АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Участие законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации»
На правах рукописи
РИНЧИНО ВАЛЕРИЙ ДАШИ-ЦЫРЕНОВИЧ
Участие законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности
Федерального Собрания Российской Федерации (на примере Республики Бурятия)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Москва-2007
003178047
Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург)
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
КОМАРОВ Сергей Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
АРЗАМАСОВ Юрий Геннадьевич
кандидат юридических наук, доцент УХИ НА Светлана Владимировна
Ведущая организация
Академия труда и социальных отношений (г. Москва)
Защита диссертации состоится 23 января 2008 г в 13 00 на заседании диссертационного совета Д.212.123.02 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995, г Москва, ул Садовая Кудринская, дом 9, зал заседаний Ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии и на сайте академии: www.msal.ru
Автореферат разослан 21 декабря 2007 года
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации
Н.А Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года действует всего лишь четырнадцать лет и только начинает демонстрировать заложенный в нее потенциал, все богатство вариантов и возможностей, ею предусмотренных. Федеральные власти, используя стабилизацию конституционно-правового поля, нейтрализовали подавляющую часть эксцессов 90-х годов прошедшего столетия и последовательно проводят широкомасштабные социальные преобразования, активно перераспределяя полномочия и финансово-экономические ресурсы между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти В значительной степени увеличился массив как федерального, так и регионального законодательства
В этих условиях решение проблемы оптимизации правового регулирования участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе как универсального, так и специализированного характера, призвано гарантировать учет интересов всех уровней власти Базовые элементы такого механизма, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, были дополнены и развиты нормами федеральных конституционных законов, федеральных законов, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации1
Однако анализ нормативных источников не позволяет утверждать, что указанные гарантии носят системный характер, или, по крайней мере, являются сбалансированными Традиционно отмечается низкий уровень активности законодательных органов субъектов Российской Федерации, сочетающийся с невысоким качеством законодательных предложений, внесение которых сопровождается отсутствием обратной связи между Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и регионами В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, как правило, отсутствуют положения, посвященные взаимодействию как с федеральным парламентом (на стадии обсуждения внесенного законопроекта), так и с аналогичными органами других субъектов Российской Федерации (на стадии подготовки и внесения законопроекта) Следует согласиться с мнением, что сегодня мы подошли к такому этапу функционирования парламента, когда можно с уверенностью сказать, что Федеральное Собрание состоялось как стабильный и эффективный орган законодательной власти, а парламентаризм стал неотъемлемой
1 Далее по тексту - законодательные органы властисубъекга
-3-
частью политической системы2 Для повышения эффективности его работы несомненный интерес вызывают проблемы правового регулирования вопросов реализации права законодательной инициативы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что сыграло роль определенного стимула к изучению данной проблематики Одной из целей работы является подготовка на основе сделанных выводов предложений по их устранению.
В пользу данного вывода свидетельствуют и данные статистики В 2006 году на рассмотрении в Государственной Думе находилось 972 законопроекта, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в 1996-2006 годах (в том числе совместно с другими субъектами права законодательной инициативы) В 1996 году ими было внесено 3 законопроекта, в 1997 - 4, в 1998 - 2, в 1999 - 2, в 2000 - 8, в 2001 - 3, в 2002 - 16, в 2003 - 39, в 2004 - 68, в 2005 - 264, в 2006 - 563
По состоянию на 1 января 2007 года завершено рассмотрение 444 законопроектов законодательных органов субъектов Российской Федерации, рассмотрение 528 законопроектов не завершено Из 444 законопроектов, рассмотрение которых завершено, 32 - законы о внесении изменений в действующие законы. При этом проекты каждого из 32 принятых законов были внесены одним субъектом права законодательной инициативы3
Данные проблемы, их недостаточная изученность и разработанность, существенная значимость для государственного развития Российской Федерации способствовали выбору данной темы в качестве предмета диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы. Современная российская государственность, несомненно, связана со становлением современного российского парламентаризма, вырабатываются опыт взаимодействия различных ветвей власти в формировании правового поля такого взаимодействия В юридической литературе существует немало работ, посвященных изучению теоретических и практических основ функционирования парламента в России Законодательный процесс и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимают важное место в науке конституционного права Повышение научного интереса к ним вызвано продолжающимся разви-
2 См Основы парламентского права Научно-практическое пособие /Под ред дюн, проф T_Я Хабриевой, предисловие Председателя Государственной Думы Б В Грызлова - М Издание Государственной Думы, 2006 С 4
3 Итоги законопроектной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в 2006 году представлены в Приложении № 1 // См Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // www sovfed gov ru
тием федеративных отношений в России, а также непрерывным накоплением практики парламентаризма В то же время следует отметить, что недостаточное внимание уделяется процедурному (процессуальному) аспекту взаимодействия двух уровней власти, и, как следствие, в литературе несоразмерно мало (учитывая важность проблематики) комплексных исследований, посвященных процедурным гарантиям права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации и правовым механизмам повышения эффективности существующих
При подготовке настоящей работы особое внимание уделялось анализу трудов дореволюционных ученых-юристов (НМ Коркунов, ММ. Сперанский, Б Н Чичерин, А С. Ященко и др.), а также современных ученых, внесших вклад в разработку теоретических аспектов федерализма (Р Г Абдулати-пов, И Н Барциц, А Н Лебедев, В Н Синюков, И А Умнова (Конюхова), Т Я Хабриева, Т Н Радько и др )
Различные аспекты рассматриваемой проблемы, включая анализ законодательного процесса и права законодательной инициативы, определение решений проблем юридических коллизий и согласительных процедур, а также другие актуальные проблемы, связанные с темой диссертационного исследования, нашли свое отражение, как в конституционном праве, так и в иных отраслях права (работы Авакьяна С А, Автономова А С, Алексеева С С, Ар-замасова Ю Г, Атаманчука Г В , Баглая М В , Белянской О.В , Бобровой Н А., Богдановой Н А, Бондаря Н С, Будаева К А, Булакова О Н, Васильева А В, Витрука Н В , Воеводина Л Д, Габричидзе Б Н , Глигич-Золотаревой М В , Горобца В Д, Гранкина И В., Гулиева В Е , Ивлиева Г П., Ильина А.В , Кара-петяна Л М, Карташкина В А., Керимова А Д, Керимова Д А, Комарова С А, Краснова М А, Кутафина О Е, Лазарева В В, Литовкина В Н, Лучина В О, Лукашевой Е А, Малько А В , Малого Д А, Мамута Л С, Матузова Н И, Михалевой Н А, Мордовца А С, Нерсесянца В С, Пархоменко А Г, Патю-лина В А, Пиголкина А С , Протасова В Н, Раянова Ф М , Сафонова В Е , Степанова И М, Тихомирова Ю А, Топорнина Б Н, Ухиной С В , Фарукшина М.Х, Хабибулина А Г, Хаманевой Н Ю., Чиркина В.Е , Шамба Т.М, Шохина А Н, Шувалова И И, Шульженко Ю Л, Эбзеева Б С , Яценко И.С и др )
Однако в юридической литературе до сих пор отсутствует комплексная работа монографического уровня, отражающая особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, а имеющиеся работы, например, диссертация Будаева К А, не может восполнить в полной мере данный пробел, так как
посвящена исследованию взаимоотношений законодательных органов государственной власти с судебными органами4.
Целью работы является выявление на основе проведенного изучения законодательства, судебной практики и теоретических работ проблем законодательного регулирования реализации гарантий права законодательной инициативы законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их участия в законодательной деятельности, на основе которого возможно обоснование ряда теоретических и практических выводов о факторах эффективности реализации указанного права, а также подготовка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования указанных отношений
Для достижения обозначенной цели необходимо решение следующих задач
- определить характер взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в законотворческом процессе с позиции современных представлений в науке конституционного права и практике,
- рассмотреть правила распределения полномочий при формировании общего правового пространства между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами при разграничении предметов исключительного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и предметов совместного ведения,
- уточнить понятия «юридическая процедура», «согласительная процедура», «законодательная инициатива», «законодательный процесс» с позиции взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной власти субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия,
- проанализировать особенности правового регулирования взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов судебной власти при реализации права законодательной инициативы законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия,
- выяснить тенденции правового регулирования взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации5 и законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
4 См Будаев К А Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия) Дисс кандюриднаук М, 2005
5 Далее по тексту - Государственная Дума
при реализации последним права законодательной инициативы на примере Республики Бурятия,
- исследовать систему правового регулирования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации6 и законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации последним права законодательной инициативы на примере Республики Бурятия
Объектом исследования выступили общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации
Предметом исследования являются различные формы взаимодействия (вовлечение, привлечение, участие) органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что автором комплексно рассматриваются вопросы участия законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации на примере Республики Бурятия во взаимосвязи с ролью и значимостью федерального законодателя при определении пределов полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проблем достаточности процедурных гарантий повышения эффективности реализации права законодательной инициативы в согласительных процедурах на всех этапах движения законопроекта В диссертации представлена практика взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия с Федеральным Собранием Российской Федерации
В результате проведенного анализа сформулирован ряд положений, которые выносятся на защиту.
Во-первых, автор на примере Республики Бурятия развивает важнейшую идею федерализма о конструктивном взаимодействии Российской Федерации и ее субъектов, сущностью которого является соглашение как компромисс, как согласование воли и интересов, а результатом и целью выступает разграничение предметов ведения и полномочий, осуществляемых совместно или автономно
Во-вторых, Российская Федерация путем принятия федеральных законов
6 Далее по тексту - Совет Федерации
конкретизирует и уточняет соотношение предметов исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предмета совместного ведения, разрешая конкуренцию смежных, общих и специальных норм ст 71-73 Конституции Российской Федерации
В-третьих, взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов судебной власти на стадии подготовки законопроекта осуществляется в форме согласительных и иных процедур, сочетающихся с ними, и имеет своей целью максимально возможное выполнение требований к содержанию законопроекта, а также выбор наиболее оптимального способа внесения законопроекта в Государственную Думу
В-четвертых, при переходе к формированию депутатского корпуса на пропорциональной основе наиболее перспективными и требующими правовой регламентации направлениями взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации при подготовке и внесении законопроектов в Государственную Думу являются сотрудничество в партийной сфере, согласование воли и интересов субъектов Российской Федерации, а также сотрудничество в использовании широкой сети некоммерческих образовательных и иных организаций
В-пятых, необходимы дополнительные процедурные гарантии права на полную и своевременную информацию, права на участие в обсуждении и права на внесение предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации на стадии работы над законопроектом в соответствующем комитете Государственной Думы Указанные гарантии в силу универсального характера своего содержания должны распространяться также на членов Совета Федерации как лиц, представляющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации
В-шестых, необходимо развитие новых форм взаимодействия между Государственной Думой и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при работе над конкретными законопроектами Наиболее перспективным направлением является делегирование полномочий по исполнению части обязанностей профильного ответственного комитета Государственной Думы законодательным органам субъектов Российской Федерации в сочетании с надлежащим контролем и субсидиарным исполнением по общему правилу
В-седьмых, предлагается внесение следующих дополнений в Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»7
• Дополнить статью 8 пунктом 2 1 «Президент Республики Бурятия вправе подписать Программу законопроектных работ, утвержденную Народным Хуралом Республики Бурятия, в целом или в ее части В этом случае Программа в целом или в ее части признается Совместной программой законопроектных работ Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия Совместная программа не исключает права Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия принимать иные программы и планы законопроектных работ».
• Дополнить статью 26 1 «Обязательное участие Правительства Республики Бурятия в рассмотрении законопроекта в Народном Хурале»:
«1 При обсуждении законопроекта, внесенного в Совместную программу законопроектных работ, обязательность участия представителей Правительства Республики Бурятия в работе ответственного комитета и (или) рабочей группы по подготовке законопроекта определяется ответственным комитетом Народного Хурала
2 При обсуждении законопроекта, не внесенного в Совместную программу законопроектных работ, обязательность участия представителей Правительства Республики Бурятия в работе ответственного комитета и (или) рабочей группы по подготовке законопроекта определяется Советом Народного Хурала
3 Председатель Народного Хурала не позднее, чем за четырнадцать дней уведомляет Правительство Республики Бурятия о заседании Совета Народного Хурала В случае отказа Правительства Республики Бурятия от участия в заседании и (или) неявки представителя Правительства Председатель Народного Хурала обязан перенести рассмотрение вопроса на другое заседание либо снять вопрос с рассмотрения На повторном заседании Совет Народного Хурала вправе принять решение рекомендовать Правительству Республики Бурятия принять участие в работе ответственного комитета и (или) рабочей группы по подготовке законопроекта независимо от отказа или согласия Правительства Республики Бурятия участвовать в заседании и (или) от присутствия представителя Правительства Республики Бурятия на заседании»
7 См Закон Республики Бурятия от 19 06 1996 № 321-1 «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» (в ред 24 11 2001 № 860-П, от 24 11 2003 № 520-Ш, от 13 10 2005 № 1278-1П, от 18 09 2006 № 1855-III) // Http //egov-burvatia ги/zak/
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приёмы и способы познания, выявленные и разработанные в науке конституционного права и апробированные юридической практикой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др ), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования Использование перечисленных методов позволило выявить особенности и этапы формирования и развития идей о правовой основе организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Нормативной основой диссертации выступили разнообразные источники, центральное место среди которых занимают Конституция Российской Федерации 1993 года и Конституция Республики Бурятия Проведен анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, учредительных и законодательных актов субъектов Российской Федерации, регламентов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации В работе также были использованы материалы из архивов Совета Федерации и Народного Хурала Республики Бурятия
При написании автор опирался на личный опыт работы в качестве представителя Народного Хурала Республики Бурятия в палатах Федерального Собрания Российской Федерации
Научная и практическая значимость данного исследования заключается в том, что в диссертационном исследовании впервые комплексно рассматривается участие законодательных органов субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации вообще, Республики Бурятия — в частности
Для надлежащей реализации права законодательной инициативы автором изучены проблемы достаточности, полноты и взаимосвязанности процедурных гарантий, обеспечивающих как максимально эффективную подготовку законопроекта, так и максимально эффективное участие в работе над таким законопроектом Такая эффективность не является самоцелью, но выступает необходимым условием сбалансированной конкретизации разграничения предметов ведения Конституцией Российской Федерации и одним из важнейших способов реализации конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации.
На основе проведенного анализа были сформулированы предложения по совершенствованию нормативного регулирования изучаемых отношений. Представляется, что эти предложения могут быть учтены и использованы при регламентации деятельности как законодательных органов власти субъектов Федерации, так и Федерального Собрания Российской Федерации Кроме того, результаты работы могут быть использованы в преподавательской деятельности
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры истории и теории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург) и отражены в 4-х научных статьях, включая журнал, рекомендованный ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикаций материалов по докторским и кандидатским диссертациям
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе практической юридической деятельности автора
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность, научная новизна и практическая значимость темы, определяются цели и задачи исследования, дается характеристика методологической основы работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая — «Конституционно-правовые основы взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» — состоит из двух параграфов и посвящена она исследованию содержания правового регулирования указанного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях.
В первом параграфе - «Федеральное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» - раскрываются основные составляющие федеративной политики, позволившей восстановить конституционный порядок в субъектах Российской Федерации, укрепить вертикаль исполнительной власти, провести законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти и обеспечить полноценное и эффективное партнерство федеральных и региональных органов государственной власти
Взаимодействие Российской Федерации и её субъектов в законодательном процессе может происходить в разных формах- вовлечение, привлечение и участие, причём участие законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации есть наиболее активная форма проявления взаимодействия Российской Федерации и её субъектов Автор выясняет какую роль играет взаимодействие между Российской Федерации и её субъектами в углублении теоретических представлений о федерации и федерализме в науке конституционного права, а также определяет по каким правилам осуществляется федеральное регулирование при распределении компетенции между Российской Федерации и ее субъектами.
В диссертации отстаивается идея о том, что определение целей и иных условий правового регулирования участия субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности федерального парламента невозможно без определения того, каковы исходные принципы системы, в рамках которой должен функционировать результат законотворческого процесса, понимание того, исходя из каких норм создаются правила, по которым это взаимодействие осуществляется
Примечательно то, что здесь выделяется общий признак - доминирование федеральной власти как субъекта суверенитета, основанный на том, что выделяются территория действия предписаний (юрисдикции) суверенной власти и единая цель действия ее предписаний (общие цели населения в области юрис-
дикции)8 При «целевом» подходе акцентируется факт наличия собственного, отличного от федерального по содержанию и автономного по способу осуществления, предмета юрисдикции субъекта Российской Федерации При «территориальном» подходе внимание сосредоточивается на осуществлении суверенной власти- она есть во многом результат и процесс участия субъектов Российской Федерации, не являющихся носителями суверенной власти Определенная противоречивость связана с наличием двух «срезов» одного явления: наличие не полностью совпадающих юрисдикций Российской Федерации и ее субъектов и наличие общих целей, воплощаемых в суверенной власти, осуществляемых через участие в ее деятельности множества субъектов, имеющих свои собственные признаваемые ею цели Отсюда вытекает необходимость при оценке правового регулирования взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов сосредоточиться не столько на текущем балансе полномочий в той или иной сфере предметов ведения и полномочий, сколько на том, какими правами обладают субъекты этого процесса для влияния на определение этого баланса в принципе Важнейшей характеристикой федерализма вообще является взаимодействие Федерации и ее субъектов, сущностью которого является договор (соглашение), а результатом и целью - разграничение предметов ведения и полномочий, осуществляемых совместно или автономно
В диссертации рассматриваются правила взаимодействия суверенной власти Российской Федерации и автономной юрисдикции ее субъектов в законотворческом процессе, дается ответ на вопросы обладают ли субъекты Российской Федерации суверенитетом, каковы условия определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предмету ведения Российской Федерации, каковы условия определения федеральной властью полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов7
В диссертации анализируется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», определяется теоре-
8 Например, М X Фарукшин, указывая на односторонность такого подхода, отмечает, что федерация создается для решения задач, стоящих не только перед всей федерацией, но и перед ее отдельными ее субъектами (Фарукшин М X. Современный федерализм российский и зарубежный опыт Казань, 1998 С 16)
тическая основа концепции суверенитета республики, в основе которой лежит теория делимости суверенитета, возникшая в США для объяснения совершенно нового в тех исторических условиях государственно-политического феномена - федерации Излагаются точки зрения А С Ященко, Б Н Чичерина, Н М Коркунова, Г Еллинека
Специально исследуется проблема распространения суверенной власти Российской Федерации, степень сопричастности субъектов Российской Федерации к её осуществлению. Автор рассматривает составляющие идеи «кооперативного федерализма», когда нет указания на предмет исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но есть указание на возможность передачи не указанных в Конституции Российской Федерации вопросов в предмет исключительного ведения ее субъектов, а также установление возможности конкретизации конституционного разграничения полномочий как законодательным путем, так и посредством договоров о возможном (взаимном) делегировании полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
Не остался без ответа и вопрос об асимметрии в статусе субъектов Российской Федерации Суть конституционной формулы заключается в установлении общего принципа равноправия субъектов Российской Федерации в сочетании с сохранением их прежней государственно-правовой природы, что повлекло сохранение различий, хотя бы и минимизированных, в статусе субъектов Российской Федерации Опасность асимметрии как нарушения одной из основ конституционного строя Российской Федерации, в частности, состоит в партикуляризме правового регулирования в вопросах требующих единого подхода в масштабах государства, неравенство в правовом статусе неизбежно ведет к конфликтам и недовольству среди субъектов Российской Федерации, постоянному «торгу» с федеральным центром, неравенство в правовом статусе неизбежно сказывается на экономическом развитии, ведет к ущемлению прав и свобод человека
Равноправие субъектов Российской Федерации означает, в том числе (и в первую очередь, на наш взгляд), равные права по защите своих интересов при принятии любых правовых актов федеральными органами государственной власти.
Задачей федерального центра является недопущение того, чтобы пассивность органов государственной власти субъекта Российской Федерации привела к серьезному ущемлению прав и свобод населения, проживающего на территории данного субъекта Российской Федерации, а также к нарушению общенациональных интересов Во всех остальных случаях пассивность орга-
нов государственной власти субъекта Российской Федерации в идеале должна предотвращаться системой сдержек и противовесов в системе государственной власти самого субъекта Российской Федерации, конкуренцией политиков, опирающейся на возможность отказа в доверии избирателями и отстранения от власти в случае неэффективного управления Никакой правовой принцип не может поощрять попытки решать свои проблемы за чужой счет или не решать их вообще
Во втором параграфе - «Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» — рассматриваются пределы взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, в рамках которых может осуществляться соответствующее правовое регулирование субъектами Российской Федерации, и на каких основаниях они могут быть изменены, определяется значение участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе.
С одной стороны, субъекты Российской Федерации имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты Более того, они обладают правом опережающего правового ре1улирования.
С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей
Ст 63 Конституции Республики Бурятия устанавливает предмет собственного ведения, в пределах которого более одной трети принималось по вопросам правового регулирования бюджетных, налоговых и финансовых отношений, почти половина — по экономической политике, природопользованию и охране окружающей среды, по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и избирательного права Менее всего по земельным вопросам, по вопросам межнациональных отношений, средств массовой информации, общественных объединений и по вопросам социальной политики9 Статистика за последние годы показывает, что состав и структура принимаемых законопроектов не изменился принципиальным образом.
Главным результатом проведенного анализа является практическая невозможность выделения в круге вопросов, подлежащих регламентации
9 Информационный вестник Народного Хурала Республики Бурятия № 5 // Http //egov-buryatia ru/zak/inf_vest_7 html#12
той сферы, при регулировании которой законодатель субъекта Российской Федерации не учитывал нормы федерального законодательства.
Апелляция Конституционного Суда Российской Федерации к целям, вытекающим из предмета ведения Российской Федерации, являющимся критерием конституционности закона, как акта двухпалатного парламента, затрагивающего предмет ведения субъекта Российской Федерации, фактически оставляет для воли федерального законодателя в качестве ограничений лишь следующие факторы во-первых, объективные свойства объекта регулирования, во-вторых, объективные свойства федерального законотворческого процесса, в-третьих, социально-экономические и иные факторы, обуславливающие общегосударственную значимость регулирования того или иного вопроса
Применительно к вопросу, рассмотренному Конституционным Судом Российской Федерации, это означает, что в случае отхода федерального законодателя от регулирования этого вопроса, последний «перемещается» в предмет собственного ведения субъекта Российской Федерации По нашему мнению, нет абсолютных оснований считать, что конституционное регулирование предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации само по себе стесняет их правотворческую деятельность
Далее в диссертации рассматриваются вопросы о соотношении полномочий и их предметов ведения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Диссертант исходит из того, что не следует приписывать недостатки текущего законодательства к изъянам норм Конституции Российской Федерации Право лишь мера и модель поведения, оно предоставляет лишь возможность и требует адекватных усилий для его воплощения со стороны заинтересованных лиц Наиболее разумным и конструктивным является перенос «центра тяжести» с вопроса о том, как Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения на вопрос о том, каким образом реализовать все то впечатляющее многообразие вариантов, которое заложено в Конституции Российской Федерации
Во второй главе - «Реализация права законодательной инициативы субъектом Российской Федерации» — рассматривается взаимодействие законодательного и иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы как юридической процедуры.
В первом параграфе - «Взаимодействие законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы» - уясняются понятия «юридическая процедура» и «законодательный процесс», определяется содержание права законодательной инициативы; выясняется нормативное регулирование процедур взаимодействия законодательных и исполнительных органов на примере Республики Бурятия, исходя из требований, вытекающих из природы юридической процедуры и законодательной инициативы
В диссертации излагается правовой инструментарий, использование которого позволяло бы (но не гарантировало) достижение взвешенных и адекватных решений
Диссертант соглашается с теми авторами, которые вычленяют законодательный процесс как часть законотворчества, характеризующуюся четко регламентированными стадиями, субъектами, правовым статусом, типом принимаемых решений — то есть тем, что, собственно, характеризует наличие процессуальной формы
Автор согласен с выделением в юридической литературе следующих юридических процедур разрешения юридических коллизий потенциальная коллизия - процедура выявления и предотвращения коллизий, стадия разногласия — процедура урегулирования разногласия, стадия спора - процедура разрешения спора, стадия конфликта - процедура «снятия» конфликта Существуют такие формы согласительных процедур, как согласительные комиссии, переговоры и консультации (в том числе с помощью посредников), арбитраж -решение независимой стороны, принимающей промежуточное или окончательное, рекомендательное или обязательное не в силу закона, но в силу предварительного волеизъявления сторон решение; многоступенчатые процедуры, комбинирующие их Также в качестве юридически значимого инструмента для достижения согласия выступает отказ от каких-либо несогласованных действий и актов
Оценивая предложенную классификацию, следует признать, что единым критерием классификации, на наш взгляд, выступает характер субъектов, формулирующих согласованную волю - сами стороны либо стороны с участием третьего лица При этом предлагается понимать признак «третьего лица» в двух значениях как лицо, не являющегося государственным гражданским служащим законодательного органа субъекта Российской Федерации и как лицо, таковым являющееся, но не принимающее участия в действиях, в ходе которых возникает разногласие и незаинтересованное прямо в том или ином его разрешении
Таким образом, возможны два вида инструментов (а) процедуры с участием обеих сторон (с участием или безучастия третьих лиц) и (б) процедуры без участия одной из сторон (с участием третьих лиц)
В диссертации выделяются четыре вида действий пленарное заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации; заседание постоянного органа законодательного органа субъекта Российской Федерации, заседание временного органа законодательного органа субъекта Российской Федерации, однократное заседание (встреча) Сложность регламентации и многообразный характер всех приведенных процедур указывает на необходимость поиска наиболее гибких и результативных инструментов Однако говорить о них можно лишь по мере формирования двухпартийной или многопартийной системы.
В диссертации раскрывается сущность законодательной инициативы как первой (и одной из основных) стадий законодательного процесса, о чем отмечалось еще в дореволюционной литературе
Речь идет о законодательной инициативе как о субъективном праве, как о стадии законодательного процесса, где это право реализуется и как об институте конституционного права в виде комплекса норм, эти вопросы регулирующего При этом право законодательной инициативы реализуется в момент внесения проекта и заканчивается решением уполномоченного органа о принятии его к рассмотрению
Принципы законодательной инициативы сами по себе не обеспечивают положительного решения законодательного органа, а лишь гарантируют факт принятия какого-либо решения Очень важными здесь являются содержание законопроекта, время его внесения на рассмотрение, а также способ внесения на рассмотрение Очевидно, что выполнение каждого из требований в отдельности, да и в совокупности имеет лишь вероятностный эффект и не может полностью предопределить решение Федерального Собрания Российской Федерации.
После введения в Российской Федерации пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы одним из актуальных вопросов является вопрос о внутрипартийных актах, регулирующих процедуру принятия решений по вопросам законодательного процесса внутри фракции и (или) регионального отделения.
Анализ содержания, времени, способа внесения законопроекта на рассмотрение, определение субъекта, осуществляющего его рассмотрение для принятия решения об окончательной судьбе законопроекта либо промежуточного решения для принятия к рассмотрению показывает, что в компетенции
законодательного органа находится лишь определение того, каким будет содержание законопроекта, а также выбор способа внесения законопроекта в Государственную Думу и время внесения законопроекта Субъект, осуществляющий рассмотрение законопроекта для принятия промежуточного решения, в любом случае не изменяется и не зависит, тем самым, от воли законодательного органа субъекта Российской Федерации — Государственной Думы
Что касается способа внесения законопроекта на рассмотрение, то законодательный орган субъекта Российской Федерации может напрямую (непосредственно) внести законопроект на рассмотрение в Государственную Думу или осуществить своё право законодательной инициативы совместно с другим субъектом законодательной инициативы, или внести законопроект, подготовленный законодательным органом субъекта Российской Федерации (или при его участии), на рассмотрение в Государственную Думу косвенно через другой субъект права законодательной инициативы
Очевидно, что выбор любого из перечисленных способов, равно как и времени внесения законопроекта, зависит от многих факторов, включая цели, задачи, эффективность законопроекта, ожидаемых результатов и т.п
Ч 1 ст 104 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы - исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в него не входят Есть две альтернативы обращение к члену Совета Федерации, назначенному исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с предложением использовать свое право законодательной инициативы, обращение к органам исполнительной власти других субъектов Российской Федерации с предложением об использовании своего права обратиться с предложением к членам Совета Федерации, назначенным такими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с предложением использовать свое право законодательной инициативы
При этом нужно учитывать варианты использования органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации своего права обращения с предложением к депутату(ам) Государственной Думы и законодательным органам других субъектов Российской Федерации Первый из них процедурно, на наш взгляд, не может существенно отличаться от обращения к члену Совета Федерации Второй вариант предполагает более серьезную проработку Однако, процедурный эффект особенностей этого варианта на действия лица, направляющего предложение, может быть оценен на примере деятельности самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, обращаю-
щегося к законодательному органу другого субъекта Российской Федерации, а на действия запрашиваемого органа - на примере единолично действующего законодательного органа субъекта Российской Федерации по оценке и утверждению законопроекта в процессе реализации права на законодательную инициативу
В диссертации раскрывается законодательная процедура осуществления законодательной инициативы на примере Республики Бурятия Действующее нормативное регулирование считает обязательным участие органов исполнительной власти10 в обсуждении законопроекта (а значит и обязательность самих согласительных процедур) только в случае, если такие органы внесли проект такого закона (мы не касаемся вопроса бюджета и налогов) Следовательно, предметом обсуждения является распространение такого порядка на все законопроекты вне зависимости от субъекта, их внесшего, по всем или части предметов федерального или совместного ведения
В целом процесс разработки, обсуждения и принятия законопроекта на уровне закона и Регламента урегулирован весьма полно и гибко Отмеченные противоречия в Регламенте хотя и нуждаются в скорейшем снятии, тем не менее, на практике не влияют на качество принимаемых законопроектов в силу действия Закона о законопроектной деятельности, сложившейся практики комитетов Народного Хурала и относительно малого количества законопроектов, направляемых в Государственную Думу
Действующее нормативное регулирование сосредоточено лишь на процессе выработки содержания законопроекта, но не на обеспечении его максимальной поддержки при внесении в Государственную Думу Следовательно, предметом обсуждения является разработка специальных правил, рассчитанных именно на использование полномочий других субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Растущая активность федеральных органов в деле формирования многопартийной системы и определенное снижение активности региональных организаций не позволяет говорить о наличии в настоящий момент какой-либо сложившейся практики тесного взаимодействия между законодательными органами субъектов Российской Федерации, как минимум, в рамках Сибирского федерального округа Как правило, речь идет о том, что один субъект Российской Федерации принимает законопроект, после чего он рассылается по другим субъектам Российской Федерации, где законодательные органы выража-
10 Президент Республики Бурятия возглавляет Правительство Республики Бурятия
-20-
ют свое согласие и присоединяются к нему Проблема заключается в том, что рассылка акта осуществляется, как правило, по принципу «всем, всем, всем», а одобрение осуществляется не менее формально и так же безрезультатно
Выходом из сложившегося положения, на наш взгляд, можно считать лишь совместное и одновременное принятие законодательными органами нескольких субъектов Российской Федерации того или иного законопроекта с последующим совместным его внесением и (или) при поддержке членов Совета Федерации - от субъекта(ов) Российской Федерации и (или) депутатов Государственной Думы Автор отстаивает позицию, что наиболее перспективные направления сотрудничества с органами исполнительной власти при подготовке и внесении законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации — это сотрудничество в партийной сфере и сотрудничество между субъектами Российской Федерации
Во втором параграфе — «Взаимодействие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов судебной власти при осуществлении права законодательной инициативы» - рассматриваются правовые основы взаимодействия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов судебной власти при осуществлении права законодательной инициативы
Необходимо учитывать два обстоятельства с одной стороны, суд как орган, призванный разрешать споры по вопросам права, не может своим участием в подготовке норм права создавать основания для своей заинтересованности в том или ином разрешении возможного в будущем спора в связи с данными нормами или в связи с субъектами, с которыми он взаимодействовал при таком участии, а с другой — судьи являются, пожалуй, наиболее квалифицированными экспертами в вопросах того, каковы типичные причины возникновения споров, лежащие в пределах права и которые могут быть устранены или хотя бы частично нейтрализованы
Следует согласиться с точкой зрения К А Будаева в том, что имеются выгоды и перспективы взаимодействия законодательного органа государственной власти и органов судебной власти, правоохранительных органов при осуществлении права законодательной инициативы Так, для Народного Хурала Республики Бурятия - дополнительно подвергнуть закон экспертизе, для судебных, прокурорских работников, сотрудников органов юстиции - предупредить принятие закона, противоречащего Конституции Российской Федера-
ции и федеральным законам (добавим - и законодательству Республики Бурятия)11
Обобщив положения законодательства Республики Бурятия, мы можем констатировать, что нормы, регулирующие данные положения имеются исключительно в Регламенте Судьи Конституционного Суда Республики Бурятия, Председатели Верховного Суда Республики Бурятия и Арбитражного Суда Республики Бурятия вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании Народного Хурала Республики Бурятия, на парламентских слушаниях (п 1 ст 30, п. 3 ст 55 Регламента), а также при проведении публичных слушаний. Указанные суды признаны субъектами права законодательной инициативы, что распространяет на них общий режим, за исключением направления постановления Народного Хурала Республики Бурятия о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект, принятого в первом чтении, в течение четырнадцати календарных дней они направляются в суды исключительно по вопросам их ведения (ст 80). Раздел VI Регламента посвящен обращению в судебные органы и, как показывает анализ его положений, регулирует вопросы внутренней процедуры принятия решения об участии законодательного органа как стороны в судебном процессе Таким образом, текущее правовое регулирование исходит из унитарного подхода к взаимодействию с субъектами права законодательной инициативы
Взаимодействие с органами судебной власти должно обеспечивать участие квалифицированных экспертов, чье мнение (помимо глубокого личного опыта) должно отражать позицию судейского корпуса по тем или иным вопросам, специфику судебного (процессуального) восприятия моделируемых ситуаций, то есть связь и соответствие предлагаемых положений нормам «базовых» (в первую очередь, процессуальных, но не только) отраслей права, их принципам и презумпциям
Реализация данных положений возможна лишь при условии, что позиция, мнение, иное предложение или оценка судей должны носить для законодательного органа субъекта Российской Федерации, насколько это возможно, безличностный характер, то есть должны даваться без указания авторов (если они являются действующими судьями), субъект, принимающий предложение законодательного органа и направляющий ему ответ, и субъект, готовящий заключение, высказывающий свою позицию, должны быть четко отделены друг от друга. Высказанная позиция по законопроекту либо сам факт высказывания такой позиции не должны, насколько это возможно, влиять на пози-
11 См Будаев К А Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия) Авгореф дисс кандюриднаук -М,2005 С 18
-22-
цию суда, под подсудность которого может попасть спор с применением подготавливаемых норм права (в нашем случае, учитывая их общефедеральный характер, это совершенно невыполнимо) или с участием запрашивающего органа В наиболее разумном виде это ограничение ведет к исключению из субъектов дачи заключения всех судей, расположенных в данном субъекте Российской Федерации
Запрос, как форма привлечения представителей судейского корпуса к законодательной деятельности (после предварительной консультации) может быть направлен непосредственно в арбитражный суд, расположенный в данном субъекте Российской Федерации, либо в областной и приравненный к нему суд, расположенный в этом же субъекте Российской Федерации, для последующих на усмотрение такого суда действий Эти действия могут быть следующими (а) передача в другой или вышестоящий суд этого же уровня для подготовки и дачи заключения с соблюдением требований обезличенно-сти, (б) передача в органы судейского сообщества (советы судей) для подготовки и дачи заключения способом, выбираемым по усмотрению такого органа, (в) передача в высшее учебное или научное заведение или иную некоммерческую организацию для подготовки и дачи заключения совместно с представителями судейского корпуса Запрос может быть направлен органом законодательной власти субъекта Российской Федерации непосредственно как в органы судейского сообщества, так и ведущее высшее учебное или научное заведение или иную организацию
Конечная цель предлагаемого нами подхода заключается в следующем при надлежащей кооперации субъектов Российской Федерации и политических партий представляется возможным, в том числе путем использования целевого проектного финансирования на конкурсной основе, создание в масштабах страны или региона конкурентоспособной (насколько это вообще возможно) и, самое главное, действующей каждодневно, рутинно, но именно в силу этого максимально эффективно, инфраструктуры обеспечения качества направляемых законопроектов Сам факт «промышленного» подхода к подготовке законопроектов и вовлечения в этот процесс все большего количества субъектов Российской Федерации, политических, общественных и образовательных организаций, работников федеральных органов государственной власти не может не влиять на их качество и способность оказывать на внутреннее убеждение заинтересованных лиц на уровне федеральной законодательной власти.
В третьей главе - «Участие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятель-
ности Федерального Собрания Российской Федерации» - основное внимание уделяется участию законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации.
Присутствие субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве состоит в разработке субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов и их внесение в Государственную Думу, а также в их участии на стадиях обсуждения законопроектов в Государственной Думе и законов в Совете Федерации
Законодательство не называет круга вопросов, по которым субъекты Российской Федерации обязаны разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов. Конституция Российской Федерации называет круг сфер совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст 72), достаточно очевидно, что по каждому вопросу любой субъект Российской Федерации вправе разработать законопроект и представить его в Государственную Думу. В ст. 71 Конституции Российской Федерации обозначен круг вопросов, относящихся к исключительному ведению только Российской Федерации, но никто не запрещает субъекту Российской Федерации подготовить свой законопроект даже по вопросу исключительного ведения Российской Федерации Однако все оставлено на усмотрение субъектов Российской Федерации
Нельзя обойти и еще один фактор далеко не в каждом субъекте Российской Федерации достаточно квалифицированных юристов для подготовки на необходимом уровне соответствующего законопроекта К тому же надо ведь и рассчитать для масштабов всей Российской Федерации объем материальных расходов в связи с реализацией предлагаемого законопроекта, и это также не в каждом субъекте Российской Федерации смогут сделать
Однако это отнюдь не ориентирует на то, чтобы субъекты Российской Федерации не занимались подготовкой своих проектов федеральных законов. Поскольку по Конституции Российской Федерации они имеют на это право, следовало бы думать о другом такие документы должны готовиться действительно в силу острой необходимости и особенно тогда, когда не имели успеха обращения субъекта Российской Федерации на федеральный уровень - с предложением подготовить законопроект и предложить его Государственной Думе от имени Правительства Российской Федерации либо Президента Российской Федерации. Не исключено, что федеральные органы вполне понимают обоснованность постановки субъектом Российской Федерации вопроса о необходимости разработки законопроекта, но полагают нецелесообразным это де-
лать в данное время, к тому же Правительство Российской Федерации, если можно сэкономить деньги за счет непринятия соответствующего закона, по этому субъективному соображению может также отрицательно отнестись к инициативе субъекта Российской Федерации, как, впрочем, и иного обладателя права законодательной инициативы.
Автор поддерживает идею о создании федерального научного центра, который по заказам субъектов Российской Федерации помогал бы им готовить соответствующие законопроекты, их материально-финансовые обоснования, а также комплекс сопроводительных документов для представления всего требуемого набора в Государственную Думу
В диссертации отмечается, что участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе на всех стадиях обсуждения законопроектов в Государственной Думе, а также законов в Совете Федерации достаточно полно отражено в ряде нормативных правовых актов. Соответствующий анализ дается на примере Регламента Государственной Думы и положений, внесенных в Федеральный закон от 10 10 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 07 2003 г 12 В него была включена ст 26.4 «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения», согласно которой проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном данной статьей
В частности, если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия
По нашему мнению, учет мнения субъектов Российской Федерации должен обеспечиваться всей совокупностью процедурных гарантий реализации права их законодательной инициативы при принятии решения федеральным органом, разумной практикой их использования и особенностью организации и внутренней процедуры принятия решений взаимодействующими субъекта-
12 Собрание законодательства Российской Федерации 1999 №42 Ст 5005,2003 № 27 (ч 2) Ст 2709
-25-
ми, нежели чем введением жесткого запрета на принятие закона без обязательного одобрения определенной части субъектов Российской Федерации. Речь в большинстве случаев должна идти о политических партиях и парламентских фракциях, а именно о практике взаимодействия между федеральными и региональными подразделениями Правовое же регулирование внутрипартийных процедур и их конституционный аспект - это предмет отдельного исследования
Рассматривая вопрос о достаточности процедурных гарантий права на информацию и исходя из вышеуказанных предварительных условий и личного опыта участия в работе палат Федерального Собрания Государственной, сформулированы следующие положения
Во-первых, субъектами права на информацию должны быть признаны в равной мере и законодательные органы субъектов Российской Федерации, и Государственной Дума (в лице ответственного комитета)
Во-вторых, информация должна максимально освещать содержание законопроекта и сопроводительных документов По существу речь должна идти о формировании полноценного «электронного досье» законопроекта13 с использованием имеющегося опыт эксплуатации подобных программ парламентами иностранных государств при разработке законопроекта Такое досье должно быть общедоступным после принятия закона, вступления его в силу и утраты им силы Отсюда результативность действий всех законодательных органов субъектов Российской Федерации в целом будет гораздо выше при первоначальной подготовке законопроекта и (или) при подготовке изменений и дополнений в федеральный закон
Во втором параграфе — «Участие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» — рассматривается деятельность членов Совета Федерации, самой палаты как один из механизмов реализации интересов субъектов Российской Федерации Совет Федерации является не только представителем интересов субъектов Российской Федерации, но и носителем своих собственных интересов. Совет Федерации либо член Совета Федерации вправе по своему усмотрению и по собственной инициативе совершенно самостоятельно использовать право законодательной инициативы И здесь уже центр тяжести смещается к внутренней деятельности самой палаты
13 В настоящее время по инициативе фракции «Единая Россия» в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы в отделе аналитического обеспечения законодательной деятельности закончена работа по формированию концепции «электронного досье» // См, подроб Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса, 2005, № 3 // www duma gov ru/
-26-
В диссертации определены ситуации, когда члены Совета Федерации либо сама палата взаимодействует с Государственной Думой в законодательном процессе; когда законодательные органы субъектов Российской Федерации взаимодействуют с Советом Федерации, членами Совета Федерации и его структурными подразделениями, установлены пробелы правового регулирования исходя из соотношения задач процедуры и прав и обязанностей взаимодействующих субъектов
Анализируя взаимодействие Совета Федерации и законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, автор исходит из того, что такое участие может быть прямым (непосредственное участие законодательного органа в деятельности палаты) либо косвенным (опосредованное представление интересов органа членом Совета Федерации)
Прямое участие представителей законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемое ими по собственному усмотрению, в пленарных заседаниях, заседаниях комитетов и комиссий, парламентских слушаниях предусмотрено лишь для руководителей законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п 7 ст 32, п. 6 ст 38, п 3 ст. 86 Регламента Государственной Думы Российской Федерации) В отношении всех других лиц действуют нормы об усмотрении председательствующего лица (п 9 ст 32, п 9 ст 38, п 4 ст 86 Регламента Государственной Думы Российской Федерации) Еще более скромным является регулирование вопроса об информации, направляемой законодательным органам власти субъектов Российской Федерации Регламент Государственной Думы Российской Федерации не содержит ни одной нормы, непосредственно посвященной этому вопросу
Косвенное участие состоит в праве члена Совета Федерации участвовать в обсуждении всех вопросов, рассматриваемых на заседаниях палаты, комитетов, комиссий и на парламентских слушаниях, обращаться с вопросами, выступать с обоснованием своих предложений при обсуждении вопросов (п 8 ст 4 Регламента Государственной Думы Российской Федерации); в праве запрашивать и получать информацию (в том числе на машиночитаемых носителях), необходимую для осуществления его деятельности в Совете Федерации, документы, принятые палатами Федерального Собрания Российской Федерации и их органами не менее чем за 72 часа до проведения заседания; в праве предварительного направления материалов и иной информации по вопросам, выносимым на рассмотрение палаты
В диссертации анализируется проблема передачи информации от члена Совета Федерации законодательному органу субъекта Российской Федерации
и обратно На федеральном уровне правового регулирования речь может идти лишь о надлежащих гарантиях такого права члена Совета Федерации получать и передавать информацию и права выражать позицию законодательного органа субъекта Российской Федерации Федеральное законодательство предоставляет члену Совета Федерации при взаимодействии с законодательным органом субъекта Российской Федерации (за исключением неурегулированности вопроса об использовании сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну) самостоятельно определять степень и формы своего участия
Взаимодействие на уровне «член Совета Федерации — законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации» регулируется на уровне субъекта Российской Федерации Важность такого регулирования не может быть снижена отсутствием в федеральном законодательстве однозначного указания на императивный мандат члена Совета Федерации В таких условиях, именно детальная регламентация и соблюдение такого установленного порядка позволит создавать ту необходимую (но недостаточную) доказательственную базу, которая может быть использована при решении вопроса о принятии обращения к Председателю Совета Федерации о внесении представления о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации, создать такой порядок взаимодействия, который самим фактом своего существования и применения дисциплинировал бы члена Совета Федерации в отсутствие таких косвенных (по отношению к такой цели), но весьма эффективных механизмов, как ценз оседлости и прямые выборы члена Совета Федерации населением соответствующего субъВсдайаартЕщнюйФвдеротщя.на вопрос о формулировании и передаче позиции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации применительно к законопроектам, относящимся к предмету исключительного ведения Российской Федерации, а также какова степень юридической обязательности для члена Совета Федерации такой позиции Речь должна идти о праве члена Совета Федерации учитывать мнение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его обязанности предпринять необходимые шаги для согласования своей позиции с указанным мнением
В заключении диссертации формулируется основные выводы и обобщения, представляющие, по мнению автора, наибольший интерес, предлагаются теоретические и практические рекомендации, а так же определяются некоторые актуальные направления последующих исследований данной проблемы
В приложении приводятся итоги законопроектной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в 2006 году
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования РФ
1 Ринчино В Д-Ц Мартьянов Г А Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации //Представительная власть - XXI век законодательство, комментарии, проблемы. М., 2007 № 3 - 0,5 п л
2 Ринчино В Д-Ц Отдельные вопросы участия органов власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания // Право образование М, 2007 № В. С 74-77 - 0,2 п л.
Иные публикации
3 Ринчино В Д-Ц Соотношение регионального и федерального законодательства (качество законопроектов, проблемы регионального законодательства, процесс обеспечения единства регионального и федерального законодательства)/ В Д. Ринчино, М Д Неупокоев // Законодательство субъектов Российской Федерации опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране Материалы межрегион науч -практ. конф, г Улан-Удэ, 20-21 июня 2001 г -Улан-Удэ, 2002 - С 273-281 - 0,4 п л
4 Ринчино В Д-Ц Законодательное обеспечение процессов развития федеративных отношений и региональной политики/ В Д Ринчино // Проблемы правового регулирования федеративных отношений в России- Материалы межрегион науч -практ конф, г Улан-Удэ, 2 апр 2004 г. -Улан-Удэ, 2004. -С 222-226 — 0,2 п л
5 Ринчино В Д-Ц Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ вопросы механизма разграничения компетенции/ В Д Ринчино // Проблемы правового регулирования федеративных отношений в России Материалы межрегион науч -практ конф, г Улан-Удэ, 2 апр 2004 г -Улан-Удэ, 2004 -С 226-231 0,3 пл.
печатано в топографии "АРБАТ"
pec г Москва, ул Поварская, д 8/1, стр 2
•дписано в печать 17 12 2007 г
раж 150 экз Заказ № 99
л 291-71-42/62
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ринчино, Валерий Даши-Цыренович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Федеральное правовое регулирование взаимодействия Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации.
§ 2. Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
ГЛАВА II. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ СУБЪЕКТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Взаимодействие законодательного и исполнительного органов власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы.
§ 2. Взаимодействие законодательного органа власти субъекта Российской Федерации и органов судебной власти при осуществлении права законодательной инициативы.
ГЛАВА III. ОПТИМИЗАЦИЯ УЧАСТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Участие законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации.
§ 2. Участие законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Участие законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года действует всего лишь четырнадцатый год и только начинает демонстрировать заложенный в неё потенциал, все богатство вариантов и возможностей, ею предусмотренных. Конституционный Суд Российской Федерации в немалой степени способствовал упорядочиванию этого процесса, официально разрешая спорные вопросы толкования Основного закона о равноправии и суверенитете, пределах правомерности притязаний субъектов Российской Федерации и самостоятельности федеральных органов при осуществлении их полномочий. Федеральные власти, используя стабилизацию конституционно-правового поля, нейтрализовали подавляющую часть эксцессов 90-х годов прошедшего столетия и последовательно проводят широкомасштабные социальные преобразования, активно перераспределяя полномочия и финансово-экономические ресурсы между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В значительной степени увеличился массив как федерального, так и регионального законодательства.
В этих условиях проблемы оптимизации формы государственного устройства начинают постепенно перемещаться из плоскости политики «заявлений и обращений» в плоскость правовых процедур, опосредующих деятельность федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Это в свою очередь поставило перед учеными, в том числе и в первую очередь перед конституционалистами, практикующими политиками и государственными служащими вопрос о повышении эффективности правового регулирования участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Речь идет о легальных инструментах, имеющих как универсальный, так и специализированный характер, призванных гарантировать учёт интересов всех уровней власти и иных субъектов политической системы. Конечной целью данных норм является обеспечение принятия наиболее оптимальных законодательных решений. Базовые элементы такого механизма, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, были дополнены и развиты нормами федеральных конституционных законов, федеральных законов, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации1.
Однако анализ нормативных источников не позволяет утверждать, что указанные гарантии носят системный характер, или, по крайней мере, являются сбалансированными. Традиционно исследователями проблемы отмечается низкий уровень активности законодательных органов субъектов федерации, сочетающийся с невысоким качеством законодательных предложений, внесение которых сопровождается отсутствием обратной связи между Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и регионами. В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, как правило, отсутствуют положения, посвященные взаимодействию как с федеральным парламентом (на стадии обсуждения внесенного законопроекта), так и с аналогичными органами других субъектов Российской Федерации (на стадии подготовки и внесения законопроекта).
Сегодня мы подошли к такому этапу функционирования парламента, когда можно с уверенностью сказать, что Федеральное Собрание состоялось как стабильный и эффективный орган законодательной власти, а парламентаризм стал неотъемлемой частью политической системы2. Для повышения эффективности его работы несомненный интерес вызывают проблемы пра
1 Далее по тексту - законодательные органы власти.
2 См.: Основы парламентского права: Научно-практическое пособие /Под ред. д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриевой; предисловие Председателя Государственной Думы Б.В.Грызлова. - М.: Издание Государственной Думы, 2006. С. 4. вового регулирования вопросов реализации права законодательной инициативы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что сыграло роль определенного стимула к изучению данной проблематики. Одной из целей работы является подготовка на основе сделанных выводов предложений по их устранению.
В пользу данного вывода свидетельствуют и данные статистики. В 2006 году на рассмотрении в Государственной Думе находилось 972 законопроекта, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в 1996-2006 годах (в том числе совместно с другими субъектами права законодательной инициативы). В 1996 году ими было внесено - 3 законопроекта, в 1997 - 4, в 1998 - 2, в 1999 - 2, в 2000 - 8, в 2001 - 3, в 2002 -16, в 2003 - 39, в 2004 - 68, в 2005 - 264, в 2006 - 563.
По состоянию на 1 января 2007 года завершено рассмотрение 444 законопроектов законодательных органов субъектов Российской Федерации, рассмотрение 528 законопроектов не завершено. Из 444 законопроектов, рассмотрение которых завершено, 32 - законы о внесении изменений в действующие законы. При этом проекты каждого из 32 принятых законов были внесены одним субъектом права законодательной инициативы .
Данные проблемы, их недостаточная изученность и разработанность, существенная значимость для государственного развития Российской Федерации способствовали выбору данной темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Современная российская государственность, несомненно, связана со становлением современного рос
3 Итоги законопроектной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в 2006 году представлены в Приложении № 1 // См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // www.sovfed.gov.ru сийского парламентаризма, вырабатываются опыт взаимодействия различных ветвей власти в формировании правового поля такого взаимодействия. В юридической литературе существует немало работ, посвященных изучению теоретических и практических основ функционирования парламента в России4.
Законодательный процесс и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимают важное место в науке конституционного права. Повышение научного интереса к ним вызвано продолжающимся развитием федеративных отношений в России, а также непрерывным накоплением практики парламентаризма. В тоже время следует отметить, что недостаточное внимание уделяется процедурному (процессуальному) аспекту взаимодействия двух уровней власти, и, как следствие, в литературе несоразмерно мало (в сравнении с важностью проблематики) комплексных исследований, посвященных процедурным гарантиям права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации и правовым механизмам повышения эффективности существующих.
При подготовке настоящей работы особое внимание уделялось анализу трудов дореволюционных ученых-юристов (Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко и др.), а также современных учёных, внесших вклад в разработку теоретических аспектов федерализма (Р.Г. Аб-дулатипов, И.Н. Барциц, А.Н. Лебедев, В.Н. Синюков, И.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабриева, Т.Н. Радько и др.).
4 См., напр.: Конституционный строй России. Вып. 2. Вопросы парламентского права. М., 1995; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Законодательная техника: Научно-практическое пособие /Под ред. ДЛ.Керимова. М., 2000; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я.Хабриевой. 2-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2003; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /Под общей ред. О.Н.Булакова. М., 2005 и др.
Различные аспекты рассматриваемой проблемы, включая анализ зако-. нодательного процесса и права законодательной инициативы, определение решений проблем юридических коллизий и согласительных процедур, а также разрабатывавших другие актуальные проблемы, связанные с темой диссертационного исследования, нашли своё отражение, как в конституционном праве, так и в иных юридических науках (работы Авакьяна С А., Ав-тономова А.С., Алексеева С.С., Арзамасова Ю.Г., Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Белянской О.В., Бобровой НА., Богдановой НА., Бондаря Н.С., Будаева К.А., Булакова О.Н., Васильева А.В., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Габричидзе Б.Н., Глигич-Золотаревой М.В., Горобца В.Д., Гранкина И.В., Гулиева В.Е., Ивлиева Г.П., Ильина А.В., Карапетяна JI.M., Карташкина В.А., Керимова А.Д., Керимова Д.А., Комарова С.А, Краснова М.А., Кута-фина О.Е., Лазарева В.В., Литовкина В.Н., Лучина В.О., Лукашевой Е.А., Малько А.В., Малого Д.А., Мамута Л.С., Матузова Н.И., Михалёвой Н.А., Мордовца А.С., Нерсесянца B.C., Пархоменко А.Г., Патюлина В .А., Пигол-кина А.С., Протасова В.Н., Раянова Ф.М., Сафонова В.Е., Степанова И.М., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Ухиной С.В., Фарукшина М.Х., Хабибу-лина А.Г., Хаманевой Н.Ю., Чиркина В.Е., Шамба Т.М., Шохина А.Н., Шувалова И.И., Шульженко Ю.Л., Эбзеева Б.С., Яценко И.С. и др.).
Однако в юридической литературе до сих пор отсутствует комплексная работа монографического уровня, отражающая особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, а имеющиеся работы, например, диссертация Будаева К.А., не может восполнить в полной мере имеющийся пробел, так как посвящена исследованию взаимоотношению законодательных органов государственной власти с судебными органами5.
Целью работы является выявление на основе проведенного изучения законодательства, судебной практики и теоретических работ проблем зако
5 См.: Будаев К.А. Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия). Дисс. . канд.юрид.наук. М., 2005. нодательного регулирования гарантий права законодательной инициативы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и их участия в законодательной деятельности, на основе которого возможно обоснование ряда теоретических и практических выводов о факторах эффективности реализации указанного права, а также подготовка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования указанных отношений.
Для достижения обозначенной цели необходимо решение следующих задач, касающихся ввиду широты и разнообразия данных проблем лишь отдельных существенных аспектов рассматриваемой темы:
- определить характер взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в законотворческом процессе с позиции современных представлений в науке конституционного права и практике;
- рассмотреть правила распределения полномочий при формировании общего правового пространства между органами власти Российской Федерации и её субъектами при разграничении предметов исключительного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и предметов совместного ведения;
- уточнить понятия «юридическая процедура», «согласительная процедура», «законодательная инициатива», «законодательный процесс» с позиции взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной власти субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия;
- проанализировать особенности правового регулирования взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов судебной власти при реализации права законодательной инициативы законодательным органом власти субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия;
- выяснить тенденции правового регулирования взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации6 и законодательного органа власти субъекта Российской Федерации при реализации последним права законодательной инициативы на примере Республики Бурятия;
- исследовать систему правового регулирования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации7 и законодательного органа власти субъекта Российской Федерации при реализации последним права законодательной инициативы на примере Республики Бурятия.
Объектом исследования выступили общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Предметом исследования являются различные формы взаимодействия (вовлечение, привлечение, участие) органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что автором комплексно рассматриваются вопросы участия законодательных органов власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации на примере Республики Бурятия во взаимосвязи определения роли и значимости федерального законодателя при определении пределов полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проблем достаточности процедурных гарантий повышения эффективности реализации права законода
6 Далее по тексту - Государственная Дума.
7 Далее по тексту - Совет Федерации. тельной инициативы в согласительных процедурах на всех этапах движения законопроекта. В диссертации представлена практика взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия с Федеральным Собранием Российской Федерации.
В результате проведенного анализа сформулирован ряд положений, которые выносятся на защиту:
Во-первых, автор на примере Республики Бурятия развивает важнейшую идею федерализма о конструктивном взаимодействии Российской Федерации и её субъектов, сущностью которого является соглашение как компромисс, как согласование воль и интересов, а результатом и целью выступает разграничение предметов ведения и полномочий, осуществляемых совместно или автономно.
Во-вторых, Российская Федерация путем принятия федеральных законов конкретизирует и уточняет соотношение предметов исключительного ведения Российской Федерации и её субъектов и предмета совместного ведения, разрешая конкуренцию смежных, общих и специальных норм ст.ст. 71-73 Конституции Российской Федерации.
В-третьих, взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов судебной власти на стадии подготовки законопроекта осуществляется в форме согласительных и иных процедур, сочетающихся с ними, и имеет своей целью максимально возможное выполнение требований к содержанию законопроекта, а также выбор наиболее оптимального способа внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
В-четвертых, при переходе к формированию депутатского корпуса на пропорциональной основе наиболее перспективными и требующими правовой регламентации направлениями взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации при подготовке и внесении законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации являются сотрудничество в партийной сфере, согласование воль и интересов субъектов Российской Федерации, а также сотрудничество в использовании широкой сети некоммерческих образовательных и иных организаций.
В-пятых, необходимы дополнительные процедурные гарантии права на полную и своевременную информацию, права на участие в обсуждении и права на внесение предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации на стадии работы над законопроектом в соответствующем комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Указанные гарантии в силу универсального характера своего содержания должны распространяться также на членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как лиц, представляющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В-шестых, необходимо развитие новых форм взаимодействия между Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными органами власти субъектов Российской Федерации при работе над конкретными законопроектами. Наиболее перспективным направлением является делегирование полномочий по исполнению части обязанностей профильного ответственного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законодательным органам субъектов Российской Федерации в сочетании с надлежащим контролем и с субсидиарным исполнением по общему правилу.
В-седъмых, предлагается внесение следующих дополнений в Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности»8.
8 См.: Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 №321-1 «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» (в ред. 24.11.2001 № 860-II, от 24.11.2003 № 520-III, от 13.10.2005 № 1278-III, от 18.09.2006 № 1855-III) // Http://egov-burvatia.ru/zak/
• Дополнить ст. 8 пунктом 2Л.: «Президент Республики Бурятия вправе подписать Программу законопроектных работ, утвержденную Народным Хуралом Республики Бурятия, в целом или в её части. В этом случае Программа в целом или в её части признается Совместной программой законопроектных работ Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия. Совместная программа не исключает права Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия принимать иные программы и планы законопроектных работ».
• Дополнить ст. 26.1 «Обязательное участие Правительства Республики Бурятия в рассмотрении законопроекта в Народном Хурале»:
1. При обсуждении законопроекта, внесенного в Совместный план законопроектных работ, обязательность участия представителей Правительства Республики Бурятия в работе ответственного комитета и (или) рабочей группы по подготовке законопроекта определяется ответственным комитетом Народного Хурала.
2. При обсуждения законопроекта, не внесенного в Совместную программу законопроектных работ, обязательность участия представителей Правительства Республики Бурятия в работе ответственного комитета и (или) рабочей группы по подготовке законопроекта определяется Советом Народного Хурала.
3. Председатель Народного Хурала не позднее, чем за четырнадцать дней уведомляет Правительство Республики Бурятия о заседании Совета Народного Хурала. В случае отказа Правительства Республики Бурятия от участия в заседании и (или) неявке представителя Правительства Председатель Народного Хурала обязан перенести рассмотрение вопроса на другое заседание либо снять вопрос с рассмотрения. На повторном заседании Совет Народного Хурала вправе принять решение рекомендовать Правительству Республики Бурятия принять участие в работе ответственного комитета и или) рабочей группы по подготовке законопроекта вне зависимости от отказа или согласия Правительства Республики Бурятия на участие в заседании и (или) присутствия представителя Правительства Республики Бурятия на заседании».
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в науке конституционного права и апробированные юридической практикой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования. Использование перечисленных методов позволило выявить особенности и этапы формирования и развития идей о правовой основе организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Нормативной основой диссертации выступили разнообразные источники, центральное место среди которых занимает Конституция Российской Федерации 1993 года и Конституция Республики Бурятия. Проведен анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, учредительные и законодательные акты субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В работе также были использованы материалы из архивов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Народного Хурала Республики Бурятия.
Кроме того, были использованы результаты интервьюирования членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, работников аппаратов, комитетов и комиссий указанных органов, судей и преподавателей юридических высших учебных заведений (35 человек). При написании автор опирался на личный опыт работы в качестве представителя Народного Хурала Республики Бурятия в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная и практическая значимость данного исследования заключается в рассмотрении участия законодательных органов субъектов федерации в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации как двухступенчатого процесса, включающего в себя предварительную разработку законопроекта с участием всех заинтересованных органов государственной власти и работу над законопроектом после реализации права законодательной инициативы путем внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Для надлежащей реализации права законодательной инициативы необходимо изучение проблемы достаточности, полноты и взаимосвязанности его процедурных гарантий, обеспечивающих как максимально эффективную подготовку законопроекта, так и максимально эффективное участие в работе над таким законопроектом. Такая эффективность не является самоцелью, но выступает необходимым условием сбалансированной конкретизации разграничения предметов ведения Конституцией Российской Федерации и одним из важнейших способов реализации конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации.
На основе проведенного анализа были сформулированы предложения по совершенствованию нормативного регулирования изучаемых отношений. Представляется, что эти предложения могут быть учтены и использованы при регламентации деятельности, как законодательных органов власти субъектов федерации, так и Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, результаты работы могут быть использованы в преподавательской деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры истории и теории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург) и отражены в 4-х научных статьях, включая журнал, рекомендованный ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикаций материалов по докторским и кандидатским диссертациям.
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе практической юридической деятельности автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Ринчино, Валерий Даши-Цыренович, Санкт-Петербург
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги работы необходимо выделить следующие положения:
1. Именно федеральный законодатель каждый раз определяет то, в какой степени (и когда) часть одной смежной нормы является частным случаем другой, предопределяя и разрешение конкуренции между ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации. Практически невозможно выделить в круге вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации такой сферы, при регулировании которой законодатель субъекта Российской Федерации не учитывал бы федеральное законодательство. Границы предмета собственного ведения субъекта Российской Федерации, существование которого никто не отрицает, чрезвычайно подвижны: само его наличие не предопределяет, безусловно, широты его границ.
2. В тоже время нет абсолютных оснований считать, что конституционное регулирование предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации само по себе стесняет их правотворческую деятельность. Опасен не конфликт между Российской Федерации и её субъектами, а его неуправляемость либо отрицание необходимости (или неизбежности) его существования. Акцент должен быть сделан не на текущем балансе полномочий в той или иной сфере, а на том, какими правами обладают субъекты этого процесса для влияния на определение этого баланса в принципе. Равноправие субъектов означает, в первую очередь равные права по защите своих интересов при принятии любых правовых актов федеральными органами власти.
Субъект Российской Федерации в состоянии максимально защитить свои интересы лишь при неконфликтном подходе к разрешению проблемы. Смысл и цель всех гарантий заключается не в создании механизма, позволяющего добиться правового эффекта в каком-то отдельном случае - это просто немыслимо в системе высших органов власти, где сфера судебного спора и судебного принуждения резко сужена. Такой механизм должен быть эффективным применительно к определенному массиву случаев при условии его деятельного, разумного и массового использования. Субъекты Российской Федерации должны быть готовы к многократному возвращению в течение нескольких лет к обсуждению закона, как на стадии законопроекта, так и на стадии его реализации. Как справедливо указывает В.Н. Лопатин, законы готовятся и принимаются нередко без достаточной экспертизы последствий их реализации, увязки с существующем законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников. Крайне острой остается ситуация по обеспечению законности нормотворчества на региональном
183 уровне .
Учёт мнения субъектов Российской Федерации должен обеспечиваться всей совокупностью процедурных гарантий реализации их права законодательной инициативы при принятии решения федеральным органом, разумной практикой их использования и особенностями организации и внутренней процедуры принятия решений взаимодействующими субъектами, нежели чем введением жесткого запрета на принятие федерального закона без обязательного одобрения определенной части субъектов Российской Федерации.
3. Учет интересов субъектов Российской Федерации, а равным образом предупреждение ошибок в квалификации законопроекта, как относящегося к предмету исключительного ведения, должны быть обеспечены не столько путем установления юридической обязанности судов признавать факт нарушения той или иной процедурной нормы (хотя полностью исключить такой механизм было бы неразумно), сколько путем постоянной, массовой и пуб
183 См.: Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права, 2004, № 5. С. 8. личной апелляции заинтересованных лиц к той публичной информации, которая указывает на прошлый аналогичный и неудачный опыт. Вторым способом является постоянный мониторинг исполнения федерального закона и выявления тех ошибок, о которых предупреждали субъекты Российской Федерации с последующим использованием права законодательной инициативы путем внесения законопроекта о внесении изменений и дополнений.
4. Конечными целями всех усовершенствований законодательных процедур субъектов Российской Федерации является:
- надлежащая кооперация субъектов Российской Федерации, политических партий, профессиональных объединений предпринимателей, юридической общественности;
- создание в масштабах страны или региона инфраструктуры обеспечения качества подготавливаемых законопроектов.
5. В части установления надлежащих процедурных гарантий права на информацию законодательных органов субъектов Российской Федерации мы предлагаем:
- отказаться от диспозитивного регулирования вопроса направления информации;
- расширить объём предоставляемой информации, круг её адресатов и лиц, обладающих доступом к ней, с параллельным упрощением способа представления такой информации (электронный документооборот);
- за счет такого расширения объёма информации перенести бремя оценки характера законопроекта на субъект Российской Федерации, если затрагиваются его интересы;
- введение обязанности ответственного комитета в каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации по запросу соответствующего законодательного органа субъекта Российской Федерации сообщать ему (в зависимости от формулировки запроса) необходимую информацию.
6. В части установления надлежащих процедурных гарантий права на участие законодательных органов субъектов Российской Федерации мы предлагаем:
- установить обязанность обсуждать законопроект либо иное предложение законодательного органа власти субъекта Российской Федерации с участием его представителей, а равным образом направлять мотивированный ответ;
- определить для оптимизации использования механизма обратной связи, повышения качества и предварительного обобщения вносимых предложений по усмотрению федерального законодательного органа уполномоченных законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и иных третьих (по отношению к субъекту права законодательной инициативы и Государственной Думе) лиц с одновременным сохранением существующего порядка непосредственного направления предложения;
- создать общую локальную систему распространения информации внутри Федерального Собрания Российской Федерации, где соответствующие комитеты распространяли информацию не только о своей деятельности, но и о деятельности аналогичного комитета другой палаты, не находящуюся в публичном доступе, но не являющейся тем не менее секретной или конфиденциальной.
7. Оптимизация правового регулирования взаимодействия законодательного органа власти субъекта Российской Федерации и члена Совета Федерации на уровне законодательства субъекта Российской Федерации заключается в создании такого порядка взаимодействия, который самим фактом своего существования и применения дисциплинировал бы члена Совета Федерации. Решающая роль должна принадлежать диспозитивным методам регулирования, рассчитанным на массовое и регулярное применение.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Участие законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации»
1. Нормативные правовые акты
2. Конституция Российской Федерации 1993 года. М., 1993.
3. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // Собрание законодательства РФ. 1995. №48. Ст. 4552.
4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 133.
5. Федеральный закон от 9 января 1996 г. №3-Ф3 «О радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст. 141.
6. Указ Президента РФ от 17 июля 2004 года № 910 (ред. 30.03.2006) «О мерах по совершенствованию государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 48. Ст. 4660.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
9. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 № 33-СФ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635 (с изменениями, внесёнными постановлением СФ от 2.03.2007 № 73-СФ) // www.council.gov.ru
10. Конституция Республики Бурятия. Улан-Удэ: Издательство «Республиканская типография», 2003.
11. Закон Республики Бурятия № 343-II от 28.01.2000 г. «Об общих принципах управления государственной собственностью» (в ред. 28.12.2006 г.) //Собрание законодательства Республики Бурятия. 2000, № 3.
12. Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 № 321-1 «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» (в ред. 24.11.2001 № 860-II, от 24.11.2003 № 520-III, от 13.10.2005 № 1278-111, от 18.09.2006 № 1855-III) // Http://egov-buryatia.ru/zak/
13. Регламент Народного Хурала Республики Бурятия от 16 апреля 2002 года № Ю37-П (в ред. от 13.09.2006 № 1902-111) // Http://egov-buryatia.ru/zak/
14. Приказ Минюста РФ от 14.07.1999 № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Бюллетень Минюста РФ, 1999, № 10.
15. Монографии, учебники, учебные пособия, сборники
16. Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. СПб.: Питер, 2003.
17. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М.: Российский юридический издательский дом, 1999.
18. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
19. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х томах. Т. 1. М., 1981.
20. Арановский К.В. Государственное устройство зарубежных стран. -М., 1998.
21. Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орёл: Издательство Орловского государственного университета, 2003.
22. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права.-М., 1998.
23. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3-х томах. Том 2.-М., 2001.
24. Блауберг Н.В. Проблемы целостности и системный подход. М., 1997.
25. Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. Научно-практическое издание.-М.: «Глобус», 2005.
26. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. -СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
27. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М., 2001.
28. Гашуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000.
29. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права. Вопросы и ответы. М., 2003.
30. Государственное право Германии. Т.2. М., 1994.
31. Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998.
32. Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998.
33. Гранкин И.В. Парламент России. 2-е изд., доп. М.: Изд-во «Гуманитарная литература», 2001.
34. Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск: Траст-Имаком, 1995.
35. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // www.sovfed.gov.ru
36. Дроздова A.M. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона / Под общ. ред. С.А. Комарова. СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2001.
37. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903.
38. Законодательная процедура / Проблемы и пути совершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотрение). -М.: Парламентский центр, 1993.
39. Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. -М.: «АИА-Принт», 1996.
40. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие /Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
41. Законодательная техника: Научно-практическое пособие /Под ред. Д.А.Керимова. М., 2000.
42. Законодательное обеспечение деятельности общественных палат, взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти. М.: Издание Государственной Думы, 2006.
43. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие /Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
44. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. -М., 1999.
45. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта Российской Федерации. М., 2002.
46. Ильин А.В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики): Монография // Под ред. С.А. Комарова. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2005.
47. Карапетян JI.M. Федерализм и права народов. М., 1999.
48. Катко Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право. М., 1999.
49. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966.
50. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
51. Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994.
52. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб.: Питер, 2005.
53. Комментарий Конституции Российской Федерации /Под ред. проф. С.А.Комарова. СПб.: Питер, 2007 (в рукописи).
54. Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы совершенствования и использования в преподавании. Материалы научной конференции 25-27 марта 1999 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Изд-во МГУ, 1999.
55. Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2004.
56. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян.-М., 2000;
57. Конституционный строй России. Вып. 2. Вопросы парламентского права. -М., 1995.
58. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892.
59. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М.: Издание Государственной Думы, 2004.
60. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.
61. Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948.
62. Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996.
63. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001.
64. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -М., 1996.
65. Надев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997.
66. Надев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М.: Издание Государственной Думы, 2002.
67. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 2000.
68. Общая теория государства и права. Академический курс: в 2 т. Т. 2. Теория права / Отв. Ред. М.Н. Марченко. М., 1998.
69. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.
70. Основы парламентского права: Научно-практическое пособие /Под ред. д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриевой; предисловие Председателя Государственной Думы Б.В.Грызлова. М.: Издание Государственной Думы, 2006.
71. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.
72. Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, ТЛ.Хабриевой. М., 1999.
73. Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. ТЛ.Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
74. Пиголкин А.С. Правотворчество в СССР. М., 1984.
75. Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов: (организация и методика). М., 1968.
76. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
77. Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М.: Юрид. лит., 1974.
78. Проблемы народного представительства в Российской Федерации /Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1999.
79. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.
80. Протасов В.Н. Теория права и государства. М., 2004.
81. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.
82. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. -Екатеринбург, 1998.
83. Совершенствование законодательства и правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации (программа подготовки специалистов). Екатеринбург: УрО РАН, 2000.
84. Совет Федерации: эволюция статуса и функций /Отв. ред. Л.В.Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003.
85. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /Под общей ред. О.Н.Булакова. М., 2005.
86. Сравнительное конституционное право /Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996.
87. Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999.
88. Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000.
89. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перева-лова. М., 2000.
90. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.
91. ЮЗ.Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
92. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.
93. Червонюк В.И. Теория государства и права. М., 2003.
94. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. -М., 1997.
95. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. -М., 1995.
96. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М., 1998.
97. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Т. 1. СПБ., 1896.
98. Шеховцев В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток: Дальнаука, 2002.
99. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. -М.: Наш дом L'Age d'Homme, 1997.
100. Шохин. А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. -М., 1999.
101. ПЗ.Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912.
102. Якушев А.В. Теория государства и права. Учебное пособие. М., 2003.1. Статьи
103. Авакьян С.А. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2002, № 2.
104. Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм, 2003, № 1.
105. Автономов А.С. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3.
106. Андрианова Н.Е. О законодательной инициативе //Советское государство и право, 1964, № 9.
107. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР //Правоведение, 1966, № 1.
108. Арзамасов Ю.Г. Становление новой науки нормографии //Юридическая мысль, 2006, № 7.
109. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве //Проблемы народного представительства в Российской Федерации /Под ред. проф. С.А.Авакьяна. М., 1998.
110. Бопшо С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. №2.
111. Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12.
112. Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика) // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2003, № 6.
113. Булаков О.Н. Развитие структуры верхних палат парламентов: российская практика и зарубежный опыт // Законодательство и экономика, 2004, №3.
114. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Моск. Ун-та. Сер. 11. Право. 1998. №5.
115. Вишняков А.Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3.
116. Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.
117. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского пра-ва.2002. № 7.
118. Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 6.
119. Гранкин И.В. Определение статуса Федерального Собрания Российской Федерации и проблемы его совершенствования // Государство и право, 2005, № 6.
120. Гуринович А.Г., Комаров С.А. Общественная палата Российской Федерации и экспертиза законопроектов // Представительная власть -XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. № 3.
121. Законодательство РФ: теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития / «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» // Советское государство и право. 1992. № 10.
122. Закон в переходный период: опыт современной России (Круглый стол журнала «Государство и право») //Государство и право. 1995. № 10.
123. Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Российская газета, 26 августа 1993.
124. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998.
125. Казьмин И.Ф., Поленина С.В. Закон о законах: проблемы издания и содержания //Советское государство и право, 1989, № 12.
126. Кажлаев С.А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 9.
127. Как готовить законопроекты (полезные советы) // Журнал российского права. 1998. № 4/5.
128. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.
129. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГПАН РАН, 1996.
130. Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт //Советское государство и право, 1970, № 9.
131. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.
132. Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. 2000. №2.
133. Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и её субъектов // Федеративное устройство: реализация устройства Конституции Российской Федерации. М., 1995.
134. Курманов М.М. Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 9.
135. Лебедев В.М. Судебная практика и развитие законодательства // Законодательство России в 21 веке: По материалам научно-практической конференции. М., 2002.
136. Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации / Подготовка и принятие законов в правовом государстве. М.: Издание Государственной Думы, 1998.
137. Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права, 2004, № 5.
138. Марку Ж. Тезисы выступления на международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти», состоявшейся в г. Санкт-Петербург 23-24 мая 2002 г. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 1 (194).
139. Материалы круглого стола «Российская Федерация и её субъекты: пробле5ма укрепления государственности» //Государство и право, 2001, №7.
140. Мендрас М. Асимметрия или многообразие //В кн.: Асимметричность Федерации. М., 1997.
141. Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права, 2003, № 1.
142. Монтиджелли А.А. О проекте федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3.
143. Морозова JI.A. Выбор формы законодательного акта и эффективное её использование / Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. Т. 1. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2001.
144. Мэдисон Д. Федералист № 39 // Федералист. Политические эссе Гамильтона, Мэдисона, Джея. М., 1993.
145. Пиголкин А.С. Федеральные основы системы российского законодательства //В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
146. Поленина С.В. Научные основы предмета правового регулирования // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник ст.: В 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. -Нижний Новгород. 2001. Т.1.
147. Рабко Т.А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // Журнал российского права. 2000. № 9.
148. Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2003. № 8.
149. Раянов Ф.М. Развитие современных представлений о сущности федеративного государства //Российский юридический журнал. 1999. № 1.
150. Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма /Социально-политический журнал. 1998. № 4.
151. Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. 2001. №9.
152. Сухопаров А.А. Парламент каков он есть (Государственная дума глазами аналитиков) // Общественные науки и современность. 2004. № 1.
153. Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996.
154. Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. № 10.
155. Троицкий B.C., Морозова JI.A. Делегированное законодательство // Государство и право. 1997. № 4.
156. Ухина С.В. Социальная природа локального нормотворчества //Юридическая мысль, 2006, № 7.
157. Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие // Федерализм: российское и швейцарское измерения / Материалы международной конференции (Казань, 22-23 июня 2001 г.). -М., 2001.
158. Хакимулин А.Р. К вопросу о судебном нормотворчестве // Юридические записки Ярославского государственного университета. Вып. 6. -Ярославль, 2002.
159. Худойкина Т.В. Стабильность закона или законодательства? (теоретические и практические аспекты) // Журнал российского права. 2000. № 9.
160. Хухлындина JI.M., Ходаков Д.А. Интеграция: объединенная Европа или сообщество свободных европейских регионов? // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. №4.
161. Чернобель Г.Т. Закон и подзаконный акт. Ретроспективный аспект проблемы // Закон: создание и толкование. М., 1998.
162. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9.
163. Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Журнал российского права. 2002. № 10.
164. Чехарина В.И. Законодательный процесс // Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.
165. Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах. Проект Федерального закона // Журнал Российского права. 1997. № 10.1. Диссертации, авторефераты
166. Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы РФ. Автореф. дисс.канд.юрид.наук. Челябинск, 2003.
167. Барышников Е.Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира. Дисс. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2002.
168. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
169. Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие вопросы и особенности применения в федеральном законодательном процессе. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.
170. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1997.
171. Будаев К.А. Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия). Дисс. . канд.юрид.наук. М., 2005.
172. Быков С.Н. Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству: опыт и перспективы. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003.
173. Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики): Дисс. . канд.юрид.наук. Екатеринбург, 2002.
174. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ. Дисс. . канд.юрид.наук. Нижний Новгород, 1994.
175. Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устройства России. Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2001.
176. Игнатов Е.А. Парламентские процедуры в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс. канд.юрид.наук. М., 2003.
177. Ильин А.В. Федеральное правотворчество в современной России. Дисс. . канд.юрид.наук. М., 2006.
178. Левый В.В. Правовые проблемы взаимодействия РФ и её субъектов (опыт сравнительно-правового исследования). Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000.
179. Лихачёв С.А. Участие депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Дисс. . канд.юрид.наук. М., 2003.
180. Нарутто СВ. Федерализм и единство государственно-правовой системы России. Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2002.
181. Новицкая Т.И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей. Дисс. . канд.юрид.наук. М., 2003.
182. Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты. Дисс. . канд.юрид.наук. М., 2003.
183. Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1999.
184. Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации. Дисс. . канд.юрид.наук. М., 1998.
185. Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации. Дисс—канд.юрид.наук. Самара, 2000.
186. Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. Дисс. . канд. юрид.наук. М., 2003.1. Интернет-ресурсы
187. Http: www.duma.gov.ru (Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).
188. Http: www.sovfed.gov.ru (Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).
189. Http://egov-buryatia.ru/zak/ (Официальный сайт Народного Хурала Республики Бурятия).
190. Информационно-аналитические бюллетени Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Http: www.duma.gov.ru
191. Информационный вестник Народного Хурала Республики Бурятия № 5 // http://egov-buryatia.rU/zak/infvest7.html#12.
192. Информационные вестники Народного Хурала Республики Бурятия № 8,10,12 // http://egov-buryatia.ru/zak/informmat.html
