процессуальный статус прокурора при рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений» отражены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, посвященные правовому статусу прокурора. Дается авторское определение понятия «публичные интересы», под которыми понимаются интересы, признанные государством, т.е. закрепленные в нормах материального права и подлежащие защите в рамках Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Делается вывод, что особенность процессуального положения прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в том, что в процессуальном правоотношении он действует в целом от
имени государства, нарушение интересов которого произошло в материальном правоотношении, носящим характер власти и подчинения (конституционное, административное, налоговое и т.д.), когда на противоположной стороне, находится государственный орган, должностное лицо, также обладающие существенным объемом властных полномочий, но защищающие государственный интерес уже в конкретной сфере в соответствии с предоставленной компетенцией. Таким образом, происходит процессуальное столкновение двух государственных интересов, требование о защите одного из которых является незаконным.
Глава вторая «Организация, состояние и предмет деятельности по участию прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений» посвящена рассмотрению вопросов организационного характера, связанных с обеспечением участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском процессе, раскрывает имеющиеся проблемы и пути их решения.
В первом параграфе «Состояние и предмет деятельности по участию прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений» проводится подробный статистический анализ участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе с 1994 по 2012 гг. Отражается общее количество поданных заявлений, динамика отказов в удовлетворении прокурорских требований. Выделяются прокуратуры субъектов Российской Федерации, имеющие наиболее высокие показатели. Формулируется авторское теоретическое определение предмета деятельности прокуроров по участию в гражданском судопроизводстве, под которым понимается совокупность осуществляемых ими действий и принимаемых решений, направленных на реализацию предоставленных федеральными законами полномочий в рамках установленной законодательством и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации компетенции при подготовке материалов в суды общей юрисдикции, непосредственном участии в рассмотрении дел соответствующими судами как в качестве инициатора конкретного судебного слушания, так
и в силу требований закона об обязательном участии в ней, а также оспаривании вынесенных судами незаконных решений по делам указанной категории.
Во втором параграфе «Организационные вопросы участия прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений, имеющиеся проблемы и пути их разрешения» автор рассматривает структуру организации работы по участию прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, по вертикали с управления по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации до прокуратуры районного звена.
Делается вывод, что важность защиты публичных интересов обусловливает необходимость наличия в каждой прокуратуре субъекта Российской Федерации (приравненной к ней прокуратуре), по меньшей мере, управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, а уже в его составе отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе, который бы в свою очередь занимался, в том числе вопросами обеспечения участия прокуроров в производстве по делам, возникающим из публичных прав.
В связи с этим делается вывод, что для совершенствования организации работы необходимо комплексно на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации регламентировать участие прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе. Для улучшения аналитической деятельности необходимо изменить порядок формирования отчетности по делам, возникающим из публичных правоотношений, в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах субъектах Российской Федерации (приравненных к ним прокуратурах), городов и районов (приравненных к ним прокуратурах) и предусмотреть как совокупный, так и раздельный учет участия прокурора по делам указанной категории, обязать прокуроров соответствующего уровня обобщать указанную практику один раз в полугодие.
Глава третья «Участие прокурора в рассмотрении судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений» посвящена участию прокурора в рассмотрении судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
В первой параграфе «Участие прокурора в рассмотрении судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» рассматриваются имеющиеся теоретические и сформулированные судебной практикой понятия нормативного правового акта, процедура участия прокурора в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Автор подробно останавливается на проблеме правового регулирования рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов, не опубликованных в установленном порядке, принятых ненадлежащим органом и т.д., т.е. имеющих юридические пороки документов. Делается вывод о необходимости оспаривания таких актов в рамках главы 24 ГПК РФ, в связи с чем требуется дополнение ч. 1 ст. 251 ГПК РФ абзацем вторым, который предоставлял бы прокурору право в рамках гл. 24 ГПК РФ оспаривать нормативный правовой акт при нарушении порядка его принятия, опубликования, регистрации.
Во втором параграфе «Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» автор, опираясь на данные опроса прокуроров и выявленные проблемы в законодательстве, делает вывод о том, что указанное производство вызывает наибольшие трудности у прокуроров. Выяв-
ляются серьезные противоречия между ГПК РФ и Законом Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Предлагается изменить нормы материального права в той мере, в которой они обязывают прокурора соблюдать досудебный порядок урегулирования спора. Диссертант отдельно останавливается на спорах, связанных с обжалованием решений квалификационных коллегий судей, и спорах, связанных с ликвидацией общественных объединений в судебном порядке. Им обосновывается вывод о том, что если первая категория дел подлежит рассмотрению в рамках главы 25 ГПК РФ, то вторая категория дел относится к исковому производству.
Автором предлагается часть 1 статьи 257 ГПК РФ дополнить положением об обязательном участии прокурора в форме дачи заключения по делу в связи с тем, что указанная категория дел в рамках подраздела III является единственной, где прокурор не имеет возможность участвовать в процессе посредством дачи заключения, несмотря на то, что по другим категориям дел аналогичной процессуальной природы указанное полномочие у него имеется.
В третьем параграфе «Участие прокурора в рассмотрении судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подробно рассматривается процедура участия прокурора по данной категории дел, анализируются судебные постановления, отмечаются категории дел, по которым прокурор может выступать в качестве заявителя. Диссертант отмечает стабильное повышение показателей участия прокурора по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, причем последние пять лет характеризуются наиболее высокими цифрами, которые позволяют говорить о двух тенденциях: активизации прокурорского надзора в данной сфере и о многочисленных нарушениях избирательного законодательства. В то же время цифровые показатели последних пяти лет не позволяют говорить, что рост связан, например, только с годом выборов Президента Российской Федерации или депутатов Государст-
венной Думы. Делается вывод о том, что многочисленные нарушения имеют место, прежде всего, на муниципальных и региональных выборах.
В связи с тем, что прокурор в производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации:яв-ляется в процессуальном смысле защитником государственных интересов, выделение его права на обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в строго определенных законом случаях (ч. 3 ст. 259 ГПК РФ) необоснованно и противоречит закрепленным в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ полномочиям по оспариванию любого решения или действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, если нарушены избирательные права, право на участие в референдуме.
С учетом права иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, автором подчеркивается необходимость предоставления прокурору права на обращение в суд в защиту интересов указанных субъектов в рамках главы 26 ГПК РФ.
В четвертом параграфе «Участие прокурора в рассмотрении судами новых категорий дел, возникающих из публичных правоотношений» автор отмечает принципиальную новизну данных категорий дел. Диссертант полагает неверным законодательное закрепление полномочий прокурора, выражающихся в «фактическом санкционировании действий административных органов», и делает вывод о том, что производства, описанные в главах 26.1 и 26.2 ГПК РФ, следует исключить из гражданского процесса, перенеся в административное поле, с сохранением права прокурора на санкционирование действий административных органов. В свою очередь, в соответствующих главах ГПК РФ следует закрепить процессуальный порядок оспаривания уже принятых государственными органами решений об установлении и продлении административного надзора, временном размещении в специальном учреждении иностранного гра-
жданина, подлежащего реадмиссии, предоставив прокурору право обращаться в суд с заявлениями об оспаривании уже принятых решений, вступить в процесс для дачи заключения.
Заключение содержит выводы и предложения, сформулированные по результатам исследования, в том числе о дальнейшем совершенствовании института участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Приложения содержат принятые сокращения, предложения по внесению изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», проект приказа «Об организации работы по участию прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений», результаты анкетирования прокуроров, статистические показатели работы прокуратуры за 11 лет, методику участия прокурора по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Концевой, А. В. Процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, с участием прокурора [Текст] / A.B. Концевой // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. — № 9. - С. 6-9. - 0,2 п.л.
2. Концевой, А. В. Проблемы участия прокурора в производстве по делам о признании недействительными нормативных правовых актов в гражданском процессе [Текст] / A.B. Концевой // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2011. - № 4 (24). - С. 69-72. - 0,2 п.л.
3. Концевой, А. В. К вопросу об оспаривании прокурором нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой, в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [Текст] / A.B. Концевой // Юрист. - 2011. - № 23. - С. 41-45. - 0,3 п.л.
4. Концевой, А. В. Участие прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе по новым катего-
'онцевой // Российский судья. - 2013. - № 5. - С. 14-16.
риям дел [Текст] / A.B. Ь - 0,2 п.л.
Статьи, опублвкопанные в иных научных изданиях:
5. Концевой, А. В. Полномочия прокурора по защите прав граждан в системе будущей административной юрисдикции [Текст] / A.B. Концевой // Материалы выступлений участников серии конференций, «круглых столов», посвященных разработке «Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». - М.: Издательство «Юрист», 2009. - С. 159-164.-0,3 п.л. I
6. Концевой, А. В. Защита прокурором публичных интересов при реализации приоритетных национальных проектов [Текст] / A.B. Концевой // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 13 / отв. ред. Ю.Е. Винокуров. - М: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2009. - С. 89-92. - 0,3 п.л.
7. Концевой, А. В. Некоторые проблемы защиты прокурором избиратель-
ных прав граждан [Текс-права: сборник научных во Моск. гуманит. ун-та,
:] / A.B. Концевой // Актуальные вопросы российского статей. Вып. 14 / отв. ред. Е.Ю. Винокуров. - М.: Изд-2009.-С. 118-121.-0,3 п.л.
8. Концевой, А. В. Некоторые аспекты осуществления прокурором судеб-
ной защиты прав и свс юрисдикции [Текст] / А юридических наук. Вьпг «Юрист», 2009. - С. 144-
бод человека в системе будущей административной В. Концевой // Научные труды Российской академии 'ск 9. В 3-х томах. Том. 2. - М.: Издательская группа 148. - 0,3 п.л.
9. Концевой, А. В. К вопросу о проблемах участия прокурора в гражданском судопроизводстве и о делам о признании нормативных правовых актов недействующими полностью или в части [Текст] / А.В. Концевой // Актуальные
проблемы юридической
науки и практики: взгляд молодых ученых: сборник
статей по материалам таучно-практической конференции молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проведенной 13.11.2009 / под. ред. O.G. Капинус. - М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. - С. 55-60. - 0,3 п.л.
10. Концевой, А. В. Проблемные аспекты участия прокуроров по делам, возникающим из публичных правоотношений, при защите интересов несовершеннолетних в граждане ком процессе [Текст] / A.B. Концевой // Актуальные вопросы права и законно ;ти: материалы «круглого стола» студентов и аспирантов, проведенного 18 марта 2010 года / отв. ред. Ю.Е. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 20] 0. - С. 54-56. - 0,3 п.л.
11. Горелик, А. П., Борисова, Л. В., Концевой, А. В. Участие прокурора в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений: методическое пособие [Текст] / A.B. Концевой и др. - М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. - С. 60-68. - 0,6 п.л.
12. Концевой, А. В. Некоторые проблемы участия прокурора в суде с исками (заявлениями) о нару: пениях законодательства о лесопользовании [Текст] / A.B. Концевой // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государствен-
ного (муниципального) контроля в лесной сфере: сборник материалов «круглого стола» / отв. ред. О.С. Капинус. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. - С. 73-75. - 0,2 п.л.
13. Концевой, А. В. Некоторые проблемы участия прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [Текст] / A.B. Концевой // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 23 / отв. ред. А.Ю. Винокуров.-М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. - С. 84-88. - 0,3 п.л.
14. Концевой, А. В. Участие прокурора по новым категориям дел, возникающих из публичных правоотношений: временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении; производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Текст] / A.B. Концевой // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 26 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2013. - С. 69-70. - 0,3 п.л.
15. Концевой, А. В. Процессуальные вопросы защиты прокурором прав граждан на благоприятную окружающую среду в рамках производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе [Текст] / A.B. Концевой // Материалы научной конференции, проведенной на юридическом факультете МосГУ 25 марта 2013 года / отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2013 - С. 66-69. - 0,3 п.л.
16. Концевой, А. В. Участие прокурора в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений: монография [Текст] / A.B. Концевой / под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2013. -158 с.-11,7 п.л.
Общий объем публикаций составляет 16.1 п.л.
Подписано в печать 04.10.2013 Усл. печ. л. 1,3 Уч. - изд.л. 1,3
Тираж 150 экз. Наряд № 98
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, к. 1
