АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Управление деятельностью по оказанию первой помощи»
На правах рукописи
Закурдаева Алина Юрьевна
УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПО ОКАЗАНИЮ ПЕРВОЙ ПОМОЩИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005569065
13 МАЙ 2015
Москва-2015
005569065
Работа выполнена на кафедре Административного и информационного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)», обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов».
Научный руководитель Кочерга Светлана Александровна
кандидат юридических наук, доцент, проректор по качеству, кадрам и правовому регулированию, профессор кафедры административного и информационного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)»
Официальны оппоненты: Старилов Юрий Николаевич
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права ФГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» Косолапова Наталья Валерьевна
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин НОУ «Институт экономики и предпринимательства»
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Московский университет
Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя»
Защита состоится «24» июня 2015 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, каб. 347, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет: http://vak2.ed.gov.ru «_» апреля 2015 г.
Автореферат разослан «_» апреля 2015 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Организация оказания первой помощи представляет собой особый вид организации охраны здоровья граждан, отличный от медицинской помощи, состоящий в выполнении простейших медико-организационных мероприятий при жизнеугрожающих состояниях и заболеваниях лицами первого контакта с пострадавшим. Эффективность первой помощи, организованной сразу после происшествия, зачастую гораздо выше высококвалифицированной и дорогостоящей медицинской помощи, оказанной с опозданием.
В настоящее время значение организации оказания первой помощи повысилось в связи с наблюдаемым во всем мире устойчивым ростом медицинских, социальных и экономических потерь в результате техногенных и природных катаклизмов.
Наиболее важную роль в решении остро стоящих задач обеспечения необходимых количественных и качественных показателей оказания первой помощи играет правовой механизм управления деятельностью по оказанию помощи. Однако управление в данной сфере не всегда осуществляется системно и эффективно вследствие целого ряда факторов, среди которых можно выделить следующие: наличие многочисленных коллизий между принятыми в разное время нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность по оказанию первой помощи; игнорирование или сведение к формальному их исполнения и соблюдения; отсутствие координации между элементами системы управления такой деятельностью; неполная реализация управленческого потенциала государственных органов и общественных институтов и, как следствие, неэффективная деятельность конечных исполнителей оказания первой помощи.
Ввиду этого актуальной задачей настоящего диссертационного исследования является разработка предложений, направленных на совершенствование правового механизма управления деятельностью по
оказанию первой помощи.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблематика организации оказания первой помощи в рамках науки административного права, к сожалению, в Российской Федерации не разрабатывалась. Отдельными учеными-юристами первая помощь вскользь упоминается в административно-правовом ключе лишь при анализе вопросов организации управления здравоохранением. Исследование же непосредственно организации оказания первой помощи проводилось в медико-организационной плоскости такими авторами как Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко, Г.В. Неудахин, в работах которых рассматриваются только отдельные аспекты нормативного регулирования оказания первой помощи, обусловленные медицинской тематикой исследований1.
Теоретическую базу исследования составили работы таких ученых-юристов как А.Б. Агапов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братановский, Н.В. Витрук, В.Д. Граждан, А.Б. Зеленцов, Д.А Керимов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, М.А. Лапина, A.B. Малько, В.И. Маршев, Н.И. Матузов, А.Ф. Ноздрачев, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.М. Чепурнова, В.А. Юсупов, O.A. Ястребов.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового управления деятельностью по оказанию первой помощи. Предметом диссертационного исследования выступают: правовые нормы, устанавливающие понятие и организационно-правовые характеристики управления деятельностью по оказанию первой помощи, а также структурно-функциональную организацию субъектов и объектов системы управления деятельностью по оказанию первой помощи. Также в
1 См.: Дежурный Л.И. Научное обоснование и разработка систем медико-организационных мероприятий первой помощи при травмах и неотложных состояниях на догоспитальном этапе : дис.... докт. мед. наук. Воронеж, 2006. 270 с. ; Лысенко К.И. Медико-организационные мероприятия первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях : дис. ... докт. мед. наук. М., 2011. 336 с. ; Неудахин Г.В. Научное обоснование медико-организационных принципов разработки и использования комплектов для оказания первой помощи: дис.... канд. мед. наук. М., 2012.176 с.
качестве предмета выступают положения доктрины административного права в сфере организации управления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в системном комплексном анализе правового механизма управления в области организации оказания первой помощи для обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организации оказания первой помощи.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи: во-первых, раскрыть понятие первой помощи как вида охраны здоровья граждан и установить основные организационно-правовые характеристики правового механизма управления оказанием первой помощи. Во-вторых, охарактеризовать особенности административно-правового регулирования лицензирования и регистрации как элементов разрешительной системы в управлении деятельностью по оказанию первой помощи. В-третьих, проанализировать организацию деятельности субъектов управления оказанием первой помощи и провести структурно-функциональный анализ объектов системы управления оказанием первой помощи. На основе проведенного исследования ставилась задача сделать обобщения и выводы и разработать предложения по совершенствованию правовой организации управления деятельностью по оказанию первой помощи.
Методологию исследования составили общенаучные (диалектический, анализ и синтез) и частные (метод правовой герменевтики, формально-юридический, системно-структурный, историко-юридический, сравнительно-правовой, социологический) методы научного познания действительности. В совокупности их использование позволило осуществить всесторонний и комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения, предложить практические рекомендации, сформулировать выводы.
Нормативную основу исследования составили международно-правовые нормы, нормы Конституции Российской Федерации, федеральных
законов и подзаконных нормативных актов. В рамках сравнительно-правового исследования анализу было подвергнуто законодательство иностранных государств, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, а также локальные нормативные акты. Анализируемые нормативные правовые акты содержат правовые нормы, устанавливающие для организации оказания первой помощи административно-правовые порядки и процедуры.
Эмпирическая база исследования. В работе анализируется правоприменительная практика, судебная практика, результаты деятельности субъектов системы управления оказанием первой помощи.
Научная новизна исследования работы обусловлена постановкой новой научной проблемы системного комплексного анализа правового механизма управления деятельностью по оказанию первой помощи в административном аспекте. В исследовании впервые на монографическом уровне предпринята попытка исследования специфики управленческих отношений в сфере организации оказания первой помощи; определяются понятие, цели, задачи и организационно-правовые характеристики системы управления оказанием первой помощи; проводится структурно-функциональный анализ субъектов и объектов данной системы; характеризуются особенности административно-правового регулирования лицензирования и регистрации как элементов функционирования разрешительной системы в управлении деятельностью по оказанию первой помощи; выявляются пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера и предлагаются научно обоснованные пути их решения, отличающиеся новизной и актуальностью.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Установлено, что правовой механизм управления деятельностью по оказанию первой помощи - это комплекс правовых средств, детерминирующих специфику административного воздействия на
общественные отношения, возникающие в сфере управления деятельностью по оказанию первой помощи, обеспечивающий их эффективное функционирование.
2. Сделан вывод о том, что управление деятельностью по оказанию первой помощи представляет собой многоуровневую систему, в рамках которой посредством правового механизма управления осуществляется подзаконное властное воздействие административного, исполнительно-распорядительного, организующего характера, осуществляемое субъектами управления в лице исполнительно-распорядительных органов публичной власти, их структурными подразделениями и должностными лицами, и иными структурами управления, на диверсифицированные социальные общности, выступающие в качестве объектов управления, имеющее целью обеспечение охраны здоровья граждан посредством стабильного и полноценного развития института первой помощи.
3. В целях восполнения правового вакуума, вызванного отсутствием понятия «первая помощь» в Федеральный закон № 323-ФЭ от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»2, в ст. 2 указанного закона предлагается внести сформулированное автором определение данного понятия:
«Первая помощь - комплекс медико-организационных мероприятий, направленных на поддержание жизни и здоровья, оказываемых участниками оказания первой помощи до оказания медицинской помощи, в соответствии с перечнем, утвержденным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, при состояниях, перечень которых утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти».
Кроме того, в действующем законодательстве выявлен пробел, заключающийся в отсутствии утвержденного определения понятия «участник оказания первой помощи». Для его устранения предложено
2 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 21 ноября 2011 г. №323-Ф3 : в ред. от 08 марта 2015 г. № 55-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №48. Ст. 6724 ; 2015. №10. Ст. 1425. (Далее - Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
дополнить ст. 2 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» следующим определением:
«Участник оказания первой помощи — физическое лицо, которое имеет подготовку по оказанию первой помощи и для которого законом или специальным правилом установлены права и (или) обязанности по оказанию первой помощи».
4. Обоснована необходимость внесения изменений в ст. 31 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», с целью уточнения круга лиц, имеющих правомочия в области первой помощи. Предлагается изложить данную статью в следующей редакции:
«1. Первая помощь оказывается гражданам до оказания медицинской помощи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, лицами, обязанными ее оказывать по федеральному закону или по специальному правилу и имеющими соответствующую подготовку.
2. Другие лица вправе оказывать первую помощь в соответствии с имеющейся подготовкой.
3. Перечень состояний, при которых оказывается первая помощь, и перечень мероприятий по оказанию первой помощи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
4. Примерные программы учебного курса, предмета и дисциплины по оказанию первой помощи разрабатываются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и утверждаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».
5. Аргументирована необходимость нормативного установления обязанности медицинских и фармацевтических работников по оказанию первой помощи. Для этого предлагается дополнить ч. 2 ст. 73 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» п. 1.1, изложив его в следующей редакции:
«2. Медицинские работники обязаны:
1.1) всегда быть готовыми к оказанию первой помощи».
Для дополнения круга обязанностей фармацевтических работников предлагается ч. 3 ст. 73 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» изложить в следующей редакции, дополнив ссылкой на п. 1.1 ч. 2 ст. 73:
«3. Фармацевтические работники несут обязанности, предусмотренные пунктами 1.1, 2, 3 и 5 части 2 настоящей статьи».
6. Установлена необходимость конкретизации обязанностей водителей в связи с ДТП, участниками которых они являются. Для этого предлагается заменить формулировку п. 2.5. Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 10903, устанавливающую обязанности водителя, причастного к ДТП, «принять меры по оказанию первой помощи» на «оказать первую помощь».
7. Констатируется необходимость нормативного урегулирования получения устного согласия пострадавшего как обязательной предпосылки для оказания первой помощи. Отсутствие установленного требования получить такое согласие нарушает международные и российские стандарты обеспечения и реализации прав человека в сфере охраны здоровья, предусматривающие право пациента на отказ от медицинского вмешательства. Предлагается дополнить ст. 20 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» нормой о необходимости получения такого согласия, изложив ее в следующей редакции: «Предварительным условием для оказания первой помощи является получение информированного добровольного согласия на оказание первой помощи в устной форме».
8. Исходя из выделенных признаков под разрешительной системой в управлении деятельностью по оказанию первой помощи предлагается
3 О Правилах дорожного движения : пост. Правительства Рос. Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 : в ред. от 02 апреля 2015 г. № 315 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.22 ноября; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 15. Ст. 2276.
понимать регламентированную нормами права систему отношений, складывающихся между субъектами административной власти и организациями (гражданами) по вопросу получения различного рода прав на ведение деятельности, связанной с организацией оказания первой помощи, и последующим надзором за соблюдением установленных правил и требований.
9. Было установлено, что, несмотря на то, что организация оказания первой помощи является видом охраны здоровья граждан, такие признаки деятельности по оказанию первой помощи, как особый перечень состояний и мероприятий по оказанию первой помощи, а также нормативно определенный диверсифицированный состав участников оказания первой помощи, позволяют разграничить деятельность по оказанию первой помощи от медицинской помощи и констатировать, что управление такой деятельностью не может замыкаться только в системе здравоохранения. Был сделан вывод о том, что сущность управления в сфере первой помощи обуславливает необходимость координировать деятельность управляющих субъектов в данной сфере и осуществлять программно-целевое управление на межведомственной основе. В связи с этим проанализирована важность и целесообразность создания в системе управления деятельностью по организации оказания первой помощи управляющей структуры, наделенной функциями организации планирования, прогнозирования, информационного обеспечения, пропаганды в сфере первой помощи, и обоснована целесообразность создания межведомственного координационного и совещательного органа на базе Минздрава России на представительной основе, путем группировки специалистов в области первой помощи исходя из компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, общественных организаций.
10. Для внедрения в управление деятельностью по оказанию первой помощи программно-целевого метода предлагается включить в
Государственную программу Российской Федерации «Развитие здравоохранения»4 мероприятия, направленные на повышения частоты и качества оказания первой помощи. Кроме того, предлагается разработать и утвердить единую согласованную концепцию построения и развития системы первой помощи в качестве отдельного документа, или как составную часть Концепции развития системы здравоохранения Российской Федерации, в случае формирования и утверждения таковой. Для организации финансирования научно-обоснованного развития института первой помощи мотивируется необходимость разработки и утверждения Постановлением Правительства РФ федеральной целевой программы с целью утверждения комплекса научно-исследовательских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области управления оказанием первой помощи. При этом государственным заказчиком-координатором должно быть назначено Министерство здравоохранения Российской Федерации.
11. Предложено внести изменения и дополнения в «Правила финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами», утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 10 декабря 2012 г. № 580н, которые будут предусматривать финансовое обеспечение расходов страхователя на обучение правилам оказания первой помощи всех категорий работников.
12. Доказана необходимость совершенствования организационно-правовых основ обучения участников оказания первой помощи. Обосновано, что для обеспечения качественного и единообразного обучения по первой
4 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» : Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 15 апреля 2014 г. №294 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №17. Ст. 2057.
помощи необходимо включить в Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов, утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 367 , новые унифицированные записи с наименованием должностей «преподаватель первой помощи» и «инструктор первой помощи» в раздел «Должности служащих» с новыми кодами. Кроме того, необходимо установить квалификационные характеристики этих должностей в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденном Приказом Минздравсоцразвития России № 761н от 26 августа 2010 г.6, путем внесения дополнений в раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования». При этом аргументирована необходимость утверждения единообразной формы документа, подтверждающего прохождение обучения по первой помощи для всех категорий потенциальных участников оказания первой помощи, как основания возникновения прав и обязанностей потенциальных участников оказания первой помощи. Кроме того, указывается на необходимость утверждения требований к материально-техническому и учебно-методическому оснащению для обучения правилам оказания первой помощи в примерных программах учебного курса, предмета, дисциплины по оказанию первой помощи.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения диссертационного исследования на заседании кафедры административного и финансового права ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов». Основные положения диссертации изложены в 25 опубликованных работах автора. По материалам исследования сделаны доклады на Всероссийской научно-практической конференции
5 О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов OK 016-94 : Постановление Госстандарта Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 367 : в ред. от 19 июня 2012 г. № 112-ст // М., ИПК «Издательство стандартов». 1995 ; ИУС «Национальные стандарты». 2012. № 9.
Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования» : Приказ Минздравсоцравития России от 26 августа 2010 г. № 761: в ред. от 31 мая 2011 г № 448н И Рос. газ. -2010. №237; 2011 150.
«Совершенствование организации оказания медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях и профилактика отдаленных последствий травм» (г. Москва, 2009 г.), 9-ой международной научно-практической конференции «Организация и безопасность дорожного движения в крупных городах» (г. Санкт-Петербург 2010 г.), Научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования оказания медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате дорожно-транспортных происшествий» (г. Москва, 2010 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Экономические аспекты здоровья и здравоохранения» (г. Москва, 2011 г.), 10-ой международной научно-практической конференции «Организация и безопасность дорожного движения в крупных городах» (г. Санкт-Петербург, 2012 г.), Всероссийской конференции «Итоги реализации мероприятий федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» в системе здравоохранения» (г. Екатеринбург, 2012 г.), Круглом столе в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации на тему «Вопросы популяризации, нормативно-правового регулирования аспектов первой помощи; развитие системы ее оказания в Российской Федерации» (г. Москва, 2013 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Пути совершенствования подготовки сотрудников органов внутренних дел оказанию первой помощи» (г. Орел, 2014 г.), I Общероссийском форуме «Развитие системы оказания первой помощи в Российской Федерации» (г. Москва, 2015 г.). Кроме того, апробация и внедрение результатов исследования производилась при участии автора в качестве исполнителя в реализации мероприятий федеральных целевых программ «Повышение безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 2006-2012 гг.», «Пожарная безопасность Российской Федерации до 2012 года»; при участии автора в открытом общественном обсуждении законопроекта «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» на сайте http://zakonoproekt2011.minzdravsoc.ru/; при разработке
юридических разделов сайта «Все о первой помощи» (http://allfirstaid.ru), созданного при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (номер проекта: 10-07-00558); при разработке юридического раздела интерактивной мультимедийной системы обучения «Оказание первой помощи пострадавшим при ДТП», выпущенной Межрегиональной ассоциацией автошкол; при участии автора в юридических мероприятиях международного проекта «Безопасность дорожного движения в десяти странах - Российская Федерация» при поддержке Всемирной организации здравоохранения.
Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам и состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования и проанализирована степень ее разработанности; определены цели и задачи, объект и предмет, а также методология исследования; показана теоретическая и эмпирическая база диссертации. Раскрываются положения и выводы, сделанные в ходе исследования и выносимые на защиту, определена научная новизна работы. Рассмотрена структура диссертации, показана теоретическая и практическая значимость работы.
Глава первая «Понятие и сущность правового механизма управления деятельностью по оказанию первой помощи» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Управление оказанием первой помощи: понятие и организационно-правовые характеристики» по результатам исследования сделана попытка охарактеризовать признаки первой помощи применительно к административно-правовому аспекту, предлагается ввести в ст. 2 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» нормативно-обоснованные определения понятий «первая помощь», «участник оказания первой помощи», а также изменения и дополнения в ст. 31 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан». Установление понятия и основных правовых
характеристик первой помощи как вида охраны здоровья граждан позволило перейти к анализу организации управления деятельностью по оказанию первой помощи. Согласно выводам исследования, несмотря на то, что организация оказания первой помощи является видом охраны здоровья граждан, такие признаки деятельности по оказанию первой помощи, как особый перечень состояний и мероприятий по оказанию первой помощи, а также нормативно определенный диверсифицированный состав участников оказания первой помощи, позволяют разграничить деятельность по оказанию первой помощи от медицинской помощи и констатировать, что управление такой деятельностью не может замыкаться только в системе здравоохранения. В связи с этим управление деятельностью по оказанию первой помощи рассматривается нами как подсистема более сложной системы управления охраной здоровья граждан, находящаяся в единстве с иными системами управления, но являющаяся относительно самостоятельной по отношению к ним.
Сделан вывод о том, что управление деятельностью по оказанию первой помощи, являясь разновидностью социального управления, осуществляется посредством правового механизма управления и представляет собой многоуровневую систему, в рамках которой осуществляется подзаконное властное воздействие административного, исполнительно-распорядительного, организующего характера,
осуществляемое субъектами управления в лице исполнительно-распорядительных органов публичной власти, их структурными подразделениями и должностными лицами, и иными структурами управления, на диверсифицированные социальные общности, выступающие в качестве объектов управления, имеющее целью обеспечение охраны здоровья граждан посредством стабильного и полноценного развития института первой помощи.
Во втором параграфе первой главы «Административно-правовое регулирование лицензирования и регистрации в управлении
деятельностью по оказанию первой помощи» сформулировано понятие разрешительной системы в обеспечении деятельности по оказанию первой помощи и проанализирована сущность таких ее элементов как регистрация и лицензирование. Установлено, что оказание первой помощи не требует специального разрешения, однако организация оказания первой помощи включает получение разрешительной документации для производства и реализации материально-технического оснащения и для обучения правилам оказания первой помощи.
Сделаны выводы: отсутствие требования о получении согласия на оказание первой помощи нарушает международные и российские стандарты обеспечения и реализации прав человека в сфере охраны здоровья; из-за отсутствия единообразной формы документа, подтверждающего прохождение обучения по первой помощи, невозможно установить правомочия потенциальных участников оказания первой помощи; организация получения разрешительной документации на осуществление образовательной деятельности в области первой помощи вследствие наличия большого количества пробелов в правовом обеспечении не позволяет в полной мере реализовать контрольный потенциал лицензирующих органов; сложившиеся организационно-правовые отношения в сфере производства и реализации аптечек, укладок, набор первой помощи обуславливают низкую степень оснащенности потенциальных участников оказания первой помощи.
Предложено дополнить ст. 20 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» обязанностью получения устного согласия пострадавшего на оказание первой помощи; утвердить единообразную форму документа, подтверждающего прохождение обучения по первой помощи; включить должности «инструктор первой помощи» и «преподаватель первой помощи» в Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов, а также квалификационные требования к этим должностям в раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования» Единого квалификационного справочника
должностей руководителей, специалистов и служащих; Минздраву России разработать, а Минобрнауки России утвердить примерные программы учебного курса, предмета, дисциплины по оказанию первой помощи; утвердить приказами Минздрава России требования к материально-техническому оснащению для потенциальных участников оказания первой помощи, при этом рекомендовать Минздраву России координировать действия по разработке приказов в рамках полномочий, установленных п. п. 5.2.12 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации7, с органами государственной власти, осуществляющими управление соответствующей группой потенциальных участников оказания первой помощи.
Вторая глава «Структурно-функциональная организация потестарных субъектов системы управления оказанием первой помощи»
состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе второй главы «Административно-правовой статус потестарных субъектов системы управления оказанием первой помощи» в ходе исследования административно-правового статуса субъектов управления деятельностью по организации оказания первой помощи вычленяются элементы специализированной компетенции в области первой помощи и делается вывод о необходимости анализа только тех функций органов исполнительной власти, которые непосредственно затрагивают управление деятельностью по оказанию первой помощи. Функции органов исполнительной власти, осуществляющих организационно-правовое управление оказанием первой помощи, сгруппированы в три блока.
Во втором параграфе второй главы «Функции ориентирования системы управления деятельностью по оказанию первой помощи» проанализированы функции первого блока, в который вошли функции ориентирования системы управления деятельностью по оказанию первой
7 Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608 : в ред. от 14 марта 2015 г. № 232 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 26. Ст. 3526 ; 2015. № 30. Ст. 4307.
помощи. Всесторонней оценке были подвергнуты функции, обеспечивающие нормативное регулирование, прогнозирование, планирование, методическое руководство в данной области. Функции нормативного регулирования в области организации оказания первой помощи осуществляют Минздрав России, МВД России, Минобороны России, МЧС России, Минобрнауки России. В связи с тем, что практические отношения в области первой помощи быстро меняются, и многие вопросы первой помощи нормативно не урегулированы, реализация данной функции федеральных министерств могла бы способствовать своевременной актуализации действующего законодательства в области первой помощи. Однако в отсутствие закрепленных функций методического руководства, планирования и прогнозирования в данной сфере не всегда происходит своевременное выявление и последовательное решение насущных проблем в сфере первой помощи.
Для внедрения программно-целевого метода в организацию деятельности по оказанию первой помощи предлагается включить в Государственную программу РФ «Развитие здравоохранения» задачи в сфере повышения количественных и качественных показателей оказания первой помощи и необходимые мероприятия, а также разработать и внедрить научно обоснованную и практико ориентированную концепцию развития первой помощи или в виде отдельного документа, или как составной части Концепции развития системы здравоохранения Российской Федерации, в случае формирования и утверждения таковой.
Третий параграф второй главы «Функции обеспечения системы управления деятельностью по оказанию первой помощи» посвящен второму блоку функций системы управления оказанием первой помощи и затрагивает функции кадрового, материально-технического, финансового, организационно-структурного, информационного, правоприменительного обеспечения деятельности по оказанию первой помощи. Отмечается, что основной организационно-правовой проблемой, препятствующей
эффективной реализации кадровой функции всех органов государственной власти - управления организацией обучения потенциальных участников оказания первой помощи, является отсутствие координации в области организации обучения правилам оказания первой помощи уполномоченных органов с Минздравом России. Выявлены особенности организации финансового обеспечения оказания первой помощи и даны некоторые практические рекомендации по формированию финансового партнерства публично-правовых образований, с одной стороны, и субъектов хозяйственной деятельности с другой.
Для повышения эффективности предупредительных мер по сокращению производственного травматизма представляется необходимым расширить круг лиц, обучение которых правилам оказания первой помощи компенсируется из фонда социального страхования, и заложить эти меры в «Правила финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами», утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 10 декабря 2012 г. № 580н8.
Установлено, что функция информационного обеспечения системы управления деятельностью по оказанию первой помощи не реализуется вследствие отсутствия в формах статистической отчетности, заполняемых при происшествиях с пострадавшими, граф, предусматривающих в необходимом объеме сбор информации о частоте и качестве оказания первой помощи. Предлагается внести изменения в Бланк справки о дорожно-транспортном происшествии9, Бланк извещения о дорожно-транспортном
8 Об утверждении Правил финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами : Приказ Минздравсоцразвития России от 10 декабря 2012 № 580н : ред. от 20 февраля 2014 г. № ЮЗн // Рос. газ. 2013. № 15 ; 2014. № 118.
9 Об утверждении формы справки о дорожно-транспортном происшествии : Приказ МВД России от 01 апреля 2011 г.№ 154//Рос. газ. 2011.13 мая.
происшествии10, Карту вызова скорой медицинской помощи11, Бланк медицинской карты амбулаторного больного12.
В четвертом параграфе второй главы «Функции оперативного руководства деятельностью по оказанию первой помощи» анализируются функции непосредственного регулирования деятельности по оказанию первой помощи, включая функции учета, контроля, оценки всей работы и отдельных работников, выполнения конкретных заданий, а также применение мер воздействия: поощрения, наказания и др.
По итогам второй главы сделан вывод о том, что каждый из рассмотренных федеральных органов исполнительной власти, осуществляя управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности (охрана здоровья, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности, обеспечение защиты жизни и здоровья, прав и свобод граждан, охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и другие), имеет элементы специализированной компетенции в области управления деятельностью по оказанию первой помощи. При этом каждый рассмотренный орган публичной власти на основании имеющихся отраслевых функций отвечает за организацию деятельности по оказанию первой помощи в строго очерченных законодательством границах при отсутствии необходимой координации такой деятельности. Сделано предложение по созданию координационного органа, в виде межведомственного координационного совета, подведомственного Минздраву России, занимающегося вопросами регулирования и совершенствования первой помощи, который обеспечивал бы согласование деятельности субъектов организационно-правового управления в области
10Об утверждении формы бланка извещения о дорожно-транспортном происшествии : Приказ МВД России от 01 апреля 2011 г. № 155 // Рос. газ. 2011. 13 мая.
" Об утверждении статистического инструментария станции (отделения), больницы скорой медицинской помощи : Приказ Минздравсоцразвития России от 02 декабря 2009 г. № 942. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
12 О Порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг : Приказ Минздравсоцразвития России от 22 ноября 2004 г. № 255 // Рос. газ. 2004. №282.
первой помощи в целях обеспечения комплексного и системного управления в области первой помощи, исходя из компетенции соответствующих органов и должностных лиц.
Третья глава диссертации «Структурно-функциональиая организация объектов системы управления оказанием первой помощи» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе третьей главы «Организованные объекты системы управления оказанием первой помощи» раскрыта структурно-функциональная организация объектов системы управления оказанием перовой помощи, являющихся юридическими образованиями. Все рассмотренные объекты системы управления оказанием первой помощи характеризуются высокой степенью организованности, обусловленной их структурным строением, что создает предпосылки для эффективного управления деятельностью по оказанию первой помощи, включая финансовое, кадровое, информационное обеспечение такой деятельности. Функциональная организация управляемых объектов определяется необходимостью осуществления деятельности по оказанию первой помощи. Несмотря на это, организация оказания первой помощи вышеперечисленными объектами осуществляется крайне редко.
Во втором параграфе третьей главы «Общественные объединения как объекты системы управления оказанием первой помощи» проанализирована роль в системе управления оказанием первой помощи общественных объединений. Установлено, что специализированные общественные объединения граждан, ставящие своей целью повышение частоты и качества оказания первой помощи, в Российской Федерации не созданы, а участие общественных объединений, декларирующих участие в организации оказания первой помощи в связи с выполнением основных уставных задач, незначительно. Активное включение общественных объединений как связующего звена между государством и обществом в правовое управление деятельностью по оказанию первой помощи могло бы
способствовать более оперативному решению вопросов организации первой помощи и пропаганде первой помощи.
В третьем параграфе третьей главы «Индивидуальные объекты системы управления оказанием первой помощи» даны предложения по уточнению круга лиц, имеющих правомочия в области первой помощи, путем внесения изменений и дополнений в ст. 31 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Предлагается установить обязанности медицинских и фармацевтических работников по оказанию первой помощи в ст. 73 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». А также конкретизировать обязанности водителей в связи с ДТП, участниками которых они являются. Для этого предлагается заменить формулировку п. 2.5. Правил дорожного движения РФ, устанавливающую обязанности водителя, причастного к ДТП, «принять меры по оказанию первой помощи» на «оказать первую помощь».
В Заключении подводятся итоги исследования. Формулируется ряд выводов и положений, а также практических предложений в правотворческой деятельности, способных определить основные подходы к решению проблем в сфере правового управления деятельностью по оказанию первой помощи.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
I. Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Лысенко К.И. Зарубежное и российское законодательство, защищающее сотрудников Министерства Внутренних Дел от юридической ответственности в случае неумышленного причинения вреда пострадавшему при оказании первой помощи / Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко, А.Ю. Закурдаева // Медицинский вестник МВД. - 2010. - № 4. - С. 2-4. - 0,2 п.л.
2. Лысенко К.И. Юридические аспекты оказания помощи на
догоспитальном этапе / К.И. Лысенко, Л.И. Дежурный, А.Ю. Закурдаева // Врач скорой помощи. - 2010. - № 8. - С. 26-28. - 0,2 п.л.
3. Дежурный Л.И. Юридическая безопасность в случае неумышленного причинения вреда пострадавшему при оказании помощи на догоспитальном этапе [Электронный ресурс] / Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко, А.Ю. Закурдаева // Социальные аспекты здоровья населения. -2011. - № 1. - Режим доступа: http://vestnik.mednet.ru/content/view/275/27/lang,ги/. - 0,4 пл.
4. Закурдаева А.Ю. Понятие первой помощи как объекта административно-правового регулирования // ВЕСТНИК Саратовской государственной юридической академии. - 2012. - № 5. - С. 84-89. - 0,4 п.л.
5. Закурдаева А.Ю. Административно-правовые средства разрешительной системы обеспечения деятельности по оказанию первой помощи пострадавшим в Российской Федерации // ВЕСТНИК Саратовской государственной юридической академии. - 2012. - № 6. - С. 80-84. - 0,3 п.л.
6. Закурдаева А.Ю. Организационно-правовая дифференциация первой помощи и медицинской помощи как элементов охраны здоровья граждан // Медицинское право. - 2014. - С. 46-48. - 0,2 п.л.
7. Закурдаева А.Ю. Некоторые аспекты участия органов внутренних дел в организации оказания первой помощи пострадавшим // ВЕСТНИК Саратовской государственной юридической академии. - 2015. - № 2. - С. 8084. - 0,3 п.л.
II. Статьи, опубликованные в иных научно-практических изданиях:
8. Дежурный Л.И. Защита от юридической ответственности водителей и сотрудников МВД в случае неумышленного причинения вреда пострадавшему при оказании первой помощи. Международный и российский опыт / Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко, А.Ю. Закурдаева // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Совершенствование организации оказания медицинской помощи
пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях и профилактика отдаленных последствий травм» (Москва, 19-20 октября 2009 г.). — М., 2009. -С. 122-125.-0,3 п.л.
9. Дежурный Л.И. Защита от юридической ответственности сотрудников силовых структур и персонала экстремальных профессий в случае неумышленного причинения вреда пострадавшему при оказании первой помощи. Международный и российский опыт / Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко, А.Ю. Закурдаева // Материалы международной научно-практической конференции (Украина, Харьков, 18 октября 2009 г.). -Харьков, 2009. - С. 41-44. - 0,3 п.л.
10. Дежурный Л.И. Принципы защиты от юридической ответственности лиц, оказывающих первую помощь пострадавшим в международном и российском законодательстве / Л.И. Дежурный, Е.А. Шувалова, К.И. Лысенко, А.Ю. Закурдаева, Д.И. Батурин // Менеджер здравоохранения. - 2010. - № 6. - С. 34—40. - 0,4 пл.
11. Дежурный Л.И. Результаты создания и совершенствования системы первой помощи в России в 2006-2012 годах / Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко, А.Ю. Закурдаева // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Демографическое развитие России: задачи демографической политики и усиление социальной поддержки населения» (Москва, 19-20 апреля 2011 г.). - М. : Экон-информ, 2011. - С. 140-142. - 0,2 п.л.
12. Закурдаева А.Ю. Оказание первой помощи, как фактор снижения преждевременной смертности в результате травм и неотложных состояний. Юридические, экономические и организационные аспекты / А.Ю. Закурдаева, Л.И. Дежурный, К.И. Лысенко // Экономические аспекты здоровья и здравоохранения : сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 19-20 мая 2011 г.). - М., 2011. - С. 32-37. - 0,4 пл.
13. Дежурный Л.И. Межсекторальное партнерство в решении проблем развития первой помощи в России / Л.И. Дежурный,
А.Ю. Закурдаева, К.И. Лысенко // Менеджер здравоохранения. - 2011. - № 6. - С. 58-60. - 0,2 п.л.
14. Первая помощь. Учебное пособие для работников опасных производственных объектов Пермского края / Л.И. Субботин, В.Г. Авдеева, Т.Г. Петий, А.Ю. Закурдаева, Л.И. Дежурный. - Пермь : ООО Издательский дом «НИКА», 2011. - 56 с. - 3,5 п.л. (авт. 0,1 п.л.).
15. Закурдаева А.Ю. Оценка роли правового стимулирования и поощрения в механизме мотивации к оказанию первой помощи пострадавшим / А.Ю. Закурдаева, Д.И. Батурин, Л.И. Дежурный, П.В. Пахомов // Сборник докладов десятой международной конференции «Организация и безопасность дорожного движения в крупных городах: Инновации: ресурс и возможности» (Санкт-Петербург 20-22 сентября 2012 г.). - СПб, 2012 - С. 444-447. - 0,3 п.л.
16. Закурдаева А.Ю. Пропаганда и мотивация к оказанию первой помощи в России: реальность и предложения по развитию / А.Ю. Закурдаева, Д.И. Батурин, A.M. Халмуратов // Тезисы Всероссийской конференции «Итоги реализации мероприятий федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» в системе здравоохранения» (Екатеринбург, 12-14 декабря 2012 г.). -Екатеринбург, 2012 - С. 258-260. - 0,2 п.л.
17. Закурдаева А.Ю. Нормативно-правовое регулирование вопросов организации оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях / А.Ю. Закурдаева, П.В. Пахомов, A.M. Халмуратов // Тезисы Всероссийской конференции «Итоги реализации мероприятий федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» в системе здравоохранения» (Екатеринбург, 12-14 декабря 2012 г.). - Екатеринбург, 2012. - С. 267-269. -0,2 п.л.
18. Дежурный Л.И. История и перспективы создания единой системы оказания перовой помощи в Российской Федерации / Л.И. Дежурный, А.Ю.
Закурдаева, К.И. Лысенко, Г.В. Неудахин // Безопасность дорожного движения: Сборник научных трудов, выпуск 12. - М.: ФКУ НИЦ БДЦ МВД России, 2012. - С. 114-123. - 0,6 п.л.
19. Дежурный Л.И. Первая помощь для водителей. / Л.И. Дежурный, Г.В. Неудахин, Ал.Ю. Закурдаева, Ан.Ю. Закурдаева. - М. : ООО «Мир Автокниг», 2013. - 64 е.: илл. - 4 п.л. (авт. 0,3 п.л.).
20. Бояринцев В.В. Первая помощь: Кровотечения : коллективная монография / под ред. Л.И. Дежурного, В.В. Бояринцева. - Воронеж : Научная книга Издательско-полиграфический центр, 2013. - 308 с. - 19 п.л. (авт. 0,6 п.л.).
21. Первая помощь. Учебник для 10-11 классов / под общей редакцией П.В. Глыбочко. - М. : Издательство Первого Московского государственного медицинского университета имени И.М. Сеченова, 2013. -46 с.: илл. - 3 п.л. (авт. 0,4 п.л.)
22. Дежурный Л.И. Первая помощь в России - заблуждения и реальность / Л.И. Дежурный, В.В. Бояринцев, А.Ю. Закурдаева // Кремлевская медицина. Клинический вестник, 2013. - № 2. - С. 191-196. -0,5 п.л.
23. Обучение правилам оказания первой помощи пострадавшим в ДТП. Пособие для преподавателей и инструкторов автошкол. - Тверь : ООО «Издательство «Триада», 2014. - 92 с. - 6 п.л. (авт. 0,6 п.л.).
24. Оказание первой помощи при ДТП. Пособие для занятий в автошколах. - Тверь : ООО «Издательство «Триада», 2014. - 48 с. - 3 п.л. (0,4 п.л.).
25. Дежурный Л.И. Первая помощь для водителей / Л.И. Дежурный, Г.В. Неудахин, Ал.Ю. Закурдаева, Ан.Ю. Закурдаева. - М. : ООО «Мир Автокниг», 2014. - 64 е.: илл. - 4 п.л. (авт. 0,3 п.л.).
Закурдаева Алина Юрьевна Управление деятельностью по оказанию первой помощи: административно-правовой аспект
Диссертация представляет собой комплексное исследование правового механизма управления деятельностью по оказанию первой помощи. В работе исследовано понятие и организационно-правовые характеристики первой помощи как вида охраны здоровья граждан, установлены особенности правового механизма управления оказанием первой помощи, охарактеризованы особенности административно-правового регулирования лицензирования и регистрации как элементов разрешительной системы в управлении деятельностью по оказанию первой помощи. Представлен анализ правовой организации системы управления оказанием первой помощи в Российской Федерации. Исследованы понятия субъекта и объекта системы управления оказанием первой помощи и дана их классификация. Проанализировано содержание функций ориентирования и обеспечения системы управления деятельностью по оказанию первой помощи, а также функции оперативного руководства деятельностью по оказанию первой помощи. Раскрыта структурно-функциональная организация индивидуальных и коллективных объектов системы управления оказанием перовой помощи. Сделаны практические предложения для определения основных подходов к решению проблем в сфере управления деятельностью по оказанию первой помощи.
Zakurdaeva Alina Y.
Governance of first aid provision: legal administrative aspect.
The thesis represents a complex study of the governance mechanism of first aid provision. The thesis is dedicated to the study of the concept and procedural and institutional features of first aid, as a form of health care maintaining, specified characteristics of governance mechanism of first aid provision. Features of administrative legal regulation of licensing and registration as an elements of the authorization system are characterized. The thesis includes the analysis of the legal organization of the system of governance of first aid provision. Studies on the concept and content of the subject and the object of the system of governance of first aid provision were conducted. The content of realizing the functions of orientation and provision of the system first aid governance of first as well as the functions of operative management were analyzed. The thesis discovers structural-functional organization of individual and institutional objects of the system of governance of first aid provision. Practical proposals for the definition of the main approaches to the solution of problems in the governance of first aid provision were made.
Заказ № 224. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г.Москва, ул.Палиха 2а.тел.(499)250-92-06 www.postator.ru
